Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, виды и юридическое значение индивидуальных административно-правовых актов 20
1.1. Понятие и основные признаки индивидуального административно-правового акта 20
1.2. Классификация индивидуальных административно-правовых актов 47
1.3. Требования, предъявляемые к форме и содержанию индивидуальных административно-правовых актов 75
1.4. Юридическое значение индивидуальных административно-правовых актов 91
Глава 2. Основания издания (принятия) и юридический механизм действия индивидуальных административно- правовых актов во времени 105
2.1. Основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов 105
2.2. Введение в действие индивидуальных административно-правовых актов 119
2.3. Изменение индивидуальных административно-правовых актов и приостановление их действия 135
2.4. Прекращение действия индивидуальных административно- правовых актов 157
Заключение 182
Библиографический список 191
- Понятие и основные признаки индивидуального административно-правового акта
- Классификация индивидуальных административно-правовых актов
- Основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов
- Введение в действие индивидуальных административно-правовых актов
Введение к работе
возникновение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах многочисленных споров, связанных с правовой оценкой используемых в документообороте этих органов документов с точки зрения отнесения их к числу индивидуальных правовых актов.
Необходимость изменения сложившегося положения и нормативного закрепления на федеральном уровне единых подходов к пониманию юридической сущности, видов, форм официально-документального выражения и механизма действия индивидуальных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами исполнительной власти независимо от их ведомственной подчиненности, обусловливается также целями и задачами проводимой в стране административной реформы.
В настоящее время единый подход к пониманию сущности, официальных форм выражения и классификации индивидуальных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами исполнительной власти (административно-правовых актов, правовых актов управления), отсутствует и в науке административного права.
С учетом указанных обстоятельств представляется актуальным осуществление научных исследований по обозначенной проблематике.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы юридической сущности, классификации, оснований издания (принятия) и действия правовых актов управления (административно-правовых) актов изучаются в отечественной науке административного права в течение достаточно длительного периода времени. Они были предметом исследования русских ученых-административистов еще до 1917 года и рассматривались, в частности, в работах А.Ф. Евтихиева и А.И. Елистратова1. В советский период развития административно-правовой науки учение о правовых актах государственного управления развивалось в научных и учебных работах, таких ученых, как
1 См: Евтіїхиев А.Ф. Законная сила актов администрации.- Люблин, 1911; Елистратов А.И. Основные начала административного права.- М., 1914.
В.Кобалевский, И.И. Евтихиев, В.А. Власов, С.С. Студеникин, И.Н. Пахомов, М.М. Волков, В.И. Новоселов, Л.М. Розин, В.А. Юсупов, Р.Ф. Васильев1. В названных работах рассматривались правовые акты управления (административно-правовые акты) в целом, то есть как нормативные, так и индивидуальные. Комплексному исследованию именно индивидуальных административно-правовых актов в советский период развития науки административного права, была посвящена лишь диссертация Слесаревой Е.С., защищенная в 1984 году.2 Осуществленные в дальнейшем, в том числе в постсоветский период, диссертационные исследования, в частности, таких авторов, как О.В. Токарев, О.В. Шопина, Ф.Ф. Яхин, Н.В. Чехун, С.А. Кулинич касались общих проблем теории административно-правовых актов и проблем издания (принятия) и действия нормативных административно-правовых актов. С 1984 года до настоящего времени, в том числе в период проведения в России административной реформы (2004-2008г.г.) монографические научные исследования проблематики именно индивидуальных правовых актов управления (административно-правовых актов) в отечественной науке административного права не осуществлялись. Данное обстоятельство предопределяет необходимость проведения такого исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования
См, в части: Кобалевский В. Советское административное право.- Харьков, 1929; Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: дне. ... докт. юрид. наук.- М., 1948; В.А. Власов, С.С. Студеникин Советское административное право.- М., 1959; Пахомов И.Н. Акты советского государственного управления.- Львов, 1952; Волков М.М. Акты советского государственного управления,- Л., 1953; Новоселов В.И. Законность актов управления.- М., 1968; Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел.- М., 1974; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления.- М., 1979; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления.-М., 1970. 2 См.: Слесарева Е.С. Индивидуальные акты управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984.
См: Токарев О.В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории:Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2001; Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук.- Саратов, 2002; Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Чехун Н.В. Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.- Саратов, 2005; Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 2006.
Объектом настоящего исследования являются административно-правовые отношения, возникающие при подготовке и издании (принятии) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, иными административными органами и действующими от их имени должностными лицами индивидуальных правовых актов (далее - индивидуальных административно-правовых актов), а также в процессе действия этих актов во времени.
Предметом изучения в рамках данного диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральных законах, федеральных подзаконных нормативных правовых актах правовые нормы, регулирующие основания, порядок подготовки, издания (принятия) и действия индивидуальных административно-правовых актов различных видов, практика их применения административными органами, а также соответствующая судебная практика.
