Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы хозяйственной деятельности органов внутренних дел России 10
1. Генезис проблемы 10
2. Принципы и методы хозяйственной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации 14
3. Правовые и организационные основы хозяйственной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации 21
Глава II. Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности органов
внутренних дел России 45
1. Сущность административно-правового регулирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел России 45
2. Формы административно-правового регулирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел России 54
Глава III Гражданско-правовые аспекты хозяйственной деятельности органов внутренних дел России 78
Глава IV. Прогнозирование в хозяйственной деятельности МВД России 109
1. Методика прогнозирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел России . 109
2. Направления и формы реализации хозяйственных прогнозов 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 134
БИБЛИОГРАФИЯ 138
- Генезис проблемы
- Сущность административно-правового регулирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел России
- Гражданско-правовые аспекты хозяйственной деятельности органов внутренних дел России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Высокий уровень преступности в нашей стране, обусловленный многими обстоятельствами, в том числе сбоями и ошибками при осуществлении экономической реформы, предъявляет особые требования к работе правоохранительных органов, и прежде всего органов внутренних дел.
Министерство внутренних дел представляет собой довольно сложную структуру, включая в себя органы внутренних дел и внутренние войска. Основными функциями органов внутренних дел и внутренних войск являются: охрана правопорядка и поддержание стабильности во всех регионах России, борьба с преступностью и предупреждение правонарушений, проведение противопожарных и аварийно-спасательных работ, охрана материальных ценностей, паспортно-визовая деятельность, исполнение наказаний и др.
Для выполнения своих функций органы внутренних дел и внутренние войска наделяются имуществом, денежными средствами и ведут довольно обширную хозяйственную деятельность. Например, в системе учреждений, исполняющих наказание, действует множество предприятий и производств, производящих товары народного потребления, сельскохозяйственную и иную технику, электротехническую продукцию, изделия глубокой обработки древесины и т.д. Не зря в федеральной целевой программе содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на 1995-1996 гг. используется термин "промышленность уголовно-исполнительной системы"1.
Финансирование органов внутренних дел осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Фе-
Российская газета, 1995,29 августа.
дерации и местных бюджетов. Денежные средства пополняются также за счет: 1) реализации продукции, производимой в учреждениях, исполняющих наказание; 2) средств, отчисляемых предприятиями в фонд охраны общественного порядка; 3) услуг, оказываемых органами внутренних дел населению (вневедомственная охрана, ГАИ и др.); 4) спонсорской и иной помощи, оказываемой органами внутренних дел. При этом надо иметь в виду, что предпринимательская деятельность самих сотрудников органов внутренних дел не приветствуется. Так, в соответствии со ст. 20 Закона "О милиции" сотрудникам милиции запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях, но данный запрет не распространяется на творческую, научную и преподавательскую деятельность.
Нет сомнения в том, что: а) хозяйственно-организаторская, б) снабженческая, в) материально- и ресурсообеспечивающая деятельность в Министерстве внутренних дел России имеет исключительно важное значение. Играя по отношению к вышеперечисленным функциям МВД РФ подчиненную роль, эта деятельность, если она осуществляется ненадлежащим образом, способна поставить под угрозу реализацию основных задач, для решения которых и создаются органы внутренних дел и внутренние войска.
Вместе с тем хозяйственно-организационная деятельность органов внутренних дел практически не осмысливалась, не подвергалась тщательному анализу с теоретических и практических позиций. Она слабо урегулирована и на законодательном уровне. Акты, регламентирующие деятельность хозяйственных подразделений, являются, как правило, внутриведомственными. В целом же законодательство этой сферы деятельности настолько противоречиво, что порой применять
его невозможно. Например, профессиональные образовательные учреждения МВД РФ являются основной частью органов внутренних дел и потому подпадают под действие законодательства, регулирующего деятельность этой системы органов. Сотрудникам этих органов, как уже отмечалось, запрещается заниматься предпринимательской деятельностью. Указом Президента России от 12 октября 1992 г. "О приватизации в органах внутренних дел Российской Федерации" устанавливается, что предприятия, учреждения и организации системы органов внутренних дел РФ, независимо от источников их финансирования, приватизации не подлежат. Не может быть речи и о частных учебных заведениях МВД РФ.
