Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и содержание мер административного пресечения
1.1. Административное пресечение в структуре мер административного принуждения 13
1.2. Меры административного пресечения в законодательстве государств -участников Содружества Независимых Государств 60
1.3. Основания применения мер административного пресечения 110
Глава II. Процессуальные основы применения мер административного пресечения органами внутренних дел
2.1 Принципы применения мер административного пресечения 138
2.2 Органы внутренних дел как субъекты применения мер административного пресечения 166
2.3 Проблемы правового регулирования и обеспечения законности при применении мер административного пресечения 186
Заключение 212
Библиография 221
Приложения
- Административное пресечение в структуре мер административного принуждения
- Меры административного пресечения в законодательстве государств -участников Содружества Независимых Государств
- Принципы применения мер административного пресечения
- Органы внутренних дел как субъекты применения мер административного пресечения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Прогрессивное развитие Российской Федерации зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства. Для эффективного решения данных задач в структуре исполнительной власти созданы специализированные органы, для которых деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности является основной. В качестве таких специализированных органов выступают органы внутренних дел (ОВД), возглавляемые МВД России.
Глубокий социально-экономический, идейно-нравственный и духовный кризис, который переживает российское общество, самым неблагоприятным образом влияет на состояние правопорядка и общественной безопасности. Не снижается рост преступлений и других правонарушений, усилилась их интенсивность и агрессивность, появились новые угрозы общественной безопасности. Все это обусловливает необходимость адекватного осмысления тенденций развития правовой действительности, научной оценки существующих угроз общественным отношениям и средств охраны правопорядка. Поскольку правомерное принуждение к законопослушному поведению состоит в правоохранительном арсенале государства, а меры административного принуждения, в состав которых входит административное пресечение, являются одним из наиболее масштабных его блоков, представляется востребованным исследование этих мер и повышения эффективности в защите законных интересов личности, общества и государства.
Меры административного пресечения представляют собой одну из наиболее динамичных составляющих административного принуждения, обладающую мощным наступательным потенциалом. Многие правоохранительные функции решаются посредством мер административного пресечения: ежегодно задерживаются десятки миллионов правонарушителей на улицах и в других общественных местах, изымаются наркотики, запрещается эксплуатация устройств и механизмов, представляющих общественную опасность, пресекаются нарушения природоохранительного законодательства и т.д. Их применение ОВД в процессе осуществления контрольно-надзорных функций является своевременной правоохранительной акцией государства, цель которой сохранить законные права и интересы путем прекращения противоправных деяний.
Актуальность исследования данного законодателем феномена обусловлена также тем, что сфера применения мер административного пресечения сегодня значительно расширена. Обновление российского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, затрагивающего меры административного пресечения, происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона противоречат предписаниям другого, законодательные положения часто неоднозначны и неконкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты (инструкции, положения и т.д.). Все это затрудняет процесс правоприменения и правоохраны.
Эти обстоятельства позволяют констатировать, что проблема применения административного пресечения актуальна для современной России и требует фундаментальной научной разработки.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты принуждения исследуются в науке административного права на протяжении длительного периода, начиная с конца XIX века. Существенный вклад в административно-правовую науку при изучении данных мер внесли такие ученые как Н.Н. Белявский, В.А. Гаген, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И, Елистратов, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов и другие, научное наследие которых оказало заметное влияние на разработку исследуемой проблематики. Учеными исследовались как само понятие административного пресечения, так и характеристики отдельных его мер, формы их нормативного закрепления и т.д.
Общей характеристике и отдельным аспектам административно- правового принуждения посвящены работы современных ученых- административистов - К.С. Вельского, В.М. Безденежных И.И. Веремеенко, А.И. Горяинова, М.И. Еропкина, В.Л. Зеленько, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, А.П. Клюшниченко, В.Р, Кисина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М,Я. Масленникова, В.И. Новоселова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю.С. Рябова, Н.Г. Салищевой,
Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.В. Самойленко, Ю.П. Соловья, В.А. Тюрина, А.А, Фатьянова, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др. Однако ученым-административистам так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем теории административного принуждения.
