Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего Смагина Ирина Анатольевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические основы определения гарантий как элемента административно-правового статуса государственного и муниципального служащего 11

1.1. Понятие и принципы реализации гарантий государственных и муниципальных служащих 11

1.2. Классификация гарантий государственных и муниципальных служащих 31

1.3. Гарантии как средство реализации принципа стабильности кадров на государственной и муниципальной службе 48

Глава 2. Содержание гарантий государственных и муниципальных служащих 69

2.1. Социально-экономические гарантии государственных и муниципальных служащих 69

2.2. Правовые гарантии государственных и муниципальных служащих 128

Заключение 162

Библиографический список

• Понятие и принципы реализации гарантий государственных и муниципальных служащих
• Классификация гарантий государственных и муниципальных служащих
• Социально-экономические гарантии государственных и муниципальных служащих
• Правовые гарантии государственных и муниципальных служащих

Введение к работе

Сужение границ государственного управления, сопровождавшее социально-экономическое реформирование России в последнее десятилетие XX века, принесло явно не те результаты, которые предрекали сторонники "свободного" рынка.

Сегодня уже мало кто из политиков, практиков управления и ученых не признает необходимости решительных мер со стороны государства по преодолению порождаемых неразвитым гражданским обществом негативных явлений и созданию системы государственного регулирования рыночных отношений.

Реалии российских реформ свидетельствуют, что без надежной государственной защиты общества от деструкции, порожденных противоречивостью становления демократических институтов и незрелыми рыночными отношениями, страну ожидает долгий мучительный выход из состояния системного кризиса1.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил:

« Стратегической задачей прошлого года было укрепление государства. Государства - в лице всех институтов и всех уровней власти. Было очевидно: без решения этой ключевой проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Мы поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан»2.

Очевидным является тот факт, что для построения устойчивого государства необходимо сформировать стабильный корпус государственных и муниципальных служащих, способных высококвалифицированно исследовать происходящие в обществе процессы, выявлять причины социально опасных явлений, принимать и проводить в жизнь решения, обеспечивающие устойчивое развитие страны. Целенаправленное формирование такой элиты должно стать стратегической целью государства и повседневной задачей его функциональной основы - государственной службы.

Вместе с тем такие цели в настоящее время труднодостижимы из-за нестабильного положения чиновников. Кадровый корпус государственной службы не только не адаптировался к новым условиям социального управления, но и во многом растерял свой потенциал, накопленный в период планового управления народным хозяйством.

При этом проблема заключается не только в количественном ослаблении государственной службы. Ухудшается ее качественный состав. Падение престижа государственной должности, политическая нестабильность, а также смена доминирующих социальных интересов и ценностей в связи с переходом к рыночным отношениям стимулировали отток со службы реально и потенциально эффективных управленцев. Многие из них нашли себя на предпринимательском поприще. На государственной службе остались лица, либо не склонные к риску предпринимательства, либо не способные к этому виду деятельности, либо стремящиеся реализовать себя исключительно во властной сфере. Некоторую часть граждан привлекает на государственную службу возможность незаконного использования служебного положения в личных целях3.

Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни предпринимателей и служащих в частных структурах, с одной стороны, и большинства чиновников -с другой, явился основанием для суждений о слабой социально-экономической защищенности государственных служащих. Вместе с тем рассмотрение вопроса об укреплении их социального положения неизменно наталкивается на

Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации/ Под ред. Пирогова СВ., М., 1996, С. 205 сопротивление общественного мнения. При этом трудно не согласиться с мотивом этого сопротивления: о какой социальной защите "государственных слуг" может идти речь, когда более чем треть населения страны живет за чертой бедности? Но в то же время нельзя забывать о том, что речь идет как раз о повышении роли государства в выравнивании перекосов в социальном положении граждан. Смогут ли решить эту задачу служащие, которым наниматель (государство) не обеспечивает минимума условий - стимулов для реализации государственных целей? В связи с этим возникает ключевая проблема в рассмотрении и решении вопроса социально-правовой защиты государственных служащих: есть ли необходимость в постановке этого вопроса? Очевидно, есть, поскольку большинство социологов, экономистов и юристов, изучающих проблему обеспечения стабильности кадров на государственной службе, в качестве наиболее перспективного направления называют повышение уровня социально-экономической и правовой защищенности государственных служащих.

