Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный служащий: понятийно-теоретический аспект 14
1. Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации 14
2. Классификация государственных служащих субъектов Российской Федерации 37
Глава 2. Нормативное регулирование административно-правового статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации 55
1. Историко-правовой анализ административно-правового статуса государственных служащих в России 55
2. Характеристика административно-правового регулирования статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации 77
3. Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации 133
Глава 3. Проблемы ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации 151
1. Понятие юридической ответственности в государственном управлении 151
2. Виды и механизм применения ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации 164
3. Эффективность института юридической ответственности государственных служащих 180
Заключение 191
Список нормативных актов и литературы 201
- Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации
- Классификация государственных служащих субъектов Российской Федерации
- Историко-правовой анализ административно-правового статуса государственных служащих в России
- Понятие юридической ответственности в государственном управлении
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российской Федерации реформы экономической, политической и правовой систем коснулись и институтов государственной власти, которая в современных российских условиях разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Структурная организация государства приобрела иные формы, что повлекло за собой постановку вопроса о специфике функционирования в современных условиях государственного аппарата и такого его компонента, как государственные служащие.
В соответствие с федеративным устройством в России сложилась двухуровневая система государственной службы: государственная служба Российской Федерации включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Основная часть государственных гражданских служащих сосредоточена именно в субъектах РФ, что в значительной степени обусловлено децентрализацией государственного управления. Правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован как законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, в субъектах РФ он урегулирован в основном специальными законами, что, казалось бы, даёт больше гарантий государственным служащим субъектов РФ.
Однако встречаются отдельные противоречия актов субъектов РФ федеральным законам, эти коллизии требуют теоретического обоснования форм и способов своего разрешения. Достаточно часто субъекты РФ слабо реализуют возможности собственного правового регулирования по вопросам, которые относятся к предметам ведения субъектов РФ.
Анализ законодательства субъектов РФ о государственной службе подтверждает актуальность исследования особенностей нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов
5 РФ. Исследование данных вопросов требует глубокого и детального осмысления, поскольку полученные результаты, направленные на реализацию концептуальных основ реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в конечном счете, будут способствовать совершенствованию государственного механизма Российской Федерации на уровне субъектов РФ, созданию эффективной системы правового регулирования государственной службы.
Состояние научной разработанности темы. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких учёных как: Г.В. Атаманчук, И.И. Бачило, К.С. Вельский, Ю.М. Буравлёв, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, В.А. Козбаненко, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, И.Н. Пахомов, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров и других.
Среди учёных-административистов следует выделить работы таких авторов как: Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.А. Дёмин, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачёв, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов.
Особо следует остановиться на комплексных с научно-практической точки зрения исследованиях А.Ф. Ноздрачёва и Ю.Н. Старилова. Данные учёные внесли существенный вклад в дело изучения правового института государственной службы, заложили фундамент становления служебного права.
Вместе с тем системного исследования административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ в юридической литературе не проводилось.
Объектом исследования выступают публичные общественные отношения, возникающие в результате деятельности служащих аппарата государственного управления субъектов РФ.
Предметом настоящего исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовое положение государственных служащих субъектов РФ, охватывающее их права, обязанности, ограничения, социальные гарантии, поощрения и
ответственность, практика применения данных актов, а также механизм контроля за реализацией предоставленных государственным служащим субъектов РФ полномочий.
Цель исследования - изучение и теоретическая концептуализация административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
1) дать историко-правовой анализ положения государственных служащих в России;
* 2) доктринально определить понятие «государственный служащий
субъекта Российской Федерации»;
# 3) предложить классификацию государственных служащих субъектов
Российской Федерации;
4) проанализировать состояние административно-правового
регулирования статуса государственных служащих субъектов Российской
Федерации;
5) выявить перспективы совершенствования и развития
законодательства, определяющего правовой статус государственных
служащих субъектов Российской Федерации;
ф 6) рассмотреть проблемы ответственности государственных
служащих субъектов Российской Федерации и контроля за их деятельностью.
Методологическую основу данного исследования составили методы системного и исторического анализа, сравнительного правоведения. Теоретический анализ проблем правового статуса государственного служащего субъекта РФ основан на комплексном сравнительном исследовании нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ, включённых в состав Южного федерального округа. Основным методом избран метод системного анализа,
7 который позволил дать комплексный анализ административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, административному праву, а также историко-правовые исследования по вопросам государственной службы.
