Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика исполнения постановлений об административных наказаниях, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения
1. Понятие, содержание и принципы исполнения постановлений об административных наказаниях 15
2. Исполнение постановлений об административных наказаниях как стадия производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 33
3. Исполнительные процессуально-деликтные отношения, возникающие в связи с исполнением постановлений об административных наказаниях, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения 50
Глава II. Основные этапы исполнительного производства по делам об административньгх правонарушениях в области дорожного движения
1. Возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения и доведение постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности 72
2. Обращение постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении в области дорожного движения к исполнению 78
3. Реальное исполнение и завершение дела об административном правонарушении в области дорожного движения 100
Заключение
Библиография
- Понятие, содержание и принципы исполнения постановлений об административных наказаниях
- Исполнение постановлений об административных наказаниях как стадия производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения и доведение постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности
- Обращение постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении в области дорожного движения к исполнению
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Аварийность на автомобильном транспорте— одна из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед человечеством. Ежегодно в результате дорожно-транспортных происшествий погибают и получают ранения более 50 млн человек. По данным Всемирного Банка, глобальные экономические потери составляют более 500 млрд долларов в год. Статистика Всемирной организации здравоохранения свидетельствует, что на долю дорожно-транспортных происшествий приходится более 30% смертельных исходов от всех видов несчастных случаев. В материалах 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН указывается, что в настоящее время мировое сообщество переживает «глобальный кризис в области обеспечения безопасности дорожного движения».
К огромному сожалению, Россия не является исключением - острая проблема обеспечения безопасности дорожного движения актуальна для нее в полной мере. На сегодняшний день масштабные потери от дорожно-транспортных происшествий представляют реальную угрозу национальной безопасности.
Так, за последние 10 лет в Российской Федерации зарегистрировано около 2 млн дорожно-транспортных происшествий, в которых более 300 тыс. человек погибли и более 2 млн человек получили телесные повреждения1. Причины сложившейся ситуации различны. Однако основная, как свидетельствует статистика, низкая дисциплина участников дорожного движения. Свыше четырех пятых всех дорожно-транспортных происшествий связаны с нарушениями водителями транспортных средств Правил дорожного движения2.
В этих условиях возрастает значение мер административно-правового принуждения, призванных оказать позитивное влияние на участников дорожного движения. Мощнейшим инструментом пресечения и предупреждения нарушений Правил дорожного движения является институт административной ответственности, реализуемый в рамках особой процедуры - производства по делам об административных правонарушениях.
1 См.: < >. - 2009. - 22 апр.
2 Там же.
В свою очередь, эффективность производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения во многом зависит от успешной реализации стадии исполнения постановлений об административных наказаниях.
Таким образом, в условиях формирования правового государства и на фоне постоянно растущей негативной тенденции к увеличению жертв в дорожно-транспортных происшествиях задача определения демократических и законодательно корректных правовых механизмов исполнения административных наказаний приобретает государственную важность.
Тем более актуально это становится после вступления в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных- правонаруше-
ниях (далее - КоАП РФ или Кодекс). Наряду с несомненно возросшей законодательной техникой и устранением ряда* законодательных пробелов, Кодекс породил ряд серьезных проблем, одной из которых стало неисполнение постановлений о назначении административных наказаний за правонарушения в области'дорожного движения. Так, результаты правоприменительной практики прежних лет свидетельствовали о практически повсеместной уплате назначенных штрафов за выявленные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. Между тем, административный штраф в данной
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 2002.- № 1 (ч. 1).- Ст. 1; № 30. - Ст. 3029; № 44. - Ст. ст. 4295, 4298.
2 Аббревиатура «КоАП РФ» не вполне соответствует точному названию Федерального закона- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Более корректной является аббревиатура «КРФобАП», однако она практически не используется ни в научных работах, ни в судебной практике (см., напр.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Рос. газета. - 2005. - 19 апр.).
5 области в настоящее время уплачивается лишь в 30% случаев1, (в 1998 г. эта цифра равнялась 98% ).