Все сказанное выше в полной мере можно отнести и к муниципальным служащим. Как показывают результаты социологических опросов, проведенных в разное время сотрудниками Поволжской академии государственной службы среди государственных и муниципальных служащих, проходящих повышение квалификации в упомянутом высшем учебном заведении, крайне низкий уровень социально-экономической и правовой защищенности является проблемой, которая характерна как для государственных, так и для муниципальных служащих. Такая ситуация, по нашему мнению, вполне закономерна, поскольку государственные и муниципальные служащие работают в единых социально-экономических условиях. Кроме того, регулирование правового положения государственного и муниципального служащего имеет значительное сходство, что подтверждает проведенный анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления о государственной и муниципальной службе.

Вышеуказанным и обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.

Следует особо отметить, что настоящая диссертация посвящена исследованию гарантий той категории государственных служащих, основы правового положения которых урегулированы Федеральным законом РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также муниципальных служащих, основы правового положения которых установлены Федеральным законом РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Состояние научной разработанности темы. Изучение данной проблемы находится на начальной стадии. Специально посвященные этой теме отечественные научно-исследовательские работы единичны. К тому же они рассматривают проблемы социально-правовой защищенности

государственного служащего преимущественно с социологической точки зрения (В.А. Романов, Ж.Х. Македонская, В.Д. Граждан, Л.А. Калиниченко и др.). Работы ученых - юристов по указанной проблематике или фрагментарны или затрагивают социально-экономическую и правовую защищенность государственного служащего вскользь при раскрытии общих положений, связанных с государственной службой, и, в частности, правового статуса государственного служащего (Н.Ю. Старилов, Д. Н. Бахрах, Е. В. Охотский, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев Н.М. Конин и др.) В зарубежных публикациях указанная тема затрагивается в основном косвенно - в структуре исследований по проблемам совершенствования работы с кадрами государственной службы (Вурстер Г., Вертебах Э., Майер Р., Эдель М. и др.). Что касается муниципального служащего, то следует отметить, что вопросы, связанные с муниципальной службой в целом, и, в частности, с социально-экономической и правовой защищенностью муниципального служащего освещены в научной литературе еще менее глубоко (В.М Манохин, Ю.А. Дмитриев, В.И. Фадеев и др.).

Объектом исследования являются социально-экономические и правовые гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего.

Предмет исследования составляют общественные отношения, складывающиеся между государственным (муниципальным) служащим и государством (муниципальными органами) в связи с установлением и реализацией гарантий, их содержание и особенности, закрепленные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами органов местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является дальнейшая разработка и углубление теоретической основы социально-экономической и правовой защищенности государственного и муниципального служащего, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства, закрепляющего основные гарантии государственного и муниципального служащего. Исходя из поставленной цели, следует выделить следующие задачи исследования:

1) установление соотношения понятий «гарантии государственного (муниципального) служащего» и «административно-правовой статус государственного (муниципального) служащего»;

2) анализ закрепленных в законодательстве гарантий для государственного и муниципального служащего;

3) сопоставление правового статуса государственного и муниципального служащего, изучение сходных и особенных признаков;

4) исследование степени влияния гарантий на уровень стабильности кадров государственной и муниципальной службы;

5) анализ механизма реализации каждой из гарантий как государственного, так и муниципального служащего;

6) разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, закрепляющего систему гарантий государственного и муниципального служащего, а также порядок осуществления каждой из них.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база

исследования. Методологической базой исследования является всеобщий диалектический метод познания. Использованы также общие, специальные и частноправовые методы исследования: анализ, синтез, системный подход, структурно-функциональный подход, конкретно-социологический,

статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др. Выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, законодательства субъектов РФ, а также нормативных актов органов местного самоуправления.

При написании диссертации был использован опыт некоторых зарубежных стран: Франции, Германии и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодических изданиях, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы, исследованием различных точек зрения на вопросы установления и реализации системы гарантий государственных и муниципальных служащих, а также сделанными в процессе подготовки работы выводами и предложениями, направленными на совершенствование законодательства в указанной сфере.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) теоретическая разработка понятия «гарантии государственного и муниципального служащего» как элемента административно-правового статуса;

2) обоснование целесообразности регулирования общественных отношений, возникающих по поводу установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих нормами административного права;

3) обобщение законодательно установленных гарантий в наиболее полный перечень;

4) выделение принципов установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих, а также дополнительных оснований их классификации;

5) обоснование существенной роли гарантий в обеспечении принципа стабильности государственной и муниципальной службы;

6) предложение разработать и принять единый федеральный закон о статусе государственного и муниципального служащего, который должен определить понятие и принципы социально-правовой защиты государственного (муниципального) служащего, установить полный перечень гарантий, а также механизм реализации наиболее важных из них и ответственность руководителей государственных (муниципальных) органов за нарушение законодательства в данной области;

7) рекомендации, направленные на совершенствование механизма реализации каждой из гарантий;

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы в научном исследовании проблем государственной и муниципальной службы Российской Федерации, а также в учебном процессе при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право Российской Федерации», «Государственная служба Российской Федерации», «Муниципальная служба Российской Федерации», «Государственная кадровая политика», а также по таким спецкурсам, как «Правовой статус государственного и муниципального служащего», «Организация труда государственного и муниципального служащего» и т. д.

