Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис административной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном праве 13
1. Эволюция института ответственности государственных гражданских служащих в законодательстве царской России 13
2. Ответственность государственных гражданских служащих по советскому праву 30
3. Развитие института ответственности должностных лиц как специальных субъектов административного права 55
Глава 2. Значение и место института ответственности государственных гражданских служащих по современному административному праву и законодательству 73
1. Ответственность гражданских служащих в зарубежном административном законодательстве 73
2. Структура и содержание института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву 82
3. Сущность административной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации 98
Глава 3. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих по административному праву Российской Федерации 133
1. Публично-правовая природа дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих 133
2. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих 148
Заключение 166
Список использованной литературы 174
- Эволюция института ответственности государственных гражданских служащих в законодательстве царской России
- Ответственность государственных гражданских служащих по советскому праву
- Ответственность гражданских служащих в зарубежном административном законодательстве
- Публично-правовая природа дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих играет важную роль в обеспечении законности и дисциплины в государственном управлении. Актуализация научной проблемы всестороннего изучения института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву обуславливается рядом факторов.
Во-первых, проводимая в настоящее время административная реформа привела к формированию принципиально нового законодательства о системе и видах государственной службы Российской Федерации. Новейшую нормативно-правовую основу государственной гражданской службы и соответственно профессиональной деятельности государственных гражданских служащих составляют Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.1
Во-вторых, публичные интересы взаимодействия правового государства и гражданского общества, к конституционным идеалам которых устремлены направления модернизации всей системы государственного управления России начала XXI века, предопределяют публично-правовые императивы регулирования деятельности государственных служащих, а в их составе и всего корпуса гражданских служащих.
В-третьих, непосредственно законодательное регулирование правового положения государственных гражданских служащих по-новому ставит проблему рассмотрения их ответственности как одного из важнейших элементов нового правового статуса данной категории государственных
1 О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №31. Ст. 3215.
4 служащих. Характер профессиональной деятельности государственных гражданских служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности, имеющиеся отличия от ответственности не только других индивидуальных субъектов административного права, но и других видов государственных служащих, прежде всего военных и правоохранительных.
В-четвертых, в целях обеспечения точного толкования и правоприменения в части привлечения государственных гражданских служащих к ответственности по административному праву возникает потребность, с одной стороны, в систематизации нормативного материала, материально устанавливающего в специальном законодательстве данный институт и процессуально регламентирующего механизмы его реализации. С другой -в проведении комплексного исследования данного института с применением историко-правового и сравнительно-правового методов на основе обобщения известного отечественного и международного опыта законодательной регламентации административно-правовых санкций, адресованных данному виду государственных служащих.
В-пятых, развитие на современном этапе теории административного права и законодательной практики выдвигает актуальную, теоретически значимую проблему выяснения сущности административной ответственности государственных гражданских служащих, выступающих, в том числе, и специальными субъектами, т.е. в статусе должностных лиц. При этом следует иметь в виду то немаловажное обстоятельство, что вплоть до настоящего времени в административно-правовой и иной юридической науке ответственность гражданских служащих рассматривалась исключительно в рамках общей ответственности государственных служащих. В этой связи научную новизну настоящего исследования отличает постановка и решение проблемы изучения структуры и содержания института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву.
В-шестых, находящийся в настоящее время на стадии формирования социально-правовой статус государственных гражданских служащих в рамках административной реформы предопределяется необходимостью изучения сущности юридической ответственности данных субъектов государственно-служебных отношений по нормам, имеющим публично-правовую природу. Отсюда актуальное значение имеет проблема обоснования публично-правовой природы дисциплинарной ответственности именно гражданских служащих, присущих ей особенностей относительно этой группы государственных служащих.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема ответственности государственных служащих ввиду своей многоаспектности в течение многих лет постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов различных правовых сфер: уголовного права (А. Я. Аснис, Б. В. Волженкин, В. Л. Есипов, А. А. Жижиленко, Б. В. Здравомыслов, В. Ф. Кириченко, Н. С. Таганцев, А. А. Трайнин, Б. С. Утевский и др.), трудового права (О. В. Абрамова, 3. О. Александрова, М. А. Бочарникова, Л. А. Сыроватская, Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатдинов и др.).
Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях теоретической юриспруденции и административного права, содержащихся в трудах С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, С. Н. Братуся, И. И. Веремеенко, В. Н. Кудрявцева, А. В. Малько, В. М. Манохина, Н. И. Мату-зова, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной, А. П. Шергина, Л. С. Явича и других видных российских ученых.
Административно-правовые аспекты ответственности государственных служащих, в частности гражданских, в контексте организации и функционирования государственной службы нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов разных периодов российской государственности.
В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И. Е. Андреевский, В. П. Безобразов, В. А. Воробьев,
А. Д. Градовский, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, А. Е. Лунев, Н. К. Нелидов, И. Н. Па-хомов, А. Е. Пашерстник, Ю. А. Петров, Н. П. Поборчая, Л. А. Сергиенко, С. С. Студеникин, В.Н. Ширяев, Н. И. Фаянс, Ц. А. Ямпольская и др.
В современный период многоплановые проблемы ответственности гражданских служащих в составе государственных служащих с позиций обоснования ее как правового института, в котором приоритет регулирования отводится нормам административного права, рассматривают А. Б. Агапов, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. А. Галаган, В. А. Козбаненко, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина и др., в чьих трудах они получили наиболее широкое и фундаментальное освещение.
Значительный вклад в разработку исследуемой нами проблемы внесли зарубежные ученые и специалисты: Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, К. Дэйвис, Р. Драго, Н. Оуэн, С. Солон, Ж.-Шевалье, К. Экштайн, Р. Шафхаузер, Дж. Элдер и др.
Специальные научные исследования административно-правовой природы ответственности государственных гражданских служащих в отечественной юриспруденции не проводились, отдельные ее аспекты применительно к должностным лицам затрагивались в диссертациях Н. С. Лазаревой, П. И. Кононова, С. Е. Батырова1. Между тем, осуществляемая реформа системы государственной службы Российской Федерации, произошедшее обособление законодательного регулирования государственной службы по ее видам, а тем более - нормативная институционализация в процессе формирования самостоятельного законодательства о граждан-ской службе, со всей новизной актуализирует потребность самостоятель-
См.: Лазарева Н. С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1948; Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М 1994; Батыров СЕ. Финансово-правовая ответственность: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 107.
7 ного комплексного диссертационного исследования ответственности гражданских служащих по административному праву России.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в государственно-служебной сфере, обеспечивающие посредством профессиональной деятельности государственных гражданских служащих нормальное функционирование государственных органов и интересы государственной гражданской службы.
Предметом исследования является ответственность государственных гражданских служащих по административному праву.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной проблематики и потребностей государственно-служебной практики, обусловленных социальной значимостью ее решения на теоретическом уровне, в силу ее недостаточной разработанности в административно-правовой науке, автор поставил в качестве цели исследования комплексный, междисциплинарный анализ теоретико-административных аспектов ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации, определение направлений и разработку концептуальных предложений по формированию и совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе. Цель исследования определила следующие задачи исследования:
определить понятие и сущность дисциплинарной ответственности гражданских служащих и выявить проблемы ее законодательного закрепления;
изучить исторические особенности формирования и развития института юридической ответственности государственных гражданских служащих в дореволюционный и советский период;
установить влияния теоретической и законодательной трансформации понятия «должностное лицо» на институт правовой ответственности гражданских служащих;
проанализировать современное состояние административной ответственности гражданских служащих, особенности ее основания и реализации;
провести сравнительно-правовое исследование ответственности государственных гражданских служащих по законодательству ряда зарубежных государств;
исследовать структуру и содержание административно-правового института ответственности государственных гражданских служащих;
выявить административно-правовую природу дисциплинарной ответственности гражданских служащих по действующему российскому законодательству;
сформулировать предложения по разработке специального законодательного акта о дисциплинарной ответственности гражданских служащих и определить его структуру.
