Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исходные теоретические основы финансово-правового статуса субъектов российской федерации 11
1.1. Понятие финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации 11
1.2. Финансовая деятельность как способ реализации финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации 34
1.3. Правовые основы финансового статуса субъектов Российской Федерации 56
ГЛАВА 2. Компетенция субъектов российской федерации в области финансов 88
2.1. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетных отношений 88
2.2. Налоговая компетенция субъектов Российской Федерации 121
2.3. Компетенция субъектов Российской Федерации в области кредитных отношений 147
Заключение 173
Библиография 182
- Понятие финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации
- Финансовая деятельность как способ реализации финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации
- Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетных отношений
- Налоговая компетенция субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Конституция РФ провозглашает Россию в качестве федеративного государства, объединяющего в своем составе субъекты Российской Федерации1: республики, края, области, автономную область и автономные округа. Важнейшим конституционно-правовым признаком субъектов РФ является осуществление ими финансовой деятельности, что и обусловливает наличие у субъектов Федерации финансово-правового статуса. На основе анализа норм Общефедеральной Конституции можно утверждать, что одной из основ федерализма в России является единство финансовой политики. Финансовая деятельность субъектов РФ осуществляется исходя из основ федеративного государственного устройства и самостоятельности местного самоуправления.
В современных условиях финансовая деятельность субъектов РФ переживает период бурного развития, так как выполнение стоящих перед ними задач и функций требует значительных финансовых ресурсов, что предопределяет организацию и практическое осуществление действий по образованию (аккумуляции, мобилизации), распределению и использованию денежных фондов субфедеральных образований. Однако, складывающиеся на уровне субъектов РФ финансовые отношения требуют дальнейшего совершенствования и развития. В связи с этим на федеральном уровне принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года , способствующая развитию финансово-правового статуса субъектов Федерации.
В настоящем исследовании термины «субъект Российской Федерации», «субфедеральное образование», «государственно-территориальное образование» и «регион» применяются в качестве литературных синонимов с целью избежания в тексте повторов.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3504.
Роль финансовой деятельности субъектов РФ определяется особым положением финансов субфедеральных образований, что объясняется наличием взаимосвязей с финансами федерального Центра и с финансами муниципальных образований.
Важным средством, призванным обеспечивать стабильность и упорядоченность финансовых отношений субъектов РФ является право. Конституционное наделение субъектов Федерации правом осуществлять собственное финансовое правотворчество актуализирует проблему соотношения и согласованности федерального и регионального финансового законодательства.
Наибольшей значимостью для характеристики финансово-правового статуса субъектов РФ обладают бюджетные, налоговые и кредитные отношения. Бюджетные отношения субъектов Федерации направлены на формирование финансовой основы субфедеральных образований, посредством образования денежных фондов. Налоговые поступления выступают основным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ. Кредитные ресурсы представляют собой важнейший источник поступления в бюджеты субъектов Федерации дополнительных доходов.
Вышеизложенное объясняет важное теоретическое и практическое значение исследования содержания финансово-правового статуса субъектов Федерации, а также системы нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения государственно-территориальных образований. К сожалению, в настоящее время, комплексные проблемы финансово-правового статуса субъектов РФ не нашли отражения в научной литературе.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими о его актуальности, научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы.
Особое внимание при исследовании финансово-правового статуса субъектов РФ уделялось трудам ученых в области общей теории государства и права, а также административного права. Большое значение для исследования статуса субъектов РФ имеют труды таких ученых, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.Н. Карташов, А.В. Малько, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, СВ. Поленина, В.Н. Синюков, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина и др.
Значительный интерес представляют научные исследования в области конституционного права. Среди них следует выделить работы таких ученых, как И.Н. Барциц, В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников, А.Н. Лебедев, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалева, СВ. Нарутто, В.А. Рахлевский, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.
Федеративное устройство России, и как следствие наличие самостоятельной финансовой компетенции субъектов РФ обусловили интерес к этим вопросам со стороны исследователей финансового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали труды и публикации таких ученых, как М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.П. Кучерявенко, Н.И. Химичева.
Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные финансово-правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.В. Демин, СВ. Королев, И.И. Кучеров, М.Ю. Орлов, М.И. Пискотин, СГ. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, А.Н. Туляй, С.Д. Цыпкин и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения в области финансовой деятельности субъектов РФ, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты финансово-правового статуса субъектов Федерации, а также правовые нормы, регулирующие финансовые отношения субъектов РФ.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ финансово-правового статуса субъектов РФ и в особенности региональной бюджетной, налоговой и кредитной деятельности. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
-раскрыть понятие и сущность финансово-правового статуса субъектов РФ;
- определить взаимосвязь конституционно-правового положения
субъектов РФ и их финансово-правового статуса;
-раскрыть особенности, функции, цели, место и роль финансов субъектов РФ как публично-правовой категории;
-рассмотреть финансовую систему субъектов Федерации как составную часть финансовой системы Российской Федерации и, одновременно, выявить особенности региональной финансовой системы;
- изучить воздействие права на финансовую систему субъектов РФ;
-раскрыть понятие и особенности финансовой деятельности субъек
тов РФ;
определить содержание правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ;
исследовать компетенцию субъектов РФ в области бюджетных отношений;
исследовать налоговую компетенцию субъектов РФ;
исследовать кредитную компетенцию субъектов РФ;
изучить зарубежный опыт федеративных государств в области регулирования финансовых отношений;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности субъектов РФ.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический, методы правовой герменевтики, сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что по мнению автора позволяет наиболее точно раскрыть понятие финансово-правового статуса субъектов РФ. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актах, федеративных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансовых отношений субъектов Федерации. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования направлены на совершенствование правовой основы финансового статуса субъектов РФ. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование теоретических и прикладных аспектов финансово-правового статуса субъектов РФ. Особое внимание в работе уделено бюджетным, налоговым и кредитным отношениям государственно-территориальных образований.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
определены финансовая компетенция и финансовая правосубъектность субъектов РФ;
определен финансово-правовой статус субъектов РФ, выявлены его содержание, особенности и раскрыты основные аспекты его проявления в бюджетных, налоговых и кредитных отношениях;
исходя из того, что право является важнейшим регулятором общественных отношений, показывается его роль в регулировании финансовой деятельности субъектов РФ; анализируются правовые основы финансовых отношений субъектов РФ; показывается отражение принципа федерализма в финансовом правотворчестве субъектов РФ;
проблема согласованности федеральных и су б федеральных правовых актов в области финансовых отношений рассматривается с точки зрения необходимости выработки комплексной государственной финансово-правовой политики (разработки единых финансово-политических ориентиров, закрепленных нормами права на федеральном уровне);
обосновывается понятие, содержание и структура финансовой системы субъектов РФ, как отражение финансовой системы Российской Федерации, но имеющая отличительные особенности;
для комплексного изучения вопроса финансовой деятельности субъектов РФ в диссертации рассматриваются проблемы финансовой компетенции, как в общетеоретическом аспекте, так и применительно к основным областям финансовой деятельности субъектов РФ, а именно бюджетным, налоговым и кредитным отношениям;
предлагается новый и уточняется существующий понятийный аппарат. Предпринята попытка сформулировать следующие понятия: финансовая компетенция субъектов РФ; финансовая правосубъектность субъектов РФ;
финансово-правовой статус субъектов РФ; финансы субъектов РФ; финансовая деятельность субъектов РФ; бюджет субъектов РФ; налог субъектов РФ; финансово-правовая политика субъектов РФ;
исследуется влияние финансового правотворчества субъектов РФ на финансовую деятельность муниципальных образований;
предлагаются способы совершенствования правовых основ финансовой деятельности субъектов Федерации. На федеральном уровне обосновывается необходимость принятия Закона об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. В диссертации разработана концепция закона об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. Вносится и аргументируется предложение принять на федеральном уровне Концепцию финансовой политики государства.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление финансово-правового статуса субъектов РФ, и соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности субъектов Федерации. Разработка и исследование финансово-правового статуса субъектов РФ может представлять интерес для депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, работников финансовых органов.
Теоретические выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право», «Финансы и кредит», а также в преподавании смежных учебных дисциплин
конституционного, административного права, спецкурса «Источники финансового права».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Основные предложения также апробированы:
при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по финансовому праву в высших учебных заведениях: Поволжском кооперативном институте и Саратовской государственной академии права;
в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;
при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации
Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации является одной из основных категорий финансового права, поскольку от его сущности, содержания и правового закрепления зависят не только распределение финансовой компетенции в федеративном государстве, но в конечном итоге и государственная целостность. Одновременно на финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации первостепенное влияние оказывает их конституционно-правовое положение, что обусловливает взаимосвязанный анализ общетеоретических, конституционных и финансовых сторон данной категории.
