Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетная ответственность как разновидность финансово-правовой ответственности 15
1.1 Понятие, функции и признаки бюджетной ответственности как разновидность финансово-правовой ответственности 15
1.2 Бюджетные правонарушения как основания бюджетной ответственности. Квалификация бюджетных правонарушений 35
Глава 2. Санкции в бюджетном праве 68
2.1 Понятие, юридическая природа и соотношение бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения 68
2.2 Виды бюджетно-правовых санкций, особенности их применения 84
Глава 3. Меры предупреждения (профилактики) бюджетных правонарушений 104
3.1 Финансовый контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль) как средство выявления и мера предупреждения бюджетных правонарушений 104
3.2 Зачет и возврат излишне уплаченных налогов и возврат бюджетных ссуд и кредитов как меры профилактики бюджетных правонарушений 126
Заключение 147
Список использованной литературы 157
Приложения 167-171
- Понятие, функции и признаки бюджетной ответственности как разновидность финансово-правовой ответственности
- Бюджетные правонарушения как основания бюджетной ответственности. Квалификация бюджетных правонарушений
- Понятие, юридическая природа и соотношение бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения
- Финансовый контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль) как средство выявления и мера предупреждения бюджетных правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация находится на пути становления рыночных отношений. Генезис новой экономики проходит сложно, порой противоречиво. Экономические реформы, проводимые в России за последнее десятилетие, не только обусловили позитивные сдвиги в социально-экономической ситуации в стране, но и привели к ряду негативных тенденций. К числу отрицательных издержек современных реформ можно отнести рост правонарушений в целом и увеличение количества финансовых правонарушений, в частности, посягающих на основные стороны жизни и деятельности государства.
Среди важных сфер экономической деятельности государства, регулируемых нормами права, одной из наиболее значимых является область бюджетных правоотношений.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушениями различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств; возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; предоставления бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка и пр. охраняются административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами. Эти отношения возникают в момент совершения правонарушителем одного или нескольких нарушений бюджетного законодательства, различающихся степенью общественной опасности. Нарушение бюджетного законодательства влечет за собой привлечение к бюджетной,
4 административной или уголовной ответственности, которые объединены законодателем в ч. IV БК РФ под названием "Ответственность за нарушения бюджетного законодательства".
Институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства, в связи с бурным развитием финансового законодательства РФ в последние годы, приобретает новое содержание. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.
С принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).
Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в финансовом праве. В связи с тем, что бюджетная ответственность представляет собой разновидность финансово-правовой ответственности, вопрос о бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово-правовой ответственности.
Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы,
5 посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение1. В большинстве же случаев в финансово-правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и бюджетной ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в такой литературе достаточно подробно.
Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований - важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве. Однако проблема публично-правовой ответственности в настоящее время не решена текущим законодательством. Думается, основными причинами такого положения являются трудности становления федеративных отношений, слабая теоретическая разработанность отечественной юридической наукой публично-правовой ответственности субъектов этих отношений.
В этом аспекте важной проблемой является реализация финансово-правовой ответственности в сфере бюджетной деятельности государства, именуемой бюджетной ответственностью. Бюджетная ответственность есть разновидность финансово-правовой ответственности, поэтому содержит все ее признаки, но имеет и специфику, обусловленную особенностями бюджетно-правового регулирования. Вопросы, связанные с бюджетным процессом, бюджетным финансированием, бюджетным федерализмом и т.д., являются чрезвычайно важными, что подчеркивается и в выступлениях высших должностных лиц государства, и в нормативных правовых актах государственных органов2. Однако недостаточно только урегулировать отношения в бюджетной сфере, необходимо также определить ответственность за нарушение установленных законодательством правил поведения в данной
См., например: Финансовое право России / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001; Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть. М., 2000; Емельянов А.С. Финансовое право России: Учебное пособие. М., 2002.
См.: Постановление Правительства РФ "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
области. Если этого не сделать, теряется смысл в регулировании бюджетных отношений.
