Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы бюджетно-правовой ответственности 15
1. Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности 15
2. Функции бюджетно-правовой ответственности 39
3. Взаимосвязь бюджетно-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности 49
4. Бюджетное правонарушение как основание бюджетно-правовой ответственности 63
Глава II. Бюджетно-правовые санкции 94
1. Понятие бюджетно-правовых санкций 94
2. Признаки бюджетно-правовых санкций 120
3. Виды бюджетно-правовых санкций 133
Глава III. Способы противодействия совершению бюджетных правонарушений 153
1. Бюджетный контроль как средство предупреждения и выявления бюджетных правонарушений 153
2. Роль Счетной палаты Российской Федерации в борьбе с бюджетными правонарушениями 167
Заключение 182
Список использованной литературы 195
- Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности
- Функции бюджетно-правовой ответственности
- Понятие бюджетно-правовых санкций
- Бюджетный контроль как средство предупреждения и выявления бюджетных правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последние годы в российском законодательстве произошли кардинальные всесторонние изменения, которые коснулись всех отраслей права, но особенно финансового. В значительной мере это связано с сокращением прямого вмешательства государства в подавляющую часть экономических отношений. Формирование рыночных принципов хозяйствования, признание равноправными всех форм собственности объективно вызвали структурную перегруппировку системы контроля за состоянием экономики в стране. Перед субъектами различных форм собственности возникли сложные вопросы, в частности: какими методами и средствами выполнять свои обязанности перед государством, каковы возможные последствия нарушения установленного порядка аккумулирования и расходования бюджетных средств, обслуживания бюджетных счетов, иных требований бюджетного законодательства?
Выполнение социальной, политической и экономической функций государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Первостепенное значение в экономическом и политическом развитии государства имеет бюджетная система, поскольку она является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация денежных средств в бюджетной системе имеет стратегическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на территории всей страны. Средства, мобилизуемые в федеральном, региональных и муниципальных бюджетах, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников.
Вместе с тем в последние годы наблюдается значительное распространение фактов нецелевого использования бюджетных средств, невозврата бюджетных кредитов, иных нарушений бюджетного законодательства. Наиболее часто факты бюджетных правонарушений
выявляет Счетная палата РФ. В правоприменительной практике многочисленными стали бюджетно-правовые конфликты. В данной ситуации у Российской Федерации возникла острая необходимость для принятия мер по защите имущественных интересов государства.
Таким образом, появление новой сферы общественных отношений повлекло за собой создание новых структурных частей системы финансового права. Как известно, на протяжении уже не одного десятилетия существовало мнение, что в юридической практике нашей страны полноценными являются только несколько видов ответственности: уголовная, гражданско-правовая, административная и дисциплинарная. Вместе с тем от соответствия действующего законодательства велениям времени во многом зависит экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации. Существование прямой зависимости между ответственностью и соблюдением законности не вызывает сомнения.
В настоящее время законотворческая деятельность нашего государства направлена на разработку правовых средств, нацеленную на совершенствование экономических процессов в обществе. Неукоснительное соблюдение бюджетной дисциплины стало полноправным элементом системы управления государством, фактором оптимизации финансово-хозяйственной деятельности, что обусловило установление новых охранительных правовых норм. Тем самым реалии общественной жизни вызвали к жизни новый вид ответственности - финансово-правовую, включающую в себя неотъемлемым элементом ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
Острые дискуссии о концепции финансово-правовой ответственности и реформировании бюджетной системы доказали приоритетность кодификации бюджетного законодательства. В Российской Федерации объективно кодифицировалась самостоятельная подотрасль финансового права -бюджетное право и четко обозначилось новое правовое явление - бюджетно-правовая ответственность.
Тем не менее кодификация бюджетного законодательства не обеспечила полноты правового регулирования бюджетных отношений, компактности и согласованности нормативных предписаний, зашиту от посягательств на имущественные права государства, упорядочения процедур выявления, пресечения и квалификации бюджетных правонарушений, а также порядка привлечения к бюджетно-правовой ответственности. Остались неурегулированными вопросы вины как элемента бюджетного правонарушения, требуют серьезных доработок санкции норм бюджетной ответственности. Несмотря на принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БКРФ), нормы бюджетно-правовой ответственности продолжают включаться в инструкции, письма, указания различных министерств, которые зачастую противоречат федеральным законам и принципам законности, индивидуализации и виновности деяния. Задачей финансовой науки является выявление признаков бюджетно-правовой ответственности, разработка рекомендаций по совершенствованию охранительных бюджетно-правовых норм и практики их применения.