В литературе обосновано мнение, что наиболее важными сторонами финансовых отношений являются бюджетные, налоговые и кредитные, поскольку как справедливо отмечает Н.И. Шевелева «финансовые полномочия ...складываются из бюджетных (наиболее значительных по объему), а также связанных и обусловленных ими налоговых и кредитных» \ По нашему мнению, при рассмотрении финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации представляется допустимым опираться именно на бюджетный, налоговый и кредитный аспекты финансовых отношений субъектов Федерации, не отрицая важности других сторон.
Россия как форма государственного устройства — это федеративное суверенное государство, объединяющее в своем составе территории субъектов Федерации. Анализ норм Конституции Российской Федерации, принятой все- народным голосованием в 1993 году позволяет утверждать, что определение «государственный» конституционно закреплено за двумя уровнями российского федеративного устройства: федеральным (общегосударственным) и субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в содержание ст. 5 Основного закона РФ включен полный перечень всех видов субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Как справедливо отмечает А.Б. Венгеров «есть такие вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу», но существуют и другие «где объективно требуется децентрализация функций государства...»3. Следовательно, суть двухуровневой государственности заключается в оптимальном сочетании принципов централизации и децентрализации территориального управления.
При этом, проблема централизации или децентрализации финансовых полномочий связана с проблемами симметрии или асимметрии субъектов Федерации 4
Конституционными основами федерализма в России выступают государственный суверенитет (ст. 4), единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11), единство финансовой политики (ч. 1 ст. 8, ст. 74, п. «б» ст. 114).
Современное федеративное устройство российского государства придает финансовым отношениям субъектов Российской Федерации государственную природу, что обусловливает наличие у государственно-территориальных образований собственной финансовой компетенции, характеризующей субъекты Федерации как реально функционирующий элемент государства.
Федеративные отношения в финансовой деятельности выражаются в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации, а также в разграничении финансовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Конституция РФ содержит требование проведения единой финансовой политики, реализация которой осуществляется Правительством РФ (п. «б» ст. 114). Верховенством в отношении государственной финансовой политики должна обладать Российская Федерация, что предопределяет отнесение к исключительной компетенции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71 Конституции РФ). К совместному ведению конституционно отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ст. 72), установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72), из чего правомерно сделать вывод об отнесении установления общих принципов финансовой деятельности местного самоуправления также к числу предметов совместного ведения . Конституция РФ (п. «а» ст. 72) к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит также обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, из чего следует, что объектом совместного ведения является также обеспечение соответствия финансовых нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам.
Единая финансовая политика выступает необходимым условием гарантированного ч. 1 ст. 8 Основного закона единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в пределах территории Российской Федерации и, соответственно, субъектов Федерации.
Единство финансовой политики особо подчеркивается законодательством государственно-территориальных образований. Так, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа особо отмечено, что в пределах своей компетенции субъект Федерации участвует в проведении единой политики государства в области финансов . Необходимость участия в этой деятельности субъектов Федерации обусловлена существованием финансовых отношений, складывающихся на уровне государственно-территориальных образований, а также наделением субъектов Федерации собственной финансовой компетенцией.
Финансовая деятельность как способ реализации финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации
Финансовая деятельность субъектов Федерации выступает непременным государственно-правовым атрибутом субфедеральных образований, поскольку выполнение стоящих перед субъектами Федерации задач и функций требует обеспеченности необходимыми финансовыми ресурсами.
