Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние правового регулирования государственного заказа 15
1. Государственный заказ как предмет правового регулирования 15
2. Методы правового регулирования государственного заказа 35
Глава II. Особенности гражданско-правового регулирования правоотношений в сфере государственного заказа в современных условиях 55
1. Нормативно-императивные условия размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и практика их выполнения государственными заказчиками 55
2. Государственный контракт 79
Глава III. Участие органов внутренних дел в правоотношениях сферы государственного заказа 101
1. Правосубъектность органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков 101
2. Структура договорных связей по государственному заказу с участием органов внутренних дел 122
Заключение 138
Список использованной литературы 141
Приложения 155
- Государственный заказ как предмет правового регулирования
- Нормативно-императивные условия размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и практика их выполнения государственными заказчиками
- Правосубъектность органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы правовое регулирование закупок для государственных нужд, представляющих собой сферу непосредственного сопряжения частных и публичных интересов, находится в состоянии динамичного развития и вызывает повышенное внимание со стороны ученых и практиков. В большей степени этот интерес определяется активным развитием нормативного регулирования общественных отношений в сфере государственного заказа. Примером тому служит Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (далее - Закон 94-ФЗ), вступивший в законную силу 1 января 2006 г., претерпевший многочисленные изменения и дополнения.
В то же время, в соответствии с принятыми в стране рыночными принципами регулирования экономики и необходимостью соблюдения баланса частных и публичных интересов, сфера государственных закупок является также объектом договорного регулирования, что актуализирует необходимость исследования изменений в законодательстве о государственном заказе с позиций гражданского права.
Размер средств, выделяемых на государственный заказ, год от года растет. Например, даже в условиях секвестированного бюджета и всеобщего сокращения государственных расходов, средства, расходуемые государственными агентами в рамках госзаказа, в 2008 г. составили 3,7 трлн руб., а в 2009 — 4 трлн .
МВД России, являющееся федеральным органом исполнительной власти, ведомством, несущим огромную социальную нагрузку, имеет собственную систему материально-технического снабжения, созданную задолго до принятия Закона 94-ФЗ. Особенности ее функционирования напрямую связаны с госзаказом. Ведомственные нормативные акты, регулирующие упомяну-
1 Доступ из: hup://\v\\\v.lcnta.ru/ncws/2009/05/12/dcposit/. Дата обращения 13 мая 2009 года.
4 тую систему и действующие в настоящее время, не претерпели серьезных изменений с принятием Закона 94-ФЗ, хотя последний создал для этого необходимые предпосылки.
МВД России является главным распорядителем бюджетных средств, выделяемых на соответствующие государственные нужды, и следует отметить, что размеры этих средств весьма значительны, их можно сравнить с бюджетами нескольких субъектов Российской Федерации1. Эффективное использование этих средств зависит не только от процедуры размещения государственных заказов, правильного формирования начальной цены государственного контракта и реального исполнения обязательств, предусмотренных в договоре, но также от оптимального распределения правомочий государственных заказчиков между звеньями системы материально-технического снабжения.
Следует отметить, что изменения, произошедшие в сфере нормативно-правовой регуляции государственных закупок, несомненно, позволили значительно усовершенствовать эти отношения, однако привели к появлению совершенно новых теоретических и практических проблем, таких, например, как: отсутствие систематизации правового регулирования отношений, возникающих в сфере удовлетворения государственных нужд в товарах, работах и услугах; неоднозначность понятийно-терминологического аппарата, применяемого в рассматриваемых отношениях; незавершенность унификации норм о государственном контракте в ГК РФ; необходимость изучения структуры договорных связей, формируемых по государственному заказу при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для нужд органов внутренних дел, с учетом особенностей функционирования системы материально-технического снабжения и др.
Например, в 2008 г. размер средств, выделенных на нужды МВД России, составил 332,2 млрд. рублей, а годовой бюджет Республики Башкортостан - 79 млрд. рублей (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 № 198-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995; Закон Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» от 03.11.07. № 474-3 // Республика Башкортостан. 2007. 7 нояб).