Методы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, а именно: исторический, системный, формально-логический, сравнительный, статистический. Использованы также частнонаучные методы таких отраслей знания, как теория права, философия права, социология и т. п.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено монографическое исследование ответственности государственных гражданских служащих, регламентированной нормами административного права, ее теоретико-правовых проблем в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
В последние несколько лет институционализация системы государственной службы, одним из видов которой нормативно закрепляется гражданская служба, повлекла существенные изменения. Важнейшим следствием их явилось то, что в составе государственных служащих собственной административной правосубъектностью отныне обладают государственные гражданские служащие. Приобретя самостоятельную административ-
ную право- и дееспособность, государственные гражданские служащие имеют тем самым и административную деликтоспособность, которые впервые глубоко исследованы в настоящей диссертации. Положения, выносимые на защиту:
Административная ответственность государственного гражданского служащего - должностного лица есть разновидность административного принуждения, вид юридической ответственности, который выражается в применении уполномоченным государственным органом или должностным лицом наказаний, установленных материальными нормами административного права к гражданским служащим (должностным лицам), совершившим административное правонарушение.
Ответственность по административному праву имеет публично-правовую природу, представляя собой комплексный институт современного российского права. Институт ответственности государственных гражданских служащих, образуемый нормами административного права, имеет двойственный характер и двухуровневую структуру. С одной стороны, административная ответственность, выраженная во внешних государственно-служебных отношениях, применяется к государственным гражданским служащим - должностным лицам. С другой - ответственность государственных гражданских служащих во внутриорганизационных отношениях наступает за совершение дисциплинарных проступков и является специальной дисциплинарной ответственностью, урегулированной нормами административного права. Двухуровневая структура ответственности государственных гражданских служащих обусловлена построением самой системы государственной гражданской службы, дуализмом ответственности по административному праву государственных гражданских служащих: федеральных и субъектов Российской Федерации.
Должностное лицо государственной гражданской службы как субъект административного права и как специальный субъект административной ответственности представляет собой лицо, замещающее должность
государственной гражданской службы, которое постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляет функции представителя власти, выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.
4. Особенности института административной ответственности граждан
ских служащих — должностных лиц являются факторами, которые позволяют:
а) более полно отличать данный вид ответственности от иных; б) наиболее эф
фективно применять на практике положения КоАП РФ; в) дифференцировать
реализацию кумулятивных санкций.
5. Специфика дисциплинарной ответственности государственных
гражданских служащих отражает ее публично-правовые, а не частноправо
вые начала. Во-первых, гражданский служащий в соответствии с дейст
вующим законодательством несет ответственность за должностной про
ступок, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных
на него обязанностей. Во-вторых, специальным законодательством расши
рен перечень дисциплинарных взысканий, применяемых только к граж
данским служащим. В-третьих, нормативными правовыми актами преду
сматривается возможность применения особой процедуры привлечения
гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. В-
четвертых, федеральным законом устанавливается порядок обжалования
дисциплинарных взысканий, который может быть административным и
(или) судебным.
