Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущностные и правовые признаки института обжалования в административном праве
1. Природа и правовые признаки жалобы в административном праве 20
2. Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика 51
3. Элементы институциональной конструкции в сфере обжалования 87
ГЛАВА II. Институциональное строительство в сфере обжалования
1. Система источников института обжалования в административном праве 99
2. Материально-правовое наполнение института обжалования 126
3. Процессуально-правовой компонент института обжалования 141
Заключение 184
Библиография 191
- Природа и правовые признаки жалобы в административном праве
- Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика
- Система источников института обжалования в административном праве
- Материально-правовое наполнение института обжалования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования административно-правового института обжалования обусловлена стагнацией в рассматриваемой сфере (базовый нормативный акт института, датированный апрелем 1968 г., действовал до 2006 г., то есть 38 лет). При этом следует отметить следующие обстоятельства, которые подчеркивают значимость научных изысканий в обозначенной сфере. Во-первых, на протяжении 38 лет действовал не закон, а всего лишь подзаконный акт. Во-вторых, рассматриваемый нормативный правовой акт, принятый в условиях СССР, продолжал свое действие на протяжении 15 лет после прекращения существования союзного государства, т. е. в условиях новой государственной действительности. В-третьих, само качество базового нормативного акта обладало рядом существенных изъянов уже на момент его принятия, а с учетом состоявшихся изменений общественных отношений в условиях новой экономической, политической и правовой действительности эти изъяны стали ещё более заметными.
В этой связи долгожданным оказался Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. Однако принятие этого «знакового» нормативного акта не привело к повышению качества правовой регламентации рассматриваемой в настоящем исследовании сферы. Более того, указанный закон по ряду своих положений оказался хуже отмененного им Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Причины возникновения такой парадоксальной, на первый взгляд, ситуации кроются в отсутствии единой научно обоснованной концепции правового наполнения и реализации положений института обжалования. Принятый закон поражает обилием содержащихся в нем погрешностей, и что особенно важно, грубых юридических ошибок. Для иллюстрации высказанного тезиса достаточно процитировать небольшой фрагмент ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который представлен следующей формулировкой: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения (выделено мной. - Г.Т.) ... ». Любому специалисту в области юриспруденции известно, что объектом регулирования законов или иных нормативных правовых актов являются только общественные отношения, а не правоотношения. Наличие правоотношений само по себе уже свидетельствует о том, что законодательная или нормативно-правовая регламентация уже состоялась, в связи с чем не может быть и речи о повторной нормативно-правовой регламентации.
Влияние Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на систему источников института обжалования достаточно велико. Принимаемые на подзаконном уровне нормативные правовые акты должны гармонировать с рассматриваемым Федеральным законом. Это означает, что и на подзаконном уровне тиражируются недостатки Федерального закона. Более того, законодательные недостатки зачастую дополняются заблуждениями и ошибками, привносимыми в подзаконные нормативные правовые акты субъектами, их принимающими. Все это, безусловно, негативно влияет на формирование и развитие института обжалования в системе российского административного права, способствует усилению бюрократических начал в негативном его значении в работе с обращениями граждан и не позволяет гражданам Российской Федерации реализовать свое конституционное право на обращения в полной мере.
Смена социально-экономической парадигмы требует адекватного нормативно-правового регулирования одного из важнейших
демократических институтов, а также переосмысления имеющейся научно-теоретической базы под углом новых знаний и принципов.
Жалоба является одной из форм защиты прав граждан, средством непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. В этом состоит ее роль и значение в системе публичного управления. Однако действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-материальные и административно-процедурные элементы.
Уровень современного нормативно-правового регулирования производства по жалобам граждан в Российской Федерации не соответствует в полной мере стандартам правового государства. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующего общественные отношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, обеспечило адекватный (законодательный) уровень правовой регламентации рассматриваемых видов общественных отношений. При этом удалось продвинуться вперед в решении ряда вопросов, ожидавших своей очереди. Однако отсутствие в новом законодательном акте важнейших положений, устанавливающих принципы рассмотрения жалоб граждан и принципы соответствующих административных процедур, позволяет говорить о некоторых не решенных законодателем проблемах и противоречиях административно-процедурного характера. В нормативных правовых актах, принятых федеральными органами исполнительной власти, в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления права граждан на обжалование, нет единства в понимании субъекта данного права, адресатов подобных обращений и их видов. В этих документах также не фиксируются принципиальные административно-процедурные характеристики института обжалования; они устанавливают различные сроки рассмотрения обращений граждан, содержат неясные и коллизионные положения.