Вместе с тем обеспечение принципа неотвратимости наказания имеет не меньшее значение, чем строгость самой меры ответственности. Следствием отсутствия правовых механизмов его реализации является рост нарушений правил дорожного движения и совершения дорожно-транспортных происшествий.
Однако нельзя забывать и о необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
По статистике, из общего количества поступающих в органы прокуратуры жалоб о нарушениях административного законодательства более половины связано с привлечением к ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения3.
Обретение разумного баланса этих, на первый взгляд, противоречащих, но не взаимоисключающих категорий является, по нашему мнению, достойной целью, требующей тщательного и всестороннего исследования.
Вопросами теории и практики исполнения административных наказаний, проблемами эффективности исполнения1 административных наказаний занимались многие ученые: А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, Н. Е. Бузникова, В. В. Головко, Л. В. Кинчене, М. Я. Масленников, Н. П. Парыгин, Л. Л. Попов, А. Н. Сарычев, А. П. Шергин и др., однако эти исследования были осуществлены на нормативно-правовой базе или утратившего силу законодательства, или законодательства, которое претерпело значительные изменения. В отечественной науке все еще недостаточно подробно освещены вопросы исполнения постановлений о назначении административных нака-
1 См.: Только треть российских водителей оплачивают выписанные им штрафы//
<>.- 2008.- 9 дек.; ГАИ вводит
новую систему оплаты квитанций за водительские нарушения // Рос. газета. - 2009. - 8 апр.
2 См.: Интервью начальника ГУ ГИБДД МВД России В. Кирьянова «Нет- "корри
де" на дорогах» // Аргументы и факты. - 2003. - № 38. - С. 3.
3 См.: Тимофеев Д. Применение главы 12 КоАП РФ // Законность. - 2005. - № 9.
заний по правилам действующего Кодекса. Правовое регулирование и особенности исполнения постановлений об административных наказаниях в области дорожного движения, имеющие свою специфику и прямо влияющие на состояние безопасности дорожного движения, вообще до сих пор не подвергались исследованию.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования являются изучение основных вопросов теории и практики исполнения постановлений об административных наказаниях, разработка на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения административных наказаний в области дорожного движения.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
изучить теоретические воззрения, касающиеся понятия исполнения постановлений об административных наказаниях, сформулировать понятие исполнения постановлений об административных наказаниях по действующему законодательству, определить его место в производстве по делам об административных правонарушениях;
проанализировать принципы и особенности исполнения постановлений об административных наказаниях в области дорожного движения, определить содержание возникающих правоотношений;
выделить особенности стадии исполнения административных наказаний за правонарушения в указанной сфере, определить ее этапы и участников;
провести научный анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих исполнение постановлений об административных наказаниях, назначаемых за вышеназванные правонарушения;
выявить проблемы и тенденции развития современного законодательства об исполнении административных наказаний за правонарушения данной категории;
изучить практику исполнения административных наказаний, назначаемых за подобного рода правонарушения;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и практики исполнения административных наказаний, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения.
Объект исследования составляет совокупность административно-правовых отношений, возникающих в процессе деятельности органов внутренних дел и судов при исполнении постановлений об административных наказаниях, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения.
Предметом исследования являются правовое регулирование и организация деятельности органов внутренних дел и судов в сфере исполнения постановлений об административных наказаниях, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу настоящего исследования составляют положения общей теории права, конституционного, гражданского, административного, уголовно-процессуального права и административной деятельности органов внутренних дел. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический) научные методы исследования, а также методы социологических исследований (опрос, метод экспертных оценок, исследование документов).
Информационная база исследования включает ранее действовавшее и современное международное и российское законодательство, научные труды и публикации отечественных и зарубежных авторов, материалы социологических исследований, периодической печати, личных исследований диссертанта. В ходе подготовки диссертации проведен опрос 300 сотрудников до-рожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Омской и Кировской областей, Красноярского края (далее - ДПС ГИБДД), 200 водителей транспортных средств. Изучено 400 дел об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения, производство по которым осуществлялось в период с 2006 по
8 2008 гг. в Омской области. При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы МВД России, практика применения законодательства в субъектах Российской Федерации, данные средств массовой информации, результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами. Кроме того, в настоящей работе отражены результаты бесед с должностными лицами ГИБДД, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях и исполнять назначенные административные наказания, мировыми судьями, судебными приставами.