Нормативную базу исследования составляют федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, подзаконные нормативно-правовые акты различных субъектов РФ. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации акты досоветского периода, акты Союза ССР, акты РСФСР. В работе также анализируется правоприменительная практика судов, связанная со статусом служащих субъектов РФ.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, использованы материалы подготовки законопроектов Комитетом по законности и правопорядку Законодательного Собрания Краснодарского края.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что в условиях проведения широкомасштабной реформы государственной службы Российской Федерации в данной работе проведено историко-теоретическое и практическое исследование проблем административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ, перспектив его совершенствования, как в научно-теоретическом, так и в административно-правовом смысле.
Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Под государственным служащим субъекта Российской Федерации предлагается понимать представителя определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо - гражданина Российской Федерации, осуществляющего особый вид профессиональной служебной деятельности в
8 соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти субъекта РФ или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ, и имеющего гарантированный государством социально-правовой статус.
При этом надо иметь в виду, что закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу противоречит федеральному законодательству, поэтому не может являться обязательным признаком государственного служащего субъекта РФ.
2. Классификация государственных служащих является производной от классификации видов государственной службы Российской Федерации. Поэтому на уровне субъектов РФ предлагается выделять государственных гражданских служащих субъектов РФ и в субъектах РФ, где сформированы конституционные (уставные) суды соответствующих субъектов РФ, — государственных служащих правоохранительной службы субъектов РФ. Поскольку через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ во всех сферах жизни общества, состав государственных служащих в различных субъектах РФ неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов существенно отличается, поэтому их можно подразделить на определённые группы по таким критериям как: национально-территориальный принцип, в зависимости от сферы деятельности, по ветвям государственной власти, по видам государственных органов, в зависимости от вида государственной службы, в зависимости от наличия властных полномочий и их объёма, по категориям государственных должностей государственной службы, в зависимости от срока нахождения на государственной должности, по группам государственных должностей государственной гражданской службы, по классным чинам гражданской службы.
Предлагается внести изменение в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», предусмотрев правоохранительную службу субъектов РФ в качестве одного из видов государственной службы субъектов РФ.
3. В Реестрах государственных должностей государственной службы
отдельных субъектов РФ должны быть предусмотрены государственные
должности, замещаемые в соответствующих избирательных комиссиях и
контрольно-счётных палатах регионов. При этом должности членов
избирательной комиссии и контрольно-счётной палаты субъектов РФ
должны быть отнесены к категории государственных должностей
соответствующих субъектов РФ.
4. Исследование процесса становления и развития российского
законодательства, определяющего правовой статус государственных
служащих, позволяет сделать вывод, что правовое регулирование многих
вопросов государственной службы в различные периоды развития
российского государства имело как общие черты, так и особенности, причём
наблюдается преемственность законодательного установления статуса
государственных служащих. Современное реформирование
государственной службы в определённой степени основывается и на
использовании нормативных положений, содержащихся в законодательстве
дореволюционной России. К числу таких положений относится: система
классных чинов, зависимость реализации права поступления на службу и
продвижения от уровня образования, высокая требовательность к служащим
и строгая исполнительская дисциплина, чётко регламентированный порядок
продвижения по службе, зависимость денежного содержания от выслуги
лет, чина и отношения к исполнению должностных обязанностей, высокие
моральные требования к государственным служащим, социальная
защищённость государственных служащих и членов их семей.
5. Анализ состояния нормативного обеспечения административно-
правового статуса государственных служащих субъектов РФ показывает,
10 что в целом административно-правовой статус государственных служащих субъектов РФ, урегулированный специальными законами, закрепляющими отдельные элементы их правового статуса, более прочный по сравнению со статусом федеральных государственных служащих, который регулируется в большей степени подзаконными нормативно-правовыми актами.
6. Поскольку правовое регулирование государственной службы является предметом совместного ведения РФ и её субъектов, можно выделить следующие направления совершенствования законодательства, обеспечивающих укрепление правового статуса государственных служащих субъектов РФ:
а) унификация действующего законодательства о государственной службе
РФ, которое должно стать стабильной основой для правотворческой
деятельности субъектов Федерации, в связи с чем:
осуществить унификацию системы классных чинов;
принятие в перспективе Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации;
б) развитие федерального законодательства о государственной гражданской
службе, определяющего правовой статус государственных гражданских
служащих Российской Федерации:
- принятие ФЗ «О должностных окладах государственных гражданских
служащих Российской Федерации», увязав индексацию денежного
содержания с минимальным размером оплаты труда;
ФЗ «О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Российской Федерации»;
ФЗ «Об отпусках государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Перечисленные законы в перспективе должны составлять положения Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации.
- закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки
государственных гражданских служащих,
в) развитие законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, где целесообразно шире использовать возможности собственного регулирования, учитывая особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики.
7. Для совершенствования института ответственности государственных служащих Российской Федерации, необходимо, во-первых, формирование административной юстиции в РФ, то есть осуществление правовых и организационных мер, в том числе, обеспечивающих создание системы административных судов и процессуальный аспект разбирательства жалоб граждан на действия должностных лиц. Во-вторых, целесообразно принятие ФЗ «О дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации», регулирующего ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы, составив перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. В-третьих, необходимо расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, включив в него меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретённых за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учётом стажа государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, выводы и предложения, сформулированные диссертантом, создают основу для решения целого ряда задач теории административного права России и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов в целях
12 совершенствования законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Проведённая автором теоретическая разработка отдельных проблем нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ отвечает запросам правоприменительной практики, а изложенные в работе выводы могут применяться при решении конкретных споров по вопросам, касающихся правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Сформулированные предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании курсов «Административное право РФ», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем данного института.
Апробация результатов исследования. Основные научные положения, выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, изложены в ряде статей, опубликованных в межвузовских сборниках. Основные выводы и предложения использованы автором в учебном процессе при проведении семинарских занятий со студентами юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.
Отдельные выводы и предложения внедрены в деятельность Законодательного собрания Краснодарского края при разработке закона Краснодарского края «О государственной гражданской службе Краснодарского края».
Отдельные положения диссертации нашли отражение в докладах, сделанных:
на межрегиональной научно-практической конференции
«Современные проблемы регионального правотворчества» (г. Краснодар, 10-11 декабря 1999 г.);
на межвузовской научно-практической конференции «Закон и судебная практика» (г. Краснодар, 2000 г.);
на второй региональной научно-практической конференции молодых учёных «Научное обеспечение АПК» (г. Краснодар, 14-15 декабря 2000 г.);
на межвузовской научно-практической конференции (г. Краснодар, 28 февраля 2001 г.);
на межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и гражданина: законодательство и практика» (г. Краснодар, 17 марта 2001 г.);
на межвузовской научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ: «Теория и практика соблюдения законности в России» (г. Краснодар, 28 мая 2001 г.);
на П-й Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (г. Тихорецк, 27-28 марта 2003 г.);
на вузовской научно-практической конференции КГАУ по итогам года (10 марта 2004 г.).
Структура диссертации обусловлена задачами исследования, необходимостью комплексного исследования правового статуса государственных служащих субъектов РФ. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка нормативных актов и использованной литературы.
і» 14
Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации
Поскольку государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в совместном ведении РФ и её субъектов, - один из видов общей государственной гражданской службы, поэтому, прежде чем дать понятие государственного служащего субъекта РФ, необходимо определить общие признаки, свойственные государственному служащему Российской Федерации.
До середины 90-х годов XX века понятия «служащий» и «государственный служащий» не имели правового статуса, не дифференцировались по содержанию и должным образом не использовались в науке. В статистике и в анкетах по учёту кадров была графа «социальное положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин (колхозник) и служащий. В русском языке термин «служащий» обозначает человека, состоящего на какой-либо службе. О содержании служебной деятельности говорится в «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля: «Служба - употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дел о... Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть полезным; быть орудием средством для цели, идти в деле, на дело, быть нужным, надобным».
Впервые «служилые люди» упоминаются в период Московского великого княжества: так назывались дворяне, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести военную службу. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) - «несения службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу «служилых людей» составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольчане, думные дьяки. В привилегированном отношении находились служилые люди, обслуживающие монарха, - дворцовые чины (путные дворяне). Следующую категорию служилых людей составляли «чины московские» - стольники, конюшие, стряпчие, постельничие, жильцы и дворяне московские. Местничество, которое возникло намного позднее, тоже носило служебный характер. Служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, составляли основной командный состав дворянского ополчения (войска). Органом управления служилыми людьми был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова разряд - разделение общего на части по значению). Прохождение службы служилыми людьми регламентировалось «Уложением о службе» 1556 г. С XVI в. в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору). Им не давали за службу поместья, а выдавали от казны денежное и хлебное жалование, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории государственных служилых людей относились воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.