Отсутствие всесторонне проработанной теории института обжалования в административном праве и, как следствие этого, наличие серьезных изъянов в нормативно-правовом регулировании отношений по рассмотрению жалоб граждан, имеющиеся недостатки в практике реализации института обжалования, проецируемые на значительный объем ежегодно направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления обращений, обусловливают актуальность данного исследования.
Степень разработанности темы. Различным аспектам исследуемой проблематики в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области административного права и общей теории государства и права.
Большое значение для исследования содержания права на обжалование имеют идеи, отраженные в трудах А.Т. Боннера, В.М. Безденежных, И.А. Галагана, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, М.Д., Загряцкова, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, В.В. Колдаева, В.М. Курицына, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Б.В. Маслова, С.Н. Махиной, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Л.И. Поспеловой, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, P.O. Халфиной, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской, О.М. Якубы и многих других.
Отдавая должное ценности разработок названных ученых, следует заметить, что некоторые из них выполнены еще в период царской России, а большинство - в советский период и основаны на нормах ранее действовавшего законодательства. Административно-правовые исследования института обжалования в контексте нового законодательства и современных тенденций его развития не проводились.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в связи с реализацией гражданином конституционного права на обращение лично, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Разновидностью таких обращений являются жалобы. Кроме того, объектом исследования охватываются правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на обжалование в суд решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).
При этом следует отметить, что речь идет как о тех общественных отношениях, урегулированных нормами рассматриваемого института, но и о группе общественных отношений, реально возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с реализацией конституционного права на обжалование, которые по тем или иным причинам не восприняты в качестве объекта правового регулирования. Мы полагаем, что вторая группа общественных отношений так же нуждаются в административно-правовом регулировании.
Предметом исследования система правовых норм, образующих административно-правовой институт обжалования, индивидуальные правовые акты, принимаемые в процессе реализации права на обжалование, различные источники эмпирической информации, а также научные источники.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обобщение и развитие основополагающих идей, на базе которых возможно формирование института обжалования в административном праве, разработка предложений по нормативному наполнению и оптимизации практики реализации обозначенного правового института.
Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:
- раскрытие содержание жалобы как сложной правовой категории, учитывая генезис развития ее правовой конструкции;
- характеристика теоретических предпосылок формирования института обжалования;
- определение содержания материально-правового компонента института обжалования;
установление процессуально-правового содержания института обжалования;
характеристика особенностей правоотношений, обусловленных реализацией гражданами права на обжалование.
выявление проблем реализации института обжалования в административном праве;
- разработка предложений по совершенствованию института обжалования в административном праве и практики его реализации.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы познания в том числе: метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного права и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти и др.
Теоретическую основу исследования составили идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, представляющих различные отрасли права, а также в публикациях, размещенных в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Научная новизна исследования выражается в том, что оно выполнено на базе правовых реалий, обусловленных принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. Она так же выражается в том, что в ней предложено обобщение позиций ученых, занимавшихся институтом обжалования в предшествующий настоящему исследованию период. Кроме того, в диссертации предлагается научное обоснование состояния правовой регламентации административно-правового института обжалования и сформулированы предложения по его развитию. Диссертация является фактически первым комплексным исследованием данного правового явления, развивающегося в условиях обновленного профильного законодательства. ,
На защиту выносятся следующие положения:
1. Жалобы, поскольку они состоят на «службе» у правоотношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в рамках государственного управленческого процесса, обладают управленческо-правовой природой, соответственно регламентируются нормами административного права.
Различные процессуальные формы реализации права на обжалование, предусмотренные действующим законодательством, (административно-процессуальная форма, предусмотрена Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», главой 30 КоАП РФ; гражданско-процессуальная форма, предусмотрена главами 24-26 ГПК РФ; арбитражно-процессуальная форма, предусмотрена главами 22-24, 26 АПК РФ) свидетельствуют не о необходимости изменения природы жалоб в зависимости от используемой процессуальной формы, а о существующей потребности объединения названных процессуальных форм в едином нормативном акте.
Наиболее приемлемым нормативным актом, которым можно было бы объединить практически все процессуальные формы реализации права на обжалование, мог бы стать Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Самостоятельным должен быть закон, устанавливающий административно-инстанционный порядок обжалования.
