Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России 16
1. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России 26
2. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г 56
3. Опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России с 1991 по 1998 г.г 85
Глава 2. Теоретические основы ответственности за нарушение бюджетного законодательства 106
1. Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки 106
2. Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение» 122
3. Определение понятия «бюджетная ответственность» и его соотношение с понятием «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». 141
Заключение 171
Список использованной литературы 183
Список использованных правовых актов 191
- Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России
- Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г
- Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки
- Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение»
Введение к работе
Актуальность темы. Бюджетное право, как элемент системы позитивного права, отражает правовую действительность, объективно существующие общественно-политические отношения в стране. Неразрывную связь позитивного права и государственной власти отмечает и С.С. Алексеев. Эта связь, по его мнению, проявляется в двух основных плоскостях: посредством своих актов государственная власть придает нормам позитивного права такие качества, как публичность и общеобязательность; именно государственная власть, создавая правоохранительные органы, определяя порядок их деятельности и наделяя соответствующими функциями, дает значительные гарантии для реализации правовых установлений.1
Состояние государственных финансов, степень их правового регулирования являются зеркалом внутренней жизни государства. Первым ученым, осознавшим органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни, по справедливому мнению В.А. Лебедева, был Монтескье. Как отмечает О.Н. Горбунова, основой финансовой системы государства является общегосударственный фонд денежных средств - бюджет. Данная система может нормально функционировать и развиваться только при условии адекватного правового регулирования финансовой деятельности государства, прежде всего нормами финансового права3. Это выдвигает проблемы бюджетного права на первый план.
1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001г. С.196-197.
2 См.: Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. Том 2. Золотые страницы финансового права России.
С. 70.
3 См.: Горбунова О.Н. Введение к учебнику «Финансовое право» под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П.
Толстопятенко. М., 2004. С. 3.
Бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Вследствие этого, в бюджетных правоотношениях реализуются политико-экономические интересы практически всего населения страны. Они затрагивают интересы как налогоплательщиков и плательщиков сборов, так и получателей бюджетных средств (в т. ч. субъектов РФ и муниципальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного финансирования). По данным, приведенным академиком РАН А.Г. Аганбегяном, из 144 млн. населения России социальные льготы и выплаты из госбюджета получают 103 млн. человек, не считая льгот на содержание жилья, оплату коммунальных услуг и услуг пассажирского транспорта. Таким образом, от бюджетных выплат непосредственно зависит уровень жизни большей части населения России. Ничего подобного нет ни в одном капиталистическом государстве4.
Именно поэтому, значимость бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства - трудно переоценить. Нарушения бюджетного законодательства посягают на основы нормального функционирования государства и местного самоуправления, т.к. согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ5 (далее - БК РФ) бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Подтверждение этого тезиса можно найти в Конституции РФ6, которая особо выделяет государственный бюджет и отводит ему первостепенное место:
4 См.: Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003. С.59.
5 Российская газета. 1998, № 153-154.
6 Российская газета. 1993, № 237.
так п. «з» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Российской Федерации право на собственный бюджет;
федеральные законы по вопросам бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции РФ);
разработка и организация исполнения федерального бюджета возложена на Правительство РФ, которое также представляет бюджет и отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (ст. 114 Конституции РФ).
Бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Конституция РФ также отводит определенные нормы, выделяя их среди иных объектов правового регулирования (например ст. 73, 132 Конституции РФ) .
В то же время, несмотря на особую значимость регулирования правоотношений в бюджетной сфере, ответственность за нарушение бюджетного законодательства недостаточно разработана с точки зрения детального и четкого закрепления в нормативно-правовых актах в связи с тем, что не проводилось специальное комплексное исследование по соответствующей теме.
История становления бюджетного права, бюджетного законодательства и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России представляет особый интерес. Несмотря на огромное значение для государства, они сначала вообще не упоминались в правовых источниках, а затем им отводилась второстепенная роль, что связано с особенностями политического развития Российского государства.
В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами
7 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм М., 2002. С. 105.
государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью.8
В советское время, образно говоря, роль «коллективного монарха» исполняло Политбюро ЦК КПСС, которое определяло финансовую политику государства по своему усмотрению, далеко не всегда совпадающему с интересами общества (бесконечное финансирование иностранных коммунистических партий, ведение «интернациональных» войн и осуществление иных, не контролируемых обществом затрат).