Недостаточно изучены проблемы, связанные с применением мер административного пресечения, в том числе и органами внутренних дел. Именно в процессе правоприменительной деятельности возникают наиболее острые вопросы, связанные с реализацией данного правового института (его эффективность, тактика применения, конфликтность правоприменительной ситуации, обеспечение законных прав и интересов). Правоприменительный процесс в теме исследования приобретает особую актуальность в связи с реформированием ОВД.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе применения должностными лицами органов внутренних дел мер административного пресечения в различных отраслях и сферах государственного управления.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и государств - участников Содружества Независимых Государств, закрепляющие полномочия органов внутренних дел по реализации мер административного пресечения, а также российская практика их применения уполномоченными должностными лицами.
Цель диссертационного исследования - выявление всех особенностей реализации органами внутренних дел мер административного пресечения и на основе их анализа выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства и практики их применения.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- определить сущность и содержание мер административного пресечения, их место в системе института административного принуждения;
- исследовать статус и полномочия должностных лиц органов внутренних дел как субъектов применения мер административного пресечения;
- проанализировать состояние правового регулирования применения мер административного пресечения, дать оценку действующим нормам, выявить проблемные моменты в российском законодательстве в рассматриваемой сфере; осуществить сравнительно-правовой анализ действующего законодательства государств - участников СНГ, регламентирующего правовой статус органов внутренних дел, а также административно-деликтного законодательства; определить содержание механизма применения мер административного пресечения;
- сформулировать принципы применения мер административного пресечения и раскрыть их содержание, дать характеристику процессуальным формам применения мер административного пресечения;
- изучить практику применения мер административного пресечения сотрудниками органов внутренних дел;
- исследовать состояние законности при применении мер
административного пресечения;
- разработать с учетом потребностей правоприменительной практики предложения, направленные на совершенствование и систематизацию законодательства, регламентирующего применение мер административного пресечения.
Методологической базой диссертационного исследования выступили общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие кодексы России, иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, кодифицированные акты, регламентирующие административную ответственность, статутные и отраслевые законодательные акты стран СНГ, а также ряд международных норм.
Теоретическая основа исследования представлена трудами ученых-административистов, перечисленных выше, а также ученых по общей теории права и государства, прежде всего специалистов, исследовавших проблемы государственного принуждения, таких как С.С.Алексеев, Б.Т.Базылев, С.Н. Кожевников, В.Н. Кудрявцев, А.И. Козулин, Н.В. Макарейко, А.С. Пучнин, В.П. Сальников, В.В. Серегина, В.П. Федоров и др., а также специалистов по уголовному праву, уделявших внимание проблемам правового регулирования обстоятельств, исключающих преступность деяния, и правомерности применения сотрудниками милиции огнестрельного оружия Ю.В. Баулина, Н.Т. Куца, С.Ф. Милюкова, Э.Ф. Побегайло, М.И. Якубовича и др. Эмпирическую базу исследования составили судебные решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, правоприменительная практика реализации органами внутренних дел мер административного пресечения, результаты социологических исследований и официальные статистические данные МВД России, Прокуратуры Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики, а также административно-деликтное и статутное законодательство стран СНГ.
Автором диссертационного исследования проведено анкетирование 215 руководителей различных подразделений милиции общественной безопасности 53 субъектов Российской Федерации, проходивших сборы на курсах повышения квалификации в МВД России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка рассмотреть меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел, не только с точки зрения содержания и характера их воздействия на волю и поведение участников общественных отношений, но и механизма их фактической реализации. В этой связи на основе административно-деликтного и статутного законодательства как России, так и других государств -участников Содружества Независимых Государств проводится комплексное исследование общетеоретических и процессуальных проблем, возникающих при применении мер пресечения. С учетом использования позитивного зарубежного опыта законодательного регулирования и практической деятельности российских ОВД предлагаются пути их преодоления.
