Содержание к диссертации
Введение стр. 4 - 18.
Глава 1. Юридические лица как субъекты административной ответственности стр. 19 - 63.
1.1. Понятие юридического лица. Административно-правовой статус юридического лица стр. 19-51.
1.1.1. Понятие и содержание юридического лица стр. 19 - 32.
1.1.2. Понятие, структура и содержание административно-правового статуса юридического лица стр. 33-51.
1.2. Административная ответственность как разновидность юридической ответственности. Субъекты административной ответственности, стр. 51 - 63.
Глава 2. Правовое регулирование административной ответственности юридических лиц стр. 64 - 81.
2.1. Конституционные основы административной ответственности юридических лиц стр. 64 - 66.
2.2. Регулирование административной ответственности юридических лиц в отдельных федеральных законах, подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации и в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях стр. 67 - 74.
2.3. Регулирование административной ответственности юридических лиц в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации стр. 74 - 81.
Глава 3. Административные правонарушения юридических лиц стр. 82 - 104.
3.1. Понятие административного правонарушения стр. 82 - 85.
3.2. Проблемы состава правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц стр. 85 - 95.
3.3. Виды правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц стр. 95 - 104.
Глава 4. Меры административного принуждения в отношении юридических лиц стр. 105 - 117.
4.1. Меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 105 - 110.
4.2. Виды административных взысканий, налагаемых на юридических лиц стр. 110-117.
Глава 5. Органы административной юрисдикции (должностные лица), уполномоченные осуществлять производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц... стр. 118 - 133.
5.1. Концепция правового статуса органов административной юрисдикции и их должностных лиц стр. 118 - 124.
5.2. Виды субъектов административной юрисдикции, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц, и особенности их специальных статусов стр. 125 - 133.
Глава 6. Производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 134 - 195.
6.1. Понятие и правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 134 - 141.
6.2. Принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 141 - 164.
6.3. Участники производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 164 -176.
6.4. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 176 - 182.
6.5. Стадии производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц стр. 182 - 195.
Заключение стр. 196 - 203.
Список использованных нормативных правовых актов и литературы стр. 204 - 214.
1. Нормативные правовые акты стр. 204 - 210.
2. Литература стр. 210 - 214.
Введение к работе
Актуальность исследования.
Одной из актуальных проблем административной ответственности на современном этапе является правовое регулирование административной ответственности юридических лиц. Это связано с теми экономическими процессами, которые в конечном счете определяют новый тип отношений государства с гражданским обществом, обусловленный структурной перестройкой экономики страны: приватизацией, свободой предпринимательской деятельности и появлением различных форм собственности, на которых основана деятельность хозяйствующих субъектов в условиях рыночной экономики. Однако для эффективного функционирования рыночной экономики требуется ее государственное регулирование в формах как установления и исполнения государством правовых норм, так и осуществления государственного контроля за их надлежащим исполнением различными субъектами права, в том числе юридическими лицами.
В период с 1990 года по настоящее время в России принято значительное количество законов и иных нормативных правовых актов, которые устанавливают обязанности юридических лиц в различных областях государственного управления и административную ответственность за их нарушение.
Административная ответственность юридических лиц в условиях рыночной экономики является сравнительно новым правовым институтом. Это обусловило в определенной мере отсутствие четкого правового регулирования общих для всех юридических лиц принципов установления и применения мер административной ответственности в отношении юридических лиц.
Учитывая актуальность проблемы административной ответственности юридических лиц, автор избрал ее в качестве темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы.
До сих пор в законодательстве об административной ответственности юридических лиц отсутствует общий понятийный аппарат, имеющий решающее значение для правильной квалификации административных правонарушений, единая система и правила наложения административных взысканий. Регулирование административной ответственности юридических лиц проведено по «отраслевому» признаку, о чем свидетельствует наличие более 50 федеральных законов, нормы которых устанавливают административную ответственность юридических лиц. Имеют место факты так называемого ведомственного регулирования некоторых важных вопросов административной ответственности юридических лиц, в частности, в области промышленности, транспорта, охраны труда, денежного обращения, поскольку в законодательстве отсутствуют необходимые элементы правового регулирования.