В то же время все учебные заведения МВД РФ в соответствии с российским законом "Об образовании" включаются в образовательную систему страны, и наряду с другими, широкими возможностями могут участвовать в уставных фондах товариществ, акционерных обществ, использовать свое имущество для получения дохода, осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Возможна приватизация учебного заведения и создание частных образовательных учреждений.
Подобного рода противоречий в законодательстве, регулирующем хозяйственно-организаторскую деятельность органов внутренних дел, множество.
Необходимо единое, сочетающее федеральный и ведомственный принципы, непротиворечивое законодательство о хозяйственной деятельности МВД РФ.
Следует иметь четкое представление о методах хозяйственной деятельности, которые также весьма неоднородны. Недостаточно продуман, наконец, механизм реализации законодательства этой сферы, свидетельством чему являются сбои в материально-техническом обес-
печении органов внутренних дел. Ярким свидетельством этого является довольно удручающее положение в вещевом и продовольственном обеспечении сотрудников органов внутренних дел, находящихся во время боевых действий в Чеченской республике.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего научного исследования является хозяйственная деятельность МВД России в ее управленческих иадшиЕГратвногправовых аспектах. Предметом исследования выступают соответственно организационно-управленческие, правовые и прогностические вопросы названной деятельности.
Состояние научной разработки. Хозяйственная деятельность органов внутренних дел прочно заняла свое место среди основных направлений деятельности этой важнейшей правоохранительной структуры Российского государства. Ее роль еще более возрастает в условиях рыночной экономики. И тем не менее очень мало работ, где бы эта деятельность была предметом тщательного научного анализа. При этом ведомственная наука развивает только два направления хозяйственной деятельности органов внутренних дел - их финансовое и материально-техническое снабжение. Научные работы фактически дублируют положения административно-правового регулирования финансово-хозяйственных отношений в системе МВД России. Однако административное право, регламентирующее как вертикальные, так и горизонтальные связи органов внутренних дел, не может охватить в полной мере все хозяйственные отношения. Исполнительно-распорядительный способ регулирования весьма эффективен только в сфере управления системой гфедприятий, учреждений и организаций, централизованного обеспечения МВД финансами и материально-техническими средствами. В области товарообмена, коммерческой деятельности, которая в известных пределах допустима в отдельных учреждениях МВД, этот метод не применим.
В этой связи необходимо комплексное теоретическое исследование, которое бы относительно полно охватило основные направления хозяйственной деятельности органов внутренних дел России и применяемые при этом методы регулирования общественных отношений в указанной сфере. Такая попытка предпринята автором настоящего диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является разработка эффективной модели управления хозяйственной деятельностью Министерства внутренних дел России.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих основных задач:
изучение, обобщение имеющихся по данной проблеме научных разработок и их критическое осмысление с позиций сегодняшнего дня;
анализ практики хозяйственной деятельности МВД России;
определение принципов этой деятельности;
выявление и характеристика методов регулирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации;
прогнозирование и разработка эффективных методов управления хозяйственной деятельностью МВД России.
Методология, теоретическая и эмпирическая база. В качестве методологии исследования выступает диалектическая теория познания, включающая в себя комплексный анализ хозяйственной деятельности. Применены также важнейшие принципы исторического познания: историзм, научная обоснованность, социальный подход с учетом современных условий, в которых живет российское общество и функционируют органы внутренних дел. Из частно-научных методов использовались прежде всего конкретно-социологический, сттятжітІЇ; сравнительный.
Диссертация написана на основе источников, в которых рассматривалась в той или иной мере хозяйственная деятельность МВД России, а также с помощью отраслевой юридической и иной литературы. Здесь следует прежде всего назвать работы Буденко Н.И., Волошина Н.П., Гаврилова Н.И., Зацепина И.Н., Коренева А.П., Крылова А.А., Лисина В.Р., Мальцева В.И., Мартемья-нова B.C., Меркулова В.В., Паращенко В.Н., Плеленко В.М. и др.
Нормативной базой исследования явились конституционные и иные законодательные положения, а также многочисленные ведомственные нормативные акты: приказы, инструкции, наставления и другие нормативные предписания МВД России.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Диссертация является, по сути дела, первой работой, в которой предпринята попытка осмыслить хозяйственную деятельность органов внутренних дел с учетом реалий сегодняшнего дня1 . При этом указанная деятельность рассмотрена как цельный динамический процесс со своей структурой, принципами, методами.