Новыми являются выводы о содержании механизма применения мер административного пресечения, о правовых формах их реализации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Меры административного пресечения, применяемые в деятельности органов внутренних дел, обладают совокупностью юридически значимых признаков.
Во-первых, они представляют совокупность средств принудительного воздействия, имеющих целью прекращение противоправного или представляющего угрозу для личной и общественной безопасности поведения на месте его обнаружения.
Во-вторых, меры административного пресечения используются для достижения иных целей. Таковыми являются предотвращение возможных негативных последствий противоправных действий и создание условий для последующего привлечения виновных к соответствующему виду юридической ответственности.
В-третьих, меры административного пресечения характеризуются тем, что посредством их применения оказывается воздействие в отношении организационно не подчиненных субъектов.
2. Поскольку фактическим основанием применения ОВД мер административного пресечения является не только правонарушение, но и деяние, создающее реальную угрозу как личной, так и общественной безопасности, необходимо внести соответствующие коррективы в Закон Российской Федерации «О милиции»1.
В частности, следует закрепить право сотрудников милиции задерживать лиц, предпринимающих попытку суицида, если они не нуждаются в медицинской помощи, до выяснения обстоятельств происшедшего. Такая законодательная конструкция реализована в ряде государств - участников СНГ2.
3. Проблемы правового регулирования и обеспечения законности при применении мер административного пресечения тесно взаимосвязаны и могут быть рассмотрены в контексте категорий «причина» и «следствие». Законодательная неурегулированность государственного принуждения в административно-юрисдикционном процессе порождает нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, создает предпосылки для злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц государственных органов.
В целях преодоления проблем правовой регламентации целесообразно закрепить на законодательном уровне следующие элементы принудительного воздействия: меры административного пресечения (с указанием их целей и оснований); субъекты, правомочные на их применение и процедуры реализации. При этом права ОВД (должностных лиц) по применению мер административного пресечения должны быть сосредоточены в статутном законодательстве, а основания и порядок применения этих правовых средств -в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях1.
4. Отсутствие законодательно закрепленного понятия «применение физической силы» создает проблемы его толкования как среди ученых- административистов, так и правоприменителей. В целях устранения обозначенного законодательного пробела предлагается ст. 13 Закона РФ «О милиции» дополнить следующей формулировкой: «Применение физической силы - это методы мускульного воздействия в отношении человека и материальных объектов, применяемые сотрудниками милиции без использования подручных средств».
5. Права и свободы человека, в том числе право на неприкосновенность жилища, могут быть ограничены только федеральным законом, а судебный контроль за применением милицией мер административного пресечения является одним из способов обеспечения законности в се деятельности. С учетом этого представляется целесообразным внести в п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» коррективу, в соответствии с которой на сотрудников милиции возлагалась бы обязанность письменно уведомлять не только прокурора, но и судью о проникновении в жилое помещение против воли проживающих там граждан. Именно таким образом решен вопрос в ряде государств -участников СНГ1.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность лица самостоятельно в порядке производства по делу об административном правонарушении обжаловать примененные в отношении него меры административного пресечения. В этой связи необходимо дополнить КоАП РФ ст. 27.18 определяющей специальный порядок обжалования применения этих мер.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она дополняет и развивает учение об административном принуждении в целом, а также о мерах административного пресечения в частности.
В диссертации обоснована идея о возможности применения мер административного пресечения в связи не только с правонарушением, но и с угрозой личной и общественной безопасности.
Полученные выводы и рекомендации, представленные в диссертационном исследовании, могут способствовать совершенствованию правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности ОВД, практической реализации мер административного пресечения правоохранительными органами. Они могут быть использованы в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России, а также служить теоретической базой при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования:
- получили отражение в подготовленных и изданных трудах автора, имеющих как научную, так и учебную направленность;
- докладывались на всероссийских конференциях: всероссийской научно-практической конференции «Административное и административно- процессуальное право: актуальные проблемы» (Москва, 24 июня 2005 г.); научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва, 21 апреля 2006 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы законодательства об административных правонарушениях» (Иркутск, 14-15 сентября 2006 г.).