На теоретическом, а как следствие, и на практическом уровнях не разрешены окончательно проблемы разграничения бюджетно-правовой и административной ответственности, присутствуют даже внутриотраслевые коллизии между охранительными нормами бюджетного и налогового права. Названные проблемы порождают трудности в правоприменительной практике, что, в свою очередь, подтверждает актуальность изучения бюджетно-правовой ответственности.
Бюджетно-правовая ответственность - явление сравнительно новое, ее исследование необходимо проводить с учетом достижений науки теории государства и права, что часто не учитьгоается при разработке проблем финансовой ответственности. До настоящего времени бюджетно-правовая ответственность не была объектом развернутого исследования, которое охватывало бы все сферы бюджетных отношений. Остаются спорными проблемы понятия и признаков бюджетно-правовой ответственности, ее места в
системе юридической ответственности. В Бюджетном кодексе РФ не закреплены цели бюджетно-правовой ответственности, а в научной литературе нет единства мнений о ее функциях и целях, без верной постановки которых в нормативно-правовых актах затрудняется деятельность правоприменителя и снижается эффективность функционирования юридической ответственности. Теоретически и практически значимыми выступают проблемы правоотношений бюджетной ответственности, видов санкций в бюджетном праве и их признаков.
Названные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и практической значимости исследования бюджетно-правовой ответственности.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на базе исследования достижений юридической науки и действующего бюджетного законодательства выработать понятие бюджетно-правовой ответственности, выявить ее сущность, признаки и системные взаимосвязи с иными финансово-правовыми категориями, а также предложить способы повышения эффективности охранительных бюджетных правоотношений.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
выработать понятие и выявить признаки бюджетно-правовой ответственности;
определить присущие бюджетно-правовой ответственности функции и раскрыть их содержание;
-установить взаимосвязь бюджетно-правовой ответственности с иными видами финансово-правовой и юридической ответственности в целом;
выявить механизм формирования бюджетно-правовой ответственности;
выработать понятие и выявить признаки бюджетно-правовых санкций;
классифицировать бюджетно-правовые санкции и определить специфику каждого их вида;
выявить и изучить способы противодействия совершению бюджетных правонарушений;
-раскрыть роль Счетной палаты РФ в борьбе с бюджетными правонарушениями.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся под воздействием охранительных норм бюджетного права. Исследование направлено на изучение и разработку комплексной проблемы бюджетно-правовой ответственности и оснований ее наступления; на обобщение выводов отраслевых юридических наук применительно к теме работы; на выявление взаимосвязи и генетического единства основания бюджетно-правовой ответственности с такими категориями, как «норма бюджетного права», «юридический факт», «объект бюджетного правоотношения», «бюджетное правонарушение и его состав»; на разработку рекомендаций по совершенствованию бюджетного законодательства в части установления мер ответственности и соответствующей области правоприменительной практики.
Предметом исследования является институт бюджетно-правовой ответственности и его место в системе финансового права, а также в системе юридической ответственности, действующее финансовое законодательство, правоотношения бюджетной ответственности, правоприменительная практика Счетной палаты РФ, Федерального казначейства, судебной системы.
Нормативная база исследования включает Конституцию РФ, законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти.
Автор в своей работе использовал также аналитические материалы Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России). Исследована и обобщена судебная практика по бюджетно-правовым спорам.
Методологическая основа исследования. В диссертационной работе применялись различные общенаучные методы исследования: диалектический как основной способ объективного и всестороннего познания действительности; методы анализа и синтеза, позволяющие разложить целое на
части, составные элементы, проанализировать их, а затем с помощью синтеза обобщить полученные знания; использовался системный подход, выразившийся в анализе общих проблем юридической ответственности, ее отраслевой разновидности - финансово-правовой, а затем, на основе полученных знаний, - в анализе бюджетно-правовой ответственности. С позиций системного метода в диссертации проведено исследование системы финансово-правовой ответственности, определено место бюджетно-правовой ответственности и ее взаимосвязи с иными финансово-правовыми охранительными институтами.