2. Философская сущность жалобы во многом предопределяется тем, какие термины использованы при ее определении: «просьба» или «требование». В ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» понятие «жалоба» выражена через понятие «просьба». Полагаю, что предложенное законодателем понимание жалобы в качестве просьбы несет в себе сущностный дефект, поскольку «просьба» не обладает императивной природой и не должен обязывать в этой связи должностных, их рассматривающих, совершать обязательные действия. Более адекватно философская природа жалобы может быть выражено через термин «требование». Выражение понятия жалобы через термин «требование» придает императивную сущность жалобе. Представляется не случайным, что в ст. 124 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подготовленного и внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Верховным Судом Российской Федерации, указывается, что в жалобе автор заявляет требования (основные и о возмещении материального вреда, причиненного административным ответчиком).
3. Элементами жалобы должны быть признаны: субъект, уполномоченный на обращение с жалобой; предмет обжалования; объект защиты; требования, обозначенные в жалобе; ответчик (в проекте кодекса административного судопроизводства Российской Федерации использован термин «административный ответчик»), субъект, уполномоченный на принятие и рассмотрение жалобы.
4. Сложившийся к настоящему времени институт обжалования в административном праве исходит из того, что субъектами обжалования признаются граждане (ст.ст. 33, 46 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г., ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.).
Гражданско-процессуальный кодекс РФ в качестве субъектов обжалования по делам, возникающим из публично-правовых отношений, (надо отметить, что в ГПК РФ вместо термина «жалоба» использован другой термин «заявление») признает гражданина, организацию и прокурора. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ в качестве субъектов, полномочных обратиться с заявлением (этот вид обращения выполняет функции жалобы) по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются «заинтересованные лица», каковыми признаются граждане, организации, иные лица, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы. Всех названых субъектов объединяет то, что они являются оппонентами субъектов, представляющих, в первую очередь исполнительную власть, а в ряде случаев и власть законодательную.
Мы же полагаем, что существуют необходимые конституционно-правовые и иные законодательные предпосылки, необходимые для признания в качестве субъектов обжалования и представителей органов исполнительной власти. Предметом обжалования в этих случаях могут рассматриваться неправомерное, с точки зрения представителя исполнительной власти поведение оппонирующей стороны. Примечательно, что в соответствии ч.2 ст. 1 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком может выступать «гражданин и/или организация (объединение граждан)». Соответственно, субъектами обжалования в этих случаях выступают, в том числе, и представители исполнительной власти.
5. Неоднозначно решен в законодательстве и вопрос об ответчике, как о самостоятельном элементе жалобы. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ ответчиками по жалобе могут быть не только органы государственной власти, органов местного самоуправления и их должностные лица, но и общественные объединения и должностные лица таких объединений. В ст. 33 Конституции РФ закреплено право граждан на обращение. При этом в ней речь идет не об ответчике по обращению, а об инстанциях, куда могут быть направлены обращения (это государственные органы и органы местного самоуправления). Такая конституционно-правовая ситуация объяснима, поскольку обращениями признаются не только жалобы, но и заявления и предложения граждан, по которым не может быть предусмотрен ответчик.
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ответчиками по жалобам признаются «государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, государственные служащие».
В соответствии с ГПК РФ ответчиками по делам, возникающим из публично-правовых правоотношений, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ ответчиком так же признаются носители государственно-властных полномочий.
Учитывая, что жалобы имеют государственно-управленческую природу и направлены на обеспечение законности в деятельности публичной власти, полагаем, что административными ответчиками по жалобам могут быть только представители публичной государственной и местной власти, что, по, существу, и закреплено в ГПК РФ и АПК РФ. Признание обоснованным данного тезиса влечет за собой необходимость исключения из числа ответчиков по жалобам тех субъектов, которые не обладают публично-властными полномочиями. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и в ст. 46 Конституции РФ, и в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
При условии законодательного признания в качестве субъектов обжалования и субъектов, обладающих публично-властными полномочиями, ответчиками по жалобам могут быть признаны граждане и созданные им частные структуры.
6. Большое значение имеет и вопрос о предмете жалобы, как составном ее элементе. Таковыми признаются решения, действия (бездействие) субъектов, обладающих публично-властными полномочиями. В законодательных актах, составляющих содержание института обжалования в административном праве, как правило, уточняется, что речь может идти о неправомерных решениях, действиях (бездействии). Полагаю, что определение неправомерности либо, наоборот, правомерности решений действий (бездействия) субъектов с публично-властными полномочиями является целью рассмотрения жалоб. Поэтому, вряд ли корректно на этапе подачи жалобы ставить вопрос о правомерности решений и действий (бездействия) административного ответчика. Это дает основание для закрепления права граждан и иных субъектов обжалования подавать жалобу на любые решения, действия (бездействие) административного ответчика, разумеется, с изложением оснований и мотивов обжалования.