Результаты диссертационного исследования внедрены:
- в практическую деятельной по подготовке личного состава ГУВД по г. Москве, в частности участие автора в разработке «Программы обучения сотрудников подразделений ГУВД к действиям в типовых и экстремальных ситуациях» и «Методических рекомендаций по тактическим действиям сотрудников милиции в условиях, осложняющих оперативно-служебную деятельность», связанных с применением мер принуждения1;
- в учебный процесс высших и образовательных учреждений начального профессионального образования (учебных центров ГУВД г. Москвы) системы МВД России при преподавании дисциплин специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», «Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел и образовательных учреждений МВД РФ», «Тактика охраны общественного порядка», «Специальная подготовка», а также в проведение учебных занятий, в то числе в практических органах внутренних дел в системе служебной подготовки.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Административное пресечение в структуре мер административного принуждения
Прогрессивное развитие Российской Федерации зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства. В этих целях государство определяет нормативные рамки поведения субъектов права, создает механизм реализации правовых установлений, предусматривает меры противодействия правонарушениям, Поскольку принуждение к законопослушному поведению остается в правоохранительном арсенале государства, а меры административного принуждения, в состав которых входит административное пресечение, являются самым масштабным его блоком, представляется востребованным исследование этих мер, их социальной роли, возможностей и эффективности в защите законных интересов.
Меры административного пресечения, исследованию которых посвящена данная работа, представляя собой разновидность мер государственного принуждения, не могут быть изучены в отрыве от уяснения понятия и сущности последних. Именно поэтому нам представляется существенно важным обратить особое внимание на то, что между мерами государственного, административного принуждения и мерами административного пресечения существует диалектическая взаимосвязь общего, родового, частного, В соответствии с диалектическим учением исследование отдельных явлений может быть осуществлено лишь на основе выяснения их связи с более общими категориями. Очевидно и то, что отдельное не существует иначе, как в неразрывной связи с общим. Следовательно, прежде чем приступить к изучению мер административного пресечения, необходимо рассмотреть более общие категории, которыми в данном случае являются государственное и административное принуждение.
Такой подход диктуется, прежде всего, требованием четкого определения предмета и границ настоящего исследования.
В этой связи представляется важным, в первую очередь, рассмотреть собственно институт государственного принуждения.
В теории права государственно-правовое принуждение рассматривается прежде всего как средство (метод) организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воле, а также как неблагоприятное последствие нарушения норм права, оказывающее предупредительное воздействие на психику. С точки зрения государственного управления правовое принуждение определяется как процесс воздействия на управляемый объект с целью понудить его к должному поведению способами, указанными в законе1. При этом используются «универсальные методы государственного управления -убеждение и принуждение»2.
Проблема определения оптимального соотношения убеждения и принуждения в процессе практической реализации государственной власти является актуальной для общества и государства в любой исторический период. Вместе с тем, представляется достаточно очевидным тот факт, что любое современное правовое государство, являясь гарантом общечеловеческих ценностей, прав и свобод, а также законных интересов своих граждан, в тех случаях, когда им что-либо реально угрожает, не только вправе, но и обязано использовать весь арсенал доступных ему средств (включая инструменты государственного принуждения) для устранения состояния подобной незащищенности.