Актуальность настоящего диссертационного исследования связана также с новым этапом проводимой в стране крупномасштабной кампании по борьбе с коррупцией. Одним из направлений этой деятельности является совершенствование законодательства о госзаказе. Президентом РФ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и внесены изменения в Национальный план противодействия коррупции, включающий меры по совершенствованию норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ, а также по обеспечению контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок. Указанные меры приняты в целях реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3, в котором одним из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции закрепляется обеспечение открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, гражданско-правовое регулирование государственного заказа приобретает новые цели и задачи, обусловленные процессами, происходящими в современных социально-экономических реалиях. Имеющиеся пробелы в правовом регулировании государственного заказа свидетельствуют как о назревшей необходимости научного исследования теории правового регулирования государственного заказа, так и о необходимости совершенствования практики применения соответствующих норм законодательства.
Степень научной разработанности темы. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только ее актуальностью, но и недостаточной научной разработанностью правового регулирования отношений в сфере государственного заказа вообще и в деятельности органов внутренних дел в частно-
1 Доступ из: notes/518. Дата обращения 14.04.2010.
сти. В большинстве своем, исследованиям подвергались отдельные аспекты поставок продукции и товаров для государственных нужд, характеристики государственного контракта и др.
Основной вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен Л.В. Андреевой, В.В. Ваниным, А.В. Дёмкиной, Н.Н. Заботиной, Л.Е. Пермяковым, Н.И. Клейн, А.Ф. Ноздрачевым, П.С. Тарабаевым, А.С. Тихомировым, В.А. Щербаковым и другими учеными. Однако по целому ряду актуальных проблем в науке не сложилось единого мнения, равно не нашли своего должного отражения особенности участия органов внутренних дел в отношениях по государственному заказу. Эти вопросы лишь косвенно затрагивались в рамках ряда работ, посвященных гражданско-правовому регулированию финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел, проведенных такими авторами, как: С.С. Конюхов, Н.М. Коршунов, М.Г. Маркова, Г.Ф. Ручкина, О.Ю. Ручкин, И.С. Сорокин и др.
Таким образом, недостаточная изученность теоретических и практических проблем, связанных с гражданско-правовым регулированием государственного заказа, наряду с необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения, в том числе в сфере деятельности органов внутренних дел, обусловливают актуальность избранной темы диссертации и определили ее объект, предмет, внутреннюю логику, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования государственного заказа, в том числе — в деятельности органов внутренних дел.
Предмет исследования составляют: существующие в правовой науке взгляды, идеи и представления об исследуемой проблематике; тенденции и перспективы развития правового регулирования отношений, связанных с государственным заказом, в современных экономико-правовых условиях; правоприменительная деятельность по реализации государственного заказа, в том числе с участием органов внутренних дел.
Целью исследования является выработка и уточнение ряда предложений по совершенствованию законодательства в сфере гражданско-правового регулирования государственного заказа в деятельности органов внутренних дел в условиях социально-ориентированной рыночной экономики.
Цель обусловила постановку и решение следующих задач:
охарактеризовать содержание и генезис понятий «государственный заказ» и «государственные нужды» в правовой системе Российской Федерации;
дать правовую характеристику отношениям, складывающимся в сфере современного государственного заказа и рассмотреть методы его правового регулирования;
изучить зарубежный опыт правового регулирования государственного заказа;
предложить и обосновать авторское определение современной системы отношений, складывающихся в связи с государственным заказом;
упорядочить нормативно закрепленные в Законе 94-ФЗ условия размещения государственного заказа и разработать их классификацию;
проанализировать практику размещения государственных заказов на основе нарушений, допускаемых государственными заказчиками - органами внутренних дел;
выработать рекомендации по унификации норм о государственном контракте в ГК РФ;
проанализировать гражданскую правосубъектность органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков;
определить структуру договорных связей по государственному заказу в системе органов внутренних дел;
выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования государственного заказа.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых: С.С. Алексеева, Ю.М. Аристакова, СИ. Аскназия, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, А.В. Дозорцева,
8 Д.М. Генкина, О.С. Иоффе, А.П. Сергеева, И.А. Покровского, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, В.Ф. Яковлева и других.
При работе над диссертацией также использовались работы, посвященные правовому регулированию отношений в сфере государственного заказа, следующих авторов: В.Г. Блинова, B.C. Гладкова, А.В. Демкиной, Н.Н. Забо-тиной, А.А. Михайловой, Л.К. Пермякова, П.С. Тарабаева, Д.В. Теплова, В.А. Щербакова и др.
Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод, предполагающий объективность, всесторонность и системность познания; метод системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, конкретно-исторический и анкетирование. Помимо этого, при анализе сущности рассматриваемого правового института использовались также формально-юридический, сравнительно-правовой и функционально-структурный методы научного познания.
В ходе проведения исследования использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили:
— нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения в
сфере государственного заказа; ведомственные акты, отражающие специфику
участия органов внутренних дел в данных отношениях;
материалы судебно-арбитражной практики;
материалы официального сайта по размещению государственных заказов — w\vw.zak.upk.i.<;
практика ФАС России;
— результаты опроса, проведенного диссертантом среди сотрудников
правовых подразделений МВД России;
Научная новизна определяется прежде всего тем, что представленная к защите диссертация является первым монографическим исследованием современных теоретических и практических проблем, посвященных гражданско-
9 правовому регулированию государственного заказа в деятельности органов внутренних дел в условиях социально-ориентированной рыночной экономики.
Результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну и личный вклад диссертанта в решение поставленных задач выступили предложения, выработанные в диссертации:
обоснована необходимость объединения правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственных закупок, в единый механизм, включающий в себя фазы формирования, размещения и исполнения государственного заказа и предложен проект структуры закона, представляющего собой модель такого механизма;
предложены меры по устранению имеющихся противоречий в соотношении положений Закона 94-ФЗ с нормами Гражданского кодекса РФ;
разработана классификация новых нормативно-императивных условий размещения государственных заказов, установленных Законом 94-ФЗ;
обоснованы изменения в ГК РФ, позволяющие унифицировать разрозненные нормы о государственном контракте. В подраздел «Общие положение о договоре» предложена ст. 429.1. «Государственный (муниципальный) контракт», в которой закрепляется легальная дефиниция этого договора и его особенности.
сделан вывод о необходимости корректировки существующей системы материально-технического снабжения органов внутренних дел и предложены изменения в ведомственные нормативные акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Механизм государственного заказа в условиях рынка необходим для урегулирования процесса взаимоотношений заказчиков и исполнителей с учетом обеспечения интересов сторон этих отношений (государственных, частных, общественных). Учитывая масштабы и социальную значимость бесперебойной реализации государственных заказов, предлагается создание модели их правовой регуляции. Принципы создания такой модели, охватывающей основные фазы формирования, размещения и исполнения государственных заказов, а также методы, приемы и средства, необходимые для обеспечения названного выше механизма,
10 целесообразно построить, основываясь на широко и успешно используемой в мировой практике системе прокыоремента. В этих целях предлагается проект структуры Федерального закона «О системе государственных закупок (государственном прокъюременте)».
В связи с тем, что государственным контрактом опосредуются договорные отношения как поставки товаров, так и выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, обосновывается универсальность его правовой конструкции по отношению к видовой классификации гражданско-правовых договоров, что обусловливает необходимость дополнения подраздела «Общие положения о договоре» ГК РФ статьей 429.1 «Государственный или муниципальный контракт», закрепляющей легальную дефиницию государственного контракта и его конститутивные признаки. В качестве одного из таких признаков предлагается рассматривать условие о праве государственного заказчика на односторонний отказ от исполнения государственного контракта в случае существенного нарушения договора поставщиком (подрядчиком, исполнителем), если такое нарушение может угрожать жизни и здоровью людей.
В целях предотвращения двоякой трактовки нормы п. 1 ст. 9 Закона 94-ФЗ, которая создает неточное представление о непосредственном участии публично-правового образования в качестве стороны государственного контракта, целесообразно изложить ее в следующей редакции: «Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд в товарах, работах или услугах».
Новые нормативно-императивные условия, содержащиеся в Законе 94-ФЗ, ввиду их значительного количества и значимости требуют научной систематизации и упорядочения. Наиболее целесообразной представляется следующая классификация: 1) условия, подлежащие обязательному включению в государственный контракт, 2) преддоговорные условия, требующие учета при размещении государственного заказа, и 3) специальные условия
расторжения государственного контракта. Преддоговорные условия, в свою очередь, подразделяются на общие условия, предшествующие заключению государственного контракта, и специальные условия для каждого способа размещения государственного заказа. Предложенная классификация позволит упростить деятельность по размещению государственных заказов, как государственным заказчикам, так и участникам размещения заказа.