В постсоветское время имели место многочисленные примеры злоупотреблений в бюджетной сфере. Да и сейчас ситуация коренным образом не изменилась.
К сожалению, можно утверждать, что понятие «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» является традиционно недостаточно разработанным в российском праве, т.к. ни раньше, ни в настоящее время не было и нет политического интереса для решения данной проблемы. И это несмотря на то, что бюджет является средством государственного управления, а также решения текущих и перспективных задач, стоящих перед обществом: задачи обороны, сохранения и восстановления окружающей среды, поддержки экономических субъектов, развития духовной сферы общества, поднятия уровня жизни бедных слоев населения.9
Включение в Бюджетный кодекс РФ Части IV, специально посвященной правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, является огромным шагом вперед в решении данного вопроса. Вместе с тем, следует заметить, что отсутствуют нормативные определения ряда основополагающих понятий, в частности,
8 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право. Учебник. М., 2001. С.14.
9 См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М,
2002. С.7.
понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Кроме того, имеют место терминологическая неточность и расхождение многих норм БК РФ с нормами других правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Указанные обстоятельства могут повлечь неправильное правоприменение. И если подобные ошибки, допущенные в области гражданско-правовых отношений, могут быть впоследствии тем или иным образом эффективно исправлены, то ошибки в области применения бюджетного законодательства отражаются на конституционных правах и свободах граждан и могут носить необратимый характер.
Таким образом, исследование вопросов правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, имеют актуальный характер.
Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства до настоящего времени в юридической литературе не получила должной теоретической разработки. Отсутствуют комплексные исследования актов бюджетного, административного, уголовного права применительно к вопросам правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Между тем, анализ показывает, что правильное толкование и применение ряда норм БК РФ невозможно без всестороннего рассмотрения положений нормативно-правовых актов, принадлежащим указанным отраслям, взятым в их единстве и взаимосвязи.
Незначительность объема научных исследований по данной проблематике негативно сказывается как на правотворческой, так и на правоприменительной практике.
Вместе с тем, определенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживших основой для настоящего исследования, внесли следующие авторы:
А.П. Алехин, С.С. Алексеев, К.С. Вельский, И.С. Блиох, А.В. Брызгалин, А.Б. Венгеров, А.Ю. Викулин, Л.К. Воронова, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Гуев, М.А. Гурвич, Ю.В. Другова, И.В. Духно, А.С. Емельянов, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.С. Иоффе, М.В. Карасева, В.А. Козлов, А.А. Кармолицкий, А.Н. Козырин, Д.Л. Комякин, Т.В. Конюхова, С.А. Котляревский, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Мудрых, B.C. Нерсесянц, A.M. Никитин, А.А. Никитский, М.И. Пискотин, Н.А. Поветкина, А.П. Погребинский, С.А. Пономарев, Э.Э. Понтович, Н.Н. Ровинский, И.Н.Сенякин, Н.А. Синицин, М.М. Сперанский, Л.В. Тернова, Г.А. Тосунян, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, А.С. Шабуров, М.Д. Шаргородский, А.Е. Шерстобитов, Н.Д. Эриашвили, О.И. Юстус и другие.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающая ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ особенностей ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
исследование истории возникновения института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
выявление причин, тормозивших формирование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
анализ создания и развития органов государственной власти, контролирующих соблюдение бюджетного законодательства и привлекающих к юридической ответственности;
исследование сущности и содержания понятия «юридическая ответственность», его структуры и основных признаков;
установление содержания и объема понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетное правонарушение»;
исследование понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетная ответственность»;
выявление неточностей и противоречий действующего законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение бюджетного законодательства;
анализ ответственности кредитных организаций за нарушения бюджетного законодательства;
разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Методологическая основа исследования. Межотраслевой и
ретроспективный характер исследования обусловили привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы бюджетного права, но и работ по финансовому, конституционному,
административному, гражданскому, уголовному праву, а также по общей теории государства и права, экономике, истории и философии.