С точки зрения правового содержания, применяемые способы, приемы, действия выражаются в правоограничениях личного, имущественного и организационного характера, в возложении специальных обязанностей - то, что С.С.Алексеев называет «правовым уроном»1, О.Э. Лейст «правовыми обременениями» . Правоограничение выступает в данном случае как средство, призванное «...обеспечить такое фактическое состояние, которое если и не исключает решение человека из цепи детерминации, то во всяком случае ставит человека в положение, когда у него нет выбора для избрания иного варианта поведения»3. Подобного рода обременения закреплены в законодательстве в качестве мер государственного принуждения. В научной литературе встречаются различные варианты определений государственного принуждения. Эти определения включают наиболее значимые, по мнению их авторов, признаки государственного принуждения. В частности, внимание акцентировано на субъекте и объекте принуждения, характере и способах воздействия субъекта на объект4, на предмете воздействия5, на основания и цели государственного принуждения6, на элементы правовой нормы, в которых закреплены принудительные меры , и на правовые последствия применения мер принуждения . Они находят свое выражение в виде дозволений, предписаний, запретов. Из конституционных положений с очевидностью вытекает, что основной сферой функционирования принуждения является сфера правовых обязанностей личности, отступления от их исполнения, а также сфера нарушения запретов, прямо устанавливаемых законом1. «Государство, - справедливо отмечает Б.Т. Базылев, - действуя от имени общества, формулирует абстрактную обязанность всех субъектов исполнять конкретные юридические обязанности, а само выступает субъектом, имеющим право требовать исполнения этой обязанности. Под конкретные обязанности субъектов как бы заложено достаточно широкое по объему требование исполнения определенных правовых обязанностей и соблюдения запретов» . Универсальная обязанность соблюдать Конституцию и законы, т.е. исполнять конкретные обязанности и не нарушать установленные запреты, закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Меры административного пресечения в законодательстве государств -участников Содружества Независимых Государств
Учитывая, что существовавшая ранее правовая база всех государств -бывших республик Союза ССР, была единой, представляется не без интересным подвергнуть анализу законодательство государств - участников Содружества Независимых Государств (далее - СНГ), рассмотрев как в новых условиях ими решаются проблемы, связанные с применение мер административного пресечения. Наиболее привлекательными в этом вопросе являются такие страны, как Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан и Украина. Поскольку основные правовые нормы, регламентирующие применение органами внутренних дел административно-пресекательных мер, содержатся в кодексах об административных правонарушениях и статутных законах указанных государств, регулирующих правовое положение и компетенцию органов правоохраны, именно эти законодательные акты будут рассмотрены в данном параграфе.
Системный анализ нормативной правовой базы указанных государств в части правовой регламентации применения мер пресечения можно провести как минимум, по двум основаниям. Первым основанием такой классификации может стать объединение перечисленных государств по сходным описаниям в своих внутригосударственных правовых актах оснований применения мер пресечения, а вторым - выделение конкретной меры пресечения (по законодательству РФ) и рассмотрение ее свойств в сравнении с описаниями тех аналогичных или сходных мер пресечения, используемых в выбранных нами государствах. Второе основание классификации, по нашему мнению, является более приемлемым, т.к. позволяет обстоятельно исследовать каждый из вариантов правовой регламентации конкретной меры пресечения и на его основе выработать предложения по улучшению правоприменительной деятельности в данной сфере.
Законодательные акты, регламентирующие статус и компетенцию правоохранительных органов во всех без исключения рассматриваемых государствах в качестве одного из правомочий сотрудников милиции (полиции), закрепили право требования прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий должностными лицами данных органов. При этом законодатели таких республик как Казахстан, Кыргызстан, Молдова и Таджикистан постарались усовершенствовать данную законодательную конструкцию, дополнив ее нормой о том, что в случае невыполнения этих требований сотрудники ОВД в праве применять соответствующие меры принуждения. Подобное нормативное дополнение представляется наиболее целесообразным. Оно свидетельствует о решительности сотрудников правоохранительных органов по недопущению развития противоправной ситуации. И при не достижении данной цели, с учетом того, что действия лица, к которому обращены требования сотрудника ОВД о прекращении противоправного поведения, в случае их игнорирования, представляют собой оконченное правонарушение (ст. 355 КоАП Республики Казахстан1, ст. 371 КоАП Кыргызской Республики , ст. 174 КоАП Республики Молдова , ст. 177 КоАП Республики Таджикистан4), милиционеру (полицейскому) предоставляется право на применение более активных средств воздействия, например, физической силы. Украинский закон «О милиции»1, кроме того, предоставил милиционерам право выносить на месте устное предупреждение лицам, которые допустили малозначащие административные нарушения2.