Рассматривая финансовую деятельность субъектов Федерации мы будем исходить из общего социально-философского понятия деятельности, сущностью которой является способ взаимодействия со средой в целях создания необходимых условий для существования и развития \
В теории финансового права понятие финансовой деятельности является фундаментальной категорией. М.В. Карасева и Ю.А. Крохина рассматривают ее в качестве средства выполнения функций в области финансовых отношений, а именно определяют финансовую деятельность государства и муниципальных образований как осуществление ими функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях выполнения своих задач и функций . Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова подчеркивают процессуальную сторону финансовой деятельности государства и муниципальных образований, определяя ее как процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций для достижения стоящих перед ними целей и задач . А.В. Демин акцентирует внимание на взаимосвязи субъекта и объекта финансовой деятельности, рассматривая ее как целенаправленное воздействие государственных и местных органов на финансовые отношения в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для реализации публичных задач и функций \
На основании проведенного анализа трактовок финансовой деятельности государства и муниципальных образований, можно сделать вывод о том, что различный подход ученых к определению финансовой деятельности оставляет неизменной ее сущность, которая заключается в образовании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Таким образом, сущностью финансовой деятельности субъектов Федерации является образование, распределение и использование финансовых ресурсов соответствующего государственно-территориального образования.
Финансовая деятельность субъектов Федерации обладает особенностями, которые проявляются в объеме финансовой компетенции государственно-территориальных образований; наличии собственных целей, стоящих перед региональной финансовой деятельностью; объекте финансовой деятельности субъектов Федерации, а также органах, ее осуществляющих.
Сущность финансовой деятельности субъектов Федерации проецируется и на функции, которые она призвана выполнять. Функции — это «внешнее про-явление свойства какого-либо объекта в данной системе отношений» . Финансовая деятельность государственно-территориальных образований реализуется посредством выполнения отражающих ее сущность функций образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов.
В литературе высказано мнение о том, что финансовая деятельность выполняет лишь функции образования и распределения денежных фондов, исключая их использование . Данное утверждение представляется не совсем обоснованным, поскольку «именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности» . Подтверждением данного тезиса являются и нормативные правовые акты Российской Федерации. Так, одной из целей принятия Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению государствен-ного финансового контроля в Российской Федерации» является обеспечение надлежащего контроля за рациональным использованием государственных доходов, а в соответствии с Распоряжением Правительством РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)» 4 одним из направлений бюджетной политики в области расходов называется повышение эффективности использования бюджетных средств. Таким образом, эффективное использование финансовых ресурсов как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов является неотъемлемой функцией финансовой деятельности государства.
Необходимость осуществления субъектами Федерации финансовой деятельности обусловливает определенная цель, которая придает ей смысл и определяет ее характер. Цель — это идеальный результат деятельности5. Если конечный результат (один из результатов) деятельности совпадает с поставленной целью, то такая деятельность считается рациональной, свидетельствует о целесообразных действиях и истинных путях достижения цели .
Общефедеральная Конституция (ст. 1 и ст. 7) провозглашает Российскую Федерацию в качестве правового социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что принципом существования современного Российского государства является образование, распределение и использование финансовых ресурсов в интересах общества, главным элементом которого выступает человек.
В науке финансового права финансовую деятельность через механистическую (индивидуалистическую) теорию государства впервые рассмотрела М.В. Карасева. Согласно этой теории главной целью финансовой деятельности государства является финансовое покрытие затрат на осуществление социально-заказанных программ. Центральным пунктом общества признается индивидуум, а не государство. В свою очередь цели финансовой деятельности государства определены потребностями и интересами индивидуумов, а государство лишь предоставляет им определенные услуги !.
Являясь проводником финансовой политики федерального Центра реализующего механистическую (индивидуалистическую) теорию основной целью финансовой деятельности субъектов Федерации следует признать финансирование покрытия затрат на осуществление социально-заказанных программ в пределах своих территорий. Финансовую деятельность государственно-территориальных образований целесообразно рассматривать именно в аспекте социального опосредования, а основная цель финансовой деятельности субъектов Федерации, выполнение которой ограничено пределами субъекта Федерации, совпадает с главной целью существования государства. Обеспечивая аккумулирование, распределение и использование финансовых средств в интересах населения территории финансовая деятельность субъектов Федерации носит публичный характер.
Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетных отношений
Конституционно провозглашенный в Российской Федерации принцип федерализма в полной мере должен находить свое отражение в области бюджетных отношений, что позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Федерации. Стремительное развитие бюджетных отношений субъектов Федерации связано с необходимостью формирования финансовой основы для выполнения задач и функций государственно-территориальных образований, поскольку именно посредством бюджетов субъектов Федерации образуются денежные фонды субфедеральных образований.