Отсутствует единое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц, что в ряде случаев приводит к преобладанию узковедомственных интересов и не обеспечивает всестороннего, полного и объективного рассмотрения дел, соблюдения процессуальных прав привлекаемых к административной ответственности юридических лиц.
Ведомственный подход к определению понятия административной ответственности за нарушение правовых норм различных отраслей законодательства препятствует разработке единой концепции административной ответственности юридических лиц. Наряду с общей тенденцией законодателя к кодификации в некоторых федеральных законах даны специальные понятия административных правонарушений и административной ответственности в отдельных отраслях государственного управления, право на существование которых зачастую отстаивают должностные лица соответствующих ведомств, аргументируя это спецификой их деятельности. Например, вместо выработки и употребления общего для всех видов административных правонарушений юридических лиц понятия его состава в Таможенном кодексе РФ используется понятие «нарушение таможенных правил»1, в Налоговом кодексе РФ - «налоговое правонарушение» , а в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» - «экологическое правонарушение»3.
Недостаточно разработаны как материально-правовые, так и процессуально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц.
Статус юридического лица в теории права зачастую рассматривается исключительно с цивилистической точки зрения. Однако, юридическое лицо является субъектом не только гражданских, но и административных правоотношений.
В теории административного права вопрос о том, является ли административная ответственность обязательным элементом административно-правового статуса юридического лица, и о сфере ее применения до сих пор остается дискуссионным.
В науке административного права не достигнуты единые позиции по вопросам о понятии вины юридического лица в совершении административного правонарушения и о порядке ее установления; о содержании объективной стороны административного правонарушения юридического лица, о соотношении административной ответственности юридического лица с уголовной, административной и дисциплинарной ответственностью совершивших правонарушение физических лиц, действующих от имени и по полномочию юридического лица. Четкое законодательное регулирование данных вопросов послужит гарантией для правильной квалификации административно-противоправных деяний юридических лиц и законного привлечения их к административной ответственности органами административной юрисдикции.
Меры административного принуждения, в первую очередь, меры административной ответственности юридических лиц должным образом не определены и не систематизированы.
Так, составители проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях4 придерживаются традиционных мер административной ответственности юридических лиц (предупреждение, штраф, возмездное изъятие и конфискация предметов, являющихся непосредственными объектами или орудиями совершения административных правонарушений).
В проекте КоАП РФ не нашли отражения такие меры взыскания как отзыв или аннулирование лицензии и ликвидация юридического лица. По сути дела отзыв (аннулирование) лицензии является лишением специального права юридического лица за нарушение лицензионных требований и условий. Ликвидацию юридического лица за неоднократное или грубое нарушение им обязанностей в области государственного управления необоснованно рассматривают в качестве меры гражданско-правового воздействия, применяемой на основании ст. 61 ГК РФ.
Состояние законодательства об административных правонарушениях юридических лиц во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в сфере административного права. Имеется, в частности, в виду отсутствие фундаментальных исследований по проблемам административной ответственности юридических лиц. В науке административного права не уделялось должного внимания правовому статусу субъектов административной юрисдикции и иных участников производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц, а также процессуальным аспектам применения административных взысканий.
Отдельные проблемы административной ответственности юридических лиц освещены в работах ученых - административистов Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Галагана И.А., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Масленникова М.Я., Матвеева СВ., Новоселова В.И., Попова Л.Л., Российского Б.В., Салищевой Н.Г., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А., Шергина А.П..
Проблемам административной ответственности юридических лиц посвящены диссертационные исследования5, а также работы В.И. Дымченко, М.П. Петрова и других. Однако, далеко не все проблемы получили в указанных работах должное разрешение.
Отсутствие концепции административной ответственности юридических лиц затрудняет совершенствование законодательства в этой области и является причиной многих недостатков в регулировании производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
В диссертации сделана попытка восполнить эти пробелы с позиций комплексного исследования административно-правового статуса юридических лиц и их административной ответственности.
Предмет исследования.