Органы внутренних дел выступают в качестве государственных заказчиков в пределах компетенции, закрепленной в их учредительных документах, в виде специальных правомочий на размещение государственных заказов и на заключение государственных контрактов. Отсюда следует, что указанные правомочия, связанные с выполнением функций государственного заказчика, расширяют объем обязательственной правосубъектности органа внутренних дел, наделяя его способностью совершать сделки по государственному заказу (сделкоспособность) и нести соответствующую ответственность (де-ликтоспособность). Особенность специального правомочия органа внутренних дел, выступающего в качестве государственного заказчика, заключается в том, что наряду с дополнением гражданской правосубъектности на совершение сделок по государственному заказу, данное правомочие формирует также юридическую обязанность государственного заказчика размещать государственные заказы и заключать государственные контракты.
Структуру договорных связей по государственному заказу с участием органов внутренних дел следует дифференцировать в зависимости от вида удовлетворяемых потребностей. В поставках материальных ценностей для органов внутренних дел преимущественно используется сложная структура договорных связей, формируемая специализированными снабженческими организациями (окружными управлениями материально-технического и военного снабжения, складами снабжения). При заказе работ и услуг органам внутренних дел, наряду с другими подразделениями МВД России, следует заключать прямые договоры (контракты) с контрагентами. Это обусловливает необходимость упрощения структуры договорных связей при поставке материальных
12 ценностей, которая достигается путем предоставления органам внутренних дел большей самостоятельности в расходовании денежных средств, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствии с целями, определенными в учредительных документах этих лиц. Соответственно, предложены изменения в приказ МВД России от 3 июля 2000 года №720 «Об утверждении Инструкции по организации снабжения материальными средствами в системе МВД России».
7. В целях своевременного выявления и документирования согласованных действий (сговора) участников открытых аукционов, проводимых при размещении государственных заказов и направленных на получение государственного контракта по завышенной цене, необходимо учитывать признаки, позволяющие идентифицировать данные действия. К таким признакам в первую очередь относятся:
снижение начальной (максимальной) цены государственного контракта до 5 процентов включительно;
присутствие на аукционе участников, не заявляющих свое аукционное предложение;
неявка одного или нескольких участников размещения заказа на аукцион;
единообразие и синхронность действий участников аукциона;
существенная разница между снижением начальной (максимальной) цены контракта на аукционе и средним снижением по итогам аукционов на закупку аналогичных товаров, работ, услуг.
В качестве возможного механизма противодействия согласованным действиям при размещении заказов в форме открытого аукциона предлагается использовать институт предквалификации участников размещения заказа, успешно применяющейся в большинстве зарубежных стран, включающий в себя требования к наличию профессиональных знаний и квалификации, финансовых ресурсов, надлежащей материально-технической базы, опыта и положительной деловой репутации, трудовых ресурсов и других необходимых элементов, не-
13 обходимых для надлежащего исполнения обязательств по государственному контракту.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется полученными результатами и основанными на них теоретическими выводами, и вносит вклад в отдельные институты гражданского и предпринимательского права. Также исследование позволило очертить границы и наметить новое направление в правовой регуляции закупок для государственных нужд, именуемое государственным прокъюрементом, включающее в себя комплексную систему знаний о порядке формирования, размещения и исполнения государственных заказов. Результаты исследования позволили выявить ряд недостатков и противоречий в нормативно-правовом регулировании государственного заказа в Российской Федерации, в том числе — в деятельности органов внутренних дел, и позволили сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования государственного заказа.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его основные положения могут быть применены:
в научных исследованиях по широкому кругу проблем, связанных с государственным заказом;
в нормотворческой деятельности при разработке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственного заказа;
в совершенствовании ведомственной нормотворческой деятельности МВД России;
в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и других юридических вузов, в частности при подготовке и проведении лекционных курсов, семинарских и практических занятий по гражданскому, договорному и предпринимательскому праву, а также в учебном процессе по другим дисциплинам, входящим в программу повышения квалификации по специальности «закупки для государственных (муниципальных) нужд»;
- распорядителями кредитов подразделений МВД России, в частности, тыловыми подразделениями органов внутренних дел, правовыми подразделениями при проведении юридической экспертизы материалов, связанных с размещением и реализацией государственного заказа для нужд органов внутренних дел, а также подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями при выявлении признаков согласованных действий (сговора) участников размещения заказов, а именно, при проведении открытых аукционов.