7. К числу элементов жалобы относится объект защиты, осуществляемый посредством подачи жалобы. В ст. 33 Конституции РФ объект защиты обращений граждан, в число которых входит и жалобы, не обозначен. Из смысла ст. 46 Конституции РФ вытекает, что таковыми объектами являются права и свободы. В Федеральном законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, продублированы конституционно признанные объекты защиты жалоб. ГПК РФ так же признает в качестве объекта защиты жалоб права и свободы субъектов, обладающих правом на обжалование. Другая позиция по данному вопросу закреплена Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, в котором в качестве объектов защиты жалоб признаются права и законные интересы. Таким образом, с одной стороны, из числа объектов защиты выпали свободы, с другой - появился такой объект, как законные интересы.
В проекте кодекса административного судопроизводства РФ в качестве объектов защиты жалоб обозначены кроме прав и свобод и «охраняемые законом интересы человека и гражданина и охраняемые законом интересы юридических лиц и их объединений».
Полагаю, что определение в качестве объекта защиты жалоб законных интересов означает уход от содержания административной юстиции, в рамках которой возможен контроль исключительно на предмет соответствия закону. При этом создаются реальные условия для вторжения со стороны судов в содержание самого государственно-управленческого процесса. Кроме того, объект защиты обретает аморфную форму. Это может привести к формированию неподъемного для судов вала жалоб.
8 Юридические признаки жалобы. Прежде всего жалоба является категорией информационного права. Она представляет собой определенным образом структурированную информацию, которая должна свидетельствовать о нарушениях норм права, правовых претензиях, сформулированных в этой связи. Кроме того, такая информация должна определять предмет жалобы - решения, действия (бездействие), свидетельствовать о неблагоприятных последствиях, наступивших в результате принятия решений, совершения действий (бездействии). Наконец в ней должны быть отражены идентификационные признаки жалобы -сведения об авторе, нарушителях, адресате и т.п.
Жалоба является объектом нормативной оценки. Требования, которым она должна соответствовать, подлежат нормативному определению. Кроме того, нормативному закреплению подлежит отношение к жалобе со стороны различных категорий субъектов: авторов жалоб, должностных лиц, их рассматривающих, иных участников производства по жалобе.
Жалоба является средством, используемым для возбуждения правоохранительного (правозащитного) производства. Актом возбуждения такого производства следует рассматривать регистрацию жалобы по месту ее поступления (подачи). Данный вид производства носит факультативный характер и может возникать на любой из стадий управленческого процесса.
9. Законодательства о жалобах целесообразно сформировать из двух законодательных актов. Предметом регулирования одного из них должен быть административно-юстиционные отношения, в рамках которых должен осуществляться судебный контроль за законностью деятельности органов государственной власти, а также законностью действий граждан в правоотношениях с участием субъектов с публично-властными полномочиями. Представляется, таким законом должен стать Кодекс административного судопроизводства РФ.
Объектом регулирования другого закона должны стать общественные отношения, возникающие при административно-инстанционном порядке движения жалоб. Из числа объектов регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. должны быть исключены общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи с подачей жалоб в административно-инстанционном порядке. Исключенная разновидность общественных отношений должна стать объектом регулирования самостоятельного закона.
10. Нуждается в оптимизации и гармонизации соотношение законодательного и подзаконного составляющих института обжалования в административном праве. Результатом этого должно стать максимальное насыщение законодательного компонента института при максимальном же выхолащивании подзаконного элемента института обжалования. Такая концепция развития института обжалования в административном праве обусловлена тем, что главным его назначением является обеспечение законности в деятельности органов государственной власти, и, соответственно, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также других участников административно-правовых отношений.
11. Для характеристики института обжалования в административном праве следует определиться не только правовыми источниками, его формирующими. Необходимо также определиться с архитектоникой рассматриваемого института, а также качественным многообразием норм, его составляющих.
В первую очередь следует отметить, что институт обжалования должен быть представлен двумя группами норм: материальными и процессуальными.
Материально-правовыми нормами должны быть закреплены цели, задачи, функции института обжалования, понятийный аппарат, используемый в рамках института, нормы-принципы, нормы, определяющие субъектный состав правоотношений, возникающих в связи с обжалованием, нормы, закрепляющие меры административного принуждения за нарушение законодательства об обжаловании.