В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, сравнительно-правового, логического, формально-юридического анализа и других методов исследования, правовых актов и практики их применения.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые осуществлено специальное комплексное исследование правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:
Анализ развития института ответственности за нарушение бюджетного законодательства показал, что отдельные нормы, регулирующие привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, появились уже в дореволюционной России, однако ответственность за нарушение бюджетного законодательства как правовой институт сформировалась только после принятия БК РФ в 1998 г.
В работе обоснованно несоответствие объемов понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение», а также предлагается следующее определение понятия «бюджетное правонарушение»: бюджетное правонарушение - это виновно совершенное,
противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций) связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая компетентными финансовыми органами государства.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит разноотраслевой характер, т.к. не за все нарушения бюджетного законодательства можно привлечь исключительно к бюджетной ответственности. При этом, привлечение к ответственности за различные нарушения бюджетного законодательства отнесено к компетенции не только финансовых органов государства. Вследствие изложенного, необходимо констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства: ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения; ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки уголовного преступления; ответственность за бюджетное правонарушение.
Под «бюджетной ответственностью» следует понимать правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям
бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.
5. Предлагается внести следующие поправки в Бюджетный кодекс РФ:
ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий бюджетного права;
в ст.ст. 289-191 БК РФ добавить норму об административной ответственности организаций-получателей бюджетных средств;
в ст. 292 БК РФ сделать ссылку о возможности уголовной ответственности при наличии состава преступления, предусмотренного в УК РФ;
в ст. 304 БК РФ уточнить, что бюджетная ответственность кредитных организаций наступает в случае несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление неналоговых доходов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений.
6. Предлагается Кодекс об административных правонарушениях РФ
дополнить нормами:
а) устанавливающими ответственность руководителей организаций-
получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное
представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления
проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
б) устанавливающими ответственность руководителей государственных
органов и органов местного самоуправления:
за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
за несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;
за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;
за несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;
за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;
за предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;
за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;
за предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;
за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;
за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;
за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;
за несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
в) устанавливающими ответственность руководителей кредитных организаций:
за несвоевременное исполнение платежных документов на
перечисление неналоговых доходов и безвозмездных и
безвозвратных перечислений, подлежащих зачислению на счета
бюджетов;
за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права РАН. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах.
Аргументированные в диссертации выводы позволили автору выдвинуть ряд предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Теоретическое значение работы заключается в исследовании автором понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Из указанного сложного правонарушения вычленен ряд простых (бюджетное, уголовное, административное) правонарушений. В работе обоснована позиция, в соответствии с которой ответственность за нарушение бюджетного законодательства - разноотраслевой вид ответственности. Автором сформулированы определения понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Проанализирован механизм возникновения и
привлечения кредитной организации (хозяйствующего субъекта особой значимости для бюджетной системы) к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Выявлен ряд противоречий в законодательных актах, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью и для законотворческой, и для правоприменительной деятельности. В диссертации исследуются как теоретические, так и практические вопросы.
Проведенное исследование позволило обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности на федеральном уровне.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической практике, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов финансового, бюджетного, административного, уголовного права в юридических и экономических высших учебных заведений. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении научно-практических работ по соответствующей проблематике.
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и правовых актов.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России
В Древнерусском государстве существовавшие финансовые правоотношения были настолько примитивны, что практически не нашли отражения в первом своде законов - Русской Правде (там практически нет норм, регламентирующих финансовые отношения в современном их понимании) .
В период феодальной раздробленности и административно-финансовой децентрализации господствовало натуральное хозяйство: государство удовлетворяло свои потребности за счет натуральных повинностей. Местные органы определяли размер повинностей, распределяли их бремя, расходовали государственные средства и составляли роспись доходов и расходов .
С развитием и совершенствованием государственно-управленческих структур стало понятно, что необходим единый план, охватывающий все расходы и доходы государства. С середины 15в. в России появляется первое государственное учреждение - «предок» бюджета - казна (или казенный двор) под управлением государственного казначея.
Судебники 1497 г. и 1550 г. устанавливали нормы, в соответствии с которой приговор Боярской Думы считался необходимым элементом законодательства. При этом уточним, что Боярская Дума являлась органом управления российским государством, законодательным органом, органом надзора и суда. Помимо этого Боярская Дума рассматривала текущие финансовые вопросы, осуществляла общее руководство приказами, в т.ч. и финансовыми, появившимися в 16-17в.в.