В поставленной проблеме выделяется два основных момента. Первый связан с основанием бюджетной ответственности - бюджетным правонарушением. Второй касается непосредственно ответственности за такие нарушения. Он представляется наиболее сложным, так как предстоит решить: можно ли ограничиться теми видами юридической ответственности, которые традиционно называются в теории права, или есть основания для выделения нового вида юридической ответственности - финансово-правовой (бюджетной как ее разновидности), о которой упоминают ученые по финансовому праву, но, как правило, не признают специалисты в области теории права и административного права.
В настоящее время среди специалистов развернулась широкая дискуссия о природе юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которая имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства.
Исследование проблем, связанных с бюджетной ответственностью, весьма актуально и имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение ввиду наметившейся тенденции к выделению финансовой ответственности в отдельный вид юридической ответственности, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства.
Вопрос о правовой природе финансовой ответственности за бюджетные правонарушения (бюджетной ответственности) в последнее время затрагивается многими авторами. Однако единый подход к нему не выработан. Как правило, говорят о наличии особых бюджетно-финансовых санкций. При
7 этом ответственность либо отождествляется с санкциями, либо о ней не упоминается вообще.
Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охватывают преимущественно несколько сфер. Во-первых, концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства). Во-вторых, юридическое содержание финансовой ответственности за бюджетные правонарушения. В-третьих, согласование кодексов - Бюджетного, Об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.
Решение этих проблем поможет обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права граждан на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.
Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер принуждения за нарушения в сфере бюджетных отношений. Необходимо устранить расхождения в составах финансовых правонарушений федеральных кодексов и актов субъектов Российской Федерации.
Так, в Бюджетном кодексе РФ имеет место принципиальная несогласованность норм с административным законодательством. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая «основания применения мер принуждения», не указывает на процедуры реализации этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер.
Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа бюджетных правонарушений, следствием чего является ответная реакция государства, защищающего свои имущественные интересы.
Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является бюджетная ответственность, являющаяся разновидностью финансово-правовой, наличие которой как самостоятельного вида юридической ответственности в настоящее время не вызывает сомнения3.
Систематическое отставание нормативно-правового обеспечения протекающих процессов в бюджетной сфере ведет к слабости государственного финансового контроля в бюджетной сфере (бюджетного контроля) и регулирования, намного превышающие аналогичные «слабости» и отставания в других секторах экономики.
Виды юридической ответственности за нарушения в различных секторах экономической сферы нашли отражение в работах Вельского К.С., Вознесенского Э.А., Ворониной Л.И., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Друговой Ю.В. Карасевой М.В., Козлова Ю.М., Колосовой Н. Я., Коняева А.И., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Ларичева В.Д., Решетняка Н.С., Хаменушко И.В., Химичевой Н.И., Шона Д. Т., Шохина СО. и др. Вместе с тем, проблеме бюджетной ответственности был посвящен ряд трудов в рамках частного исследования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
По проблеме бюджетной ответственности не выполнено ни одного диссертационного исследования на соискание ученой степени кандидат или
См., например: Батыров СЕ. Финансово-правовая ответственность. Автореф. дис....кан. юрид. наук. М., 2003; Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности. Тольятти, 2003; Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: краткий учебный курс. М., 2003. С. 71-98; Лишшский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб, 2003. С.286-
9 доктор юридических наук. Этой проблемы касались фрагментарно, упоминая о ней в юридической литературе, раскрывающей основные вопросы административного, уголовного, финансового, бюджетного права. Актуальность выбранной темы исследования обуславливается недостаточной разработанностью вопросов квалификации правонарушений в бюджетной сфере, а также реального применения мер принуждения.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном (финансово-правовом, административно-правовом и бюджетном) научном анализе правонарушений в сфере бюджета и разработке на этой основе предложений по совершенствованию норм финансового (бюджетного, в частности) и административного законодательства, предусматривающих ответственность за эти нарушения.