На основе анализа правоприменительной практики размещения заказов предложены конкретные рекомендации государственным заказчикам.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи и положения диссертационного исследования получили отражение в научных публикациях соискателя, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах межвузовского, регионального и международного уровня: «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных стран в контексте современных научных исследований» (С.-Петербург, 27 июня 2008 г.); «Актуальные проблемы юридического науки и правоприменительной практики» (Киров, 17 октября 2008 г.); «Проблемы права в современной России» (С.-Петербург, 6 апреля 2009 г.) и др.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России при проведении семинарских и практических занятий по курсу гражданского права. Отдельные выводы и рекомендации внедрены в практическую деятельность ряда подразделений Министерства внутренних Российской Федерации, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Государственный заказ как предмет правового регулирования
В наши дни часто можно наблюдать из средств массовой информации заявления представителей государственной власти, в которых так или иначе упоминается государственный заказ. Между тем, среди специалистов отсутствует единство мнений о том1, что же представляет из себя государственный заказ в современных условиях, каковы его реальные возможности и при помощи каких механизмов эти возможности реализуются. Более того, существует множество научных трудов, так или иначе затрагивающих проблемы правового регулирования государственного заказа, однако, при всем многообразии и несомненной ценности данных работ, имеет место сильная дифференциация мнений авторов на ряд проблем, связанных с понятием и правовой природой государственного заказа". Сложность данной ситуации эскалирует-ся отсутствием должной нормативной регламентации и устоявшегося понятийного аппарата в данной сфере.
Данное положение утверждает мысль о том, что для осуществления эффективного правового регулирования какой-либо отрасли или института необходимо четко знать предмет регулирования, его правовую природу и особенности. Такой подход обеспечит правильное применение соответствующих правовых методов регулирования и несомненно принесет свои положительные результаты. К тому же, залогом эффективности действующих правовых норм является понятийная определенность используемых законодателем правовых категорий, позволяющая отождествить их с категориями фактическими. Это исключает субъективный критерий толкования правовых терминов. При этом следует отметить особое значение четкой понятийной определенности в отношениях, связанных с государственным заказом, что связано не только с трудностями выделения самостоятельных объектов правового регулирования, но и с возможностью отображения их фактических признаков в правовых дефинициях. Это обусловлено, прежде всего, органическим взаимодействием и неразрывностью всех элементов, составляющих отношения в сфере государственного заказа. Однако так или иначе доктри-нальное и законодательное определение этих категорий необходимо, ибо они выражают объект нормативно-правового регулирования и позволяют установить границы действия правовых норм.
Еще дореволюционными российскими цивилистами отмечалось, что государственный механизм работает не сам по себе, а используя свои органы, и опыт показывает настоятельную потребность точно определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния .
В связи с этим, справедливо будет заметить, что необходимость детальной регламентации отношений в сфере госзаказов не утратила своей актуальности и в современных условиях.
Говоря о необходимости изучения понятийного аппарата в сфере государственного заказа, также следует отметить, что специалистами в этой области ставится вопрос о его совершенствовании. Например, 6 июня 2008 года в компании «Гарант» состоялся интернет-круглый стол на тему «Реформа законодательства в сфере государственного и муниципального заказа. Проблемы и перспективные направления», в ходе которого заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Андрей Юрьевич Цариковский отметил, что в числе основных проблем, связанных с законодательством о государственном заказе, существует проблема доведения соответствующей нормативной правовой базы до полной четкости и отсутствия двусмысленных толкований1. В связи с этим уместно будет обратить внимание на высказывание Д.А. Медведева о том, что «что в науке должен четко проводиться в жизнь принцип: одно явление — одна категория»".
Мы солидарны с практиками и учеными в том, что для осуществления правового регулирования того или иного института, совершенно необходима однозначность понятийно-терминологического аппарата. Что касается сферы государственного заказа - здесь эта проблема стоит ребром, ведь разработка понятийного аппарата имеет особое значение еще и потому, что в настоящее время не выработаны универсальные дефиниции, в научных работах наблюдается смысловая подмена одних понятий другими. К тому же существует целый ряд терминов, определения которых в различных интерпретациях противоречивы, а в понятия, близкие по значению, порой вкладывается различное содержание. Из этого следует не только разграничить категории, применяемые в сфере государственного заказа и уточнить некоторые из них, но и определить формулировки, которые с научной точки зрения были бы наиболее приемлемы для практической деятельности.