Одним из финансовых приказов являлся Счетный приказ — практически первое высшее контрольное учреждение, созданное в 1654г. Главной обязанностью данного органа было «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам многие годы» . Счетный приказ подсчитывал «государственный бюджет», сводя приходно-расходные документы приказов и местных учреждений, и взимая в свой доход учтенные недоимки и «остаточные» деньги учреждений. Наряду со Счетным приказом, появляются: Приказ Большой казны, который осуществлял сбор налогов с подведомственных ему районов страны и Казенный царский приказ, ведающий царской казной.
Таким образом, началось формирование государственных централизованных фондов денежных средств, отделенных от личных денежных средств Царя.
Контрольно-финансовых учреждений на местах тогда не существовало, а ревизия счетов проводилась кабацкими, таможенными головами, которые заносили все данные о доходах и расходах в финансовые книги, предоставляемые воеводе для контроля. На основании обобщения данных этих книг составлялись «белые книги». По-мнению В.А. Лебедева, в первые годы царствования дома Романовых существовала «годовая» смета доходов и расходов. Им же отмечается, что нет сведений, говоривших о существовании в то время какого-либо законодательного закрепления правил составления смет .
До наших дней дошел один из Указов Петра I от 27 января 1710г., устанавливающий «простой свод доходов и расходов»: «сложить приход с расходом ... и что за всем останется или недостанет» .
В.И. Ленин так характеризовал решение финансовых вопросов в период правления Петра I: «царь издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует народные деньги без всякого участия народа в законодательстве и в контроле за управлением»45.
Боярская Дума заменяется Консилией Министров, а впоследствии Правительственным Сенатом, основной функцией которого становится замещение Петра I на время его отсутствия в ходе ведения военных действий. Одной из рекомендаций царя, адресованной данному государственному органу, является: «пристально выявлять и контролировать осуществление расходов в государстве и упразднять ненужные расходы» .
Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г
Первая мировая война прервала финансово-экономическое развитие России, т.к. потребовала огромных финансовых затрат, повлекших за собой инфляцию, голод, демонстрации. Февральская революция ничуть не улучшила ситуацию, а скорее наоборот: политика Временного Правительства привела к окончательному крушению рубля. Следствием этих процессов стало не дальнейшее развитие бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а скорее наоборот стагнация. Бюджетное право пришло в полное расстройство. При Временном Правительстве не было утвержденной росписи, расходы производились на основании отдельных кредитов.
Самыми важными вопросами финансовой политики после Октябрьской революции стали вопросы прекращения обесценивания денег и построения устойчивого бюджета. Основным методом формирования доходов новой власти в 1917-1918г.г. становятся контрибуции, конфискации и разовые сборы с национализированных предприятий. Г.Я. Сокольников в своей книге «Новая финансовая политика. На пути к твердой валюте» говорит о том, что к середине 1918г. практически единственным источником пополнения бюджета становиться эмиссия банкнот.
С первых дней 1918г. подготовка бюджета стала срочной задачей и 28.01.1918г. издан первый нормативный акт советского бюджетного законодательства - Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь-июль 1918г., на основании которого был составлен первый советский бюджет на январь-июль 1918г.
О понимании степени важности бюджетного права и ответственности за нарушение бюджетных норм руководителями России того времени говорит тот факт, что в первую Конституция РСФСР, принятую 10.07.1918г., был введен целый раздел под названием «Бюджетное право». По мнению К.С. Вельского, пятым разделом Конституции РСФСР «была определена финансовая политика новой власти, ставившей на первое место бюджетные интересы «диктатуры трудящихся».1 В целом, как отмечает данный ученый, на протяжении 20-х г.г. все научные исследования в области финансового права группировались вокруг бюджетного права. Это было обусловлено тем, что вопросам бюджетного права отводилось приоритетное место в финансовой политике Советского государства
В этом месте необходимо сделать некоторое отступления для того, чтобы отметить, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства теснейшим образом связана с понятиями «финансовый контроль»109 и «бюджетная дисциплина».
Раздел IX БК РФ прямо посвящен государственному и муниципальному финансовому контролю. Ряд авторов считает, что можно говорить о существовании и бюджетного контроля, как «одного из важных направлений государственного финансового контроля, существующими наряду с его другими направлениями, например налоговым и валютным».