Поставленная цель обуславливает необходимость решения в процессе исследования следующих задач:
Исследование понятия, функций и признаков бюджетной ответственности как разновидности финансово-правовой ответственности;
Рассмотрение сущности и признаков бюджетного правонарушения как основания бюджетной ответственности;
Выявление критериев отграничения бюджетного правонарушения от аналогичных правонарушений в сфере бюджета (налогового, административного, уголовного);
Определение юридической природы и соотношения бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения;
Характеристика разновидностей бюджетно-правовых санкций, особенности их применения;
Всесторонний анализ эффективности средств выявления и мер предупреждения бюджетных правонарушений.
310; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому
Объектом исследования выступают отношения, связанные с возникновением охранительного правоотношения в результате совершения бюджетного правонарушения.
Предметом исследования является механизм бюджетно-правового регулирования ответственности за бюджетные правонарушения, понятие, сущность, содержание бюджетных правонарушений и бюджетных санкций, включающих меры принуждения, применяемые за совершение бюджетных правонарушений.
Методологической основой диссертационного исследования является
доктрина современного финансового и бюджетного права. Соискатель
использовал философско-диалектические (общенаучные) методы познания -
исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой,
конкретно-социологический, формально-юридический и эмпирический.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, основаны на изучении
источников конституционного, гражданского, финансового,
административного, бюджетного, уголовного и других отраслей российского права, касающихся проблем, связанных с ответственностью за нарушения бюджетного законодательства и ее эффективностью в правоприменительной деятельности.
Эмпирическую основу исследования составила административная и судебная практика по административным и уголовным делам судов г. Москвы, данные проведенных автором за истекшие 5 лет конкретных социологических исследований, в ходе которых получены экспертные оценки от более, чем пятидесяти судей, руководителей (и их заместителей) учреждений, ответственных за исполнение федерального бюджета, статистические данные о преступности, сведения, полученные учеными. Соискателем использован метод непосредственного наблюдения за бюджетными правонарушениями и применением мер принуждения к виновным в их совершении.
законодательству: становление и развитие. Автореф. дис... канд. юрид. наук, Тюмень, 2003.
Достоверность выводов и положений исследования обеспечивается обобщением широкого круга авторитетных литературных источников, законодательства, материалов арбитражной практики.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является
одной из первых попыток - в условиях кардинального изменения общественно-
политического и экономического строя, сопутствующих ему процессов
коренных финансово-правовых изменений - рассмотрения проблем бюджетной
ответственности и оснований ее реализации, применения мер принуждения за
бюджетные правонарушения, получившей новое содержание через призму
достижения науки финансового права в этой области. Соискатель предприняла
попытку обосновать на базе уже существующих исследований концепцию
разграничения мер административной, налоговой и бюджетной
ответственности за совершения правонарушений в сфере бюджетных
отношений. В работе дана классификация бюджетно-правовых санкций,
подчеркивающих своеобразие бюджетного права как подотрасли финансового
права. Принципиально новыми является ряд предложений по
совершенствованию норм действующего законодательства,
предусматривающих меры принуждения, в том числе и ответственности за бюджетные правонарушения, ввиду отсутствия единообразного толкования и правильного применения этих мер правоприменительными органами.
Более конкретно новизна сформулированных автором выводов и
рекомендаций представлена в положениях, выносимых на защиту:
1. В зависимости от возрастания степени общественной опасности
оснований "юридической ответственности за нарушения бюджетного
законодательства", соискатель в ее содержании выделяет "бюджетную
ответственность", "административную ответственность", "уголовную
ответственность". В зависимости от направленности ответственности за
нарушения бюджетного законодательства соискатель выделяет публичную
(бюджетную), персонально-публичную (административную),
12 персональную (уголовную) ответственность.
Являясь основанием бюджетной ответственности, "бюджетное правонарушение" представляет собой антиобщественное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения. Одним из основных критериев отграничения правонарушений в области бюджета друг от друга является субъект правонарушения: субъектом бюджетного правонарушения являются субъекты РФ, государственные органы и учреждения, органы местного самоуправления, административного — должностные и юридические лица, преступления - физические лица.
Исчерпывающим источником бюджетной ответственности, в котором содержится перечень бюджетных правонарушений, должен быть БК РФ. В этой связи целесообразно исключить из ст. 283 БК РФ формулировку "... иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.".
В связи с тем, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект.