Научная новизна исследования определяется тем, что проблемные вопросы правового регулирования и особенности исполнения постановлений об административных наказаниях в области дорожного движения в современных условиях до сих пор не были предметом комплексного монографического исследования. В диссертации подвергнуты глубокому анализу понятие исполнения постановлений об административных наказаниях и его место в производстве по делам об административных правонарушениях, особенности исполнения постановлений об административных наказаниях в области дорожного движения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Предлагается авторское определение понятия «исполнение постановлений об административных наказаниях за правонарушения в области дорожного движения». Исполнение постановлений об административных наказаниях за правонарушения в области дорожного движения есть урегулированная процессуальными нормами деятельность компетентных органов по обеспечению принудительного исполнения постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных по делам за правонарушения в области дорожного движения.
Предлагается авторская классификация субъектов исполнительных административных процессуально-деликтных правоотношений в области дорожного движения. Указанные субъекты предлагается классифицировать на субъекты, обладающие властными полномочиями (властные субъекты),
9 среди которых выделяются подгруппы доминирующих субъектов и субъектов, осуществляющих надзор и контроль за законностью исполнения, и субъекты, не обладающие властными полномочиями (невластные субъекты), среди которых также выделяются две подгруппы: субъекты, имеющие личный интерес в деле, и субъекты, содействующие осуществлению исполнения наказания.
Аргументируется вывод о существенной специфике исполнительных административных процессуально-деликтных правоотношениях, складывающихся в области дорожного движения, что позволяет выдвинуть гипотезу о существовании предпосылок для формирования административно-деликтного права.
В целях повышения эффективности действующего законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения предлагается:
нормативно закрепить обязанность органа, исполняющего административное наказание, по уведомлению прокурора о выявленных при вынесении постановления по делу об административном правонарушении очевидных фактах нарушения закона, в связи с чем дополнить ст. 31.4 КоАП РФ пунктом 2 следующего содержания: «2. В случае, если орган, уполномоченный привести постановление по делу об административном правонарушении в исполнение, усмотрит, что постановление было вынесено с существенным нарушением закона, он, не приостанавливая приведение его в исполнение, направляет соответствующую информацию прокурору»;
обеспечить техническую возможность подтверждения получения копии постановления по делу об административном правонарушении лицом, в отношении которого оно вынесено, или его законным представителем, в связи с чем внести изменения в п. 1 ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: «2. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю физического лица, или законному представителю юридиче-
10 ского лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам средствами связи, позволяющими документально подтвердить получение копии постановления, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления»;
исключить из административного законодательства такой способ исполнения административного наказания, как взыскание административного штрафа с родителей несовершеннолетнего или иных его законных представителей при отсутствии у несовершеннолетнего самостоятельного заработка, как противоречащий принципам личной ответственности и индивидуализации исполнения назначенного наказания;
в связи с тем, что существующий порядок исполнения постановления об административном аресте, предусматривающий его немедленное исполнение, во-первых, не согласуется с нормами КоАП РФ, устанавливающими общий порядок исполнения административных наказаний, и, во-вторых, не обеспечивает осуществления права на защиту лицу, подвергнутому административному аресту, изложить ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ в следующей редакции: «1. Постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел...», исключив слова «...немедленно после вынесения такого постановления»;
в связи с тем, что необходимость в разрешении вопроса о приостановлении исполнения наказания может возникнуть не только при принесении протеста, но и в других случаях, к числу которых следует отнести, например, заболевание лица, отбывающего административный арест, необходимо дополнить ст. 31.6 КоАП РФ частью 3 следующего содержания: «3. В случае заболевания лица, исключающего возможность отбывания административного ареста, и при наличии заключения медицинского работника, решение о приостановлении исполнения постановления может быть принято должностным лицом органа внутренних дел, осуществляющего приведение наказания в исполнение, при наличии соответствующего медицинского заключения. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, ко-
пия которого немедленно направляется в суд, вынесший постановление о назначении административного ареста»;
изложить п. 7 ст. 26.1 КоАП РФ в следующей редакции: «7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, исполнения вынесенного по делу постановления, а также причины и условия совершения административного правонарушения» в связи с тем, что доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения используется и на стадии исполнения постановлений, в частности при доказывании уклонения от исполнения наказания;
ввести законодательный механизм замены административного штрафа другим видом административного наказания в случае невозможности его взыскания, в связи с этим дополнить ст. 3.5 КоАП РФ частью 7 следующего содержания: «7. В случае невозможности исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа, по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 31.10 КоАП РФ, суд, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут заменить неуплаченную сумму штрафа на административный арест исходя из расчета 350 рублей за одни сутки административного ареста. Общий срок административного ареста не может превышать пятнадцати суток»;
привести нормы КоАП РФ и Федерального закона «Об исполнительном производстве» в соответствие друг с другом в части требований, предъявляемых к содержанию постановления по делу об административном правонарушении (исполнительного документа).
