Содержание к диссертации
Введение
Глава I Государственный заказ в системе государственного управления экономикой 14
1 Государственный заказ как метод управления 14
2- Государственный заказ как административно-правовой институт 34
Глава II. Административно-правовой механизм формирования государственного заказа 51
1 Административно-правовые акты как форма выражения государственного заказа , 57
2 Порядок формирования государственного заказа 74
Глава III. Административно-правовой механизм реализации государственного заказа 95
1 . Субъекты отношений по реализации государственного заказа 95
2. Государственный контракт как административно-правовая форма реализации государственного заказа 106
3. Размещение государственного заказа 119
4. Контроль в сфере размещения государственного заказа 136
Заключение 161
Литература 172
- Государственный заказ как метод управления
- Государственный заказ как административно-правовой институт
- Административно-правовые акты как форма выражения государственного заказа
- . Субъекты отношений по реализации государственного заказа
Введение к работе
Актуальность темы исследования* Экономические реформы, проводимые в России в 90-х годах прошлого столетия, привели к полному разрушению системы планового управления национальным хозяйством; отведенная государству идеологами экономического либерализма, стоящими «у руля» этих реформ, роль «ночного сторожа» естественным образом снимала за-дачу создания механизмов его взаимодействия с субъектами хозяйствования, отсеченными от политической системы границами гражданского общества. Результатом такого подхода стал затяжной экономический кризис. Его внешние признаки — снижение объемов валового внутреннего продукта, бюджетный дефицит, инфляция, коррупция - представляли собой верхушку айсберга, в основе которого лежала дезинтеграция управленческих связей в сфере экономики. Выход из сложившейся ситуации стал возможен только в условиях переосмысления характера взаимоотношений государства и предпринимателя; от прямолинейных попыток разграничить сферы публичного и частного, с неизбежностью провоцирующих столкновение между ними, научная мьтсль пришла к осознанию необходимости создания механизмов их гармонизации.
Достижение заданного Конституцией Российской Федерации ориентира на построение социального государства требует проведения активной социально-экономической политики, что, если предположить необходимость консолидации усилий всех ветвей власти, обусловливает особое значение органов власти исполнительной. Решение этой задачи невозможно без системного обновления инструментария административно-правовых средств, опосредующих взаимодействие между органами государственного управления и субъектами хозяйствования в современных политико-правовых условиях.
Государственный заказ является методом управления, который, обеспечивая непосредственное сопряжение интересов государства и предпринимателей, обладает значительным административным потенциалом не только
в части направления созидательной деятельности последних на решение текущих и перспективных задач общественного развития, но и позволяет на макроуровне осуществлять^ воздействие на экономику, Создание эффективного механизма государственного заказа имеет исключительно важное значение также в контексте оптимизации^ бюджетных расходов: согласно прогнозу на 2007 г., общий объем закупок для государственных нужд составлял 2,4 триллиона рублей, при том, что общий объем расходной части федерального бюджета на тот же период был равен 5,463 триллиона рублей1.
Законодательство о государственном заказе в настоящее время- находится в состоянии динамичного развития; сфера-его применения последовательно расширяется, постепенно подчиняя^ соответствующему правовому режиму все закупки, осуществляемые за счет бюджетных средств. Важной ве-
хой стало введение в действие Федерального закона «О'размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для*государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ; активно идет процесс подзаконного нормотворчества, необходимого для обеспечения реализации этого закона. Новая модель размещения государственного заказа проходит практическую апробацию, в ходе которой выявляются существенные просчеты, допущенные при ее создании. Оценивая содержание и объем внесенных в указанный закон изменений и дополнений всего за полтора года егон действия, можно утверждать, что речь идет о серьезной корректировке правового режима государственных закупок, что, в свою очередь, невозможно без научного осмысления общей концепции дальнейшего развития исследуемого правового института в современных условиях. Кроме того, не может не внушать опасений тот факт, что, сосредоточив внимание на бюджетной эффективности государственного заказа; законодатель упускает из виду прочие
1 Ст. Iі Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (2 ч.> Ст. 5504.