Целью настоящего диссертационного исследования является формирование с учетом современных условий функционирования исполнительной власти в России и с учетом проведения административной реформы наиболее общих подходов к научному пониманию юридической сущности, классификации, официально-документальных форм выражения, оснований издания (принятия), правового значения и механизма действия во времени индивидуальных административно-правовых актов и выработка соответствующих определений, правил и рекомендаций, которые могли бы быть нормативно закреплены на федеральном уровне.
Для достижения указанной цели в рамках данного научного исследования решаются следующие задачи:
определить общее понятие, юридическую сущность, основные признаки и официально-документальные формы выражения индивидуального административно-правового акта;
осуществить теоретическую классификацию индивидуальных административно-правовых актов по различным критериям;
сформулировать наиболее общие требования, предъявляемые к содержанию и форме индивидуальных административно-правовых актов;
определить юридическое значение индивидуальных административно-правовых актов;
сформулировать наиболее общие фактические и юридические основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов;
исследовать механизм действия индивидуальных административно-правовых актов во времени, а именно вступления их в юридическую силу, изменения их содержания, приостановления и прекращения их действия;
выявить пробелы и противоречия в нормативном регулировании оснований, порядка издания (принятия) и юридического механизма действия индивидуальных административно-правовых актов во времени, сформулировать конкретные предложения по устранению этих пробелов и противоречий;
сформулировать наиболее общие правила введения в действие, изменения содержания, приостановления действия и прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов
Теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая основы диссертационного исследования.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования
составляют научные труды, учебники и учебные пособия по теории права и
административному праву таких ученых, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах,
В.М. Безденежных, Р.Ф. Васильев, В.А. Власов, М.М. Волков, А.Б. Зеленцов,
Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.В. Малько, Н.И. Матузов,
И.М. Машаров, Л.М. Розин, Б.В. Российский, И.С. Самощенко,
Е.С. Слесарева, Ю.Н. Старилов, О.В. Токарев, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, Ф.Ф. Яхин и др.
Методологическую основу данного исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, методы системно-
структурного, технико-юридического анализа, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала, правоприменительной, в том числе судебной практики.
Нормативную основу исследования образуют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы подготовки, издания (принятия) и действия во времени индивидуальных административно-правовых актов.
Эмпирической основой исследования являются совокупность изученных диссертантом индивидуальных правовых актов, изданных (принятых) 'различными административными органами, актов Высшего арбитражного суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, арбитражного суда Кировской области, вынесенных ими за период с 2000 по 2008 гг., а также личные наблюдения автора, неоднократно присутствовавшего в судебных заседаниях Арбитражного суда Кировской области при рассмотрении им дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления.
Всего диссертантом в ходе подготовки настоящего исследования было изучено более 50 федеральных нормативных правовых актов, свыше 200 индивидуальных правовых актов (приказов, распоряжений, постановлений, предписаний, решений, требований, изданных (принятых) территориальными органами федеральных служб, в частности Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, территориальных органов внутренних дел, Пенсионного фонда Российской Федерации, функционирующих на территории Кировской, Костромской, Ивановской и Ярославской областей, республики Коми (по материалам дел, рассмотренных Вторым арбитражным
апелляционным судом), свыше 70 актов Высшего арбитражного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертант одним из первых в период проведения в России административной реформы на основе системного анализа действующего российского административного законодательства, и практики его применения органами исполнительной власти и арбитражными судами за указанный период предложил новые подходы к пониманию юридической сущности и значения, оснований издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов, осуществил их развернутую классификацию и выявил механизм их действия во времени
Наиболее значимыми результатами данного диссертационного
исследования, характеризующими, в том числе, его научную новизну, в
частности, являются: »
уточнение понятия «индивидуальный административно-правовой акт»;
выделение признаков (особенностей), характеризующих индивидуальный административно-правовой акт, позволяющих отграничить его от иных видов правовых актов и от прочих официальных документов;
осуществление развернутой классификации индивидуальных административно-правовых актов по различным критериям, в том числе впервые выделенным автором;
выделение наиболее общих фактических и юридических оснований издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов, которые ранее в науке административного специально не исследовались;
выявление юридического механизма вступления индивидуальных административно-правовых актов в юридическую силу, который ранее в науке административного права специально не исследовался;
- выявление юридического механизма изменения и приостановления действия индивидуальных административно-правовых актов, который ранее в науке административного права специально не исследовался;
- выявление механизма фактического и юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов;
На защиту выносятся следующие обладающие научной новизной или ее элементами положения диссертационного исследования:
Под индивидуальным административно-правовым актом понимается односторонне властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного или иных отраслей права в отношении индивидуально определенных физического лица или организации (группы таких лиц или организаций) с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения его (ее) или их прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к нему (к ней) или к ним мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой защиты прав и законных интересов данного лица (организации) или данных лиц (организаций), а также в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц.