5. Предлагается и научно обосновывается концепция «мягкого администрирования» исполнения административных наказаний за правонарушения в области дорожного движения. Структурными составляющими концепции являются:
а) финансовая, предполагающая создание финансовой заинтересованности правонарушителей в своевременной уплате административного штрафа посредством установления системы скидок в случае уплаты администра-
12 тивного штрафа ранее предусмотренного законом срока. В связи с этим предлагается дополнить ст. 32.2 КоАП РФ частью 4 следующего содержания: «4. В случае уплаты административного штрафа в срок, предусмотренный частью 1 настоящей статьи, сумма подлежащего уплате административного штрафа уменьшается на 20 процентов»;
б) организационно-техническая, предполагающая создание техниче
ской возможности уплаты административного штрафа в максимально удоб
ной для правонарушителей форме, при этом исключающей контакт с пред
ставителями юрисдикционных органов и кредитных организаций (оплата че
рез мультикассы, платежные терминалы, Интернет);
в) контролирующая, предполагающая осуществление контроля за пол
нотой исполнения правонарушителями административных наказаний за пра
вонарушения в области дорожного движения при проведении государствен
ного технического осмотра транспортных средств, осуществлении регистра
ционных действий в отношении транспортных средств, принадлежащих ука
занным лицам;
г) обеспечительная, предполагающая введение обязанности по откры
тию депозитного счета в кредитной организации с возможностью безакцепт
ного списания денежных средств в случае привлечения к административной
ответственности за правонарушение в области дорожного движения и назна
чения наказания в виде административного штрафа. Указанная обязанность
вводится для лиц, несвоевременно уплативших административные штрафы.
Также предлагается введение обязательного изъятия водительского удосто
верения в качестве меры обеспечения исполнения административного нака
зания при совершении правонарушения в данной сфере. В этих целях предла
гается изложить ч. 3 ст. 27. 10 КоАП РФ в следующей редакции: «3. При со
вершении административного правонарушения, влекущего назначение адми
нистративного штрафа или лишение права управления транспортным средст
вом соответствующего вида, у водителя, судоводителя, пилота изымается до
вынесения постановления по делу об административном правонарушении
13 водительское удостоверение, удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), удостоверение судоводителя, удостоверение пилота и выдается временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующего вида до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении».
Теоретическая значимость проведенного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в ходе дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования исполнения административных наказаний за правонарушения в области дорожного движения, в преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в образовательных учреждениях, а также для подготовки учебных пособий по названным учебным дисциплинам.
Практическая значимость исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов, содержащих нормы об исполнении административных наказаний, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения.
Применение разработанных предложений позволит обеспечить неотвратимость административного наказания при максимальном соблюдении прав лиц, в отношении которых применены данные меры ответственности, что будет способствовать внедрению социально приемлемой модели поведения участников дорожного движения и повышению уровня защищенности их интересов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме доклада на межвузовских научно-практических конференциях, про-
14 веденных в 2005 и 2008 гг. в г. Омске на базе Омской академии МВД России, «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 2005, 2008 гг.).
Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в 9 научных статьях, 2 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие, содержание и принципы исполнения постановлений об административных наказаниях
Правильно и своевременно исполненное административное наказание является залогом адекватного отношения граждан, в том числе совершивших административные правонарушения, к институту привлечения к административной ответственности. Строгое и неукоснительное следование духу и букве закона дает понимание того, что административная ответственность в правовом государстве - это не основанный на силе способ подавления общества, а правовой механизм регулирования общественных отношений, базирующийся на законе.
Исполнением наказания завершается кропотливая работа по фиксации правонарушения, установления лица, его совершившего, сбору доказательств его вины, вынесению решения. И, как это часто бывает, именно по тому, чем все заканчивается, судят о том, как все было. Иными словами, качество приведения наказания в исполнение является критерием эффективности юрис-дикционной деятельности в целом.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений о назначении административных наказаний делает бессмысленным их вынесение юрисдикционными органами. Законодательство об административной ответственности становится неэффективным, так как цели наказания реализуются не в полной мере. Обесцениваются усилия по выявлению и пресечению правонарушений, подрывается авторитет правоохранительных и других юрис-дикционных органов. Безнаказанность правонарушителей провоцирует на новые правонарушения одних и служит негативным примером для других, свидетельствуя о бессилии органов государственной власти. Значимость стадии исполнения административного наказания сложно недооценить. Об этом говорит уже тот факт, что она единственная стадия, прямо и непосредственно направленная на достижение целей административного преследования - формирование в обществе социально приемлемого стереотипа правового поведения. Именно на данной стадии происходит решительное и необратимое вмешательство государства в частную жизнь человека, оказывается мощное воздействие на его сознание в целях формирования социально приемлемой модели поведения. От того, насколько корректным и безупречным будет такое воздействие, зависит, в каком обществе мы будем жить завтра. Будет ли это общество маргинальных правонарушителей либо свободных граждан, уважающих закон.
В подобных условиях исключительную важность приобретает осуществление последовательной государственной политики по исполнению административных наказаний, сбалансированной таким образом, чтобы ни один правонарушитель не ушел от ответственности, но каждое наказание было приведено в исполнение в строгом соответствии с законом. Как показал проведенный нами опрос, сотрудники правоохранительных органов разделяют мнение о необходимости реформирования ситуации с исполнением административных наказаний за правонарушения в области дорожного движения. За это высказалось 100% опрошенных. Причем 78% считают, что целью реформирования должно стать обеспечение принципа неотвратимости наказания, а 22%- обеспечение дополнительных гарантий соблюдения прав лиц, привлеченных к административной ответственности.
В части 1 ст. 3.1 КоАП РФ закреплена превентивная цель административного наказания. Таким образом, посредством наказания обеспечивается как частная, так и общая превенция административных правонарушений.
Сущностью исполнения является практическая реализация административного наказания, назначенного лицу, совершившему административное правонарушение. «Она производится посредством действий, которые причиняют наказанному соответствующие лишения и правоограничения в уста 17 новленных постановлением пределах» . Таким образом, исполнение наказания фактически представляет собой временное ограничение прав человека в связи с совершенным им правонарушением.
Исполнение постановлений об административных наказаниях за правонарушения в области дорожного движения есть урегулированная процессуальными нормами деятельность компетентных органов по обеспечению принудительного исполнения постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных по делам за правонарушения в данной сфере.
Понятия и термины. Прежде чем перейти к исследованию принципов исполнения административных наказаний, определимся с некоторыми понятиями и терминами, использованными в данной работе.
В настоящем исследовании, особенно когда речь пойдет об административном наказании, часто встречаются такие термины, как «назначение» и «наложение». В связи с чем отметим особенности трактовки и использования (применения) данных понятий.
В толковом словаре дается следующее определение понятия «наложить»: подвергнуть чему-нибудь, назначить, предписать что-нибудь (то, что обозначено существительным). Наложить штраф. Наложить запрет. Нало-жить наказание . Таким образом, применительно к наказанию или штрафу допустимо говорить как о «назначении» наказания или штрафа, так и о «наложении» наказания или штрафа.