Учитывая усиливающую роль данной нормативной конструкции, представляется разумным дополнение пункта 1 статьи 11 Закона РФ «О милиции», нормой представляющей сотрудникам милиции право в случае невыполнения их законных требований применять установленные законом меры принуждения.
В качестве еще одной группы мер административного пресечения, применяемых ОВД в деятельности по борьбе с административными правонарушениями и преступлениями, выступают задержание и доставление правонарушителей. Содержание и порядок реализации данных мер по-разному определяется в законодательстве исследуемых государств. Используемые в качестве мер пресечения они применяются в отношении неограниченного круга субъектов: несовершеннолетних; невменяемым; военнослужащих; лиц, находящихся в состоянии опьянения; больных наркоманией, алкоголизмом, венерическими заболеваниями, ведущими паразитический образ жизни.
Проанализируем индивидуальные особенности задержания и доставления применительно к субъектам воздействия. Задержание и доставление несовершеннолетних в законодательстве стран СНГ рассматривается как мера пресекательного и воспитательного3 характера. При этом казахстанский Закон «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» рассматривает данное средство и как обязанность1 и как право работников ОВД2. О пресекательном характере данных мер свидетельствует следующая нормативная формулировка «задерживать и содержать в установленном законом порядке в центрах временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста и совершивших правонарушения, если необходима их немедленная изоляция...». По смыслу этой нормы «немедленная изоляция» связанна с пресечением противоправной деятельности несовершеннолетнего. О правомочиях по осуществлению задержания и доставления несовершеннолетних правонарушителей говорится во всех статутных законах исследуемых государств, а также в российском Законе «О милиции» . Меры, связанные с задержанием военнослужащих, совершивших противоправные деяния, идентичны в законодательстве всех стран СНГ, включая и Россию.
Доставление лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения (нетрезвом состоянии), при сохранении правовой сущности, имеет некоторые различия в трактовке тех или иных моментов данной меры административного пресечения. Эти отличия касаются мест доставления, признаков, свидетельствующих о противоправности поведения лиц, в отношении которых они применяются, а также правомочий или возложение полномочий на сотрудников ОВД по применению мер принуждения. Так, в соответствии с Законом «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», деятельность по изъятию с улиц и других общественных мест лиц, находящихся в состоянии опьянения, является обязанностью (п. 30-8 ст. 10) и правом (п. 13 ст. 11) органов внутренних дел.
Принципы применения мер административного пресечения
Изучение мер принуждения, как разновидности правоприменительной деятельности, связано с необходимостью рассмотрения принципиальных положений, определяющих и закрепляющих их основные исходные начала. На основе данных положений (принципов) развиваются последующие правовые институты и отдельные нормы.
По мнению В.А. Юсупова, «каждое индивидуальное отношение, выражающее управленческую волю государства, может иметь различное сочетание элементов соприкасающихся связей. Те из них, которые насыщены идеологическими элементами, становятся определяющими отношениями и лежат в основе формирования норм-принципов»1. Эти аспекты выражаются в позиции законодателя применительно к тому или иному объекту социального управления, интегрируются в основополагающих идеях и оформляются в систему принципов. Последнее следует отметить особо, поскольку любая правоприменительная деятельность может осуществляться лишь на началах и в формах, предписанных законом, поэтому и основные положения, на которых строится эта деятельность, должны быть закреплены в действующем законодательстве. Никакие идеи не могут регулировать правовые отношения до тех пор, пока им не будет придан государственно-властный характер и они не станут правовыми нормами2.
Принципы применения мер административного пресечения отражают, прежде всего, закономерности правового регулирования данной сферы деятельности, а также объективные моменты социальной реальности (практики), характеризующие реализацию данных средств в конкретных жизненных ситуациях. В них (принципах) концентрируются основополагающие рекомендации, соблюдение которых необходимо во всех случаях правоприменительной деятельности органов внутренних дел.