Практические предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей разработки законодательства РФ и субъектов РФ, а также нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих порядок реализации гарантий государственных и муниципальных служащих.

Проведенное в настоящей работе исследование может представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, работников кадровых служб органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы. Основные теоретические положения и практические предложения диссертации апробированы в выступлениях на научно-практических конференциях «Проблемы управления -XXI век: глазами молодых» в апреле 1999 г., «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых" в апреле 2000 г., "Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы" в апреле 2001 г., "Реформирование государственной службы: проблемы формирования кадровой политики и пути их решения» в ноябре 2001 г., при чтении лекций, проведении семинарских занятий по таким научным дисдиплинам, как "Государственная служба Российской Федерации", "Организация труда государственных и муниципальных служащих", а также излагались автором в научных публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

Понятие и принципы реализации гарантий государственных и муниципальных служащих

Приступая к исследованию гарантий государственных и муниципальных служащих, необходимо первоначально дать определение правового статуса данной категории служащих, а также установить, каким образом взаимосвязаны понятия "административно-правовой статус" и "гарантии" государственных и муниципальных служащих.

При рассмотрении статуса государственного и муниципального служащего следует исходить из общетеоретического понятия "статус субъекта права". Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности (В.И. Новоселов, Н.В. Витрук, В.А. Патюлин и др.) выделяют различные виды правового статуса субъектов права и, прежде всего, личности, гражданина как субъекта права.

По их мнению, общий правовой статус личности включает в себя права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы личности - права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций1. Помимо общего и специального, выделяют так называемый конкретный, или индивидуальный , статус личности. Однако его анализ, по мнению СЕ. Чаянова, может иметь лишь прикладное значение1 поскольку, как подчеркивает Н.В.Витрук, он является нестабильным и способен меняться во времени .

Гораздо больший интерес для исследования представляет специальный статус государственных и муниципальных служащих, основы которого закреплены в Федеральном законе РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ, «Об основах государственной службы РФ»3, Федеральном законе РФ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»4 и иных нормативных актах, содержащих положения о государственной и муниципальной службе.

Государственные и муниципальные служащие как специфическая социальная группа выделяются из всего состава населения страны, поскольку они являются носителями особого правового статуса, относящегося только к данной категории работников. Этот статус государственный (муниципальный) служащий приобретает на основе действия соответствующего законодательства и в связи с замещением государственной (муниципальной) должности государственной (муниципальной) службы.

По мнению Ю.Н. Старилова, статус государственных служащих является основным элементом правового института государственной службы. Прочие его структурные составляющие призваны обеспечивать функционирование профессионального чиновничества (кадрового персонала), они конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал5.

В юридической науке можно встретить следующие определения правового статуса государственного служащего.

По мнению Н.М. Казанцева, понятие статуса государственных служащих включает в себя основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих. Это права, обязанности правоограничения, гарантии, ответственность, материальное содержание и компенсации1.

Ю.Н. Старилов дает следующее определение: правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. Он представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Важной его составляющей являются социальные гарантии государственных служащих, определяемые спецификой служебной деятельности2.

По мнению Ю.Н. Старилова, правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т. п.); меры стимулирования и ответственности . Кроме того, Ю.Н. Старилов особо отмечает, что в последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права - прежде всего трудового и финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхование, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе4.

Классификация гарантий государственных и муниципальных служащих

Классификация гарантий государственного и муниципального служащего представляет собой их распределение по группам, видам, категориям, которое позволяет выявить новые особенности, характерные черты изучаемого явления, то есть исследовать гарантии государственных и муниципальных служащих наиболее глубоко. Однако для того, чтобы произвести такую группировку, необходимо прежде всего составить наиболее полный перечень гарантий государственных и муниципальных служащих, закрепленных в законодательстве.

В настоящее время основные гарантии государственных служащих зафиксированы в главе III Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации", которая называется "Основы правового статуса государственного служащего". Так, ст. 15 гласит: Государственному служащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие выполнение должностных полномочий; 2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; 6) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; 7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; 8) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; 9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; 10) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.