6. Концепция Федерального закона «О дисциплинарной ответствен
ности государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют значение в сфере регламентации административно-правовой ответственности гражданских служащих и для совершенствования правоприменительной практики по обеспечению ее реализации. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в законодательной и иной нормотвор-
ческой работе по вопросам организации и функционирования гражданской службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. На основе сформулированных в результате проведенного исследования теоретических положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на совершенствование ответственности гражданских служащих, содержащихся в российском законодательстве федерального уровня. В связи с этим результаты диссертационного исследования представляют интерес для научных и практических работников, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, для всех, кто профессионально занимается решением проблем модернизации отечественной государственной службы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования основываются на объективном анализе отечественного опыта организации и правового обеспечения государственной службы, а также иностранного опыта и данных изучения зарубежных аналогов правовых институтов и механизмов административно-правового регулирования ответственности государственных гражданских служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в законотворческой деятельности автора при внесении законодательных инициатив в период рассмотрения в Государственной Думе проектов федеральных законов о системе и видах государственной службы (2003-2004 гг.). Многие идеи и предложения диссертанта изложены на Парламентских слушаниях (Москва, Государственная Дума, 11 марта 2003 г.) и научно-практических конференциях: «Государство, право и управление» (Москва, Государственный университет управления, апрель 2003), «Современные проблемы государства и права» (Нижний Новгород, Филиал Российской академии правосудия, май 2004). Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в четырех публикациях автора. Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых
12 результатов обсуждены на заседании научного центра по исследованию проблем милиции общественной безопасности и в особых условиях ВНИИ МВД России.
Структура диссертации предопределена предметом и задачами исследования, методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
Эволюция института ответственности государственных гражданских служащих в законодательстве царской России
Институт ответственности лиц, состоящих на государственной службе, формировался одновременно с укреплением Российского государства. В XV-XVI веках процесс становления централизованного государства сопровождался созданием и развитием аппарата публичной власти, который был необходим для решения задач по управлению страной в новых условиях. В середине XV века источники упоминают казенного дьяка, который заведовал княжеской казной и следил за регистрацией доходов и расходов. Спустя два десятилетия рядом с дьяком появляется подьячный - зримое свидетельство возрастания объема дел. Проходит еще четверть века, и из казны вырастает целое учреждение - Казенный двор во главе с казначеем и штатом служащих1. Подобно казне, под напором многочисленных административных задач двор великого князя со временем преобразовывается в Приказ Большого Дворца. Тем самым, государство и органы его управления «вырастали» из дворцовых ведомств, а с деятельностью казны и двора связано становление профессиональных управленцев, государственных служащих - дьяков и подьячных (приказных людей). Но необходимо отметить, что в их деятельности четкого разделения между частным и публичным, придворными и общегосударственными функциями еще нет. Поэтому в этот период ответственность государственных служащих основывалась, как правило, на нормах обычного и частного права, ее публичные начала только формируются. Первая попытка установления правовой ответственности была сделана в Судебнике 1497 г. В статье 1 отмечалось: « Судите суд бояром и околничим. А на суде быта у бояр и у околничих диаком. А посулов бояром, и околничим, и диаком от суда и от печалованиа не имати»1. Судебник вводил ответственность должностных лиц за нарушение установленного порядка судопроизводства (ст. 19). Рассмотрение дела с нарушением установленных правил судебного разбирательства влекло за собой недействительность судебного решения по данному делу. Судья, виновный в разборе дела «не по суду» обязан был возместить сторонам понесенные ими расходы. Судебник запрещал судебным должностным лицам не только брать взятки, но и давать им взятки, хотя Судебник еще не устанавливал наказания за получение взятки (ст. 33,34).
Новым этапом в развитии российской государственности стали реформы середины XVI века, в частности реформа центрального управления, которая прежде всего была связана с интенсивным приказным строительством. Многие приказы вышли из дворцовых ведомств на основе выделения в самостоятельные структуры дьяческих отделений-повытий (столов).