Нормативно-императивные условия размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и практика их выполнения государственными заказчиками
В силу того, что формирование государственных заказов находится вне спектра действия гражданско-правового метода регулирования, мы перейдем сразу к рассмотрению фазы размещения государственных заказов, однако, считаем нужным обратить внимание на наличие органической связи между формированием и размещением государственных заказов, ибо формирование государственного заказа напрямую влияет на условия будущей сделки, в том числе на начальную цену контракта, от правильного определения которой зависит оценка эффективности размещения заказа.
Говоря о гражданско-правовом регулировании государственного заказа, прежде всего следует отметить что основные изменения в законодательстве приходятся именно на фазу размещении госзаказов, и этот факт требует изучения ряда нормативно-определенных условий, сопровождающих договорные отношения в данной сфере. Причем данные условия черпаются не столько из ГК РФ, сколько из специальных законов, наибольший интерес из которых представляет уже неоднократно упомянутый Закон 94-ФЗ, внесший значительные дополнения в сферу правового регулирования рассматриваемых отношений.
Так, Законом 94-ФЗ предусматривается наличие в государственном контракте так называемых «твердых» условий, которые не подлежат изменению ни по соглашению сторон, ни в одностороннем порядке, что подтверждается судебной практикой1.
Эти условия, указанные в частях 11 и 12 ст. 9, ч.12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 29, ч. 1 ст. 31, ч. 7 ст. 31.4, ч. 3 ст. 31.5, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 13 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 1 ст. 40, ч. 14 ст. 41, ч. 6 ст. 42, ч. 6 и 8 ст. 46, ч. 8 ст. 47, ч. 10 ст. 53 и ч. 5 и 6 ст. 54 Закона 94-ФЗ , не подлежат изменению как по соглашению сторон и в одностороннем порядке, за исключением случаев, предусмотренных частями 6 - 6.6 и 8.1 ст.9.
Отдельно решен вопрос о цене государственного контракта, которая, по общему правилу не подлежит изменению (ч.4.1 ст. 9), однако также имеются исключения, предусмотренные п.2 ч.2 ст.55, ч.4.2 ст.9, ч.6.2-4 ст.9 Закона 94-ФЗ.
Закон 94-ФЗ заставляет по-новому трактовать существенные условия государственного контракта, так как расширил их по сравнению с Гражданским кодексом РФ. К таким новым условиям следует отнести:
- обязательное для включения в государственный контракт условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом (ч.Ю ст.9 Закона 94-ФЗ). Причем данное условие конкретизировано в ч.11 ст.9 — размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается государственным контрактом в размере не менее 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования ЦБ РФ2;
- обязательное для включения в государственный контракт условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным государственным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с Законом (ч.12 ст.9)1.
Данное условие необходимо с точки зрения дополнительной защиты имущественных интересов государственного заказчика и публично-правового образования, от имени кого и в чьих интересах заключается контракт. Тот факт, что данная норма не закрепляет какой-либо конкретный порядок, говорит о том, что определением порядка занимается сам государственный заказчик. В этом случае представляется целесообразным издать рекомендации на уровне Правительства либо нижестоящих органов исполнительной власти, разработать и утвердить данный порядок по аналогии с существовавшими ранее и применяемыми ныне, лишь в случае предусмотрения в договоре, Инструкциями о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по качеству и количеству (утв. постановлением Госарбитража СССР от 25 апреля 1966 г. № П-7). Такой подход позволит, на наш взгляд, значительно снизить издержки, связанные с подготовкой государственного контракта на местах, а также позволит наиболее эффективно реализовать цели указанной нормы.