Применение структурно-функционального метода позволило объяснить бюджетно-правовую ответственность с помощью раскрытия ее функций, показав ту объективную роль, которую выполняет бюджетно-правовая ответственность в регулировании общественных отношений.
В работе использованы частнонаучные методы исследования: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-правовой, доктринального и нормативного толкования и др.
Степень разработанности темы исследования. Институт бюджетно-правовой ответственности является достаточным новым в российской юридической науке. Вместе с тем некоторые вопросы финансового контроля, финансово-правового принуждения и финансовых санкций изложены в дореволюционной литературе. Необходимо отметить работы основоположников финансовой науки в России: Н.И. Тургенева, И.Х. Озерова, В.А. Лебедева, И.И. Янжула, В.П. Безобразова, П. Гензеля, Л. Яснопольского.
Отдельные вопросы финансово-правовой ответственности рассматривались в советской теории финансового права таким учеными, как Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева, И.И. Розанов, Ю.А. Венедиктов, A.M. Черепахин. Ряд положений, сформулированных в тот период, актуален и сейчас, большинство из них не утратили значимости, но их использование требует корреляции с изменениями, происходящими в социальной, экономической и политической сферах российского государства.
При исследовании теоретических аспектов юридической ответственности использовались труды таких ученых-правоведов по теории права, как: С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, А.С. Булатов, О.С. Иоффе, А.И. Котляревский, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, М.Х. Фарукшин, Е.В. Черных, Л.С. Явич и др.
Исследование бюджетно-правовой ответственности потребовало провести анализ трудов ученых в области административного права, посвященных вопросам государственного контроля, административных правонарушений и административно-правовых санкций. Наибольшее значение для раскрытия темы имели работы таких авторов, как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, И.И. Веремеенко, В.Ф. Волович, И.А. Галаган, А.А. Камолицкий, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, Ю.С. Рябов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Р.В. Тернова, P.O. Халфина и др.
Базовыми для изучения бюджетно-правовой ответственности явились исследования специалистов в области финансового права: А.В. Андреева, В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалина, А.А. Гогина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, М.Ю. Орлова, И.В. Хаменушко, Н.И. Химичевой, СО. Шохина, О.И. Юстус и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что
данная работа является первым в российской юридической науке комплексным
монографическим исследованием, в котором на основе достижений науки
теории государства и права, науки финансового права и изменений в
бюджетном законодательстве раскрывается бюджетно-правовая
ответственность с учетом позитивного и негативного аспектов ее реализации. Автором определены функции, цели и правоотношения финансовой ответственности; выделены критерии обособления бюджетно-правовой ответственности в системе финансово-правовой ответственности, структура самой бюджетно-правовой ответственности и ее юридическая природа; определено место бюджетно-правовой ответственности в системе юридической
ответственности, выявлена ее взаимосвязь с иными финансово-правовыми категориями, даны критерии отграничения от административной ответственности; выявлены и уточнены признаки санкций норм бюджетно-правовой ответственности, дана их классификация, раскрыто назначение санкций в механизме бюджетно-правового регулирования, определены основные направления совершенствования правового регулирования бюджетно-правовой ответственности.
В результате проведенного исследования сформулирован ряд предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы научной новизны положения:
Получено следующее определение: бюджетно-правовая ответственность -это нормативная, формально определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующиеся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности.
Бюджетно-правовая ответственность является разновидностью финансово-правовой ответственности, поэтому несет в себе все признаки последней, но одновременно имеет и собственную специфику, обусловленную предметом бюджетного права. Понятие бюджетной ответственности не тождественно понятиям «санкция бюджетной нормы», «применение санкций бюджетных норм». В санкциях нормативно закрепляется только объем, вид и мера бюджетной ответственности. Понятия «бюджетная ответственность» и «применение санкций норм бюджетного права» соотносятся как часть и целое.