составляющие этого института. Так, в зародышевом состоянии находится правовой механизм социально-экономического планирования, не получила должного развития и практической реализации административно-правовая концепция государственного контракта; дисбаланс бюджетной, плановой и договорной составляющих правового механизма государственного заказа обусловливает невозможность реализации его управленческого потенциала в полной мере.
Степень научной разработанности темы* исследования. Проводимая в настоящее время административно-правовая реформа дала толчок становлению новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к сфере государственного заказа, В современной науке административного права проблематике государственного заказа посвящены работы таких авторов,, как А.Ф. Ноздрачев, В-И, Кузнецов и-др. Определенный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товарове для государственных нужд внесен представителями науки предпринимательского права— Л.В; Андреевой, Н,И. Клейн, Л.И;Шевченко и др., однако здесь преобладает узкоотраслевой подход. Правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны в юридической науке советского периода такими видными учеными, как: 3-М. Заменгоф, А,К. Кравцов, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, P.O. Халфина и др. Комплексные исследования данной проблематики в настоящее время практически отсутствуют.
Сказанное свидетельствует о том, что недостатки правового регулирования в сфере государственного заказа во*многом обусловлены отсутствием научной базы; в связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер, осмысление правовой природы государственного заказа с позиции, прежде всего, административного права имеет важное теоретическое и практическое значение.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является системное изучение государственного заказа как метода государственного управления в экономической сфере, разработка теоретических основ правового регулирования отношений, опосредуемых административно-правовой формой реализации данного метода.
Основные задачи исследования, вытекающие из поставленной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
— выявление сущности государственного заказа как метода управления
в экономической сфере через призму реализуемых им функций;
— исследование государственного заказа как административно-
правового института, определение круга отношений, образующих предмет
данного правового* института и выявление специфических особенностей ме
тода административного права для их-регламентации;
исследование правовой природы плановых актов как институционального элемента административно-правового механизма реализации государственного заказа;
изучение порядка разработки-плановых актов как функционального элемента административпо-правового механизма реализации государственного заказа;
анализ системы субъектов административных правоотношений, связанных с размещением государственного заказа;
выявление и обоснование правовой природы государственного контракта как вида административного договора;
исследование системы способов размещения государственного заказа;
изучение механизма контроля'В системе управления размещением государственного заказа;
— внесение предложений по совершенствованию законодательства в
сфере государственного заказа.
Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти посредством формирования и реализации государственного заказа. Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере формирования, и реализации государственного заказа как институт" административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях
Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационной работы явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:
1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование,
обобщение, индукция и дедукция, аналогия;
2) частнонаучные методы.в области государственно-правовых исследо
ваний: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюиро
вание, исследование опубликованных статистических данных), метод догма
тического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое
толкование).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как; А.А. Абдурахманов, С.А. Агапцов, А.П. Алехин, Г,В. Атаман-чук, ДНБахрах, ИЛ Бачило, В,Е. Белов, ВЛХ Беляев, ТСС Вельский, АБ-Де-мин, АН Жабин, АЛ Елистратов, АЛ, Кармолицкий, Х.О, Каю, НИ. Клейн, С.Д Князев, ЮМ Козлов, А.П. Коренев, АЛС Кравцов, АВ. Кряжков, В.И Кузнецов, В.В. Лазарев, А.Ф, Ноздрачев, Д.В, Осинцев, М.П. Петров, JLJL Попов, ВТ, Розенфельд, Б.В. Российский, В.Д. Рудашевский, Ю.Н Старилов, ЮЛ Тихомиров, ХЯ Хабриева, СД Хазанов, Н.В. Черноголовкой и др. В силу специфики темы диссертации потребовалось обращение к научным трудам в смежных областях государствоведения и правоведения следующих ученых: GC. Алексеева, ВВ. Иванова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, АБ. Миц-
ксвича, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, А.Ф. Шебанова и др. (теория государства и права); М.М, Агаркова, JLB. Андреевой, СИ- Аскназия, МЛ Брагинского, СИ Братуся, В.В- Витрянского, Н.И. Клейн, ВВ. Лаптева, Р.ОХал-финой, ЛИ, Шевченко и др. (гражданское и предпринимательское право), В работе были использованы и труды зарубежных ученых, таких как: Г- Брэбан, Ж. Ведель, О. Винсент, К. Киллен, А. Файоль, Роберт М, Фалмер и др.
Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы судебно-арбитражной практики. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования отношений, связанных с формированием и реализацией государственного заказа. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
1. Государственный заказ как метод управления'представляет собой совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных (плановые органы, плановые правовые акты, субъекты размещения заказа, государственный контракт) и функциональных (процедура разработки плановых актов, процедура размещения* государственного заказа) элементов административно-правового механизма, обеспечивающего
формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления.
2, Исследование правового регулирования отношений государственно
го заказа через призму метода правового регулирования, на сущностном
уровне раскрываемого посредством системы принципов, позволило обосно
вать тезис о единой отраслевой природе государственного заказа как инсти
тута административного права. Предмет института государственного заказа
включает в себя отношения двух видов: отношения, связанные с формирова
нием государственного заказа, и отношения, связанные с его реализацией.
Первые опосредуют взаимодействие органов исполнительной власти между
собой, а также с хозяйствующими субъектами в процессе разработки плано
вых актов, юридически формализующих те публичные интересы, которые
подлежат удовлетворению посредством государственного заказа. Отношения
второго вида возникают в ходе реализации плановых актов и связывают ме
жду собой субъектов, выступающих в статусе государственного заказчика, с
одной стороны, и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) - с другой.
Главная особенность данного вида отношений состоит в отсутствии непо
средственного подчинения вторых первым, что обусловливает использование
механизмов административно-договорного управления.
3. Сущностным признаком государственного контракта, определяю
щим, в конечном счете, все особенности его правового режима, является на
правленность его на удовлетворение общественного интереса, формализо-
ванного понятием «государственные нужды». Из этого следует, что основной
функцией государственного контракта является не характерное для граждан
ско-правового договора перемещение материальных благ, а организация со
гласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовле
творение государственных нужд. Выявлены основные особенности админи
стративно-правового режима государственного контракта на поставки това
ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
4. Требуется изменение закрепленного в действующем законодательстве подхода к соотношению конкурса и аукциона в системе размещения государственного заказа: в качестве основного способа заключения государственного контракта должен быть определен аукцион как форма, обладающая более прозрачной системой критериев для оценки заявок участников. Это ограничит рамки административного усмотрения государственных заказчиков и обеспечит предпосылки для снижения уровня коррупции^ системе размещения государственного заказа. Реализация данного предложения требует внесения следующих изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципалы ых нужд»:
— часть вторую ст- 10 изложить в следующей редакции:
«2. Размещение заказа осуществляется путем проведения аукциона за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
— часть четвертую ст. 10 изложить в следующей редакции:
«4, Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ5 оказание услуг, особые свойства которых исключают возможность оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа только на основании цены, может осуществляться путем проведения конкурса. Цена в этом случае может быть установлена в качестве одного из критериев оценки и сопоставления конкурсных заявок»,
5. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» создал ситуацию, при которой некогда единый правовой режим имущества, именуемый «государственный резерв», оказался дифференцированным с точки зрения механизма формирования. Запасы стратегических материалов и товаров, а также запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций будут приобретаться по общим правилам. Для мобилизационного же резерва
ситуация принципиально иная - одним возможным способом является размещение заказа у единственного поставщика. Поскольку торги — это механизм выявления наиболее эффективного варианта публичной закупки, то отказываясь от них в отношении мобилизационного резерва, законодатель без всяких объективных причин создает условия «пониженной» экономической эффективности таких поставок. На наш взгляд, необходимо исключить из ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении заказовна поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для- государственных я муниципальных нужд» пункт 4, распространив на поставки товаров в мобилизационный резерв правила о размещении заказов путем проведения торгов — открытых либо закрытых, если эти поставки связаны с государственной тайной.