Основной целью бюджетного контроля (а, следовательно, и финансового контроля) является соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций. Выявление нарушителей бюджетного законодательства и привлечение их к ответственности - один из элементов содержания понятия бюджетного (а следовательно и финансового) контроля.
К числу важнейших задач финансового контроля необходимо отнести «обеспечение своевременности и полноты выполнения своих обязанностей перед бюджетной системой всеми субъектами финансовых правоотношений», а также «предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины»114.
Бюджетная дисциплина - это обязательный для всех порядок..., «обязательный», а следовательно этот порядок установлен нормативно-правовыми актами. Нарушение порядка, установленного нормативно-правовыми актами и является нарушением законодательства (если понимать законодательство широком смысле).
Поэтому, можно сделать однозначный вывод: именно выявление финансовым контролем11 разного рода нарушений, в т.ч. и нарушений бюджетной дисциплины, приводило в Советском государстве к привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Другими словами, нарушение бюджетной дисциплины, т.е. нарушение обязательного для всех порядка расходования бюджетных средств является нарушением бюджетного законодательства116, влекущим за собой возникновение ответственности.
Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки
К числу актуальных проблем функционирования бюджетной системы РФ относится проблема реализации ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Данная проблема проявляется при следующих обстоятельствах. Федеральный бюджет на очередной год утверждается в форме федерального закона, а сохранность бюджетных средств, их целевое использование являются неотъемлемыми условиями обеспечения экономической безопасности государства. Как отмечает К.С. Вельский, экономической безопасности принадлежит определяющее место в общей системе национальной безопасности214.
Однако, несмотря на это, как отмечается в специальной литературе215, допускаются случаи произвольного финансирования, когда бюджетные средства выделяются на одни расходы, а используются для осуществления иных расходов. При этом наблюдается масштабное хищение бюджетных средств, за которое редко привлекают к ответственности.
Данная проблема обусловлена, главным образом, отсутствием четкого и однозначного законодательного определения понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства», что на практике затрудняет применение правовых санкций. В результате, наблюдаются, с одной стороны, злоупотребления должностных лиц органов государственной власти, а, с другой стороны, стойкое нежелание населения соблюдать правовые правила поведения. В этой связи приведем совершенно верное замечание С.А. Пономарева - «право без ответственности - декларация... непонимание, скорее игнорирование этого принципиального положения законодателями при сломе социалистических экономических отношений и переходе к рыночным отношениям в начале 90-х годов - одна из причин упадка государственного управления, одно из проявлений системного кризиса»216.
Вследствие изложенного, нам представляется необходимым выявить, рассмотреть содержание и объем понятия «юридическая ответственность». При этом следует учесть, что, как отмечал С.С. Алексеев, предельная четкость и правильное использование правовых понятий и юридических терминов необходимы так же, как использование любых символов в технике или в математике. Право - это во многом явление математического порядка, т.к. в отличие от других социальных регуляторов (морали, обычаев) призвано вносить в жизнь общества и в поведение людей строгую определенность, давать прямые и не уклончивые ответы: виновен или невиновен и т.д.
Проблемы юридической ответственности нашли отражение во многих классических произведениях политической и правовой мысли. Еще в 4в. до нашей эры Шан Ян говорил, что «...если наказания суровы и каждый неизбежно получает то, что заслужил, народ никогда не осмелиться испытать (на себе силу закона)». Платон считал что «никто никогда не должен оставаться безнаказанным за какой бы то ни было проступок... наказанием должны быть смерть, тюремное заключение... денежная пеня» , а также «всякого совершившего большой или малый несправедливый поступок закон заставит и принудит...никогда не отважиться на повторение подобных поступков...кроме того возместить нанесенный вред.»220. И. Бентам полагал, что «общая цель всех законов есть предотвращать вред...». Монтескье отмечал необходимость соразмерности между правонарушениями и наказаниями.
В современной отечественной литературе традиционно продолжается рассмотрение вопроса об юридической ответственности. Приведем некоторые примеры.