Рассмотрение бюджетной компетенции государственно-территориальных образований представляется целесообразным начать с определения сущности бюджета субъекта Федерации, поскольку именно относительно этой категории и складываются соответствующие бюджетные отношения.
Понятие бюджет субъекта Федерации охватывает следующие аспекты: бюджет как экономическая категория, бюджет в материальном смысле и бюджет как правовая категория \
Бюджет субъекта Федерации в экономическом аспекте представляет собой совокупность денежных отношений субъекта Российской Федерации, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованного денежного фонда субфедерального образования, предназначенного для финансирования функций и задач субъекта Российской Федерации.
В процессе реализации бюджетные отношения субъектов Федерации приобретают материальное воплощение в бюджетном фонде государственно- территориального образования. В материальном смысле бюджет субъекта Федерации представляет собой централизованный денежный фонд субъекта Российской Федерации, находящийся в распоряжении органов государственной власти и используемый для обеспечения публичных интересов.
В целях настоящего исследования более подробно следует остановиться на анализе правового аспекта бюджета субъектов Федерации.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации (ст. 15). Бюджетно-правовые акты многих субъектов Федерации содержат аналогичное понимание бюджета государственно-территориального образования \ Мы поддерживаем мнение В.М. Родионовой, указывающей на неопределенную характеристику формы образования и расходования денежных средств в данном определении .
Законодательные акты некоторых субъектов Федерации рассматривают бюджет как форму образования и расходования денежных средств для обеспе-чения функций органов государственной власти . Дефиниции подобного рода, помимо отмеченного выше недостатка (а именно неясности формы), дополнительно вступают в противоречие с Бюджетным кодексом РФ, указывающим, что предназначение сконцентрированных в бюджете средств проявляется в финансовом обеспечении задач и функций государства, а не только их органов. Из этого следует, что применительно к субъектам Российской Федерации право на собственный бюджет составляет основу бюджетно-правового статуса субфедерального образования в целом.
Отдельные региональные законодательные акты в области бюджетных отношений ставят акцент на материальном аспекте бюджета. Так, например, Бюджетный кодекс Хабаровского края краевой бюджет характеризует как финансовые средства, сформированные по доходам и расходам для обеспечения функционирования органов государственной власти края, учреждений, организаций и предприятий, находящихся в государственной собственности края \
Закон Костромской области вообще не раскрывает смыслового содержания бюджета, а подчеркивает лишь его процессуальную сторону 2, что не способствует нормальному функционированию бюджетной деятельности в этом регионе.
Анализ бюджетно-правовых актов субфедеральных образований позволяет утверждать, что все субъекты Федерации закрепляют понятие бюджета, однако к его определению они подходят с различных позиций, что подчеркивает необходимость разработки единой дефиниции «бюджет субъекта Российской Федерации».
Правовое значение бюджета субъекта Федерации подчеркивается фактом его юридического выражения в качестве планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Статья 11 Бюджетного кодекса РФ содержит требование разрабатывать и утверждать бюджет субъекта Федерации в форме закона субъекта Федерации, то есть закрепляет правовую форму бюджетов субъектов Федерации.
На наш взгляд, в финансово-правовой науке обоснованно обращается внимание на необходимость признания бюджета в качестве основного финансового плана и объекта финансовых правоотношений .
Следует отметить, что федеральное бюджетное законодательство не содержит нормы, закрепляющей признак бюджета субъекта Федерации как основного финансового плана территории. Примечательно, что этот пробел устранен ст. 2 Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Томской области» 3, рассматривающей областной бюджет в качестве финансового плана образования и расходования денежных средств, централизованных для обеспечения нужд области и функций органов государственной власти. Однако, следует отметить, что на региональном уровне это, пожалуй, единственный нормативный акт, учитывающий указанный признак бюджета.
По нашему мнению, в определение бюджета субъекта Российской Федерации, закрепленного в ст. 15 Бюджетного кодекса РФ, следует внести корректировки, а именно понятие регионального бюджета рассматривать в качестве основного финансового плана субъекта Федерации.
Таким образом, с юридической точки зрения бюджет субъекта Федерации представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда субфедерального уровня, закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений регионального уровня, который получает юридическое выражение в форме закона субъекта Федерации, утверждаемого представительными органами государственной власти.