В связи с тем, что значительное количество нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ, не предусмотрено КоАП РФ, целесообразно в нормах раздела IV БК РФ, предусматривающих ответственность за бюджетные правонарушения, формулировку "...влечет ... в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях..." заменить на следующую: "... при наличии состава административного правонарушения влечет наказания, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях РФ...".
Понятие, функции и признаки бюджетной ответственности как разновидность финансово-правовой ответственности
Генезис российской государственности, по мнению Богдановой М.С., требует переосмысления сущности и социального назначения многих правовых явлений и категорий с позиции приоритета права в государстве, естественных прав человека и гражданина над иными ценностями в обществе1. Эффективное финансовое обеспечение деятельности государства является важной составляющей ее суверенитета, гарантирует выполнение государством и его органами необходимых для поддержания суверенитета социальных, политических, организационных и иных функций. Центральное место в системе финансового обеспечения занимает бюджетное обеспечение экономической и социальной политики государства. Главная экономическая роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств1.
Одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере является бюджетная ответственность. С ее помощью решаются задачи строгой регламентации отношений в области финансовых доходов или расходов, обеспечения социальной стабильности в бюджетной сфере, охраны общества от нарушений бюджетного законодательства, защиты прав и свобод граждан, развития и упрочения демократии.
Рассмотрению проблем бюджетной ответственности предшествует определение ее местоположения в структуре юридической ответственности с целью выяснение вопроса о самостоятельности или субординационности бюджетной ответственности. Для уяснения места бюджетной ответственности в структуре юридической ответственности следует обратиться к мнению ученых-юристов относительно взаимоотношений бюджетного и финансового отраслей права. Так, большинство из них рассматривают финансовое право как самостоятельную отрасль российского права, а бюджетное право - его правовым институтом или разделом. К примеру, О. Н. Горбунова отмечает, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс. Этого же мнения придерживались и некоторые другие юристы.
В системе юридической ответственности традиционно выделяются административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность3.
Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. В определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.
Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и, в частности, финансового и иных отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного законодательства может наступать административная ответственность1. И именно из этого исходят специалисты, не выделяющие финансово-правовую ответственность.
Однако в последнее время в связи с бурным развитием финансового, в частности налогового и бюджетного, законодательства в науке стала выделяться финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид ответственности2. Процесс выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности сопровождался спорами в научных кругах, которые и сейчас еще имеют место.
Бюджетные правонарушения как основания бюджетной ответственности. Квалификация бюджетных правонарушений
В настоящее время в России активно идет реформирование государства и права, развиваются демократические институты общества, происходит социальное расслоение, становление новых классов, социальных групп. Экономические реформы, проводимые в России в последнее десятилетие, не только обусловили позитивные сдвиги в социально-экономической ситуации в стране, но и привели к ряду негативных тенденций. К числу отрицательных издержек современных реформ можно отнести рост правонарушений в целом и увеличение количества экономических правонарушений, в частности.
Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. Так, некоторые ученые ставят само существование государственной власти в зависимость от эффективного функционирования бюджетной системы.
В сфере экономической деятельности государства в настоящее время нет актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю бюджетных средств. В юридическом отношении это сложная междисциплинарная проблема. Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований - важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве, каким является Россия. Неуклонный рост правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов обусловил включение законодателем в Бюджетный кодекс РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Для применения бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства необходимы основания. Современная правовая наука признает два основания юридической ответственности: первое - закон как правовое основание; второе - само правонарушение - фактическое основание, которое приводит в движение всю структуру юридической ответственности.
Проблема оснований бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства рассматривается в двух аспектах - философском и юридическом.
Философский аспект проблемы заключается в решении вопроса, почему человек должен нести ответственность за свои поступки. Юридическая наука исходит из того, что социальным основанием для возложения на человека ответственности за общественно значимое поведение служит свобода воли, понимаемая как наличие возможности выбирать способ поведения. Лицо отвечает перед обществом, государством и другими людьми за свои поступки именно потому, что у него имелась возможность выбирать линию поведения с учетом требований закона, интересов других лиц, общества и государства, однако он такой возможностью пренебрег и избрал способ поведения, противоречащий правам и законным интересам других субъектов общественных отношений и поэтому запрещенный законом. Юридический аспект проблемы оснований бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства означает выяснение вопроса, за какое именно поведение может наступить ответственность.