В юриспруденции принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования1. Принцип как идея - категория правосознания. Из сферы правосознания, науки, теории идеи-принципы, переходят в сферу правотворчества, объективируясь в нормах права и правоотношениях .
В филологическом истолковании под принципом понимается основное, исходное положение какой-либо научной теории, учения, мировоззрения, теоретической программы3.
Помимо этого понятия отдельно в юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу о видах и содержании принципов права, отдельных отраслей права и их институтов. В.М. Семенов , С.С. Алексеев рассматривают принципы в виде комплекса идей, отражающихся в содержании норм права5, Е.А. Лукашева6, Л.С. Явич7 - значительно расширяют социально-юридическую базу принципов, считая их частью правосознания. АЛ. Коренев в конкретной отрасли административного права обращает внимание на принципы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления (исполнительной власти). А.Ю.Якимов, анализируя подходы к определению административно процессуальных принципов, не без оснований замечает, что «применительно к административно-юрисдикционному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-административистов достаточно большой»1.
Для определения системы принципов применения мер административного пресечения уместно прибегнуть к их ретроспективному анализу. Принципы применения мер пресечения рассматривались учеными административистами еще в XIX веке, в период становления науки административного (полицейского) права, ординарный профессор В.А. Гаген в учебнике административного права писал, что в основе применения мер принуждения должны лежать такие принципы, как соблюдение осторожности, сообразующейся в каждом отдельном случае с конкретными обстоятельствами; наличность нарушения права и субсидиарность применения принуждения; объективная пропорциональность между его применением и необходимостью устранить зло; исключение без крайней необходимости причинения вреда, в особенности лицам посторонним .
Сходные суждения находят свою поддержку и в настоящее время. По мнению П.В. Дихтиевского, право принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах: - меры физического и морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком; - применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий и прекращение принудительных мер; - законность применения мер физического и морального воздействия может быть подтверждена или отвергнута при обжаловании подозреваемыми лицами или в процессе судебного контроля1.
Однако трудно согласится с мнением данного автора относительно того, что законность применения мер административного пресечения может быть подтверждена или опровергнута только в процессе обжалования или судебного контроля, поскольку сам факт применения данных средств и способов органами внутренних дел должен четко увязываться с положениями закона, а не подтверждаться или опровергаться после их применения. В этом плане нельзя не согласиться с утверждением о том, что «законность - требует строгого соблюдения юридического процессуального порядка применения норм, что обеспечивает точное проведение правовой нормы в жизнь. Это не пустая формальность, а внутренняя необходимость. Правильно понятые правила применения норм - гарантия охраны прав и законных интересов граждан, органов и организаций»2.
В 40-е годы XX века в административно-правовой науке указанные принципы не являлись объектами первоочередного интереса и не получали необходимого научного исследования и должного внедрения в правоприменительную практику. Например, в вышедшем в 1940 г. и рекомендованном для студентов юридических институтов учебнике административного права данному вопросу вовсе не уделено внимания .
Иная картина наблюдается при анализе соответствующих научных работ и учебников позднего советского периода. Например, А.Е. Лунев к рассматриваемым принципам относил гуманность и дифференцированный подход4.
Органы внутренних дел как субъекты применения мер административного пресечения
Как отмечалось, государство в правоохранительных целях может применять меры принудительного воздействия, правом на реализацию которых наделяются специально созданные органы (их должностные лица). Ведущая роль среди них принадлежит органам внутренних дел. Выступая в роли субъекта права, ОВД являются носителем прав и обязанностей, с их действиями связывается возникновение, прекращение и изменение правовых отношений. В юридической науке значительное внимание уделялось вопросам понятия субъекта права, его правового статуса и проблемам его реализации1. Органы внутренних дел осуществляют властные полномочия в сфере контроля, надзора, борьбы с правонарушениями, т.е. сфере, которая характеризуется высокой степенью конфликтности, им предоставляются полномочия по применению принудительного воздействия на управляемых. Именно данные субъекты оценивают фактические и юридические основания применения мер административного пресечения, применяют к конкретному физическому или юридическому лицу ту или иную меру. Такое назначение и роль субъектов применения мер административного принуждения создает необходимость четкого определения их места в правоохранительной системе, объема и содержания компетенции по реализации рассматриваемых правовых средств. Нормативно закрепленного понятия органов внутренних дел не существует. Усложняет ситуацию неоднозначность их определения в законодательных, подзаконных и ведомственных актах, а также в доктринальном толковании различных ученых.