В науке выделяют два главных типа приказов. Первый - это отраслевые приказы, обладавшие общегосударственными прерогативами2. К ним относят Посольский, Поместный, Разрядный, Стрелецкий, Пушкарский, Разбойный, Земский и другие приказы. Другой тип приказов - территориальные приказы. Административная власть которых распространялась на подведомственную территорию и отдельные разряды местного населения, включая служилых людей (Казанский Дворец, Московский, Владимирский приказы). Уже во второй половине XVI столетия приказы стали основной формой организации центральных органов государственного управления1. В последующем число приказов быстро увеличивалось. В середине следующего века одновременно работало около 40 приказов. Все вместе они образовывали разветвленную систему органов центральной исполнительной власти. С развитием приказной системы увеличивалось и количество приказных людей. Так, в 1664 году в 43 приказах трудился 771 человек, в 1677 году в 38 приказах числилось уже 1702 человека. Всего в 1640-е годы во всех местных и центральных учреждениях было 1611 дьяков и подьяч-ных, то в 1690-е годы - 46572. Вместе с тем такой рост их количества не сопровождался качественными изменениями в организации приказной работы. Уже в то время в государственных учреждениях повсеместное распространение получили сутяжничество и мздоимство.
Вопросы ответственности приказных людей все больше перемещаются в публично-правовую сферу, что находит свое отражение в Судебнике 1550 года и в Соборном Уложении 1649 г. Статья 4 Судебника 1550 г. определяла: «А которой дьяк список нарядит или дело запишет не по суду, не так, как на суде было, без боярьского, или без дворецкого, или без ка-значеева ведома, а обыщется то в правду, что он от того посул взял, и на том дьаке взята перед боярином вполы да кинута его в тюрму». В статье устанавливалось наказание для подьячных: «Подьачей, которой запишет не по суду для посула без дьячего приказу, и того подьячего казнита торговою казнью, бита кнутьем»3. Аналогичные нормы содержались и в Соборном уложении 1649 г.
XVIII столетие занимает особое место в истории Российской государственности. Именно в это время Россия претерпела радикальные пре- образования, связанные с деятельностью Петра Великого. Главными из которых являлись военная и административная реформы. В практическом плане это проявилось, в частности, в создании регулярной армии, реорганизации всей системы административного управления, органов власти в центре и на местах, их внутреннего устройства и функций, структуры взаимоотношений центра и регионов. Проведение этих реформ сопровождалось созданием принципиально новых структур военного и гражданского управления на всех уровнях, формированием соответствующего бюрократического аппарата, резким увеличением количества государственных служащих. В это время происходит разделение государственной службы на виды: гражданская (статская) служба отделялась от военной и придворной. Правовой основой новой государственной службы стал утвержденный в феврале 1720 г. Генеральный регламент. По своей сути это был первый устав гражданской службы, который определил основные бюрократические принципы управления, внутренний распорядок всех государственных учреждений, должностные обязанности всех категорий государственных служащих1. Этот документ, продолжавший действовать вплоть до 1917 г., придал единообразие государственной службе, ее организационному устройству, порядку деятельности и делопроизводства в государственных структурах. Сущностное единство системе государственной службы придала Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины, которая была утверждена 24 января 1722 г., но определившая принципы действия государственно-служебного механизма на весь период до 1917 г. Первоначально этот документ представлял список государственных должностей, включавший 92 должности.
Ответственность государственных гражданских служащих по советскому праву
При советской власти складывающаяся столетиями система государственной службы фактически была разрушена, чиновники уволены или репрессированы. Новая государственная служба формировалась на базе аппарата партии большевиков. Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии1. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений.
Но вместе с тем, руководители партии и государства скоро поняли, что работа в государственном аппарате требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Отсутствие этих качеств у большинства новых государственных служащих заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Бывшие чиновники соглашались работать не только под давлением властей, но и в силу необходимости - государственная служба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома — 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте - 54,4, Наркомздраве - 60,9, в Наркомате по морским делам - 72,4 % и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Нар-комфине1. Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии.
Тем самым, в первые годы советской власти на государственной службе находилось две категории служащих партийные выдвиженцы, которые, как правило, занимали руководящие должности, и старые чиновники - «специалисты», выполняющие главный объем управленческой работы. К 1930-м годам вследствие объективных и субъективных причин происходит постепенное вытеснение второй категории служащих и советская бюрократия становится единой. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского (государственного) аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Мы разделяем точку зрения К.С. Вельского, о том что «Руководящая основа советской службы - партийная - оказалась практически вне сферы правового регулирования. Государственная служба была «тенью» партийной, дублировала работу партийного аппарата, формировалась стихийно, и руководители КПСС смотрели на нее как на временное явление, которое отомрет в будущем коммунистическом обществе».