Процессуально-правовой компонент рассматриваемого института наиболее полно отражен в проекте кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации. Полагаем, что основные элементы процессуального составляющего института обжалования в административном праве применительно к административно инстанционному порядку рассмотрения жалоб граждан с учетом особенностей этого канала обжалования может быть заимствован из обозначенного проекта.
12. В науке сложилась позиция, согласно которой в содержание обжалования включаются подача жалобы и ее регистрация в установленной форме. Более обоснованным, на наш взгляд, представляется понимание обжалования как завершенного процесса, состоящего из последовательно развивающихся стадий: составления жалобы, ее подачи, регистрации, предварительного рассмотрения, проверки обстоятельств, изложенных в ней, рассмотрения, принятия решения, исполнения принятого по жалобе решения. Только осуществление всех названных действий позволяет решить итоговую задачу обжалования, соответственно реализовать права на обжалование решений, действий (бездействия), каковой является восстановление нарушенных прав и свобод. Сообразно данному содержанию понятия обжалования и должен быть отстроен процессуально-правовой компонент института обжалования в административном праве.
13. Обжалование является не монолитным понятием. Оно представлено своей внутренней структурой.
С учетом вектора движения жалобы можно говорить об административном и судебном порядке обжалования. Каждый из названных видов обжалования обладает своей правовой спецификой.
С учетом сферы, которая обслуживается посредством обжалования можно выделять обжалование, обслуживающее административно-юрисдикционную сферу, связанную с реализацией административной ответственности, обжалование, обслуживающее сферу реализации дисциплинарной ответственности, а также обжалование, обслуживающие сферу реализации позитивно-правовой деятельности органов власти.
С учетом используемой процессуальной формы можно вести речь об обжаловании, осуществляемой с использованием гражданско процессуальной, арбитражно-процессуальной и административно-процессуальной форм.
14. Авторский перечень, классификация и характеристика принципов административно-правового института обжалования.
15. Авторские определения следующих терминов: «автор жалобы», «адресат жалобы», «жалоба государственного органа или его должностного лица».
16. Авторская классификация жалоб по их форме и адресату. Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение результатов настоящего исследования состоит в формировании и обосновании научной концепции административно-правового института обжалования. Его выводы и предложения дополняют основные положения теории обеспечения законности в деятельности органов государственной власти, теории административной юстиции, теории обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и, в целом, теории административного права. В нем определены роль и значение института обжалования в системе административно-правовых институтов.
Практическое значение исследования состоит в разработке научно-обоснованных предпосылок развития института обжалования в административном праве, в предложениях, определяющих структурно-содержательные компоненты рассматриваемого института, определении авторской системы источников института обжалования, которые могут быть востребованы в нормотворческом процессе.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем административно-правового регулирования применения гражданами одного из важнейших демократических инструментов, обеспечивающих неразрывную связь гражданина с государством. Разработка и исследование основных вопросов реализации гражданами права на обжалование может представлять интерес для широкого круга лиц, в частности для граждан Российской Федерации, должностных лиц федеральных органов государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов административно-правовой направленности и др.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Природа и правовые признаки жалобы в административном праве
Конституцией Российской Федерации (ст. 33) закреплено право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В развитие названного конституционного положения взамен Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» 2 мая 2006 года принят Федеральный закон «О порядке рассмотрение обращений граждан Российской Федерации», которым жалобы признаны одним из видов обращений граждан.
Кроме того, ст. 46 Конституции Российской Федерации в качестве элемента права граждан на судебную защиту закреплено право человека и гражданина на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Таким образом, право на жалобу отнесено к категории конституционных прав, соответственно признана личностная, общественная и государственная его значимость.
Вместе с тем, нормативные и правоприменительные реалии свидетельствуют о перманентно проблемном состоянии сферы отношений, обусловленных реализацией названного права. В связи с этим приходится говорить о наличии настоятельной потребности осуществления научно-изыскательской деятельности в обозначенной области.
Прежде всего, необходимо определиться с природой, признаками и содержанием жалобы, являющегося ключевым элементом института обжалования в административном праве.
Невозможно представить социальное управление в отсутствие «обратной связи». «Субъект управления буквально вынужден при принятии решений и совершении каких-либо действий учитывать условия, в которых он действует (принимает решения), структуру объекта управления, функциональные связи его элементов, позволяющие рассматривать объект в качестве системного явления. Без их учета субъект теряет право даже надеяться на действенность принятых решений, на получение желаемого результата, необходимого ему эффекта»1.