На защиту выносятся следующие положения:
определение хозяйственной деятельности МВД России и ее места среди других направлений работы органов внутренних дел;
выявление, обоснование и краткая характеристика принципов хозяйственной деятельности ОВД;
механизм управления хозяйственной деятельностью ОВД и пути его совершенствования;
административно-правовой метод регулирования хозяйствен
ной деятельности;
гражданско-правовые аспекты хозяйственной деятельности ОВД;
1 Далее по тексту термин органы внутренних дел заменяется аббревиатурой ОВД.
методика прогнозирования хозяйственной деятельности ОВД
России, направления и формы реализации хозяйственных прогнозов. Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Теоретическое значение работы состоит в разработке теории хозяйственной деятельности органов внутренних дел России. Практическая её значимость - в предложениях и рекомендациях, направленных на совершенствование хозяйственной деятельности ОВД.
Апробация результатов исследования. Формами апробации явились: публикации автора по теме диссертации, выступления на научно-практических ведомственных конференциях, совещаниях, довольно продолжительная работа автора диссертации на руководящих должностях в хозяйственных службах средней школы милиции, ГУВД г. Москвы.
По теме диссертации опубликовано две научные работы, в т.ч.:
Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности органов внутренних дел России. Лекция, Нижегородский юридический институт МВД РФ, 1996.
Хозяйственная деятельность МВД РФ. Российская правовая система и международное право: Современные проблемы взаимодействия/ Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Нижний Новгород. 4.1, 1996.
Генезис проблемы
Правовые и организационные проблемы в сфере хозяйственной деятельности органов внутренних дел России возникли не сегодня: они появились вместе с проблемами, которые стоят перед всей экономикой страны. Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственную деятельность министерства, позволяет сделать вывод о том, что в этой деятельности, как и в экономике страны в целом, выделяется несколько этапов.
Первый этап (20-е гг.) характеризуется наличием в экономике двух секторов: государственного и частного, которые имели различные перспективы. Государственный сектор народного хозяйства должен был развиваться и в итоге стать доминирующим. Частный сектор должен был отмереть.
На втором этапе (30 - 70-е гг.) экономика страны была втиснута в прокрустово ложе двух основных форм собственности - государственных предприятий и колхозов. Собственность иных общественных организаций занимала незначительное место. Такое господство государственной собственности стало экономической основой бюрократического абсолютизма. Укрепление монополии государственной собственности обеспечивало экономическое могущество аппарата чиновников. Почти все, что строилось и производилось, поступало в их ведение. Производитель отчуждался от результатов своего труда и средств производства, лишался возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, экономической свободой.
Одно из неизбежных следствий всеобщего отчуждения средств производства - возникновение теневой экономики, которая в свою очередь стала немаловажной причиной появления организованной преступности. Простейшая форма теневой экономики - спекуляция на ценах дефицитных государственных товаров. Теневая экономика существует столько же лет, сколько "полностью победивший" социализм, и даже больше. С усилением тоталитаризма в стране в структуре государства стал доминировать централизованный управленческий аппарат, который подчинил себе законодательную и судебную власть. Управление экономикой страны обеспечивало административное право. Гражданскому же праву были оставлены лишь некоторые горизонтальные связи между хозяйствующими организациями. В науке гражданского права такое умаление роли последнего стыдливо называлось необходимостью "сочетания государственного планового руководства развитием народного хозяйства страны с хозрасчетными интересами предприятий". Правопорядок в народном хозяйстве обеспечивался приказными методами. В административном праве не было места правовым гарантиям деятельности предприятий, хозрасчету и т.д. Отдаваемые центром приказы регулировали практически все сферы экономической деятельности.
В это время практически сформировалась и вся хозяйственная система ОВД. Административно-правовой характер стал присущим практически всем хозяйственным связям в данной системе. Приказами регулировались даже такие вопросы, как определение норм отпуска мыла и моющих средств для подразделений ОВД. Многие гражданско-правовые вопросы также решались нормами административного права, причем не только в сфере обеспечения деятельности системы ОВД, но и в области хозяйственной деятельности его экономических подразделений. Например, приказами регулировались трудовые отношения.