Бюджетно-правовая ответственность реализуется в позитивном и негативном аспектах. Позитивный аспект реализации бюджетной ответственности характеризуется следующими признаками: нормативностью; формальной определенностью, четкостью и детализированностью; наличием обязанности по соблюдению предписаний норм бюджетного права; финансово-правомерным поведением (деятельностью); гарантированностью государством; обеспеченностью государственным убеждением, принуждением или поощрением. Негативный аспект реализации бюджетной ответственности характеризуют следующие признаки: финансово-правовая обязанность, вытекающая из юридического факта бюджетного правонарушения; осуждение нарушителя бюджетного законодательства, выражающееся в решении компетентного органа; государственное принуждение; претерпевание неблагоприятных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетной нормы.
Сформулировано следующее определение функций бюджетно-правовой ответственности: это основные направления воздействия бюджетной ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности.
Бюджетно-правовая ответственность выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции. Критериями классификации функций бюджетной ответственности выступают характер воздействия и цели, которые ставятся перед бюджетной ответственностью.
5. Все нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени
общественной опасности, объекта посягательства и предмета правового
регулирования можно разделить на три группы: бюджетное и
административное правонарушение и преступление. Критерием отграничения
правонарушений в области бюджета друг от друга является субъект
правонарушения: субъектом бюджетного правонарушения являются субъекты
Российской Федерации, государственные органы, органы местного самоуправления, административного - должностные и юридические лица, преступления - физические лица.
Предложено следующее определение бюджетного правонарушения: это общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.
Установлено, что состав бюджетного правонарушения, как правило, обладает «классической» четырехчленной структурой: объект - объективная сторона - субъект - субъективная сторона. Вместе с тем в БК РФ содержатся правонарушения со своеобразной трехчленной структурой: объект — объективная сторона - субъект. Тем самым бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя категорично необходимым основанием бюджетно-правовой ответственности.
Сформулировано следующее определение: бюджетно-правовая санкция -это обязательный структурный элемент нормы финансовой ответственности, закрепляющий объем и меру бюджетной ответственности, выступающий одним из средств регулирования бюджетных отношений и применяемый уполномоченными органами в случае совершения бюджетного правонарушения.
Внесены предложения по совершенствованию текста БК РФ в части установления составов бюджетных правонарушений и процедуры привлечения к бюджетно-правовой ответственности.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов бюджетно-правовой ответственности. Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию финансово-правовой и юридической ответственности в целом. В диссертации содержатся новые подходы к анализу охранительных бюджетных
правоотношений как к одному из самых актуальных направлений развития финансового права России.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение важных для настоящего времени проблем выявления, пресечения, квалификации бюджетных правонарушений, привлечения виновных к бюджетно-правовой ответственности, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития бюджетных правоотношений, при разработке нового или совершенствовании действующего бюджетного законодательства, практики финансовой деятельности государства. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике финансово-контрольных органов Российской Федерации. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов бюджетно-правовой ответственности может представлять интерес для депутатов представительных органов государственной власти, государственных и муниципальных служащих, работников финансово-контрольных органов, теоретиков права.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», а также в преподавании смежных учебных дисциплин и спецкурсов: «Правовое регулирование финансового контроля», «Ответственность за нарушения финансового законодательства» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Основные предложения также апробированы при выступлениях на научных конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Практические рекомендации диссертационного исследования используются автором в ее работе в качестве ведущего специалиста отдела правовой экспертизы Правового департамента Счетной палаты РФ. Отдельные рекомендации внедрены в практику контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты РФ.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности
Эффективное финансовое обеспечение деятельности государства является важной составляющей суверенитета государства, гарантирует выполнение государством и его органами необходимых для поддержания суверенитета социальных, политических, организационных и иных функций. Центральное место в системе финансового обеспечения занимает бюджетное обеспечение экономической и социальной политики государства. Главная экономическая роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств
Одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере является бюджетная ответственность. С ее помощью решаются задачи строгой регламентации отношений в области финансовых доходов или расходов, обеспечения социальной стабильности в бюджетной сфере, охраны общества от нарушений бюджетного законодательства, защиты прав и свобод граждан, развития и упрочения демократии.