Исполнение постановлений об административных наказаниях как стадия производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения
Исполнение постановлений о привлечении к административной ответственности является одной из стадий производства об административном правонарушении и традиционно признается обязательной стадией, в отличие, например, от стадии пересмотра постановлений и решений по делу об административном правонарушении.
Именно такой точки зрения придерживаются абсолютное большинство ученых-административистов .
Вместе с тем ряд авторов высказывают иную точку зрения, согласно которой исполнение постановления представляет собой особое производство, не входящее в производство по делу об административном правонарушении2.
Для определения структурного места исполнения постановления по делу об административном правонарушении обратимся к понятиям высшего порядка - «административный процесс» и «производство по делу об административном правонарушении».
Административный процесс. В современной науке административного права применительно к вопросу о сущности, содержании и структуре административного процесса существуют различные точки зрения. Проблема определения понятия административного процесса начиная с 60-х гг. прошлого столетия является предметом непрекращающейся дискуссии. Она окончательно не решена ни в теоретическом, ни в законодательном, ни в ином плане.
Об административном процессе, его понятии, структуре, видах, критериях классификации написано российскими учеными-администрати-вистами большое количество научных трудов. Если проанализировать точки зрения на обсуждаемые проблемы в этой сфере правоотношений, то придется констатировать, что многие исследователи признают сложность, противоречивость терминологии и некоторую неразрешимость проблемы административного процесса1. Попытка разобраться в существе рассуждений авторов и каким-то образом объединить различные, порой противоположные взгляды ученых приводит к признанию существования двух научно-правовых концепций.
1. «Управленческая» концепция (административный процесс рассматривается в широком смысле).
Основные положения данной концепции разработаны профессором В. Д. Сорокиным. По его мнению, административный процесс следует рассматривать одновременно как: 1) выражение управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и 2) форму осуществления норм материального административного права . Общие черты административного процесса и государственного управления обусловлены: их единой сущностью, тождеством сферы деятельности, работой одной и той же системы органов. Соответственно, административно-процессуальная деятельность - это выполнение управленческих функций исполнительными органа-ми государственной власти . Здесь и проявляется широта в понимании административного процесса, административно-процессуального порядка: административный процесс- это, по мнению В. Д. Сорокина, всякая управленческая деятельность по применению норм административного права (позитивного, т. е. управленческого или деликтного) .
Широкий подход в понимании административного процесса разделяется многими учеными-административистами нашей страны. Д. Н. Бахрах, анализируя точку зрения В. Д. Сорокина, говорит, что такой подход представляется «плодотворным, соответствующим широкому пониманию юридического процесса» . Поэтому, по мнению Д. Н. Бахраха, развивая положения В. Д. Сорокина, можно выделить в структуре административного процесса три его составляющие: административно-правотворческий процесс, админи-стративно-правонаделительный процесс, административно-юрисдикционный процесс2.
Расширенное понимание административного процесса содержится также во взглядах Ю. М. Козлова, который писал: «Административный процесс представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»3.
2. «Юрисдикционная» концепция (административный процесс рассматривается в узком смысле).
За основу берется традиционно сложившееся юридическое толкование понятия «процесс» как юрисдикционной деятельности, т. е. деятельности по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций.
В юридической литературе высказывалась точка зрения, согласно которой не является административным процессом властная правоохранительная деятельность судов по разрешению подведомственных им дел, возникающих из административных правоотношений, в том числе и дел об административных правонарушениях. Это объяснялось тем, что деятельность судов по разрешению индивидуальных дел, возникающих из административных правоотношений, т. е. административное судопроизводство, является частью самостоятельного вида юридического процесса- судебного процесса. Судебная же деятельность существенно отличается от административной деятельности как по содержанию и целям ее осуществления, так и по правовым процедурам, в рамках которых она осуществляется1. Например, П. И. Кононов к административному процессу относит «внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах)» . В такой трактовке административный процесс включает в себя лишь несудебные формы и процедуры и отделен от судопроизводства.