Индивидуальные административно-правовые акты по официально-документальной форме могут выражаться в виде:
а) официальных документов, наименование и требования к которым установлены соответствующими законами или подзаконными нормативными правовыми актами (указ, распоряжение, решение, постановление, приказ, предписание, представление, предупреждение, требование, поручение, указание (директива), определение, протокол заседания коллегиального органа, заключение экспертного органа);
б) официальных документов, наименование и требования к которым не'
установлены соответствующими законами или подзаконными нормативными
правовыми актами (извещение, уведомление, содержащее властное решение);
в) официальных записей в учетно-регистрационных документах (в
государственных реестрах и т.п.);
г) официальных записей распорядительного характера, совершаемых в
документах (резолюции);
д) официальных штампов установленного образца.
В целях обеспечения унификации требований, предъявляемых к содержательной структуре индивидуальных административно-правовых актов, представляется необходимым установить на федеральном уровне общее правило, согласно которому любой индивидуальный административно-правовой акт, выраженный в форме официального документа, должен состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, с установлением при этом общего перечня вопросов, которые должны разрешаться в каждой из частей.
Юридическими основаниями издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов являются действующие нормы административного, а также иных отраслей права, предусматривающие необходимость или возможность издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов в случае возникновения определенных юридических фактов - юридических казусов с участием индивидуально определенных физических лиц или организаций.
Фактическими основаниями издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов являются конкретные юридические факты - юридические казусы, реально возникшие с участием индивидуально-определенных физических лиц или организаций, при наличии которых в силу соответствующих норм права необходимо или возможно издание (принятие) в отношении указанных лиц индивидуальных административно-правовых актов.
5. Индивидуальные административно-правовые акты могут вступать в
юридическую силу и, следовательно, начинать действовать с одного из
следующих моментов:
а) с даты издания (принятия) акта, то есть с даты подписания его
уполномоченным должностным лицом;
б) с даты, указанной в самом акте;
в) по истечении определенного периода времени, указанного в самом
акте;
г) с момента наступления определенного юридического факта;
д) с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого
издан (принят) акт, копии этого акта;
е) с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом;
ж) с даты государственной регистрации акта в специальном реестре;
з) с момента истечения срока, установленного на обжалование акта;
и) с даты официального опубликования акта;
к) по истечении определенного периода времени после официального опубликования акта.
6. Изменения в содержание ранее изданных (принятых) индивидуальных
административно-правовых актов, как вступивших, так и не вступивших в
юридическую силу, должны вноситься при наличии следующих оснований:
а) установление фактических ошибок в тексте акта;
б) установление юридических ошибок, то есть фактов неправильного
применения в акте правовых норм, положенных в основу содержащегося в
нем решения, если устранение этих ошибок возможно посредством внесения
в содержание данного акта соответствующих изменений;
в) вступление в юридическую силу нормативного правового акта, в
соответствии с которым необходимо внесение определенных изменений в
действующий индивидуальный административно-правовой акт;
г) выдача органом государственного контроля (надзора) предписания
(предупреждения) о необходимости внесения определенных изменений в
индивидуальный административно-правовой акт;
д) принесение прокурором протеста на индивидуальный администра
тивно-правовой акт с требованием о внесении в него определенных
изменений;
е) вступление в юридическую силу судебного акта, содержащего
требование о внесении определенных изменений в индивидуальный
административно-правовой акт, оспоренный заинтересованным лицом в
судебном порядке.
7. Приостановление действия индивидуального административно-правового акта представляет собой прекращение его действия в течение определенного четко обозначенного периода времени и, соответственно, прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода времени содержащегося в нем решения, реализации предусмотренных им субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или мер публично-правовой ответственности при наличии соответствующих юридических оснований, к числу которых могут быть отнесены следующие обстоятельства:
а) установление признаков несоответствия акта в целом или его
отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных нормативных
правовых актов, регулирующих соответствующие отношения;
б) наличие предписания (представления) компетентного административ
ного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с
несоответствием его положениям законов и (или) подзаконных нормативных
правовых актов;
в) наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или
изменения акта в связи с несоответствием его положениям законов и (или)
подзаконных нормативных правовых актов;
г) подача физическим лицом или организацией, в отношении которых
был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта;
д) приостановление действия правоустанавливающего документа, выданного физическому лицу или организации на определенный срок на основании акта.
8. Прекращение действия индивидуального административно-правового акта или его части означает утрату им полностью или в определенной части юридической силы, то есть прекращение действия содержащегося в нем индивидуально-властного решения в полном объеме или в определенной части.