Наличие норм, предусматривающих бюджетную ответственность, объективно необходимо, что подтверждается материалами судебной практики
Рассмотрению проблем бюджетной ответственности предшествует определение ее местоположения в структуре юридической ответственности с целью выяснения вопроса о самостоятельности или субординационности бюджетной ответственности. Длительный период времени разработка проблем правонарушения и ответственности в советской теории государства и права велась только применительно к ведущим отраслям права. При этом выделялось всего лишь четыре вида правонарушений и соответственно им уголовная, гражданско-правовая, административная и дисциплинарная ответственность . Зарождающуюся в то время финансово-правовую ответственность увязывали в основном с административным принуждением, в том числе с мерами административно-правовой ответственности.
В настоящий момент финансово-правовая наука и специалисты иных отраслей права все чаще обращаются к правовым категориям, пытаясь обосновать составы бюджетных правонарушений, увязывая их с установленными за их совершение соответствующими мерами бюджетно-правовой ответственности. В специальной литературе последних лет не только по финансовому праву, но и по другим отраслевым и специальным курсам выделяются особенности бюджетного правонарушения и бюджетно-правовой ответственности. Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является бюджетно-правовая ответственность, наличие которой как разновидности финансовой ответственности в настоящее время не вызывает сомнения5. В этой связи бюджетная ответственность, являющаяся институтом бюджетного права, выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности.
Бюджетно-правовая ответственность обладает всеми важнейшими признаками юридической и, в частности, финансово-правовой ответственности. В первую очередь это проявляется в общности оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм. Следовательно, изучение понятия и сущности бюджетно-правовой ответственности объективно требует анализа финансово-правовой ответственности.
В научной литературе сложилось четыре основных направления в понимании юридической природы и структуры финансовой ответственности. Одни ученые считают финансовую ответственность самостоятельным видом юридической ответственности6. Так, в финансово-правовой науке обоснованы следующие определения финансово-правовой ответственности: «Финансово-правовая ответственность - это применение в установленном законом порядке к нарушителям финансово-правовых норм особых мер государственного принуждения - финансовых санкций, связанных с дополнительными обременениями имущественного характера» , «финансово-правовая ответственность - это правоотношение, возникающее из нарушения установленных законодательством финансовых обязательств, выражающееся в применении к правонарушителю мер финансово-правового характера, влекущих наступление невыгодных имущественных последствий вследствие отрицательной оценки государством его противоправного виновного деяния, наступление которых обеспечивается возможностью государственного принуждения», «финансово-правовая ответственность - закрепленная нормами финансового права обязанность правонарушителя претерпевать меры государственного принуждения в виде финансовых санкций карательного характера (штраф, пени) за совершенное им правонарушение в сфере финансовой деятельности государства и местного самоуправления»
Функции бюджетно-правовой ответственности
Функции юридической ответственности - это основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности.
В свою очередь, функции бюджетно-правовой ответственности - это основные направления воздействия бюджетной ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности.
Бюджетно-правовая ответственность выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции. Критериями классификации функций бюджетной ответственности выступают характер воздействия и цели, которые ставятся перед бюджетной ответственностью59.
Однако по проблеме классификации функций финансовой (и бюджетной как ее части) ответственности есть и другие точки зрения. Так, А.С. Емельянов отмечает принципиальное соответствие функций финансовых санкций функциям права и к таковым относит охранительную, регулятивную, воспитательную, социально-превентивную, ценностно-ориентационную, оценочную, юридико-регулятивную, социально-интегративную, системно-правовую, поддержания и укрепления государственной власти и местного самоуправления, фискальную функции60. Во-первых, не ясно, чем регулятивная функция отличается от юридико-регулятивной. Во-вторых, системно-правовую, социально-интегрантивную функции в юридической литературе относят не к функциям права, а к функциям правовой систем. В-третьих, так называемые ценностно-ориентационные, оценочные функции не являются основным направлением правового воздействия и входят в содержание регулятивной, превентивной, воспитательной функций. В-четвертых, фискальной функцией обладают органы финансового контроля, а не финансовая ответственность или финансовые санкции. В-пятых, поддержание и укрепление государственной власти, органов местного самоуправления, скорее всего, задача фискальных органов, а не функция финансовой ответственности.