6. Управленческий потенциал института регистрации государственных
контрактов реализован не в полной мере: в настоящее время он является
формой реализации лишь учетно-информационной функции. Полагаем, что
решение указанной проблемы требует внесения- изменений в Положение о
ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заклю
ченных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим,
программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам
обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет. Также на
данном сайте размещаются указанные реестры, в которых должны быть-пря-
мо определены контрольные полномочия органа, обладающего правом на ве
дение реестра, а также перечень обстоятельств, являющихся основаниями
для отказа во внесении государственного контракта в реестр,
7, Дифференциация оснований проведение внеплановых проверок- на
обязательные и факультативные не имеет никаких объективных предпосы
лок, порождая ситуацию, при которой у органа, уполномоченного на осуще
ствление контроля, возникает возможность решать вопрос о назначении про
верки по собственному усмотрению, что создает условия для злоупотребле
ний и коррупционного взаимодействия в сфере размещения госзаказа, Реше-
ние этой проблемы требует отказа от института факультативных оснований внеплановых проверок, для-чего необходимо исключить из сг. 17 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для-государственных и муниципальных нужд» часть 6; части 7-16 указанной статьи считать, соответственно, частями 6-15.
8, Круг субъектов, уполномоченных на принесение жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного^ органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, уполномоченного на ведение официального сайта федерального органа исполнительной власти, организации, оказывающей услуги по обслуживанию официального* сайта и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченных на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов органов государственной власти и местного самоуправления, операторов электронных площадок, определен через категорию «участник размещения заказа»; содержание последней раскрывается^ законе предельно абстрактно: участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения,капитала, или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. В результате складывается ситуация, когда субъекты получают возможность злоупотребления своим правом на обжалование. Решение проблемы- видится в придании- процессуального значения факту нарушения субъективного права или охраняемого законом интереса- В целях создания процессуального механизма, препятствующего возбуждению производств по заведомо необоснованным жалобам, необходимо дополнить ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пунктом 5 следующего содержания:
«5) указание на то, в чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов заявителя».
В случае отсутствия названных сведений в жалобе, последняя полежит возвращению на основании п. І ч, 1 ст, 59 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административных правоотношений, складывающихся в сфере государственного заказа. Обоснованные диссертантом положения о государственном заказе как методе государственного управления и опосредующем его реализацию административно-правовом механизме в определенной степени-восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы данной управленческой категории.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в^ процессе совершенствования административного законодательства о^ государственном заказе; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения,
практические предложения и рекомендации докладывались на научно-
практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в трех опубликованных научных статьях автора общим объемом 1э2 п.л.
Структура-диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список использованной литературы.