Ст. 15 Федерального закона РФ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" содержит такой же перечень гарантий для муниципального служащего, полностью воспроизводя приведенную выше ст. 15 Федерального закона РФ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", за исключением п.п. 5 и 6 указанной статьи. По мнению В.М. Манохина, такое идентичное решение вопроса о гарантиях муниципального служащего, имея в качестве ориентира, а вернее, модели, права государственного служащего, следует полагать вполне оправданным - ведь в плане существа служебной деятельности между деятельностью государственных служащих и деятельностью муниципальных служащих большой разницы нет. Масштабы, конечно, различные, в связи с чем и круг вопросов и полномочий не одинаков, но в существе деятельности различий принципиальных нет1. В указанной статье содержится минимальный перечень гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим. Законами субъектов Российской Федерации, а также другими федеральными законами могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для государственных и муниципальных служащих.

Анализ законов о государственной и муниципальной службе Воронежской, Тамбовской, Свердловской, Саратовской, Самарской, Нижегородской областей, Республики Татарстан, города Москвы и других субъектов Федерации показал, что большого разнообразия в правовом регулировании гарантий служащих нет. В указанных документах перечисляется в основном набор гарантий, закрепленный в соответствующем федеральном законодательстве. В.М. Манохин полагает, что «относительно гарантий так, очевидно, и должно быть, потому что и государственные служащие, и муниципальные служащие находятся и проживают в общих, единых социальных условиях, в одном государстве и при его общей поддержке»1.

Однако законодательство ряда субъектов Российской Федерации все же закрепляет некоторые дополнительные по сравнению с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» гарантии для государственных служащих. Более подробно они будут рассмотрены во второй главе диссертации на примере субъектов Федерации Приволжского федерального округа.

Следует отметить, что в ряде законов субъектов Российской Федерации законодатель выделяет гарантии государственных и муниципальных служащих в отдельную главу. Так, Закон Воронежской области о государственной службе содержит отдельную главу "Обеспечение деятельности государственных служащих области", которая полностью посвящена гарантиям и социальным льготам государственных служащих, а в Законе города Москвы соответствующая глава называется «Гарантии и компенсации на государственной службе». Гарантии государственных служащих выделены в специальную главу и в законодательстве некоторых субъектов Приволжского федерального округа . В законе Свердловской области "О муниципальной службе в Свердловской области" аналогичная глава носит название "Экономическое и социально-правовое обеспечение муниципальных служащих в Свердловской области".

Социально-экономические гарантии государственных и муниципальных служащих

Приведенные в первой главе результаты социологических опросов свидетельствуют о том, что для большинства людей материальные стимулы имеют огромное, чуть ли не решающее значение для поступления на государственную или муниципальную службу и ее успешного прохождения. Обеспечивать материальное благополучие государственных и муниципальных служащих призваны закрепленные в законодательстве социально-экономические гарантии.

Ст. 15 Федерального закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 15 Федерального закона Российской Федерации "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" в числе гарантий для государственного и муниципального служащего предусматривают условия работы, обеспечивающие исполнение служащим должностных обязанностей.

В настоящее время нет специальных нормативных актов, которые определяли бы общие подходы в гарантиях условий работы государственных и муниципальных служащих. Однако п. 3 ст. 4 Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и п. 3 ст. 4 Федерального закона Российской Федерации "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" говорят о том, что на государственных (муниципальных) служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанными законами. В связи с этим условия работы, необходимые для исполнения государственными и муниципальными служащими должностных обязанностей, регулируется в настоящее время нормами трудового права.

Так, в соответствии со ст. 108 КЗоТ РСФСР администрация государственного (муниципального) органа обязана обеспечить нормальные условия для выполнения работниками норм труда, которые целесообразно устанавливать для каждого государственного (муниципального) служащего. Такими условиями являются: 1) исправное состояние техники, включая обеспечение техникой; своевременное обеспечение документацией и информацией, необходимой для исполнения своей функции; 3) надлежащее качество техники и материалов; 4) своевременное обеспечение рабочего места энергией; 5) безопасные и здоровые условия труда, включая обязанность администрации соблюдать нормы по технике безопасности, освещенности, отопления, вентиляции, устранения вредных последствий шума, излучения и других факторов, отрицательно влияющих на здоровье государственного служащего.

В.И. Шкатулла справедливо добавляет: "условия работы охватывают не только размещение государственного служащего, обеспечение его оргтехникой, мебелью, транспортом (в соответствии с должностной инструкцией), охраной труда, но также служебный режим или распорядок дня, морально-психологический и деловой климат в коллективе" .