В науке финансового права наиболее распространенной является классификация финансово-правовых санкций в зависимости от их функционального предназначения на карательные и восстановительные . Напомним, что бюджетно-правовая ответственность - явление многофункциональное. Не существует только карательных или только восстановительных санкций. Превентивная, карательная, восстановительная функции бюджетно-правовой ответственности не могут возникнуть, если соответствующие общественные отношения не будут закреплены в результате воздействия регулятивной функции бюджетно-правовой ответственности.
Регулятивная функция бюджетной ответственности участвует в закреплении и оформлении динамики бюджетных отношений. Конституционное оформление России как федеративного государства и признание самостоятельности местного самоуправления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, основанных на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоотношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, что возможно только в условиях правового оформления отношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюджетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы на реальных федеративных, а не на декларативных началах. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения устойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как результат предметной деятельности государства .
Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.
Таким образом, бюджетные правоотношения - это вид общественных отношений, в которых посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетной деятельности.
Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования БКРФ и построена по принципу перечисления. Бюджетные правоотношения складываются не только на основании норм БКРФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Понятие бюджетно-правовых санкций
Государство регулирует бюджетные отношения посредством создания правовых норм, содержащих права и обязанности соответствующих субъектов. Предоставляя физическим и юридическим лицам экономические свободы, позволяя осуществлять операции с финансовыми средствами, государство со своей стороны требует от субъектов бюджетного права надлежащей реализации установленных правовых предписаний. Неисполнение бюджетно-правовых предписаний либо уклонение от их надлежащего исполнения влечет неблагоприятные имущественные последствия для государственной деятельности.
Бюджетная компетенция является суверенным правом каждого государства. Исключительно государству принадлежат права на установление и взимание налогов, формирование бюджета, осуществление заимствований и предоставление гарантий и т.д.
Реализация бюджетно-правовых норм зачастую встречает противодействие со стороны участников бюджетных отношений. Обязанность уплачивать налоги вызывает у частных субъектов подсознательную готовность к сокрытию дохода либо иным неправомерным деяниям, обеспечивающим использование и распоряжение полученным имуществом в полном объеме без учета суверенного права государства на часть этого дохода. Получение денежных средств из федерального бюджета зачастую сопровождается желанием использовать их не по целевому назначению. Многие юридические лица нарушают кредитные обязательства перед государством: не ввозят на территорию Российской Федерации полученную за рубежом валютную выручку либо, напротив, в нарушение финансового законодательства неправомерно вывозят российский капитал. Нарушению суверенных бюджетных прав государства также способствуют высокие налоговые ставки и низкий уровень жизни населения.
Несоблюдение установленного государством порядка осуществления бюджетной деятельности нарушает интересы всего общества, то есть приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого количества бюджетных правонарушений и, как следствие, вызывает реакцию государства по защите своих имущественных интересов.
Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является бюджетно-правовая ответственность.
Следует согласиться с С.А. Пономаревым в том, что, несмотря на очевидное развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства, произвольное финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, недофинансирование и одновременно финансирование расходов, не предусмотренных законами о бюджете, отсутствие многих, особенно процедурных, норм, регламентирующих применение ответственности, сомнительная легитимность имеющихся правил ввиду установления их подзаконными актами, хроническое неисполнение законов о бюджете порождают в социально-экономическом отношении самые негативные последствия.
Актуальность отмеченных проблем определяется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер бюджетно-дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений.
В настоящее время среди специалистов развернулась широкая дискуссия о природе бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения, которая имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства Действующее бюджетное законодательство дает основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности; во-вторых, это связано с предусмотренными ст.ст. 282, 289-306 БКРФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства (бюджетно-правовыми санкциями).
В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и меры юридической ответственности, из чего следует, что меры государственного принуждения -это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью.
В научной литературе и законодательствах почти всех стран термин «санкция» употребляется в самом широком смысле и в разных значениях: санкция - часть правовой нормы, где содержится указание на меры государственного принуждения (воздействия) в отношении правонарушителя; санкция - государственная мера, применяемая к нарушителю установленных норм и правил, это формы и меры ответственности, предусмотренные в правовых нормах и носящие карательный характер; санкция — разрешение, подтверждение, утверждение чего-либо вышестоящим компетентным органом; санкция - мера принуждения для обеспечения назначения и осуществления ответственности за правонарушение.