В литературе иногда проводится различие между основанием и обоснованием ответственности1. По мнению В.А. Тархова, это связано с различием словоупотребления. Действительно, если речь идет об ответственности как явлении, то в таком случае обоснование заключается в том, чтобы установить, почему и для чего она существует, и указать ее основания. Если же говорится об ответственности конкретного лица, то обоснование заключается в том, чтобы установить, имеется ли основание ответственности и доказано ли оно.
Далее, В.А. Тархов отмечает, что существование ответственности обусловлено объективной необходимостью. Ее существование не зависит от того, знают ли о ней граждане и юридические лица, понимают ли, что это такое, однако осуществление ответственности будет успешнее, если физические и юридические лица будут понимать ее природу и сознательно поступать в соответствии с нею. Когда люди поступают не должным образом, то общество реагирует на это, так возникает ответственность в ретроспективном аспекте. Ответственность в перспективном аспекте существует с возникновением любой обязанности независимо от поведения носителя этой обязанности. Отчет о своих действиях обязанное лицо должно держать с самого начала возникновения правоотношений, независимо от правомерности поведения. При этом главный упор должен быть сделан на собственном критическом отношении обязанного лица к своему поведению3. Если лицо обязывается к активному поведению, то отчет в выполнении обязанностей у него может быть истребован, в принципе, в любое время выполнения обязанности. Если же обязанность заключается в пассивном воздержании от нарушения закона и субъективного права другой стороны, то для истребования отчета, очевидно, нет оснований до тех пор, пока поведение обязанного лица соответствует предъявляемым требованиям. Вот почему, когда ответственность сводится к ответу за правонарушения, говорят, что при безупречном поведении ответственность не может иметь места, имея в виду только ответственность ретроспективную. Но это не совсем правильно, даже применительно к тем случаям, когда правоотношение ответственности возникает лишь после правонарушения.
Понятие, юридическая природа и соотношение бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения
Право без ответственности - декларация. Непонимание, скорее игнорирование этого принципиального положения законодателем при сломе социалистических экономических отношений и переходе к рыночным в начале 90-х годов - одна из причин упадка государственного управления, одно из проявлений системного кризиса, в котором находится наша страна. Роль юридической ответственности, а точнее ответственности в бюджетной сфере, в его преодолении недооценивается современной наукой. Некоторые учебники по финансовому праву даже не упоминают этот правовой институт .
Следует согласиться с Пономаревым С.А. относительно того, что, несмотря на очевидное развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства, произвольное финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, недофинансирование и одновременно финансирование расходов, не предусмотренных законами о бюджете, отсутствие многих, особенно процедурных, норм, регламентирующих применение ответственности, сомнительная легитимность имеющихся правил ввиду установления их подзаконными актами, хроническое неисполнение законов о бюджете - все это порождает в социально-экономическом отношении самые негативные последствия.
Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер бюджетно-дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений.
В этом параграфе соискатель проанализирует правовую природу и эффективность мер (санкций) бюджетной ответственности, применяемых за совершение бюджетных правонарушений.
В настоящее время среди специалистов развернулась широкая дискуссия о природе бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения, которая имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства1.
Действующее бюджетное законодательство дает основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности; во-вторых, это связано с предусмотренными ст. 282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства (бюджетно-правовыми санкциями).
Прежде чем предложить свой вариант систематизации, соискатель считает необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий "меры государственного принуждения", "юридическая ответственность", "наказание", "санкция".
В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и меры юридической ответственности. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). Санкция (лат. sanctio - строжайшее постановление) означает ту часть нормы, в которой определяются меры ответственности субъектов права в случае совершения ими действий, которые противоречат отношениям, установленным диспозицией нормы2. Санкция -третий элемент правовой нормы, содержанием которого являются негативные последствия в виде меры государственного принуждения, направленный на обеспечение нормального действия диспозиции и вступающий в действие в случае ее нарушения3.