Указанное выше в первую очередь относится к публичному управлению. Недооценка общественного мнения в большинстве случаев негативно сказывалась на положении субъекта управления, его способности контролировать общественные отношения, принимать необходимые решения. Отсутствие тесной связи между государством как субъектом управления и обществом как объектом управления — причина серьезных социальных неудач и потрясений различного уровня. Поэтому государство не в меньшей степени, чем само общество, нуждается в устойчивых, стабильных «обратных связях».
К. С. Вельский, анализируя историю развития административного права, утверждает, что появление и формирование этой отрасли обусловили три фактора: «1) необходимость регламентировать охрану общественного порядка; 2) необходимость регламентировать государственное управление; 3) необходимость обеспечить реализацию субъективных прав граждан» .
Другими словами, публичный интерес - причина возникновения публичной власти — в конечном итоге обеспечил становление административной отрасли права как центральной отрасли публичного права. При этом воззвания, требования к власти абсолютно справедливо можно рассматривать в качестве имманентного свойства последней. Иначе говоря, без «обратных связей» власть дезориентируется. Чем выше степень взаимодействия, интеграции субъекта и объекта публичного управления, тем выше реализация потенциала самой власти, эффективность ее работы и тем продуктивнее развитие общества в целом.
Наиболее показательным и естественным элементом «обратных связей» общества и государства выступают жалобы граждан (подданных) в публичные органы управления. Историю возникновения и развития права граждан на обжалование логичнее всего рассматривать в диалектической связи со становлением государственного аппарата и объективного права. Жалобы как таковые имели место еще в период образования и становления российской государственности, но в условиях формирования правовой системы зарождающегося государства невозможно говорить даже о нормативных зачатках института обжалования. Следует также отметить, что в России наибольшее развитие получило именно право административной жалобы - составная часть права граждан на обращение1. Действительно, о таком виде обращений, как заявление, под которым теперь понимают требование о реализации субъективного права, или о признании правового статуса, в отсутствие нормативного определения и закрепления самих прав и речи быть не могло, равно как и об обращениях, содержащих предложения по модернизации структуры управления, ее совершенствованию, повышению эффективности ее работы, поскольку сама структура только начала формироваться и, соответственно, практика ее функционирования только стала складываться.
Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика
Жалоба является носителем информации о качестве деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; последствиях их деятельности, а также основанной на такой информации требованиях лиц, ее составивших.
Сам факт составления жалобы либо осознания основных ее элементов (именно они составляют структуру жалобы) не влечет за собой каких бы то ни было юридических последствий. Для этого необходимо, чтобы жалоба обрела публичность. Такой эффект достигается в результате подачи и регистрации жалобы в установленном порядке.
Составление и подача жалобы, удостоверенная ее регистрацией, может рассматриваться как обжалование.
Возникает вопрос: можно ли содержание обжалования, соответственно и связанного с ним права на обжалования свести к составлению, подаче и регистрации жалобы?
Если исходить из этимологических характеристик права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, то, видимо, можно ограничиться содержанием обжалования, обозначенного в поставленном вопросе, т.е. составлением, подачей и регистрацией жалобы.
Означает ли, что осуществление названного комплекса действий, придающих публичный характер правовому конфликту, способствует достижению поставленных перед институтом обжалования целей?
Думается, что нет. Ведь обращение в соответствующую инстанцию с жалобой не является самоцелью. Оно является средством решения основной задачи - устранение нарушений законности, допущенной принятием решения, совершением действий, бездействием властей.
Поэтому обжалование соответственно и право на обжалование вряд ли необходимо ограничивать приведенным выше комплексом первоначальных действий субъекта обжалования и органа государственной власти, куда данный субъект обратился с жалобой.
Более обоснованным, на наш взгляд, представляется понимание обжалования как завершенного процесса, состоящего из последовательно развивающихся стадий: составления жалобы, ее подачи, регистрации, предварительного рассмотрения, проверки обстоятельств, изложенных в ней, рассмотрения, принятия решения, исполнения принятого по жалобе решения. Только осуществление всех названных действий позволяет решить итоговую задачу обжалования, соответственно реализовать права на обжалование решений, действий (бездействия), каковой является восстановление нарушенных прав и свобод.