Коммунистическая партия становится ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции СССР 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе и государстве. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка руководящих кадров во всех общественных сферах, и в первую очередь в государственном аппарате. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки государственных служащих. Для ответственных работников, занятых на разных уровнях государственного управления, была введена категория номенклатуры, просуществовавшая до конца 1980-х гг. (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК КПСС. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней2. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки таких должностей являлись строго секретными. И.В. Сталин так определил требования к номенклатуре: "...Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь"1.
Номенклатурный принцип охватывал всю сферу управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Рекомендация на руководящие должности беспартийных являлась исключением, которое лишь подтверждало правило. Номенклатура ЦК была высшем разрядом и насчитывала в 1980 г. около 22,5 тыс. человек, далее шла номенклатура ЦК компартий союзных республик, обкомов, райкомов. По некоторым источникам общая численность номенклатурных работников доходила до 2 млн. человек2.
Вместе с тем, номенклатура была лишь частью советской бюрократии, численность которой была огромной и постоянно росла. Характерными чертами номенклатуры и бюрократии в целом были: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и морально-деловым качествам. Это привело к девальвации таких понятий, как должная специализация, профессионализм и служебная честность государственных служащих. В системе государственной службы стала процветать коррупция, участились служебные злоупотребления, а порой и преступления3.
При Советской власти царское законодательство об ответственности государственных служащих было отменено, а новое создавалось очень медленно и порой бессистемно. Необходимо отметить, что вопросы юридической ответственности этой категории граждан значительное время разрабатывались в рамках уголовного и трудового права, что находило отражение в соответствующих нормативных актах.
Одним из первых документов, устанавливающих ответственность за нарушение служебной дисциплины, был Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 12 апреля 1919 г. «О воспрещении самовольного перехода советских служащих из одного ведомства в другое»1. Этот документ запретил самовольный переход советских служащих из одного ведомства в другое и принятие их на службу без согласия на то ведомства, в котором они до того работали. В противном случае служащие подлежали наказанию, как за обманное деяние, и лишались права состоять на советской службе в течение шести месяцев, а должностные лица советских учреждений, принявшие на службу в свое учреждение служащего с указанным нарушением, подлежали лишению свободы или штрафу по приговору народного суда.
Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 14 ноября 1919 г. «О рабочих дисциплинарных товарищеских судах (Положение)»2 ввел на всей территории страны специализированные органы для рассмотрения дел о нарушениях трудовой (служебной) дисциплины. Дисциплинарные товарищеские суды создавались при местных отделениях (губернских, уездных и районных) производственных профессиональных союзов на принципе представительства в составе одного представителя местного или центрального заводоуправления, одного от Правления Профессионального Союза и одного от общего собрания членов союза того предприятия, дело которого подлежит рассмотрению.
Ответственность гражданских служащих в зарубежном административном законодательстве
Проведенный в предыдущей главе анализ законодательства царской России и советского периода отразил традиционные для отечественной юриспруденции подходы к установлению ответственности государственных гражданских служащих. Решение многих методологических проблем реализации ответственности государственных гражданских служащих по административному праву в Российской Федерации может быть получено при изучении опыта функционирования аналогичного правового института в зарубежных странах. Поскольку особенности государственной службы, в том числе и ответственности государственных гражданских служащих, проанализированы в специальной литературе1, в рамках настоящего исследования представляют интерес только те элементы института ответственности, которые могут быть использованы при формировании отечественного законодательства о государственной гражданской службе.