В диссертации исследуются материально-правовые и процессуально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц. В связи с этим рассмотрены понятие юридического лица как субъекта административной ответственности, понятие административной ответственности как обязательного элемента административно-правового статуса юридического лица и как разновидности его юридической ответственности. Изучено состояние правового регулирования административной ответственности юридических лиц. В диссертации проанализированы виды административных правонарушений юридических лиц; проблемы определения составов проступков; производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
Цель и задачи исследования.
Цель работы заключается в выработке концептуальных положений правового института административной ответственности юридических лиц в целях дальнейшего совершенствования законодательства в этой области, его унификации и кодификации.
Задачи диссертационного исследования включали:
1. Исследование административной ответственности юридических лиц как обязательного элемента административно-правового статуса юридического лица и как разновидности его юридической ответственности.
2. Анализ правового регулирования административной ответственности юридических лиц и выработка предложений по его совершенствованию.
3. Определение понятия административного правонарушения и раскрытие содержания элементов состава правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц.
4. Классификация административных правонарушений юридических лиц.
5. Анализ мер административного принуждения, применяемых в отношении юридических лиц, в первую очередь - мер административной ответственности юридических лиц.
6. Определение правового статуса субъектов административной юрисдикции, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
7. Исследование понятия и принципов, правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц, а также особенностей стадий производства по указанным делам.
В качестве теоретической основы при выполнении данной работы использованы фундаментальные положения современной теории государства и права, науки административного и гражданского права. Изучены труды дореволюционных русских юристов: Елистратова А.И., Ивановского В.В., Тарасова И.Т. и видных отечественных административистов: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Галагана И.А., Дымченко В.И., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Масленникова М.Я., Матвеева СВ., Новоселова В.И., Овсянко Д.М., Попова Л.Л., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Студеникиной М.С., Ульяновой В.Н., Якимова А.Ю., Якубы О.М. и других ученых в области административного права по проблемам административного принуждения, административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, в работе над диссертацией использованы труды ученых - юристов в области общей теории права и гражданского права -Алексеева С.С., Аскназия СИ., Братуся С.Н., Богданова Е.В., Васьковского, Бенедиктова А.В., Витрянского В.В., Гая, Гамбарова ЮС, Генкина Д.М., Горшенева В.М., Грибанова В.П., Духно Н.А., Егорова Н.Д., Ивакина В.И., Иоффе О.С., Красавчикова О.А., Коркунова Н.М., Корнеева СМ., Лаптева В.В., Лейста О.Э., Малеина Н.С, Матвеева Г.К., Недбайло П.Е., Новицкого И.Б., Покровского И.А., Путинского Б.И., Самощенко И.С, Смирнова В.Т., Суворова Н., Тархова В.А., Толстого Ю.К., Ульпиана, Фарукшина М.Х., Халфиной P.O., Черепахина Б.Б., Шаргородского М.Д., Шершеневича Г.Ф. и других.
Настоящее диссертационное исследование основано на анализе как действующих законодательных и иных нормативных правовых актов об административной ответственности юридических лиц, так и проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях, материалов правоприменительной практики органов административной юрисдикции, публикаций результатов социологических исследований в периодических изданиях, а также статистических данных практики применения административных взысканий различными ведомствами.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы анализа и синтеза, исторический, логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование материально-правовых и процессуально-правовых проблем административной ответственности юридических лиц на основе анализа фундаментальных положений теории государства и права, гражданского и административного права, а также правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции.
Особое внимание в работе уделено рассмотрению административной ответственности юридических лиц как обязательного элемента административно-правового статуса юридического лица и разновидности его юридической ответственности. Рассмотрены особенности правового регулирования административной ответственности юридических лиц и проблемы ее кодификации; специфика определения и установления состава административных правонарушений юридических лиц, их видовой классификации; система мер административного принуждения в отношении юридических лиц и прежде всего мер административной ответственности. Проведен анализ правового статуса субъектов административной юрисдикции, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц. В диссертации рассмотрены в комплексе принципы, правовой статус участников и особенности стадий производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
Наиболее существенные выводы и результаты исследования:
1. Сформулировано определение юридического лица как участника различных правовых отношений, которое необходимо для его понимания в качестве субъекта административной ответственности. Дано следующее определение юридического лица: это организация, обладающая обособленным имуществом и действующая на основании учредительных документов, за которой государством признано правомочие от своего имени приобретать и осуществлять права и обязанности, являясь участником разнообразных общественных отношений, а также нести самостоятельную юридическую ответственность как имущественную, так и административную.