Восьмидесятые годы - время окончания формирования единого хозяйственного комплекса страны. Тогда же формируется и правовая база его регулирования. Однако в силу отсутствия соответствующих принципов совокупность правовых актов, регулирующих хозяйственные отношения, была бессистемной. Правовая база хозяйственной деятельности ОВД РФ также осталась несистематизированной. Здесь продолжал действовать распределительный принцип, хотя в этот период в системе ОВД РФ уже действовали целые предприятия, учреждения и организации, осуществляющие чисто производственные функции, и не только производящие продукцию, но и дающие прибыль. Деятельность этих предприятий по-прежнему регулировалась административными методами, но вновь создаваемые акты оставались бессистемными, хотя ведомственное нормотворчество было достаточно плодотворным. Только за период 1975-1996 гг. по линии хозяйственной деятельности МВД было издано около 200 правовых актов, которые в сущности дублировали многие положения гражданского и трудового права.
Переход к рыночной экономике практически не затронул хозяйственную деятельность ОВД. Правда, можно отметить некоторую либерализацию хозяйственной деятельности отдельных подразделений (учебные заведения, медицинские учреждения и системы МВД)1. И хотя все эти подразделения получили статус юридических лиц, но стали обладать правом всего лишь участвовать в подготовке бюджета, а также в формировании пакета заявок, определяющих потребности ОВД.
Другими словами, готовя заявки на финансовое и материально-техническое обеспечение подразделений ОВД, эти подразделения фактически являются пересылочным звеном между органами власти, финансирующими ОВД, и потребителями. Такая этапность нередко приводит к задержке выплаты зарплаты сотрудникам, а также затягиванию финансирования отдельных программ. Эта ситуация повторяется из года в год, что отмечено в ряде постановлений Правительства г. Москвы.
class2 Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности органов
внутренних дел России class2
Сущность административно-правового регулирования хозяйственной деятельности органов внутренних дел России
Выявление содержания административно-правового регулирования и его особенностей в сфере хозяйственной деятельности ОВД должно вестись с учетом и в соответствии с исходными посылками о государственно-правовом воздействии на управленческие отношения в целом. Сущность и характер административно-правового воздействия на определенные группы отношений во многом определяются современным видением проблемы государственного управления, что в свою очередь детерминировано эволюционными процессами, проходящими в социально-экономической и политической системах. Для административно-правового регулирования, как юридического явления в системе правовых механизмов воздействия на экономические отношения, весьма характерным является отсутствие четких представлений о нем как на нормативно-правовом, так и концептуальном уровнях.
Как известно, признанию за государственными административно-правовыми регуляторами дозированной возможности их использования в сфере экономики предшествовали как всепоглощающее государственное усмотрение, так и почти полное отрицание вмешательства государства в данную сферу.
Настоящий период времени характеризуется прежде всего пониманием необходимости переосмысления значения организационного административно-правового механизма административной системы, поиском и коррекцией уже существующих средств его реализации. Назрела острая потребность воплощения принципиальных изменений в системе управления, характере, а также административно-правовых способах (методах) воздействия на экономические отношения. Сегодня можно говорить о явном отставании административного нормативно-правового обеспечения потребностям экономической реформации.
Укреплению позиций разумного государственного регулирования экономикой явно не способствует отсутствие единого нормативного акта об управлении, в котором бы содержались базовые понятия организации управления, в том числе и в сфере экономики. Не получил нормативного отражения в Конституции РФ и термин "государственное управление". Эти и многие другие юридические реалии в очередной раз "провоцируют" выход административно-правовых рычагов на орбиту жесткого "административного подчинения", предлагавшего, как известно, прямое управление деятельностью хозяйствующих субъектов.
Современное видение административно-правового воздействия должно быть лишено нормативно выражаемых средств, предусматривающих прямое, непосредственное управление хозяйственной деятельностью соответствующих субъектов. Принимая во внимание, пусть и с известной долей условности, аргументы по разграничении, "государственного регулирования" и "государственного управления", где последнее несет в себе элементы прямого управления системой государственного регулирования, административно-правовое воздействие в сфере экономики может быть обозначено как административно- правовое регулирование. Основное назначение административно-правового регулирования состоит прежде всего в создании благоприятных условий правового и организационного характера в хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов.