Если по вине администрации такие условия не созданы, то виновные привлекаются к дисциплинарной ответственности по правилам ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 14 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Регламентирующие государственную (муниципальную) службу законы, как федеральные, так и субъектов Федерации, конкретизируются в положениях и административных актах, определяющих условия работы, взаимоотношения в коллективах государственных (муниципальных) служащих, нормы материально-технического обеспечения рабочих мест.

Оборудование рабочего места государственного (муниципального) служащего, по мнению А.Ф. Ноздрачева , может быть определено в должностной инструкции. Все остальные условия труда устанавливаются в различных правилах, принимаемых в государственном органе. Например, это — правила по технике безопасности, производственной санитарной, противопожарной безопасности и другие.

Правительство Российской Федерации постановлением от 26 августа 1995 г. № 843 «О мерах по улучшению условий и охраны труда»1 поручило федеральным органам исполнительной власти укрепить существующие в их структуре службы охраны труда. Рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации образовать подразделения по охране труда в составе органов исполнительной власти по труду субъектов Федерации и межведомственные комиссии по охране труда при органах исполнительной власти субъектов Федерации.

Одной из наиболее важных социально-экономических гарантий, закрепленных в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации и в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является денежное содержание государственных и муниципальных служащих.

Для государственных служащих установлена особая система оплаты труда. В отличие от КЗоТ РСФСР, где говорится о заработной плате, оплата труда государственных служащих именуется денежным содержанием.

Согласно ст. 17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы.

Определение размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного служащего указанный закон относит к специальным федеральным законам и законам субъектов Федерации.

Правовые гарантии государственных и муниципальных служащих

Успешной реализации рассмотренных в первом параграфе второй главы диссертации социально-экономических гарантий не достаточно, чтобы обеспечить стабильное правовое положение государственного или муниципального служащего. Помимо материального благополучия для решения этой сложной задачи необходимо также, чтобы государственный и муниципальный служащий имел реальные возможности защитить собственную жизнь, здоровье, честь и достоинство, реализовать свои способности на службе в органе государственной власти или местного самоуправления, обеспечить которые должны правовые гарантии, закрепленные в законодательстве.

Одной из наиболее важных правовых гарантий государственного служащего является закрепленное в п. 1 ст. 9 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества и условия продвижения по службе.

По мнению СВ. Нечипоренко, особенность данного правомочия состоит в разнообразии источников, определяющих права и обязанности государственных служащих. К числу документов, определяющих права и обязанности государственного служащего по занимаемой должности, относятся прежде всего правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, положения, уставы, правила работы с информацией и др. Указанные документы разрабатываются на основе требований, установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными федеральными законами и утверждаются соответственно руководителями государственных органов.

Право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности, предполагает, что государственный служащий может требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих положениях, инструкциях по должности или других правовых документах. Абзац 2 п. 2 Указа Президента РФ от 30 января 1996 года № 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» устанавливает, что должностные инструкции (должностные обязанности) должны содержать конкретные обязанности по государственной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа. Из этого положения вытекает также, что государственному служащему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных названными выше документами.

По мнению В.Л. Романова, «эффективность служебной деятельности повышается при четкой регламентации должностных обязанностей, и одновременно четкая регламентация защищает государственного (муниципального) служащего от неправомерной ответственности за невыполнение или некачественное выполнение поручений, прямо не связанных с его должностью» . По данным социологического опроса, проведенного сотрудниками кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, из общего числа опрошенных только 52% ответили, что их обязанности достаточно четко регламентированы, каждый пятый часто исполняет поручения, не связанные с его должностью. Аналогичные результаты были получены автором в процессе проведения социологического опроса (48%). Это говорит о том, что четкой регламентации должностных обязанностей во многих структурах нет.

B.C. Нечипоренко считает, что «возможных споров в данной сфере позволит избежать формализация процедуры ознакомления государственного служащего с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности государственной службы. Для этого в трудовой договор следует включать пункт об ознакомлении его с соответствующими актами и согласии с их содержанием. Другой способ - ознакомление с соответствующими документами под роспись» .

Подпунктом 1 п. 1 ст. 9 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплено также право государственного служащего знать критерии качества своей работы и условия продвижения по службе.

Критерии качества работы, по мнению А.Ф. Ноздрачева, включают оценочные показатели, складывающиеся из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий круг служебных и моральных проблем. Достижение высокого качества служебной деятельности означает четкое выполнение должностных обязанностей, высокую организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению задач2.

Таким образом, по нашему мнению, под критериями оценки качества работы государственного служащего следует понимать не только показатели, характеризующие эффективность служебной деятельности государственного служащего, но и показатели, по которым оцениваются его личностные и морально-нравственные качества, психофизические свойства, уровень знаний и т. д.