2. Раскрыто содержание мер административного принуждения, которые применяются в связи с административным правонарушением. Проведено разграничение мер административного пресечения, административно-восстановительных мер и мер административного взыскания. На наш взгляд, основанием применения мер административного пресечения и административно-восстановительных мер является наличие лишь факта противоправного деяния, а для наложения административных взысканий необходимо установление состава административного правонарушения.
3. Административная ответственность рассматривается как правовой институт, как правоотношение и как обязательный элемент административно-правового статуса юридического лица.
Институт административной ответственности в смысле нормативного его определения представляет собой совокупность материальных и процессуальных административно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения по применению в установленном законом порядке уполномоченными органами и должностными лицами предусмотренных в санкциях правовых норм административных взысканий к лицам, признанным виновными в совершении административных правонарушений. Административная ответственность как институт административного права предполагает определение понятия административного правонарушения, видов административного взыскания, системы органов административной юрисдикции, а также стадий производства по делам об административных правонарушениях.
На практике правовые нормы об административной ответственности реализуются в комплексном материальном и процессуальном административном правоотношении.
Административная ответственность является обязательным элементом административно-правового статуса юридического лица и выступает в качестве административно-правовой гарантии надлежащей реализации прав и обязанностей юридических лиц в различных областях государственного регулирования.
4. В диссертации обосновьшается необходимость единой кодификации административной ответственности юридических лиц на федеральном уровне. Изучение правоприменительной и судебной практики по вопросам административной ответственности юридических лиц показывает, что отраслевая кодификация в области налогообложения и таможенного регулирования на определенном этапе сыграла важную роль в ликвидации пробелов в законодательстве. Однако на современном этапе назрела настоятельная необходимость в унификации правовых норм об административной ответственности юридических лиц и включении их в Кодекс РФ об административных правонарушениях Это позволит избежать дублирования и противоречивости правовых норм об административной ответственности юридических лиц.
5. Исходя из положения пункта «к» части 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, предложено разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов в области административной ответственности юридических лиц, основанное на анализе правовых норм Конституции РФ, законов и правоприменительной практики.
По нашему мнению, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях должны быть отнесены следующие вопросы:
установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
определение перечня видов административных взысканий и правил их наложения;
установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
регламентация порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
В предметах ведения субъектов РФ по вопросам правового регулирования административной ответственности можно предусмотреть:
установление административной ответственности за нарушение норм и правил, регулируемых законодательством субъектов РФ, а также за нарушение норм и правил по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если административная ответственность за их нарушение не урегулирована на федеральном уровне;
определение подведомственности дел органам административной юрисдикции субъектов РФ. 6. Понятие административного правонарушения раскрьшается автором путем анализа содержания элементов, образующих его состав: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны.
В диссертации предлагается следующее понятие административного правонарушения юридического лица. Это противоправное, виновное действие либо бездействие юридического лица, которое посягает на права и свободы человека и гражданина, собственность, окружающую природную среду, государственный и общественный порядок, порядок управления и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность юридического лица.
Вина юридического лица определяется как комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин.
При исследовании проблемы соотношения административной ответственности юридических лиц и ответственности их должностных лиц обращено внимание на то, что в действующем законодательстве и правоприменительной практике этот вопрос имеет двоякое разрешение.
По мнению диссертанта, в предусмотренных законом случаях деяния должностного лица также образуют состав административного правонарушения либо уголовного преступления, в котором объект и объективная сторона являются едиными с составом административного правонарушения юридического лица, а субъект и субъективная сторона существуют самостоятельно и качественно отличаются от аналогичных элементов состава административного правонарушения юридического лица.