Обращение к новой терминологии - отнюдь не формальный момент любителей юридических классификаций и терминов, а показатель меняющегося отношения, в том числе и на взаимной основе, между субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность, и органами (должностными лицами), реализующими регулятивную функцию.
В современной юридической литературе можно встретить точку зрения, суть которой означает, что содержание и структура выражения административно-правового регулирования раскрывается через "административно-правовую организацию управления".
Оставляя за рамками настоящего изложения предметный анализ указанной посылки, необходимо отметить, что всякие попытки исследования структурных элементов административно-правового механизма следует рассматривать как позитивную особенность, черту деятельности по совершенствованию правовых средств регулирования. Содержание административно-правового регулирования в сфере экономики в тезисном выражении может быть обозначено через содержание организации управления в экономической, политической, административной и других сферах. Это: принципы и формы юридического закрепления структурных элементов; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; правовые формы взаимодействия между участниками управленческих отношений; методы управленческой деятельности и формы их реализации.
Гражданско-правовые аспекты хозяйственной деятельности органов внутренних дел России
Повышение роли и значения права, его места в жизни общества -один из характерных процессов периода обновления Российской государственности. Усиление и углубление правового регулирования общественных отношений как эффективного средства воздействия на жизнь общества составляют объективную необходимость на современном этапе.
Проблемы совершенствования гражданских правоотношений всегда находились в центре внимания ученых-цивилистов. Но нельзя считать, что созданные теорией понятия и положения остаются неизменными в условиях непрерывно развивающейся общественной жизни и расширения сферы правового регулирования. Для того, чтобы служить надежной основой решения конкретных жизненных ситуаций, гражданско-правовые нормы должны постоянно обновляться, вбирая в себя весь опыт прошлого и настоящего, обобщая и анализируя его.
Отношения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности, регулируются нормами различных отраслей права. Круг этих отношений в последние годы значительно расширился, появляются новых их виды, отмечается большим разнообразием субъектный состав, происходит изменение качественных характеристик существующих видов и форм хозяйственной деятельности и т.д. Все это требует совершенствования правового регулирования указанных отношений, дальнейшей теоретической разработки рыночных институтов как гражданского, так и иных отраслей права. С другой стороны, в последнее время нашим государством, идущим по пути радикальных перемен, перестройки экономической и общественной системы, принимается большое количество правовых норм, которые нередко в корне меняют существующие до этого разнообразные положения. Отсюда, во-первых, требуется перестраивать всю цепочку соответствующих правоотношений, в том числе гражданско-правовых. Во-вторых, чем скорее будет сделана эта перестройка, а также усвоятся и пройдут практическую апробацию новые формы, тем меньше ошибок и неправильных решений будет возникать в правоприменении их в будущем.
Органы внутренних дел, являясь органами государства, наряду с выполнением задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности, прав и интересов граждан и организаций, являются субъектами гражданских правоотношений. Процесс внедрения во все сферы жизни основ рыночной экономики не обошел стороной и органы внутренних дел. Все это требует знания и соблюдения норм многих отраслей права, в частности, и права гражданского. Гражданское право представляет собой одноу из основных отраслей права, оно регулирует весьма существенную сферу общественных отношений - имущественные отношения, а также личные неимущественные отношения.
Знание работниками органов внутренних дел гражданского права необходимо для соблюдения гражданско-правовых норм в оперативно-хозяйственной деятельности самих органов внутренних дел как государственных учреждений; для использования их при осуществлении своих общих и специальных функций, когда имеют место сложные, комплексные отношения, проанализировать которые, сделать правильные выводы и принять верные решения можно при условии хорошего знания ряда отраслей права, в том числе и гражданского права.
Министерство внутренних дел Российской Федерации и его органы, осуществляя деятельность в сфере управления, обеспечивая правопорядок в стране, вместе с тем в определенной степени участвуют в хозяйственных отношениях. Деятельность МВД и его органов обусловлена главным образом осуществлением правоохранительных функций как в сфере производства, так и в сфере оказания услуг. Однако в последнее время органы МВД выступают участниками таких отношений, которые не всегда непосредственно связаны с правоохранительной деятельностью. Так, МВД и его органы вступают в отношения, связанные с производственной деятельностью. Эти отношения могут выражаться в производственной кооперации органов, исполняющих наказание МВД Российской Федерации с предприятиями различных организационно-правовых форм, а также с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью.