Государственный заказ как метод управления
Понятие государственного заказа является ключевым для создания административно-правового режима удовлетворения государственных нужд; несмотря на это, исследованию данной правовой категории в науке административного права уделяется более нем скромное внимание. Результат этого — отсутствие единообразного подхода к данному понятию в позитивном праве, что, в конечном счете, негативно влияет на правоприменительную практику. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О государственном оборонном заказе»2, государственный оборонный заказ представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации- Положение о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти определяет государственный заказ как задание на календарный. год5.установленное Правительством РФ органам исполнительной, власти , в. пределах средств, федерального бюджета, выделенных; на-эти цели. Согласно п,. ст; 527 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК.РФ) , государственный заказ — основание заключения государст-венного контракта:.Аналогичная.ситуациЯгНаблюдается и в юридической литературе:- госзаказ определяется?-как, договор,,заключенный-.органами государственной-власти или органами.местного самоуправления, бюджетным учреждением; уполномоченным\ органом; или организацией, от имени: Российской Федераци и- с: физическим и, и юридическими, лицами в, целях обеспече-ния. государственных или-муницйпальных- нужд, как:поручение,-выдаваемое-уполномоченным органом государственной -власти от именигосударства,.хот зяйственной организации на выполнение- определенной: хозяйственной: one-. рации;, оплачиваемой за-, счет средств- государственного бюджета, или.иных централизованных государственных средств (внебюджетных фондов)6, как конкретизированные потребности государства в той или иной продукции7 и т.п. При внешнем разнообразии представленных подходов, их сближает одна общая черта — все они игнорируют управленческую составляющую государственного заказа, представляя последний в качестве юридического основания (либо одного из элементов основания) перемещения материальных благ, выполнения работ, оказания .услуг в пользу субъектов публичного права. Отсутствие системного восприятия государственного заказа как инструмента государственного управления приводит к дисбалансу в правовом регулировании соответствующих отношении: действующее законодательство делает акцент на обеспечении экономической, бюджетной эффективности публичных закупок, представляя их в качестве правовой формы товарных связей, усложненных особым субъектом - государством. Отсюда - не имеющие под собой никаких объективных оснований дискуссии об отраслевой природе государственного заказа, попытки обосновать комплексный и даже гражданско-правовой характер образующих его норм» естественным образом обедняющие или элиминирующие вовсе управленческую сущность этого института,.
Государственный заказ представляет собой сложную систему управления, образуемую взаимодействием различных элементов: правового, финансового, организационного » объединяемых единой целью — удовлетворение государственных нужд. Последняя категория, выступающая в качестве системообразующего фактора, на наш взгляд, есть отправная точка исследования государственного заказа как административно-правового явления.
Понятие государственных и муниципальных нужд в ст. 3 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяется посредством закрепления двух признаков: целевого (потребность, удовлетворение которой необходимо для осуществления функций публичного образования, исполнения международных обязательств РФ, решения вопросов местного значения) и финансового (источником финансирования являются средства бюджета и внебюджетные источники).
Государственный заказ как административно-правовой институт
Вопрос о правовой природе норм, регулирующих отношения, связанные с формированием и реализацией государственного заказа, на протяжении многих лет остается предметом научной дискуссии. Формальным поводом для спороВ бьгл и остается тот факт, что законодательное регулирование отношений По государственным закупкам традиционно обособлялось от гражданского законодательства. Такое положение дел объясняется тем, что классические договорные конструкции гражданского права не отвечают потребностям данной сферы, экономических отношений, специфика которой обусловлена двумя основными моментами: направленностью тщ удовлетворение государственных нужд и участием в этих отношениях субъектов публичного права. В дореволюционной России данные отношения регламентировались Положением о казенных подрядах и поставках от 17 октября 1830 г. ; в 1923 г. был принят Закон «О государственных подрядах и поставках» . С монополизацией государством средств производства потребность в специальном регулировании-отпала, ибо любой договор в хозяйственной сфере был направлен на реализацию выраженного в плановых актах государственного заказа; восстановление в начале 90-х годов прошлого столетия полиформиз-ма отношений собственности привело к восстановлению-специального правового режима государственных закупок. На смену принятому в 1992 году
Закону РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» пришел Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». После введения в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» формирование современной нормативно-правовой базы публичных закупок было в основном завершено, однако вопрос о правовой природе норм, образующих этот институт, в юридической науке окончательного разрешения не получил. Одни авторы, очевидно принимая во внимание факт расположения норм о государственных и муниципальных контрактах в ГК РФ, полагают последние разновидностью гражданско-правовых договоров . Другие, отталкиваясь от целевого назначения государственного контракта - реализация публичных интересов — отстаивают тезис о его административно-правовой природе43. Третья, на сего дняшний день, самая распространенная, точка зрения отражает своеобразный компромисс между первым и вторым подходами; компромисс этот достигается путем квалификации государственного заказа в качестве комплексного правового института.