В качестве общих условий, предшествующих заключению государственного контракта, можно выделить такие условия, как:
- обязанность заказчика отказаться от заключения государственного контракта в случае установления фактов, указанных в ч.З ст.9 Закона 94-ФЗ;
- государственный контракт заключается на условиях, указанных в извещении о проведении открытого конкурса или аукциона, в случае запроса котировок — на условиях, указанных в таком запросе;
- при заключении государственного или муниципального контракта на поставку энергетических ресурсов проект такого контракта, направляемый государственным или муниципальным заказчиком поставщику, должен быть основан на объеме потребления энергетических ресурсов, согласованном в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке (ч.7 ст.9 Закона 94-ФЗ);
Правосубъектность органов внутренних дел, выступающих в качестве государственных заказчиков
Так как поставленная задача заключается в рассмотрении гражданской правосубъектности органов внутренних дел как государственных заказчиков, следовательно, прежде чем рассматривать специальное правомочие государственного заказчика, необходимо изучить общую гражданскую правосубъек-ность органов внутренних дел.
Органы внутренних дел, являясь системой органов исполнительной власти, рассматриваются в качестве элемента системы правоохранительных органов России . Вместе с тем они являются участниками гражданского оборота и вступают в имущественные отношения, урегулированные нормами гражданского права". То есть, как органы управления органы внутренних дел участвуют в таких отношениях, которые характеризуются как субординационные отношения, стоящиеся по вертикали, носящие организационно-регулятивный характер. В этом случае деятельность учреждений органов внутренних дел во многом регламентируется нормами административного права.
С другой стороны, органы внутренних дел как юридические лица участвуют в отношениях, основанных на равенстве участников, автономии воли сторон и др., т.е., в отношениях, строящихся по горизонтали, т.е., гражданско-правовых, реализуя, таким образом, общую гражданскую правосубъектность.
Для определения способности лица участвовать в правоотношениях учеными используются различные правовые категории. Толкование различных правовых понятий и их содержания, например, таких, как «правоспособность», «правосубъектность», «деликтоспобность», и признание субъектом права в общей теории права и в отдельных отраслях права не однозначно1.
Существует общепринятый тезис, используемый академиком РАН Ю.К. Толстым, проф. С.С. Алексеевым, проф. А.Б. Венгеровым, проф. Г.Ф. Шершеневичем и другими, согласно которому правоспособность — это способность иметь права и нести обязанности. В свою очередь, деликтоспособ-ность как свойство субъекта права — это способность отвечать за свои действия/бездействие (поступки); правосубъектность включает в себя как право-способность, так и дееспособность (и деликтоспособность)".
Д.А. Медведев приводит более развернутое содержание гражданской правосубъектности. Помимо традиционного разделения на сделкоспособ-ность и деликтоспособность правосубъектность может быть дифференцирована на: а) способность быть субъектом вещных правоотношений («вещная» правоспособность); б) способность выступать в обязательственных правоотношениях («обязательственная» правоспособность) и в) способность иметь личные неимущественные права («личная» или «исключительная» правоспособность)3.
Л.Я. Гинцбург и B.C. Нерсесянц полагали, что правосубъектность - это абстрактная способность (возможность) субъекта права иметь соответствующие права и обязанности, предусмотренные действующим правом; иначе говоря, это «условие возможности правоотношения»4. B.C. Нерсесянц подчеркивает, что правосубъектность как свойство существует независимо от того, реализована ли она в действительности или нет.
Е.А. Суханов отмечает, что «правосубъектность - социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений. По своей сути она представляет собой право общего типа, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями. Наделение субъекта правосубъектностью есть следствие существования длящейся связи субъекта и государства. Именно в силу наличия такой связи на всякое правосубъектное лицо возлагаются обязанности принципиального характера - соблюдать законы и нравственные нормы, осуществлять субъективные гражданские права в соответствии с их социальным назначением. Данные обязанности корреспондируют правосубъектности как субъективному праву общего типа»1.
Иногда правосубъектность отождествляется с правовым статусом с различием лишь в том, что первое понятие характеризует существующие правомочия лица в конкретных правоотношениях, а второе означает совокупность необходимых для вступления в правоотношения прав". Таким образом, отличие в подходах к данным правовым категориям видится в том, что правосубъектность является свойством субъекта права, а правовой статус раскрывает это свойство применительно к определенным отношениям3.
При рассмотрении категории «правосубъектность» Г.Ф. Шершеневич, учитывая историю, справедливо отмечал, что правосубъектность, как и многие другие правовые категории, «поддается историческим колебаниям»4. В период рабовладельческого строя в отдельных государствах рабы рассматривались не как субъекты, а как объекты права (вещи). Напротив, было время, когда субъектами права признавались животные, которые были «вправе притязать на должное отношение к ним» .