Особенность права на обжалование выражается в том, что данное право играет служебную в отношении иных прав граждан роль. Поэтому реализацию права на обжалование можно считать завершенной только после оказания конкретному праву или свободе граждан всего комплекса «услуг», начиная с констатации факта их нарушения решениями, действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, определения характера и объема нарушений, обозначения требований о восстановлении нарушенных права перед компетентной инстанцией, доведения указанной информации, оформленной в форме жалобы, до сведения уполномоченных осуществлять производство по делу о жалобах лиц, обеспечению объективной проверки обстоятельств дела, рассмотрения, принятия решения и заканчивая исполнением принятого решения.
Поскольку право на обжалование не может быть реализовано без корреспондирующих ему обязанностей других участников правоотношений, то и реализация данного права должно осуществлять исполнение обязанностей корреспондирующих субъектов.
Обжалование, как и сама жалоба, является не монолитным понятием. Эти правовые явления имеют свою внутреннюю структуру. С нашей точки зрения, и с позиций ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», жалоба должна содержать: 1) данные об адресате жалобы; 2) данные о лице, подавшем жалобу, с указанием его места жительства или места нахождения (если жалоба подается адвокатом, то вне зависимости от его участия в деле к ней прилагается ордер; если жалоба подается законным представителем заявителя, не являющимся адвокатом, то к ней прилагается доверенность); 3) указание на решение, действие (бездействие), которое обжалуется, и наименование органа, должностного лица его допустившего; 4) доводы лица, подавшего жалобу, с указанием оснований, предусмотренных соответствующими положениями закона; 5) перечень прилагаемых к жалобе материалов; 6) дата составления жалобы и подпись ее автора.
Жалоба, поступившая в орган государственной власти должна пройти обязательную процедуру регистрации, в результате чего самой жалобе присваивается уникальные регистрационный номер.
С учетом вектора движения жалобы можно говорить об административном и судебном порядке обжалования. Каждый из названных видов обжалования обладает своей правовой спецификой.
Система источников института обжалования в административном праве
Система источников института обжалования представлена многочисленными нормативно-правовыми актами, их многообразие свидетельствует о комплексной природе рассматриваемого правового института, его влиянии на самые различные сферы жизни общества.
Право на обжалование, имеет конституционную основу. Закрепленное в статье 33 Конституции РФ право является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственными и муниципальными органами, участия граждан в управлении делами государства. Жалобы граждан в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению контроля народа за их деятельностью, борьбе с бюрократизмом и коррупцией.
Праву граждан на обжалование, направление индивидуальных и коллективных жалоб соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения.
Положения статьи 46 Конституции РФ также закрепляют нормативные основы института обжалования.
Конституция России в ст. 2 и 18 провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, обеспечиваемой правосудием, и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Содержание статьи 46 является логическим продолжением ст. 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется. Дело в том, что «судебная защита является одним из видов государственной защиты прав и свобод человека и гражданина»1 и представляет собой механизм принудительного обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленный государством через систему специализированных государственных органов - судов.
В науке судебную защиту рассматривают как «институт конституционного права, как общественное отношение и государственную функцию» . Иногда судебная защита отождествляется с правосудием или рассматривается как гарантия доступа к нему. В уголовно-процессуальной науке под судебной защитой понимается «совокупность организационных и процессуальных правил, предоставленных подозреваемому, обвиняемому и потерпевшему для защиты своих прав и законных интересов»
В теории права судебная защита рассматривается как составная часть правоохранительной функции государства5. Однако закономерное в правовом государстве усиление влияния судебной власти, ее обособление от правоохранительных органов, выделение в самостоятельную ветвь государственной власти неизбежно приводят к перерастанию судебной защиты прав и свобод граждан в самостоятельную государственную функцию.
Как отметили авторы Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина6, судебный порядок является наиболее совершенным из всех известных мировой человеческой цивилизации методов и средств обеспечения прав личности. Полномочия власти легитимны лишь в пределах соблюдения прав человека. Нарушение общепризнанных стандартов в этой области служит основанием для изменения статуса самой власти. Идея приоритета судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов любых субъектов правовых отношений прошла долгий путь развития и внедрения в практику1. Характер судебной защиты позволяет считать ее универсальным, а потому наиболее эффективным способом защиты нарушенных прав и свобод личности. Основной чертой судебной защиты является ее неограниченность или, по определению В.П. Кашепова, всеобщность2.