В остальных случаях должностные лица должны привлекаться к дисциплинарной ответственности, установленной Кодексом законов о труде РФ, так как налицо нарушение ими трудовых обязанностей. Здесь существуют два самостоятельных состава правонарушений различного правового содержания: административное правонарушение юридического лица и дисциплинарный проступок должностного лица. 7. В качестве основания классификации административных правонарушений юридических лиц по видам предлагается содержание обязанностей юридических лиц в различных областях государственного регулирования, за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение которых к юридическим лицам применяются административные взыскания.
Административные правонарушения юридических лиц подразделяются на следующие виды:
административные правонарушения юридических лиц против правопорядка;
административные правонарушения юридических лиц против порядка управления;
административные правонарушения юридических лиц в отдельных областях государственного управления. Административные правонарушения юридических лиц против правопорядка и порядка управления носят универсальный характер, так как они могут быть совершены юридическими лицами во всех областях государственного регулирования. В большинстве сфер государственного регулирования наряду с административной ответственностью юридических лиц за правонарушения против правопорядка и порядка управления, устанавливается административная ответственность юридических лиц за правонарушения, которые могут быть совершены ими только в данных конкретных областях государственного управления. 8. В диссертации обоснована классификация административных взысканий юридических лиц по сфере непосредственного правового воздействия (меры правового воздействия на деловую репутацию организации, меры имущественно-правового воздействия и меры организационно-правового воздействия) и порядку применения санкций (основные и дополнительные, последние, в свою очередь, могут быть обязательными и факультативными; безальтернативные и альтернативные административные взыскания).
Предложена следующая система административных взысканий юридических лиц:
предупреждение;
административный штраф;
возмездное изъятие предметов, явившихся непосредственными объектами и (или) орудиями совершения административных правонарушений;
конфискация предметов, явившихся непосредственными объектами и (или) орудиями совершения административных правонарушений; лишение юридического лица специального права предоставленного на основании специального разрешения (лицензии); ликвидация юридического лица. 9. В диссертации обосновывается определение производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц как нормативно установленных порядка и правовых форм осуществления процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению, пересмотру дел об административных правонарушениях юридических лиц, а также по исполнению постановлений по таким делам.
Проанализированы вытекающие из содержания правовых норм принципы, которые регулируют производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
Выделяются следующие группы принципов производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц:
основополагающие принципы (принципы законности и объективной (материальной) истины);
принципы, которые обеспечивают субъективные права и законные интересы юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях (равенство юридических лиц перед законом и субъектом административной юрисдикции, разрешающим дело; презумпция невиновности; обеспечение гарантий неприкосновенности имущества и имущественных прав; охрана деловой репутации юридического лица; обеспечение права на защиту);
общие принципы административного производства, аналогичные конституционным принципам судопроизводства (состязательность и равноправие сторон; ведение производства на государственном языке; гласность производства; независимость судей и иных органов административной юрисдикции при принятии решения по делу);
принципы, идентичные принципам иных видов судопроизводства (публичность; непосредственность и устность производства; ответственность должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях); специальные принципы административного производства, отличающие данное производство от иных видов производства (оперативность и экономичность (простота) производства). 10. В диссертации проанализировано содержание каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц: возбуждения дела; рассмотрения дела; пересмотра дела; исполнения постановления по делу. Научно-практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что оно дало возможность сформулировать основные составные части концепции административной ответственности юридических лиц.
Выводы и результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и правоприменительной практики в этой области. Основные положения и выводы могут найти применение при дальнейших научных разработках и в учебном процессе. Апробация результатов исследования:
Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии Наук (ИГП РАН), где автор выступал с докладами на «круглых столах» и принимал участие в коллективных публикациях по теме работы. Материалы и положения диссертации были использованы автором, принявшим участие в подготовке заседания «круглого стола» в Совете Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам административной ответственности юридических лиц, которое состоялось 22 ноября 2000 года, а также в рабочей группе по выработке рекомендаций «круглого стола» в связи с проектом Кодекса РФ об административных правонарушениях. Ряд выводов работы изложен в курсе лекций по дисциплине «Право и средства массовой информации», подготовленном и прочитанном диссертантом в Высшей школе журналистики Международного Университета в Москве. Основные положения диссертации нашли применение в практической деятельности и отражение в публикациях автора.
Структура работы состоит из введения, шести глав, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