Петровские преобразования заложили основу превращения «государевой службы» в государственную. В сознании «служилых людей» (дворянства) понятие «государство» уже не сливалось с личностью государя, а представлялось как нечто постоянно существующее независимо от всех, даже от царствующей особы. В связи с реформами Петра I -организацией регулярной армии, профессионального чиновничества и др. -термин «служилые люди» окончательно вышел из обращения. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», т. е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был «Устав о службе гражданской по определению от Правительства»1. Регламентировалось всё, даже одежда (фасон, арматура мундира).
В советское время термин «служащие» стал употребляться наравне с термином «рабочие» (Кодекс законов о труде РСФСР)2. Понятием «служащий» обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. Понятия «служащий» и «государственный служащий» не разграничивались. По содержанию в семантическом значении «служащий» трактовался как «лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания (но не на производстве...)» . Понятие «служащий» распространялось на работников как государственных, так и негосударственных структур - работников аппарата партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций.
Классификация государственных служащих субъектов Российской Федерации
В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. Их многочисленный отряд включает в себя людей, обладающих разными свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т.д.1
Классифицировать государственных служащих субъектов Российской Федерации, - значит разбить на основные группы (типы) по определённым признакам. Задача эта весьма сложная и пока не имеет прецедентов в решении, поскольку найти универсальное основание, позволяющее с научной полнотой и достоверностью разграничить особенности и специфику государственных служащих по видам, до сих пор не представляется возможным. Это объясняется различными причинами, прежде всего многообразием видов органов, их статусов, пересечением выполняемых задач, функций, полномочий, компетенции в целом и т.д.
Современная теория административного права и смежные отраслевые науки содержат широкий спектр определений термина «государственный служащий». Здесь наблюдается стремление различных авторов, во-первых, обозначить свой подход к обобщённому родовому понятию данной категории работников, что было рассмотрено в предыдущем параграфе данной главы. Во-вторых, предложить собственные варианты дифференциации служащих вообще, и государственных служащих, в частности. Так, Ю.П. Герасимов разделяет точку зрения законодателя к определению понятия государственного служащего, вместе с тем считает, что реформа государственной власти привела к возникновению множественности категорий (корпусов) служащих. Среди служащих он выделяет публичных и иных служащих. Кроме того, им предложены такие критерии классификации как работодатель и правовой режим. Они служат, по мнению этого автора, разграничителем государственных и муниципальных служащих. А.П. Герасимов разделяет также государственных служащих, во-первых, в зависимости от видов осуществляемых ими государственной деятельности; во-вторых, в зависимости от видов выполняемых ими характеров работы; в-третьих, в зависимости от юридических свойств занимаемых должностей1.
Рядом отечественных учёных предприняты попытки унифицировать подходы в определении видов государственной службы2. Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определённые группы по различным критериям.
Классификация государственных служащих является производной от классификации видов государственной службы Российской Федерации. В зависимости от уровня (масштаба деятельности) государственного органов государственные служащие до недавнего времени подразделялись на федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации. Данный вид классификации исходил из нормативно установленного деления государственной службы на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (п.З ст. 2 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»).
С принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ (изменениями от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации»1 данная классификация утратила своё значение. Руководствуясь ст. 10 Закона, следует классифицировать государственных служащих на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих, а сам правовой статус государственных служащих определяется широким спектром нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Однако, как уже было сказано выше, следует внести соответствующую корректировку в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», предусмотрев правоохранительную службу субъектов РФ, в качестве одного из видов государственной службы субъектов РФ.
По мнению отдельных авторов физическое воплощение органов государства имеет форму такой специфичной категории людей, как государственные служащие. Они разделяются на государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов РФ, и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ. При таком подходе своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов и работающих в них государственных служащих является место, роль, функциональное назначение государственных органов в структуре его механизма.