Полагаем, что исключение судебных органов из числа органов, осуществляющих административный процесс, правомерно лишь при расширенном толковании понятия «административный процесс».
Возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения и доведение постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности
Возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения. Возбуждение исполнительного производства и доведение постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности, является самостоятельным этапом стадии исполнения постановления об административном наказании. Данный этап состоит из двух элементов: 1) возбуждения исполнительного производства; 2) доведения постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности.
Вместе с тем, характеризуя этап, достаточно сложно говорить о том, что его образует некая совокупность процессуальных действий, обладающих самостоятельной задачей, имеющих качественное своеобразие содержания и обособленных во времени.
Содержание этапа характеризуется практически полным отсутствием динамики.
Своеобразный и ни на что не похожий комплекс прав и обязанностей, возникающий у участников правоотношений, обусловлен не совершением ими каких-либо действий в рамках рассматриваемого этапа, а скорее возникновением юридических фактов. Этими юридическими фактами являются вынесение постановления об административном правонарушении и вступление его в законную силу. Причем оба структурно относятся к стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.
Так, в момент вынесения постановления о назначении административного наказания в виде предупреэюдения у лица возникает обязанность претерпеть наказание, пусть даже и заключающееся в отрицательной государственной оценке совершенного деяния. У судьи, органа, должностного лица, вынесших постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения, возникает обязанность по его исполнению путем вручения или направления копии постановления.
Вынесение постановления о назначении административного наказания в виде штрафа характеризуется тем, что по таким делам возбуждение исполнительного производства приходится на момент вступления постановления в законную силу. При этом не имеет значения, было ли вынесено постановление в «общем» порядке или с использованием «упрощенной» процедуры, т. е. без составления протокола об административном правонарушении, поскольку в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ, регламентирующей процедуру назначения административного наказания без составления протокола, в случае совершения административного правонарушения в области дорожного движения административный штраф взимается в обычном порядке. В момент истечения срока на обжалование и вступления постановления в законную силу у лица, привлеченного к административной ответственности, возникает обязанность по внесению суммы штрафа на указанный в постановлении расчетный счет. В свою очередь, у государства, в лице его органов, возникает право требовать своевременного исполнения наказания, в том числе с применением механизмов государственного принуждения. Так, согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, в случае неисполнения постановления о назначении штрафа, соответствующие государственные органы, вынесшие постановление, направляют материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об исполнительном производстве».
В соответствии с ч. 2 ст. 9 указанного Закона судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного-документа (к числу которых относится и постановление по делу об административном правонарушении) выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. Несмотря на название документа, его вынесение свидетельствует лишь о «включении» особой процедуры принудительного исполнения ранее вынесенного решения, возбуждении исполнительного производства, но по смыслу и в пределах терминов Федерального закона «Об исполнительном производстве». Собственно исполнительное производство возникло гораздо ранее, в момент вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу.
В этой связи хочется сделать несколько замечаний по поводу соотношения понятий «исполнительное производство» по смыслу КоАП РФ и «исполнительное производство» по смыслу Федерального, закона «Об исполнительном производстве». Как нам видится, никакой правовой проблемы соотношения этих понятий не существует, кроме того, говорить, что они вообще как-то соотносятся, можно лишь с достаточной степенью условности. Причиной вопроса о соотношении является лишь терминологическое совпадение понятий. Можно сказать, что это юридические омонимы - разные, но одинаково звучащие и пишущиеся единицы языка. Так, исполнительное производство, по КоАП РФ, фактически соответствует стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях и означает урегулированную процессуальными нормами деятельность компетентных органов по обеспечению принудительного исполнения постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных по делам об административных правонарушениях. В то время как исполнительное производство в пределах терминов Федерального закона «Об исполнительном производстве» означает особую процедуру принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц (к числу которых относятся и постановления по делам об административных правонарушениях) специально уполномоченным органом государственной власти - Федеральной службой судебных приставов.
Моментом начала исполнительного производства по делу об административном правонарушении, завершившемуся вынесением постановления о лишении права управления транспортным средством, также следует считать вступление постановления в законную силу.