В зарубежных странах юридическая ответственность государственных гражданских служащих имеет иную структуру, чем в России. Так, в ФРГ специальное законодательство предусматривает лишь два вида юридической ответственности гражданских служащих: уголовную (за совершение преступлений при исполнении должностных функций) и дисциплинарную (за проступки совершенные на службе и вне ее). Аналогичная ситуация существует в США, Польше и некоторых других странах1.
Во Франции ответственность государственных гражданских служащих может быть: уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой, в частности, за ненадлежащее расходование общественных средств, и дисциплинарной2.
В отдельных странах, например в Великобритании, государственные гражданские служащие подпадают и под специальные нормы гражданско-правовой ответственности, когда администрация, понесшая ответственность за причиненный вред, подает регрессный иск государственному служащему, виновному в причинении вреда.
Указанные виды ответственности определяются нормами уголовного, финансового и гражданского права. Административное право устанавливает дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В Великобритании гражданско-правовая ответственность гражданских служащих также рассматривается в административном праве3.
Как правило, в зарубежных странах дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих устанавливается законом о публичных служащих или чиновниках. Так, в Швейцарии дисциплинарное право закреплено Федеральным законом о чиновниках 1927 г.; в кантонах приняты законы об административных правонарушениях; общины также имеют право устанавливать собственное дисциплинарное право. В ФРГ наряду с Законом о федеральных государственных служащих от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г. с поел. изм. и доп.) дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих регламентируется Федеральным дисциплинарным законом 1985 г.
Основанием привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в законодательствах большинства стран является совершение им дисциплинарного проступка. Так, в Германии Федеральный дисциплинарный закон подробно регламентирует последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей. При этом служебный проступок предполагает наличие его вины. Даже вне службы, если действия чиновника существенно затрагивают интересы его ведомства, в частности влияют на «уважение и доверие к его должности», считается, что он совершает проступок.
Однако в ряде стран нет законодательно сформулированных составов дисциплинарных проступков и в спорных случаях они определяются судами (как во Франции). Нередко кодексы этики служащих устанавливают общие принципы, нарушение которых считается дисциплинарным проступком (в Канаде, США). В Великобритании основными дисциплинарными нарушениями обычно являются неисполнение приказа, халатность, отсутствие на рабочем месте без уважительных причин, систематические опоздания.
В Испании законодательство указывает лишь серьезные правонарушения служащих, такие как: невыполнение обязанностей верности Конституции и исполнения публичной службы; совершение действий, означающих дискриминацию по признакам расы, пола, религии, языка, мнений, места рождения или жительства или иным основаниям; халатное отношение к службе; подчинение очевидно незаконному приказу, причинившему существенный вред администрации или гражданам; оглашение официальных секретных данных; нарушение нейтральности и политической независимости в ходе избирательного процесса.
Опыт демократических государств свидетельствует о закреплении в законодательстве и применении на практике весьма широкого спектра дисциплинарных взысканий, причем большинство из них воздействует не только на сознание виновного, но и затрагивают имущественные или служебные интересы гражданского служащего. Например, во Франции, Закон 1991 г. внес изменения в статут публичной государственной службы 1984 г. предусмотрев для чиновников девять дисциплинарных наказаний, разделенных на четыре группы в порядке снижения строгости. Предупреждение, выговор и временное отстранение от должности на срок до 5 дней образуют первую группу. Понижение класса и временное отстранение от должности на срок от 6 до 15 дней, понижение ранга и временное отстранение на срок от 16 дней до 6 месяцев, перевод на пенсию и увольнение составляют соответственно 2-ую, 3-ую, и 4-ую группу санкций. Во второй группе также установлены две дополнительные санкции: исключение из списков на повышение и перевод по службе1. В качестве дисциплинарных мер в законодательстве Германии установлены семь взысканий: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. В Польше согласно Закона «О гражданской службе» от 5 июля 1996 г. дисциплинарными наказаниями являются: замечание, выговор, снижение ставки служебной надбавки, лишение права претендовать в течение двух лет на повышение служебной надбавки либо на повышение в должности, запрет занимать руководящие посты в гражданской службе, понижение служебной категории и увольнение.