А.А. Иванов говорит о том, что «институт юридической ответственности, будучи напрямую связанным с функцией государства по охране правопорядка, является наиболее наглядным показателем воплощения прав и свобод человека в социальной действительности. Это обусловлено тем, что при осуществлении норм об ответственности происходит непосредственное вторжение государства в сферу юридически закрепленных прав, свобод и интересов личности. При этом отчетливо проявляются ценностные ориентиры государства, уровень цивилизованности и культуры общества».
Н.А. Духно и В.И. Ивакин справедливо замечают, что «в настоящее время в период формирования правового государства в РФ как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности, которая является разновидностью ответственности» . Авторы отмечают, что «ответственность» производно от глагола «отвечать».
Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение»
Основанием возникновения юридической ответственности вообще и ответственности за нарушение бюджетного законодательства в частности, является правонарушение, т.к. только при наличии состава конкретного правонарушения наступает юридическая ответственность.
Проблема толкования понятия «правонарушение», как и проблема толкования понятия «юридическая ответственность», является очень актуальной темой современной юриспруденции и точно также не оставалась вне поля зрения ученых и ранее. Необходимо отметить, что исторически феномен правонарушения изучался на самых ярких примерах - на преступлениях, как на самых серьезных правонарушениях.
В специальной литературе проблема правонарушения рассматривается с различных точек зрения.
Г. Гроций поднимал проблему виновности при совершении правонарушения: «...никто не несет наказания за свои помыслы... нельзя карать действия, неизбежные для человеческой природы» .Т. Гоббс также отмечал виновность как основной признак правонарушения: «...если совершена какая-то провинность, то это не значит, что ее тотчас же можно назвать проступком или виной, но только в том случае, если провинность совершена сознательно... поэтому следует установить, что значит провиниться сознательно и что значит провиниться без умысла»264. Ученый отмечал также вредоностный характер правонарушений: «Если мы, далее, сравниваем преступления по степени вредности их последствий, то, во-первых, одно и то же действие является большим преступлением, когда оно приносит вред многим, и меньшим -когда приносит вред немногим».
П.А. Сорокин говорит, что «общим признаком всего класса преступных актов и преступного поведения... будет признак противоречия их с поведением и актами, осознаваемыми как «дозволено - должные».
Практически все современные ученые - теоретики права в своих работах анализируют понятие «правонарушение». В отличие от толкования понятия «юридическая ответственность» позиции разных ученых по вопросу «правонарушения» очень схожи.
Большой юридический словарь содержит следующее определение правонарушения: «Правонарушение - это родовое понятие, означающее любое деяние, нарушающее к.-л. нормы права» .
А.Б. Венгеров считает правонарушение наиболее вредным антиобщественным поведением, запрещенным правом. Среди признаков правонарушения ученый выделяет способность повлечь за собой юридическую ответственность. Автор определяет структуру правонарушения. Правонарушение состоит из: объекта - личное или общественное благо, охраняемое правом; объективной стороны - внешние действия, которые можно наблюдать и оценивать и составляющие единство трех элементов (противоправного поведения, вреда и причинной связи между деянием и вредом); субъекта правонарушения - вменяемый и достигший определенного возраста человек, не обладающий дипломатическим иммунитетом; субъективной стороны - вины .
В.В. Лазарев говорит о том, что «правонарушение — это виновное противоправное и вредоносное поведение деликтоспособных лиц, влекущее юридическую ответственность»269.
С точки зрения А.С. Шабурова, «правонарушение - это общественно вредное виновное деяние субъекта, противоречащее требованиям правовых норм»270. Автор подчеркивает, что правонарушение - это волевой акт поведения, выражающийся в действии или бездействии, когда индивид осознает, что совершаемое им действие противоправно и общественно вредно. Кроме того, ученый считает, что нельзя назвать правонарушением поведение, совершаемое в ситуации не контролируемой сознанием или лишающей человека права выбора. Вследствие этого правонарушениями являются только варианты поведения дееспособных (деликтоспособных) людей. Малолетних и душевнобольных закон не считает деликтоспособными.
И.Н. Сенякин определяет правонарушение как «виновное, противоправное действие (бездействие) лица, причиняющее вред обществу, государству или отдельным лицам.271
Итак, основными сущностными признаками правонарушения являются: виновность (что исключает объективное вменение); противоправность; вредоносность; деликтоспособность лица, совершившего правонарушение.
Отсутствие хотя бы одного из этих признаков не позволяет рассматривать деяние в качестве правонарушения.