Общепризнано, что критериями отграничения отраслей права являются предмет и метод правового регулирования ; данное положение в правовой науке считается аксиомой. Между тем в литературе высказана мысль о том, что хотя «предмет регулирования есть то первичное, что в своей глубокой основе предопределяет своеобразие норм права, ... он, находясь за пределами правовых норм, не является непосредственным основанием для разграничения правовых отраслей»46. Такое утверждение основано на весьма здравой посылке: правовые понятия необходимо выводить из правовых явлений, что в контексте исследуемой проблемы означает установление разграничительных признаков из самих норм; предмет же-правового, регулирования, представляющий собой совокупность общественных отношений, подвергающихся воздействию указанными нормами есть явление, лежащее за их пределами. Отсюда следует вывод о том, что основным непосредственным правовым критерием разграничения отраслей следует признать метод правового регулирования, взятый в его сущностном выражении . Нет нужды отрицать, что сущность метода правового регулирования предопределяется, в конечном счете, особенностями предмета, но влияние предмета на метод опосредовано, при самом упрощенном подходе, волей законодателями является в определенной степени субъективным. Есть немало примеров, когда, в зависимости от различных факторов (нередко совсем не объективного свойства), одни и те же отношения подвергались регламентации различными методами. Отношения государственного заказа - наглядное тому подтверждение. Как отмечал М.М. Агарков, если для правового регулирования обязательных поставок приходится прибегать более к положениям административного права, то будет правильным отнести этот институт к административному праву; если же приходится прибегать более к положениям общей части гражданского права, то их следует отнести к гражданскому праву
Административно-правовые акты как форма выражения государственного заказа
Важнейшей институциональной составляющей административно-правового механизма формирования государственного заказа является система правовых плановых актов, обеспечивающая последовательную1 конкретизацию публичных интересов, выраженных категорией приоритетов социально-экономического развития, до качества государственных нужд, удовлетворяемых посредством договорных связей с участием субъектов предпринимательства- Построение этой системы требует, прежде всего, уяснения природы планового акта как административно-правовой формы; дальнейшее исследование предполагает дифференциацию юридических свойств последних с учетом их функциональной роли в системе планирования.
Вопрос о правовой природе плановых актов в юридической науке был и остается дискуссионным. При этом если в советский период данный вопрос подвергался всестороннему исследованию, то в настоящее время он фактически предан забвению.
Анализ действующего российского законодательства позволяет выявить ряд правовых форм, опосредующих государственное планирование в социально-экономической сфере. К их числу могут быть отнесены: прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации па долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы (разрабатываются в целом по Российской Федерации, народнохозяйственным комплексам, отраслям экономики, регионам); концепция социально-экономического развития
Российской Федерации на долгосрочную перспективу; программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; целевые программы социально-экономического развития (федераль-ные; межгосударственные, региональные, местные); ведомственные целевые программы "; программы финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятии , планы-заказы и планы развития, используемые при планиро-вании хозяйственной деятельности казенных предприятии .
В соответствии с п. 1 ст. Г. Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» государственный прогноз представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты прогнозирования социально-экономического развития; обязательны для органов законодательной и исполнительной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики, в том числе иных плановых актов (п. 1 сг. 1, п. ст. 3 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социального развития Российской Федерации»). Прогнозы социально-экономического развития обязательны для бюджетных органов при разработке проектов бюджетов; изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение его основных характеристик. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей, которая используется при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социального развития Российской Федерации»), Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Федерального закона; «О государственном прогнозировании и программах социального развития Российской Федерации»).