Существует два вида прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов: фактическое и юридическое.
Фактическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта - это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное наступлением определенного юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения данного акта в целом или его соответствующей части без издания (принятия) иного специального правового акта о прекращении его действия.
Юридическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта - это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное изданием (принятием) компетентным административным органом или судом специального правового акта, содержащего решение о прекращении его действия посредством отмены, отзыва, аннулирования или признания недействительным в полном объеме или в соответствующей части.
Основаниями фактического прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части, с нашей точки зрения, могут являться:
а) фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия актов данного вида;
б) фактическое истечение установленного соответствующим норматив
ным правовым актом срока действия меры публично-правовой ответствен
ности, примененной актом к физическому или юридическому лицу;
в) фактическое истечение срока исполнения обязанности, предусмотрен
ной актом и возложенной на адресата данного акта;
г) смерть физического лица, в отношении которого был издан (принят)
акт;
д) ликвидация организации, в отношении которой был издан (принят)
акт;
е) издание (принятие) компетентным административным органом или
судом правового акта, фактически аннулирующего действие акта.
Наиболее общими основаниями юридического прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части являются:
а) несоответствие наименования и (или) формы акта требованиям,
установленным соответствующим нормативным правовым актом;
б) издание (принятие) акта некомпетентным административным органом
или должностным лицом такого органа, то есть органом или должностным
лицом, не имеющим права издавать (принимать) акты такого вида или с
таким содержанием;
в) несоответствие содержащегося в акте решения в целом или его
определенной части (пункта, абзаца) положениям (нормам) закона или
подзаконного нормативного правового акта либо обязательного для
исполнения индивидуального административно-правового акта или
судебного акта, на основании или с учетом которого данный акт должен был
издаваться (приниматься);
г) необоснованность содержащегося в акте решения, то есть отсутствие в
акте фактического и (или) юридического обоснования принятого
административным органом или должностным лицом такого органа решения;
д) существенное нарушение административным органом или должностным лицом такого органа установленной соответствующим нормативным правовым актом юридической процедуры разрешения дела, по результатам которого издан (принят) акт, либо установленного соответствующим нормативным правовым актом порядка издания (принятия) акта.
9. Все перечисленные в пунктах 1-8 положения и другие содержащиеся в диссертационном исследовании определения, правила и рекомендации, касающиеся юридического механизма издания (принятия) и действия во времени индивидуальных административно-правовых актов, могут быть сформулированы в виде правовых норм и закреплены в действующих федеральных законах, подзаконных нормативных правовых актах, в частности, в административных регламентах выполнения федеральными органами исполнительной власти отдельных государственных функций, а также в соответствующих разделах и главах специального федерального закона «Об административно-правовых актах», разработать и принять который предлагает диссертант.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
Содержащиеся в диссертации теоретические выводы о понятии, признаках, классификации, юридическом значении, основаниях издания (принятия) и механизме действия во времени индивидуальных административно-правовых актов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем теории этих актов. Принципиальное значение для науки административного права имеют выделенные диссертантом официально-документальные формы выражения индивидуальных административно-правовых актов, их развернутая классификация, определение многоаспектного правового значения данных актов, юридических и фактических оснований их издания (принятия), четкое выделение и анализ всех основных элементов юридического механизма действия их во времени.
Сформулированные в диссертации теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования действующего федерального законодательства, регулирующего вопросы издания (принятия) и действия во времени отдельных видов индивидуальных административно-правовых актов, а также в процессе подготовки новых федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, систематизирующих и унифицирующих соответствующие правовые нормы.
Кроме того, изложенные в диссертации теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсу «Административное право», в ходе переподготовки и повышения квалификации государственных служащих органов исполнительной власти, а также в процессе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по данной учебной дисциплине.
Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета. Диссертация также обсуждалась на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов и сообщений на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», которые проводились в г. Кирове 17.11.2006г., 26.10.2007 г., на межрегиональной научно-практической конференции «Российское право: история, современность и перспективы», состоявшейся в г. Кирове 13-14.04.2005 г., на международной научно-практической конференции» Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся в г. Кирове 12.12.2008 г.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Административное право» на юридическом факультете Вятского государственного гуманитарного университета.
Сформулированные диссертантом предложения по систематизации правовых норм, регулирующих вопросы издания (принятия) и действия во времени индивидуальных административно-правовых актов и закреплению их в будущем федеральном законе «Об административно-правовых актах» нашли поддержку в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используются им в законотворческой деятельности.
Основные результаты проведенного диссертационного исследования отражены в опубликованных автором 10 статьях, а также в написанных в соавторстве учебниках «Административное право России. Общая часть» под редакцией П.И. Кононова, опубликованного в 2006 г. (М.: ИГ «Юрист», 2006) и в учебнике «Административное право России» под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, рекомендованного Министерством образования и науки РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» ( М.: «Юнити», 2008).