Налоговая компетенция субъектов Российской Федерации
Основным источником формирования доходов бюджетов субъектов Федерации, необходимых для выполнения функций и задач, стоящих перед государственно-территориальными образованиями, выступают налоговые поступления. Это свидетельствует об осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации деятельности в области налогообложения, объектами которой являются как налоги субъектов Федерации (региональные), так и налоги федерального и местного уровней.
Основополагающим моментом при рассмотрении компетенции субъектов Федерации в области налогообложения является определение понятия «налог субъекта Российской Федерации», его отграничение от федеральных и местных налогов.
В научной литературе проблеме выработки общей дефиниции налога посвящено немало работ \ Множество существующих трактовок понятия налога обусловлено подходами ученых к определению его содержания с различных позиций: экономических, юридических, социальных. Однако важнейшим аспектом, который необходимо учитывать при рассмотрении категории налога выступает его способность обнаруживаться только посредством юридического оформления, в результате приобретения им обязательного признака -правовой формы, что обусловливает необходимость четкого определения именно юридического значения термина «налог».
С.Д. Цыпкин рассматривая налог в макроэкономическом аспекте отмечал, что «...налоги— особый финансовый институт, совокупность финансовых отношений, используемых государством в качестве одного из способов перераспределения национального дохода. Посредством налогов часть доходов граждан и организаций привлекается в централизованный фонд денежных средств для удовлетворения общегосударственных потребностей» 1.
С.Г. Пепеляев понимает налог как единственно законную (устанавливаемую законом) форму отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченную государственным принуждением, не носящую характера наказания, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти . Указанная дефиниция признает уплату налога социальной обязанностью, вытекающей из права собственности, а также связывает установление налога с необходимостью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти.
По мнению Н.П. Кучерявенко определение налога как правовой категории должно содержать главное в нем с позиции той отрасли права, предмет которой данная норма составляет. С позиции предмета финансового права главное в налоге — поступление средств государству для удовлетворения общественных затрат, насыщенности бюджета .
Н.И. Химичева4 и А.А. Жданов 5 в качестве обязательных признаков налога также рассматривают его зачисление в бюджеты соответствующего уровня или внебюджетные фонды и его установление представительными органами государственной власти или местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Законодательное определение понятия налога закреплено в Налоговом кодексе РФ (п. 1 ст. 8), где налог понимается как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Следует признать, что каждая из указанных дефиниций налога имеет теоретическую ценность, поскольку акцентирует внимание на определенных аспектах налоговых отношений.
В литературе выделяется множество признаков, свойственных категории налога в целом \ которые характеризуют и налоги субъекта Федерации. На основании анализа указанных признаков, представляется, что общими признаками налогов всех уровней является: во-первых, налог выступает формой отчуждения собственности или иного законного владения; во-вторых, налог общеобязателен; в-третьих, имеет односторонний характер; в-четвертых, налог индивидуально безвозмезден; в-пятых, он безвозвратен; в-шестых, налог имеет денежный характер; в-седьмых, налог подлежит зачислению в бюджет или внебюджетный фонд; в-восьмых, устанавливается уполномоченным органом.
Несмотря на огромное значение перечисленных признаков для понимания финансово-правовой категории «налог», признание налога именно в качестве регионального, требует выявления дополнительных признаков, позволяющих отграничивать налог субъекта Федерации от иных видов налогов (федеральных и местных). Для их выявления необходимо обратиться к нормам Налогового кодекса РФ, который региональными признает налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Федерации (п. 3 ст. 12). На основании этого можно сделать вывод, что принципиальным отличием налога субъекта Федерации, позволяющим отграничить его от федеральных и местных налогов является факт его установления в качестве такового Налоговым кодексом РФ и законом субъекта Федерации, а также введение регионального налога в действие законом субъекта Федерации.
Учитывая вышеизложенные признаки налога субъекта Федерации, можно предложить следующее его определение: налог субъекта Федерации— это устанавливаемый и вводимый в действие законом субъекта Федерации, в соответствии с федеральным законодательством, в целях финансового обеспечения деятельности субъектов Федерации, обязательный денежный платеж, имеющий односторонний характер, подлежащий взиманию на территории государственного образования на началах безвозмездности, безвозвратности и зачисляемый в бюджет или внебюджетный фонд субъекта Федерации.