Публично-правовая природа дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих
В условиях формирования нового законодательства России о государственной службе особую актуальность приобретает определение места и значения дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в системе административного принуждения.
Институт дисциплинарной ответственности государственных служащих по административному праву известен с дореволюционных времен. В новейшее время законодательное закрепление он получил в ст. 16 КоАП РСФСР, где устанавливался особый порядок административной юрисдикции для отдельных категорий государственных служащих (военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и др.).
В несколько измененном виде институт дисциплинарной ответственности сохранился и в действующем административном законодательстве. Статья 2.5 КоАП РФ устанавливает, что военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях только за нарушение нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.
Приведенные положения свидетельствуют о том, что в настоящее время, за совершение административных правонарушений для указанных в законе категорий государственных служащих сохраняется дисциплинарная ответственность, что позволяет говорить о существовании специальной (особой) административной ответственности. Специфика дисциплинарной ответственности по административному праву проявляется, по крайней мере, в двух моментах. Во-первых, основанием привлечения к дисциплинарному взысканию является совершение государственным служащим деяния, содержащего все признаки административного правонарушения. Во-вторых, порядок привлечения государственного служащего к ответственности регламентируется дисциплинарными уставами (положениями). В связи с этим указанные в ст. 2.5 КоАП РФ государственные служащие могут быть отнесены к особым субъектам. В теории административного права под особыми субъектами административной ответственности понимаются лица, обладающие предусмотренными нормой права юридически значимыми признаками, не включенными в состав правонарушения, но влияющими на вид, размер наказания, порядок привлечения к ответственности1.
Таким образом, можно говорить о существующем административно-правовом иммунитете отдельных категорий государственных служащих. Как отмечает СЮ. Суменков, трактовка иммунитета нередко зависит от его принадлежности к отрасли права, которые отличаются друг от друга предметом и методом правового регулирования, отраслевыми принципами и функциями, характером юридической ответственности. Он определяет правовой иммунитет как особую материально-процессуальную привилегию, распространяющуюся на субъектов, строго указанных в нормах международного права, Конституции и законах, регламентирующую их специальный статус путем наделения дополнительными гарантиями и преимуществами при привлечении к юридической ответственности или выполнении определенных обязанностей2. По мнению А.В. Малько, правовые иммунитеты есть особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, Конституции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций3. С точки зрения А.О. Поддубного, правовые иммунитеты, действующие в связи с административными правонарушениями, должны обозначаться термином «административно- деликтные иммунитеты», который означает исключения из общего порядка применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, влекущие невозможность их реализации, а также дополнительные гарантии, преимущества и права при применении данных мер государственного принуждения, установленные в отношении указанных в нормах международного права, Конституции РФ и федеральных законодательных актах лиц1.
Служебные иммунитеты от общей административной юрисдикции установлены для определенных категорий государственных служащих в целях обеспечения надлежащего исполнения ими служебных обязанностей и реализации специального правового статуса таких субъектов, влияющего не на квалификацию деяния, а на материально-правовые и процессуальные особенности привлечения их к административной ответственности.
Становление законодательства о государственной гражданской службе делает теоретически возможным наделение административно-деликтным иммунитетом отдельных категорий гражданских служащих. Для этого в принципе достаточно внести соответствующие изменения в ст. 2.5 КоАП РФ и принять дисциплинарный устав (положение). Но, с точки зрения достижения целей реформирования государственной службы, определенных в утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496 Концепции, это было бы не верным.
Правовые проблемы дисциплинарной ответственности гражданских служащих многоаспектны, имеют межотраслевой характер и находятся на стыке ряда юридических наук, в частности, наук административного и трудового права. Долгое время в юридической науке превалировала точка зрения, которая была аргументирована в конце 40-х годов XX в. видным представителем науки трудового права А.Е. Пашерстником. Он полагал, что «линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде. Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права».