Общий объем публикаций составляет 5,3 печатных листа.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных при ее подготовке источников.
Понятие и основные признаки индивидуального административно-правового акта
До недавнего времени термин «индивидуальный правовой акт» использовался лишь в юридической, в том числе административно-правовой науке», и не употреблялся ни в советском, ни в постсоветском российском законодательстве. В последнее время в ходе проведения в России административной реформы понятие «индивидуальный правовой акт» было официально введено в действующее федеральное административное законодательство. В частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. №314 содержится прямое указание на то, что федеральные службы и федеральные агентства вправе издавать индивидуальные правовые акты.
В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации не сформулировано понятие индивидуального (ненормативного) правового акта, в том числе административно-правового, не определены виды таких актов, общие правила подготовки, издания (принятия), введения в действие, приостановления и прекращения действия данных актов. Между тем названные вопросы являются весьма важными, поскольку индивидуальные административно-правовые акты в огромном количестве издаются (принимаются) разнообразными административными органами, влекут определенные юридические последствия для физических и юридических лиц и от того, насколько полно и четко определены в действующем законодательстве понятие, основания и порядок издания (принятия), введения в действие и прекращения действия названных актов, зависит степень гарантированности и защищенности прав и свобод указанных лиц.
Однако, несмотря на значимость указанных вопросов, можно констатировать, что и в науке административного права отсутствует четкое и единообразное понимание юридической природы индивидуального административно-правового акта. Неоднозначно толкуются вопросы сущности индивидуальных (ненормативных) административно-правовых актов, отграничения их от других официальных документов и в судебной практике.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность дальнейшего научного исследования проблем теории индивидуальных (ненормативных) административно-правовых актов с целью определения наиболее общего понятия таких актов, отграничения их от иных видов официальных документов, используемых в процессе деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичного управления, определения юридического механизма действия данных актов.
Поскольку индивидуальные административно-правовые акты являются наряду с нормативными одним из видов административно-правовых актов, обозначим вначале наиболее важные возникшие в науке административного права спорные вопросы понимания юридической сущности и форм выражения административно-правовых актов вообще.
1. В литературе по административному праву советского и современного периода административно-правовой акт (акт управления) с содержательной стороны определяется как одностороннее юридически властное волеизъявление, властное решение компетентного органа государственного управления (органа управления, органа исполнительной власти), влекущее юридически значимые последствия для других субъектов административных правоотношений1.
В то же время в науке административного права имеется два различных подхода к решению вопроса о том, в какой внешней форме может быть выражен административно-правовой акт (акт управления): широкий и узкий. Сторонники широкого подхода считают, что административно-правовые акты (акты управления) внешне могут выражаться не только в форме официальных документов, содержащих властные решения, но и в форме любых совершаемых органами исполнительной власти (органами государственного управления) волевых властных юридически значимых действий, в частности устных приказов, жестов, знаков, сигналов2. Сторонники узкого подхода полагают, что административно-правовые акты (акты управления) внешне могут быть выражены только в письменной форме, а именно в виде соответствующих официальных документов (приказов, постановлений, решений и т.п.) органов государственного управления (исполнительной власти), в которых содержатся управленческие решения . Некоторые ученые считают, что индивидуальные акты управления внешне могут выражаться в виде письменных резолюций уполномоченных должностных лиц типа «разрешаю», «утвердить» и т.п. на документах, в частности на заявлениях4.
В то же время в некоторых учебных изданиях по административному праву просматривается двойственный подход по вопросу о форме административно-правовых актов (актов управления). Так, в частности, в учебнике Общее административное право под редакцией профессора Ю.Н. Старилова, с одной стороны, утверждается, что правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в деятельности органов управления, а с другой -акты управления в зависимости от формы их выражения подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковые и шумовые сигналы)1.
2. В современной теории административного права используются различные наименования нормативных и индивидуальных правовых актов, издаваемых (принимаемых) в сфере исполнительной власти (государственного управления). В частности, для обозначения таких актов используются термины «правовой акт управления»2, «правовой акт государственного управления»3, «акт государственной администрации»4, «административный акт»5, «административно-правовой акт» , «административно-правовой акт государственного управления»1. .Наличие в научном обороте такого большого количества терминов, которыми по существу обозначается одно и то же понятие, не способствует формированию единой теории административно-правового акта. Необходимо определить единый, наиболее приемлемый термин, которым можно обозначить все правовые акты, издаваемые (принимаемые) в сфере публичного управления, и закрепить его законодательно.
3. В науке административного права отсутствует единый подход по вопросу о том, какие именно виды государственных органов вправе издавать нормативные и индивидуальные административно-правовые акты. Однозначно не решен вопрос и о том, вправе ли издавать административно-правовые акты органы местного самоуправления.