Для того чтобы представление о сущности органов внутренних дел было полным, необходимо учитывать положения «о материальной природе управления» . В этой связи рассматриваемую деятельность необходимо исследовать не только в функциональном,,но и в субъектном отношении, как систему органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного пресечения. Характеристика самих субъектов применения этих мер невозможна без определения совокупности органов (должностных лиц), уполномоченных осуществлять данную функцию, определения их места в государственном механизме, сферы деятельности, объема полномочий.
В литературе, посвященной деятельности правоохранительных органов, система органов внутренних дел рассматривается в широком и узком смысле слова. Широкая трактовка предполагает включить в систему ОВД практически все органы государства, общественные объединения, организации и граждан, что аргументируется участием их в обеспечении управления внутренними делами, то есть в одной из форм административно-политической деятельности3. Однако такое понимание трудно согласуется с тем, что органы внутренних дел являются правоохранительными4, характерной особенностью которых является наличие только субординационного метода правового регулирования отношений между отдельными элементами этой системы.
Также критической позиции заслуживает тезис об отождествлении органа внутренних дел с милицией5. К сожалению, данная позиция нашла свое выражение в законодательстве России6. В то время как понятия «органы внутренних дел» и «милиция» являются различными как в смысловом, так и в функциональном плане. Приведем ряд аргументов в защиту данной позиции. Во-первых, из содержания статей 7, 8 и 9 Закона РФ «О милиции» следует, что подразделения милиции входят в соответствующий орган внутренних дел: в министерства, управления (главные управления) внутренних дел субъектов Российской Федерации, органы внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах и назначение на должность их начальников (милиции) осуществляется руководителями соответствующих ОВД1, а не наоборот. Во-вторых, при отборе кадров в ОВД и милицию предъявляются различные критерии к кандидатам. Это касается возрастных ограничений. Так на службу в милицию имеют право поступить граждане России не старше 35 лет, в то время как этот показатель для ОВД не должен превышать 40 лет . В-третьих, органы внутренних дел осуществляют функции, не свойственные для милиции, и создают для этих целей специальные подразделения. Такими функциями являются: обеспечение системы органов внутренних дел квалифицированными сотрудниками, подготовка и переподготовка кадров, осуществляемая подразделениями кадрового обеспечения и учебными заведениями системы МВД России; организация централизованного обеспечения ОВД техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами реализуемая подразделениями материально-технического и военного снабжения, а также финансовыми органами; управление и руководство деятельностью органов внутренних дел возлагается на организационно-инспекторские (штабные) аппараты.
К расширительному толкованию системы ОВД можно отнести утверждения ряда авторов о включении в их состав внутренних войск МВД России1. Представляется, что данная позиция недостаточно аргументирована. Деятельность внутренних войск регламентируется самостоятельным Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»2. Их задачи отличаются от тех, которые решают ОВД (за исключением охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности)3. Личный состав внутренних войск проходит военную службу, а не правоохранительную как сотрудники органов внутренних дел. Следовательно, данные лица приобретают статус военнослужащих, который отличается от статуса сотрудников органов внутренних дел (это касается в первую очередь гарантий социальной защищенности).
Важным также представляется то, что в соответствии с указанным выше Федеральным законом задача по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и режима чрезвычайного положения решается внутренними войсками совместно с органами внутренних дел4, а не в их составе.