Бюджетный контроль как средство предупреждения и выявления бюджетных правонарушений
В условиях рыночной экономики финансовая деятельность государства значительно усложняется: происходит увеличение объемов движения финансовых ресурсов, возрастает роль государства в финансировании публичных функций, расширяется круг субъектов, использующих бюджетные денежные средства. Поскольку центральным звеном финансовой системы государства является бюджетная система, то ослабление бюджетного контроля влечет, а зачастую и провоцирует негативные процессы в экономике. Реальной угрозой экономической безопасности Российской Федерации стало масштабное нецелевое использование государственных денежных средств и материальных ресурсов, незаконный вывоз капитала за границу, незаконное присвоение частными лицами бюджетных денежных средств.
Отмеченные факторы влекут необходимость усиления государственного бюджетного контроля, законодательной оптимизации его форм, видов и особенно правового статуса контролирующих органов.
В Российской Федерации целостная система законодательства в сфере бюджетно-финансового контроля еще не сложилась, хотя основные элементы уже имеются. Однако имеющиеся нормативные правовые акты действуют разрозненно, не отработаны механизмы координации контрольных органов. Некоторые контрольные органы еще не полностью освоили свои функции. В целом процесс расходования бюджетных средств охвачен финансовым контролем далеко не полностью. В этих условиях не вызывает сомнения необходимость теоретического осмысления правового регулирования государственного бюджетного контроля как одного из видов финансового контроля. Правовая природа бюджетного контроля неразрывно связана с общетеоретическим понятием контроля, его местом в системе государственного управления и финансовой деятельности государства.
Проблема финансового контроля как самостоятельного государственно-правового института требует исследования не только его общей правовой природы, основных функций и признаков, но и всех его видов, их сущности и особенностей проявления в соответствующих сферах финансовой деятельности государства. Это объясняется тем, что каждый вид контроля сам по себе играет особую и весьма значимую роль в обеспечении функционирования финансовой системы страны и требует для организации в Российской Федерации эффективного финансового контроля, четкого и согласованного правового регулирования.
Отдельной подсистемой государственного контроля является государственный финансовый контроль. Его можно определить в качестве одной из функций государственного финансового управления как сложную и многоаспектную деятельность, требующую информированности о состоянии финансов и достигнутом результате управленческого воздействия.
Сфера государственного управления финансами всегда отличалась существенной многоплановостью и сложностью представленных в ней финансовых отношений и связей. Объективным подтверждением тому служит объемность и одновременно дробность действующего финансового законодательства, включающего разнообразные подотрасли и институты. Многообразие видов финансовой деятельности государства предопределяет многоаспектность проявления функции контроля и требует ее конкретизации применительно к каждому уровню (сфере) государственного управления финансами. Только через определение специфических черт и сущности проявления финансового контроля по каждому уровню (сфере) государственного управления возможно рационально построить всю систему управления государственными финансами и добиться более четкого правового регулирования осуществления данной функции и ее распределения между отдельными органами государственной власти.
Необходимо признать, что в настоящее время финансовый контроль в большей мере понятие теоретическое, характеризующее одну из функций управления финансами и в содержательном плане отражающее объективно присущее финансам как экономической категории свойство контролировать результаты своего воздействия на объект.
Важное значение для выделения видов финансового контроля имеет система финансового законодательства, поскольку специализация правовых актов обусловливает четкую структурную специализацию финансового контроля и органов, его осуществляющих: бюджетное законодательство определяет бюджетный контроль, законодательство о налогах и сборах -налоговый контроль, таможенное и валютное законодательство - таможенный и валютный контроль и т.д. Поэтому, на наш взгляд, объективно существует необходимость определить в рамках бюджетного законодательства особое «направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов, нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины»270.
Как справедливо отмечал СО. Шохин, «контроль за бюджетными средствами не охватывает всей сферы государственного финансового контроля. Государство осуществляет контроль за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения, за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, соблюдением правил внешнеэкономической деятельности, банковской деятельности, за финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной в той или иной форме хозяйственным товариществам и обществам и т.д.»