Во-первых, судебная защита распространяется на неограниченный круг лиц. Правом на судебную защиту обладают не только граждане, но и их объединения. Конституция РФ применительно к субъекту, права и свободы которого обеспечиваются судебной защитой, употребляет термин «каждый, что подчеркивает неперсонифицированность судебной защиты, отсутствие каких-либо формализованных ограничений на использование этого способа защиты субъективного права и законного интереса. Судебные решения обязательны для всех субъектов права, и в этом проявляется сила судов как государственной власти. Суды выносят решения от имени государства, и государство обеспечивает исполнение этих решений. При этом право на судебную защиту гарантируется не только гражданам России, но и иностранцам, а также не имеющим гражданства лицам (апатридам).
Во-вторых, судебной защите подлежат все без исключения права и свободы, принадлежащие индивиду как в силу прямого указания Конституции РФ и иных законов, так и не имеющие нормативного закрепления (но не противоречащие закону). Право на судебную защиту как закрепленное законом, имеющим высшую юридическую силу, является непосредственно действующим вне зависимости от наличия соответствующей процедуры его реализации.
Материально-правовое наполнение института обжалования
Основной задачей в вопросе решения проблемы реализации материально-правового содержания института обжалования в нормах административного права нам представляется задача по нормативному закреплению понятийного аппарата правового института.
С этой целью в профильное законодательство должна быть включена норма, содержащая предложенное нами выше определение жалобы, как ключевой категории рассматриваемого института, которая представляет собой - сведения (сообщения, данные) о решениях, действиях либо бездействии государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которыми предположительно нарушены права и свобод гражданина, созданы препятствия к их осуществлению, незаконно возложены на гражданина обязанности или незаконно привлечены к ответственности, а также основанные на указанных сведениях требования о восстановлении нарушенных прав и свобод.
Рассматривая соответствующие положения ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» следует обратить внимание на необходимость удаления из действующего законодательного определения слов: «или защите». Такая поправка необходима, так как нельзя защищать «нарушенные права, свободы или законные интересы», они уже нарушены, их можно только восстановить.
Требование восстановления нарушенных прав - это один из основных элементов жалобы. Она должна содержать указание на сам факт нарушения прав. После официального признания данного факта может начаться правовосстановительный процесс.
Особого внимания заслуживает вопрос реализации материально-правовой концепции института обжалования в части определения основополагающих принципов, перечисленных в первой главе диссертации.
Наличие указанных общих положений в профильном законодательстве об обжаловании, как уже отмечалось, видится нам необходимым условием успешного развития исследуемого института.
Отметим, что вопрос о принципах обжалования до сих пор является слабо освященным в специальной юридической литературе и недостаточно раскрытым в нормативно-правовых актах. Не акцентируется внимание на принципах обжалования и в Федеральном законе РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. Тем не менее, анализ действующего законодательства и положений принятого закона, позволяет говорить о следующих специфических принципах обжалования.
Принцип законности. Универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на сферу обжалования. Данный принцип имеет ярко выраженную общеправовую значимость.
Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для института обжалования и административных процедур, связанных с ним.
Состояние и эффективность принципа законности зависят от ряда условий:
1. Необходима продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов, органическая сопряженность законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации.
Еще в 2001 году на это прямо указал в Послании Федеральному Собранию РФ Президент Российской Федерации В. В. Путин, «...нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой» .
2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии закона говорить не приходится. Любой закон должен быть обеспечен организационно и материально. Однако на практике Федеральное Собрание продолжает принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет. Такого рода решения, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, политически безответственны.
3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет информированность о содержании законов и иных нормативных юридических актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и муниципальных служащих. Возможности ознакомления с содержанием законов в последнее время неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных магазинах в сравнительно недавнем прошлом.
4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как организационно-технические и редакционно-стилистические требования, которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного управления и т. д.
Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось внимание на особенности реализации этого принципа в сфере государственного управления, в сфере, где действует институт обжалования.
Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей сферы действия института обжалования, определенным образом влияющих на осуществление в ней принципа законности.
Во-первых, сфера влияния института обжалования отличается широтой и многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она «наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между широким кругом их участников.
Во-вторых, по самой своей природе институт обжалования - один из самых подвижных административно-правовых институтов, его нормы работают в экономической, социально-культурной, административно-политической сфере.
В-третьих, в рамках института обжалования действует самая многочисленная и разветвленная система государственных органов - система органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах наделены полномочиями по рассмотрению жалоб граждан.
В-четвертых, в сфере влияния института обжалования действует основная масса государственных служащих, среди которых значительное число должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны принимать юридические решения по самым различным жалобам.