Историко-правовой анализ административно-правового статуса государственных служащих в России
Российская государственная служба прошла длительный и сложный путь. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства. Можно выделить четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков1: XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений - «приказов» - в более или менее устойчивые должности; XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего; XIX в. - расцвет бюрократического государства, «отлаживание» государственной машины; XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры. После распада СССР наступил пятый период - новейшая Российская история государственной службы. Конец XVII - начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. Организацию и функционирование службы в допетровской Руси, самой характерной чертой которой является отсутствие единого централизованного начала в её регулировании, основательно показал известный русский историк Н.И. Костомаров, проследивший и описавший организацию управления государственными делами в княжествах и вырастающей России в целом, от Князя Василия Святого до Минина и Пожарского, т. е. в Киевской Руси, Новгородской Руси, Московском царстве и т.д., жизнеописуя деятельность всех стоявших во главе государственно-территориальных образований исторических личностей1. Но законодательство о службе, прежде всего о службе государственной, в общероссийском масштабе стало возможным и необходимым с формированием централизованного государства, начиная с эпохи Ивана Грозного. Законодательство о службе включало большое число нормативных актов - уложений, законов, указов и др. - по всем основным вопросам государственной деятельности, но сама организация службы оставалась во многом неупорядоченной, бессистемной, не имеющей чёткой иерархической лестницы в общегосударственном масштабе . Царская Россия имела детально разработанное законодательство о государственной службе. Его основу заложил Пётр I, введя 24 января 1722 г. «Табель о рангах всех чинов военных, татских и придворных, которые в каком чине» - единую систему должностей и чинов. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917 г., имел глубокий смысл, способствуя упрочению централизованного государства и упорядочению государственного управления, он чётко определял положение человека в обществе и меру его ответственности перед государством. Во многом эта идея петровской Табели о рангах была использована при разработке в пост советский период проекта общероссийского закона о государственной службе и последующих связанных с ним нормативных правовых актов. Табель о рангах определяла порядок приёма на службу и её прохождение от низших чинов к высшим. В соответствии с этим документом государственные служащие разделялись на две группы: первую составляли табельные чиновники четырнадцати классов, вторая же группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку классов. В каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. Табель о рангах предусматривала поступление на классные должности как потомственных дворян, так и лиц, которым был пожалован статус личного дворянина. Представители же недворянского сословия, относящиеся ко второй группе, в установленном порядке могли быть переведены в разряд классных чиновников, и с получением XIV класса им жаловался статус личного дворянства. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственном учреждении. При этом основой продвижения по службе являлись знания и опыт, личные способности и заслуги перед государством. Поступающие на государственную службу принимали присягу, тем самым беря обязательство верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу . «Табель о рангах» способствовала повышению престижа гражданской службы, усилению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.
Понятие юридической ответственности в государственном управлении
Юридическая ответственность - важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых юридических науках. Установление ответственности - одно из требований существования верховенства закона. Однако если для граждан механизмы ответственности достаточно проработаны в отраслевом законодательстве, то создание механизмов ответственности государственных органов и их служащих - наивысшая задача, стоящая перед законодателем. Формирование правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к свободному гражданскому обществу обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов и служащих в общественной и государственной жизни, взаимной ответственности государства и личности. Действительно, любая норма лишается правового значения, если она не обеспечена силой государственного принуждения, если нет механизма привлечения к ответственности за её нарушение. Индивидуальные субъекты государственного управления, государственные служащие, от имени и по поручению государства осуществляющие государственное управление, обладают полномочиями совершать юридически значимые действия, т.е. принимать решения общеобязательного характера. Если же имеется доступ к такого рода социальным благам, неминуемо возникает соблазн использовать их в личных интересах, что отмечал еще Ш.-Л. Монтескье, в знаменитом трактате «О духе законов» писавший: «Всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею»1. Более того, встречаются утверждения, что правонарушения на государственной службе, как и болезни в жизни человека, имеют определённый смысл. Они «принадлежат» службе, являются её составной частью, поскольку без болезней любовь к жизни и стремление к исцелению и «здоровому» состоянию не были бы так глубоко в нас запрограммированы . Противоправное поведение должностного лица, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречит интересам государства, дискредитирует деятельность органов государственной власти. На наш взгляд, именно институт юридической ответственности государственных служащих в государственном управлении способен преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и обществом. Ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей провозглашалась в качестве одного из принципов государственной службы, - фундаментальных, законодательно закреплённых положений (п. 10 ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»), в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Принцип ответственности государственных служащих детализировался и конкретизировался субъектами РФ. Принцип ответственности предполагает создание обстановки взаимной требовательности, твёрдой дисциплины и организованности. В силу важности этого вопроса, принципы государственной службы привлекают внимание учёных и не утратили своей актуальности и в настоящее время. К сожалению, в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» в перечне принципов государственной гражданской службы он не предусмотрен, несмотря на то, что механизм ответственности государственных гражданских служащих урегулирован (ст. 56 - 59). При анализе самого понятия «ответственность» проявляются различные подходы учёных-административистов, специалистов других отраслей права: трудового, уголовного, таможенного, налогового и др. Например, Ю.Н. Старилов полагает, что ответственность государственных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей, и тогда они могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность. Имеются и другие подходы к терминологии ответственности государственных служащих. Так, например, юридическая ответственность рассматривается в научной литературе, как последствие неисполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих должностных обязанностей; как государственное принуждение к исполнению требований права; как мера государственного принуждения; как специфическая юридическая обязанность .