Классификация индивидуальных административно-правовых актов
Основы классификации индивидуальных административно-правовых актов заложены в общей теории права, которая определила наиболее общие подходы к классификации любых правоприменительных актов. В частности, в литературе по общей теории права выделяются следующие основные критерии классификации правоприменительных актов: а) в зависимости от субъектов (органов), осуществляющих применение права и издающих правоприменительные акты: акты органов государственного управления, акты органов законодательной власти, акты судов, акты органов местного самоуправления и других органов; б) в зависимости от функций, выполняемых в механизме правового регулирования: исполнительные акты, связанные с применением диспозиции нормы права, и правоохранительные акты, связанные с применением правовых санкций за совершенные правонарушения; в) в зависимости от юридического значения: основные акты, которые содержат завершенное решение по юридическому делу, и вспомогательные, которые содержат предписания, подготавливающие издание основных актов, обеспечивающие правильное рассмотрение дела и реализацию принятых решений; г) в зависимости от места в механизме правового регулирования: акты регламентаторы, определяющие субъектов конкретных правоотношений, объем их субъективных прав и обязанностей, основания и условия возникновения, развития и прекращения этих отношений; правообеспечительные акты, обеспечивающие реализацию субъективных прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений посредством властно-публичной деятельности; д) в зависимости от действия во времени: акты однократного действия, реализация которых заканчивается совершением определенного действия, и акты длящегося действия, реализация которых не заканчивается совершением определенного действия, а представляет собой длящееся правовое состояние или требует совершения тех или иных периодически повторяемых действий; е) в зависимости от порядка издания (принятия): единоличные и коллегиальные, издаваемые (принимаемые) одним органом или совместно несколькими органами1.
Далее рассмотрим существующие в литературе по административному праву подходы к классификации индивидуальных административно-правовых актов (правовых актов управления).
Прежде всего, необходимо отметить, что индивидуальные административно-правовые акты в литературе по административному праву, как правило, не классифицируются отдельно от нормативных административно-правовых актов. Иными словами, классификации по различным критериям подвергается весь массив административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных. При этом не все выделяемые наукой административного права критерии классификации могут быть применены к индивидуальным административно-правовым актам. Например, такой критерий, как территориальный масштаб действия акта, может быть применен лишь при классификации нормативных административно-правовых актов. В этой связи выберем из числа предлагаемых в литературе критериев классификации лишь те, которые могут быть использованы при классификации индивидуальных административно-правовых актов. К числу таких критериев, с нашей точки зрения, относятся:
1) сфера действия административно-правового акта, с учетом которой выделяют акты внутрисистемного характера (внутреннего действия), действующие в отношении субъектов, подчиненных (подведомственных) органам (должностным лицам), издающим акты; и акты внесистемного характера (внешнего действия), действующие в отношении не подчиненных названным органам (должностным лицам) субъектов;
2) вид органов, издающих административно-правовые акты, в зависимости от которого выделяют акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и т.п.;
3) характер и объем компетенции органов, издающих административно-правовые акты, с учетом которых выделяют акты органов общего управления, акты отраслевого управления и акты межотраслевого управления;
4) наименование административно-правовых актов, в зависимости от которого выделяют такие виды актов, как указы, постановления, распоряжения, приказы и т.п.;
5) официальная форма выражения административно-правовых актов, в зависимости от которой выделяют акты, выраженные в письменной форме, акты, выраженные в устной форме, и акты, выраженные в конклюдентной форме;
6) способ (метод) воздействия административно-правовых актов на субъектов административных правоотношений, с учетом которого выделяют уполномочивающие, обязывающие, рекомендующие, поощряющие, запрещающие, ограничивающие акты;
7) порядок издания (принятия) административно-правовых актов, с учетом которого выделяют акты, издаваемые единолично должностными4 лицами органов управления (единоличные акты), и акты, принимаемые коллегиально на заседаниях членов органов управления (коллегиальные акты);
8) способ охраны административно-правовых актов от их неисполнения или нарушения, с учетом которого выделяют акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности, и акты, охраняемые мерами административной ответственности1.
Развернутая классификация индивидуальных административно-правовых актов по специальным, применимым именно к этим актам критериям в советской и постсоветской российской науке административного права не осуществлялась. Как правило, индивидуальные административно-правовые акты подразделяются на виды лишь по одному критерию: характер и цель издания (принятия) акта. По этому критерию выделяют два вида индивидуальных административно-правовых актов: регулятивные (оперативно-исполнительные) и правоохранительные (юрисдикционные)1. Вместе с тем в некоторых учебных и научных работах, изданных как в досоветский, так и в советский периоды развития науки административного права, предлагаются и более развернутые классификации индивидуальных административно-правовых актов. В частности, выдающийся русский ученый-административист профессор А.И. Елистратов в зависимости от характера юридических последствий, наступающих в результате издания административных актов, выделял следующие виды таких актов: а) правосозидающие, то есть влекущие возникновение субъективных юридических прав и обязанностей; б) правоизменяющие, то есть влекущие изменение субъективных юридических прав и обязанностей; в) правопогашающие, то есть влекущие прекращение субъективных юридических прав и обязанностей; г) правоопределяющие, то есть констатирующие, удостоверяющие юридические факты2.
Основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов
Индивидуальные административно-правовые акты издаются (принимаются) уполномоченными административными органами не спонтанно, а в рамках механизма административно-правового регулирования, на соответствующей его стадии и при наличии соответствующих оснований.
Понятие «механизм административно-правового регулирования» производно от понятия «механизм правового регулирования». В общей теории права под механизмом правового регулирования понимается взятая в единстве система правовых средств (юридических норм, нормативных правовых актов, правоотношений, актов реализации, в том числе актов применения норм права), при помощи которых осуществляется правовое воздействие на регулируемые государством общественные отношения. К числу основных элементов механизма правового регулирования в теории права относят нормы права; юридические факты, в том числе и правоприменительные акты, возникающие на основе юридических фактов; правоотношения; акты реализации прав и обязанностей, возникших в рамках соответствующих правоотношений. В соответствии с названным элементным составом выделяются и стадии механизма правового регулирования: издание норм права; возникновение юридических фактов; возникновение правоотношений; реализация субъективных прав и обязанностей, возникших в рамках данных правоотношений1.
На основе указанных положений общей теории права в административно-правовой науке было сформулировано понятие механизма административно-правового регулирования, определены его элементы и стадии.
В частности, в литературе по административному праву под механизмом административно-правового регулирования понимается система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства. При этом в структуру механизма административно-правового регулирования включаются следующие элементы: а) нормы административного права, содержащиеся в соответствующих нормативных правовых актах; б) акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами; в) акты применения норм административного права; г) административно-правовые отношения2.
Таким образом, акты применения норм административного права являются одним из основных элементов механизма административно-правового регулирования, посредством которого обеспечивается реальное действие названных норм. В то же время из содержащихся в литературе по административному праву положений о механизме административно-правового регулирования не совсем понятно место правоприменительных, а именно индивидуальных административно-правовых актов в данном механизме, не прослеживается четкая связь названных актов с другими элементами этого механизма. В частности, в науке административного права не исследован вопрос об основаниях издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов, то есть вопрос о том, какие именно юридические факты могут служить такими основаниями.
Как следует из приведенных выше положений общей теории права и административно-правовой науки, индивидуальные административно-правовые акты, являющиеся актами применения норм административного и других отраслей права и элементом механизма административно-правового регулирования, издаются (принимаются) на третьей стадии данного механизма, а именно после возникновения соответствующих юридических фактов. В этой связи изданию (принятию) индивидуального административно-правового акта предшествуют две стадии: 1) введение в действие нормотворческим органом норм административного или других отраслей права, предусматривающих субъективные юридические права, обязанности и юридическую ответственность субъектов соответствующих регулируемых этими нормами правоотношений, возникновение и (или) реализация которых в силу названных норм обеспечивается посредством издания (принятия) компетентным административным органом индивидуального административно-правового акта; б) возникновение конкретного юридического факта - юридического казуса с участием индивидуально определенного физического лица или организации, регулируемого указанными выше правовыми нормами.
Указанные две стадии механизма административно-правового регулирования одновременно являются и основаниями для издания (принятия) соответствующим компетентным административным органом индивидуального административно-правового акта. При этом представляется возможным выделить юридические и фактические основания издания индивидуальных административно-правовых актов.
К юридическим основаниям издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов относятся действующие нормы административного, а также иных отраслей права, предусматривающие необходимость или возможность издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов в случае возникновения определенных юридических фактов - юридических казусов с участием индивидуально определенных физических лиц или организаций.
К фактическим основаниям издания - (принятия) индивидуальных административно-правовых актов относятся конкретные юридические факты - юридические казусы, реально возникшие с участием индивидуально-определенных физических лиц или организаций, при наличии которых в силу соответствующих норм права необходимо или возможно издание (принятие) в отношении указанных лиц индивидуальных административно-правовых актов.
Только при одновременном наличии соответствующих юридических и фактических оснований возможно издание (принятие) компетентным административным органом того или иного индивидуального административно-правового акта.
Рассмотрим далее подробнее юридические и фактические основания издания индивидуальных административно-правовых актов.