Обращение постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении в области дорожного движения к исполнению
Понятие и общие положения. Согласно положениям ст. ст. 31.2. и 31.3. КоАП РФ, вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении в области обеспечения безопасности дорожного движения обращается к исполнению судьей, должностным лицом ГИБДД, вынесшими это постановление. По мнению Л. В. Сандалова, приведенные нормы КоАП РФ не определяют понятия «обращение к исполнению». Далее автор пишет: «...не понятно... каким образом постановление обращается к исполнению... какие именно действия должны быть совершены соответствующими должностными лицами, чтобы обратить постановление к исполнению? Представляется, что законодатель должен дать ответы на эти вопросы посредством внесения в указанные нормы КоАП РФ соответствующих дополнений» .
Полагаем, что нормативная регламентация в данном случае будет излишней. Вместе с тем приведенная выдержка из научной работы свидетельствует об актуальности вопроса и необходимости его более тщательного исследования.
Как уже отмечалось, обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, должностное лицо ГИБДД, вынесших это постановление. КоАП РФ действительно не дает определения понятию «обращение постановления к исполнению», в связи с чем в науке административного права возникли различные точки зрения по данному вопросу.
Так, М. Я. Масленников считает, что «под обращением постановления к исполнению следует признать реальные действия, фактическое начало исполнения, выражающееся в удержании из заработка подлежащей взысканию суммы денег, уплате им штрафа или возмещении имущественного ущерба»1. Мнение представляется нам достаточно спорным, особенно учитывая положение ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ, в соответствии с которым постановление о назначении административного наказания обращается к исполнению судьей, должностным лицом, вынесшими постановление.
Заслуживающую внимания точку зрения по этому вопросу имеют Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов, считающие, что на первом этапе - обращение постановлений к исполнению - соответствующий орган прежде всего должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю2.
А. С. Дугенец делает вывод, что процессуальное действие «обращение постановления к исполнению» представляет собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшими его, органу, должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении3.
Определяя правовое содержание понятия «обращение к исполнению», удачным термином воспользовался А. Г. Агапов, который охарактеризовал обращение постановления к исполнению как «инициацию процедуры исполнительного производства» .
Как видим, авторы далеки от единодушия, однако сходятся в мысли, что обращение к исполнению есть, во-первых, момент начала исполнения постановления, во-вторых, представляет собой действия по направлению постановления субъекту приведения его в исполнение.
Но только ли направление постановления в соответствующие органы составляет содержание обращения постановления к исполнению? Анализ норм КоАП РФ позволяет сделать вывод, что на данном этапе разрешению подлежат также крайне важные следующие вопросы: 1) об отсрочке исполнения постановления на срок до одного месяца (ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ); 2) о рассрочке уплаты административного штрафа на срок до трех месяцев (ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ); 3) о приостановлении исполнения постановления в случае принесения протеста (ст. 31.6 КоАП РФ); 4) о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или лиц, их заменяющих (ст. 31.8 КоАП РФ); 5) о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ); 6) о пересмотре постановления в части вида и размера наказания, если новая норма смягчила административную ответственность, а ранее назначенное более суровое наказание не исполнено или исполнено не полностью.
Изложенное позволяет дать следующее определение обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению. Обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению - самостоятельный этап стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, во время которого разрешаются вопросы, связанные с отсрочкой, рассрочкой, прекращением исполнения постановления, о пересмотре постановления в части вида и размера наказания, о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или лиц, их заменяющих, а также совершаются действия по направлению постановления субъекту приведения его в исполнение.
Приведение постановления по делу об административном правонарушении в исполнение. Согласно ст. 31.4 КоАП РФ, приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении осуществляется уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. О том, что это за уполномоченные органы и должностные лица в статье не говорится, однако это становится понятным из содержания главы 32 Кодекса, каждая из статей которой, описывая порядок исполнения отдельных видов наказаний, содержит указание на орган или должностное лицо, полномочное привести наказание в исполнение.
Похожие диссертации на Исполнение административных наказаний, назначаемых за правонарушения в области дорожного движения