В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», утверждение федеральной целевой программы влечет правовые последствия, выражающиеся в возникновении у государственного заказчика обязанности по реализации программных мероприятий и права требования финансового обеспечения программы в объеме, установленном федеральным бюджетом.
. Субъекты отношений по реализации государственного заказа
Особенности отношений; возникающих при размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд, определяются ст, ст. 4, 6,7,8 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Статья 4 указанного закона определяет субъектный состав и его особенности со стороны, направляющей оферту при размещении заказов. Заказчик не только размещает заказ, но и планирует его размещение, оформляет потребность в извещении о размещении заказа, требованиях документации по размещению заказа, заключает контракт, имеет права и обязанности по достижению цели размещения заказа. Права и обязанности заказчика при размещении заказа по сравнению с другими субъектами, обеспечивающими размещение заказа (уполномоченным органом, специализированной организацией), наиболее1 широки, ответственность и важность полномочий - размещение заказа для государственных и муниципальных нужд - подчеркивается тем, что заказчик «государственный» или «муниципальный». Государственным заказчиком может быть только орган власти (федеральный или субъекта Российской Федерации) или уполномоченные органами власти организации-бюджетополучатели.
С одной стороны, настоящая статья: распространяет понятие «государственный заказчик» на все органы власти, а не только па органы исполнительной власти, как это ранее указывалось в ст. 2 Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ? оказание услуг для государственных нужд» и ст, 3 Федерального закона «О по ставках продукции для федеральных- государственных, нужд» (т.е: Правительство РФ-утверждает государственных заказчиков-для/организации, работы по выполнению федеральных целевых программ-и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд). Кроме того, теперь, в круг государственных, и. муниципальных заказчиков попадают, и организации-бюджетополучатели, уполномоченные органами власти па/размещение заказоВ За .счет бюджетных средств. Ранее организации-— юридические лица, которым государственный; заказчик на условиях договора: передавал часть своих функций по1 проведению конкурса, назывались не: государственными, заказчиками, а организаторами.конкурса , (ст. 2 Федеральногозакона.«О конкурсах наразмещение:заказовша.поставки:товаров, выполнение работ,.оказание услуг для.государственных нужд»). Понятие «организатор конкурса» не употребляется в-тексте. Закона,, что вполне оправданно по-отношению к поставщику, исполнителю,, поскольку функции,, передаваемые организатору конкурса. ПО договору, ранее заказчиком четко; не регламентировались, и организатор конкурса часто-необоснованно выполнял не.часть.функций, а все функции заказчика, в .том-числе по заключению, контракта.
На сегодняшний день: организации-бюджетополучатели могут получить, полномочия заказчика от органа-власти. В литературе отмечается, что «в.статье 4 Закона не говорится что полномочия-имеют временный характер ж передаются путем.сделки-на возмездной.основе.(агентский.договор) или поручения.-(договор поручения)»?13. Это законодательное решение представляется-обоснованным, ибо-в данном случае речь идет не о гражданско-правовом полномочии представителя; используемая в-контексте Федерального закона размещении заказов на поставки товаров выполнение работ, оказание устлуг для государственных и муниципальных нужд» категория полномочия обозначает элемент административно-правового статуса государственного заказчика, формирование которого не может опосредоваться гражданско-правовыми формами. Административно-правовые полномочия, в том числе полномочия заказчика, могут передаваться исключительно посредством распорядительных документов органов власти: постановлений, распоряжений, приказов и др. Соответственно, переданные полномочия должны быть отражены в уставных документах организаций-бюджетополучателей. В ст. 162 БК РФ получателями бюджетных средств определены бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право па получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетная роспись (ст. 6 БК РФ) -- документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Часть 1 ст. 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» дает возможность передачи полномочий государственных и муниципальных заказчиков организациям-бюджетополучателям при размещении заказов за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. В предыдущей редакции указанного Закона за счет других средств — внебюджетных источников — организации-бюджетополучатели могли быть заказчиками, но не государственными, без передачи полномочий государственного заказчика.