Юридические основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов
Юридические основания издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов характеризуются следующими основными чертами:
1) по внешней форме выражения юридические основания представляют собой материальные или процессуальные правовые нормы, содержащиеся в законах или в подзаконных нормативных правовых актах;
2) по содержанию юридические основания представляют собой общеобязательные правила, регулирующие решение конкретных вопросов (предоставление субъективных юридических прав, возложение субъективных юридических обязанностей, привлечение к юридической ответственности), возникающих в сфере деятельности административных органов, в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций посредством издания (принятия) данными органами соответствующих индивидуальных административно-правовых актов.
Введение в действие индивидуальных административно-правовых актов
Вопросы введения в действие индивидуальных административно-правовых актов специально в науке административного права не исследовались. Между тем эти вопросы имеют существенное значение в правоприменительной практике административных органов, издающих (принимающих) указанные акты, а также судов, рассматривающих споры, связанные с оспариванием таких актов. В частности, в правоприменительной практике возникают следующие типичные вопросы, связанные с введением в действие индивидуальных административно-правовых актов:
1)с какого момента: с даты издания (принятия) акта или с даты получения копии данного акта лицом, в отношении которого он издан (принят), - следует исчислять начало действия данного акта;
2) может ли акт вступать в юридическую силу не с даты его издания (принятия), а с более поздней даты, и если может, то в каких случаях;
3) может ли акт вступать в юридическую силу с даты его официального опубликования либо по истечении определенного периода времени после его официального опубликования и если может, то в каких случаях;
4) может ли действие вступившего в юридическую силу акта распространяться на правовые отношения с участием индивидуально определенного лица, возникшие до вступления данного акта в юридическую силу.
Ответы на указанные вопросы могут быть найдены лишь посредством осуществления системного анализа соответствующих общих положений теории права и науки административного права о порядке введения в действие нормативных, в том числе административно-правовых актов, а также федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов. Попробуем осуществить такой системный анализ, на основе которого, по нашему мнению, представится возможным определить некие общие подходы к нормативному регулированию юридического механизма введения в действие индивидуальных административно-правовых актов и сформулировать соответствующие законопроектные предложения.
В общей теории права вступление в юридическую силу, то есть введение в действие нормативного правового акта связывается с одним из следующих моментов: а) издание (принятие) нормативного правового акта; б) официальное опубликование нормативного правового акта; в) истечение определенного срока после официального опубликования нормативного правового акта; г) наступление даты, указанной в самом нормативном правовом акте или в специальном акте о введении его в действие; д) получение нормативного правового акта государственным органом, учреждением в случае рассылки такого акта определенному кругу адресатов без его официального опубликования для всеобщего сведения1.
Аналогичный подход к порядку вступления в юридическую силу административно-правовых актов (правовых актов управления) существует и в науке административного права2.
Вопросы обратной силы нормативных правовых актов разрешаются в общей теории права и в литературе по административному праву следующим образом.
В общей теории права констатируется, что по общему правилу принятый новый нормативный правовой акт действует во времени вперед, то есть применяется к отношениям, возникшим после вступления его в юридическую силу. В то же время в некоторых случаях допускается придание нормативному правовому акту обратной силы, то есть распространение его действия на отношения, возникшие до вступления его в законную силу. К числу таких случаев ученые-теоретики, в частности, относят ситуации, когда: а) в самом нормативном правовом акте указывается на то, что его предписания распространяются на отношения, возникшие до вступления его в юридическую силу; б) нормативный правовой акт отменяет или смягчает юридическую ответственность за правонарушения; в) нормативный правовой акт иным образом улучшает положение субъектов регулируемых этим актом правоотношений, возникших до вступления его в юридическую силу1.
В литературе по административному праву вопрос об обратном действии административно-правовых актов, в том числе индивидуальных, специально не исследовался. Этот вопрос рассматривался не в качестве основного лишь в некоторых научных работах, в частности в диссертации Ф.Ф. Яхина. Указанный автор полагает, что административно-правовым актам может быть придана обратная сила только в случаях, прямо предусмотренных законом, и при условии, если эти акты не ухудшают положение граждан и организаций .
Отметим, что приведенные выше положения общей теории права и административного права касаются правил вступления в юридическую силу нормативных правовых актов, в том числе административно-правовых. Предметом же нашего исследования является порядок вступления в юридическую силу индивидуальных административно-правовых актов, которые, безусловно, обладают по отношению к нормативным правовым актам определенной известной спецификой. Это означает, что и порядок вступления в юридическую силу рассматриваемых актов должен иметь определенные особенности. Чтобы выявить эти особенности, нами был осуществлен анализ целого ряда федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов (далее - федеральные нормативные правовые акты), регулирующих вопросы издания (принятия) различными административными органами индивидуальных административно-правовых актов. В результате такого анализа были выявлены следующие характерные подходы к решению федеральными государственными нормотворческими органами вопросов введения в действие индивидуальных административно-правовых актов.