В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе. Соблюдение норм бюджетного права обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных бюджетным законодательством. Бюджетная ответственность находит выражение в соответствующей части бюджетно-правовой нормы, называемой санкцией. Санкции, применяемые в бюджетном праве, и бюджетная ответственность тесно взаимосвязаны, но не тождественны4. Взаимообусловленность санкции и ответственности проявляется в применении бюджетной санкции, поскольку одной из стадий привлечения нарушителя к бюджетной ответственности является взыскание санкции. Анализ действующего БК РФ позволяет сделать вывод, что правовосстановительная бюджетная ответственность невозможна без взыскания с нарушителя бюджетной санкции, так как бюджетное законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначительности содеянного, деятельного раскаяния и др.
Финансовый контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль) как средство выявления и мера предупреждения бюджетных правонарушений
Значение финансового контроля в процессе формирования рыночных отношений многократно возрастает, поскольку он содействует успешной реализации бюджетной политики государства, обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях бюджетной системы. Отсутствие четкого нормативного регулирования контрольной деятельности государственных органов, заключающейся в выполнении целого ряда взаимосвязанных функции и задач по эффективному и рациональному использованию бюджетных средств, а поэтому не должное исполнение бюджетного законодательства порождает его многочисленные нарушения. Так, в 2003 г. имели место факты несоблюдения нормативов отчислений в федеральный бюджет доходов от поступлений федеральных регулирующих налогов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год", приводившие к финансовым потерям федерального бюджета. Зачастую нарушения бюджетного законодательства являются лишь способом совершения более общественно опасных правонарушений, к которым можно отнести присвоение целевых бюджетных кредитов, в том числе с использованием возможностей компьютерной техники, нецелевое использование льготных кредитов, ссуд, дотаций. Во многом такого рода правонарушения стали возможными из-за их неурегулированности или недостаточной урегулированности правом. Это ставит перед законодателем задачи дальнейшего развития норм, направленных на усиление государственного финансового контроля и взаимодействия правоохранительных органов с различными контрольными органами в процессе осуществления финансового контроля, что предоставит возможность не только выявить и пресечь, но и предотвратить совершение правонарушений в бюджетной сфере.
Одной из составных частей финансового контроля выступает бюджетный контроль, который также называют финансовым контролем в бюджетной сфере1.
Роль финансового (бюджетного) контроля обозначили Блинов А., Делягин М.Г., Погосян Н.Д., Хорина Л.Я., Хурсевич С, Шохин СО.2. Так, Делягин М.Г. в ряд главных задач развития страны ставит ужесточение финансового контроля, отмечая, "что в бюджете-2002 много противоречий, заключающихся в использовании при разработке одной его части прогноза Минфина, а при другой — Минэкономразвития, цифры которых расходятся в полтора раза. Кроме того, бюджетный закон на 2002 год стал еще более непрозрачным, а возможность контроля еще больше снизилась вследствие неясных, фантастических формулировок и появления дополнительных каналов распределения средств" . Хурсевич С. видит в "упорядочении системы финансовой поддержки субъектов РФ ужесточение контроля со стороны федерального бюджета за эффективностью использования выделяемой финансовой поддержки"1. Как видно, мало кто из ученых рассматривает финансовый (бюджетный) контроль в качестве средства выявления и меры предупреждения нарушений бюджетного законодательства.
Актуальность анализа причин неэффективности бюджетно-контрольного механизма, которая объективируется в выявленных в 2001-2003 гг. фактах нецелевого расходования бюджетных средств и неэффективного их использования, в этом аспекте давно назрела.
Соискатель полагает, что действенность финансового контроля возможна только в случае придания ему статуса инструмента бюджетной политики, проводимой в сфере бюджетных и межбюджетных отношений. Финансовый контроль, по мнению соискателя, является гарантией реализации финансово-бюджетной политики. Однако в подавляющем большинстве определений бюджетной политики, предлагаемых учеными, не говорится ни слова о финансовом контроле. Так, М.В. Карасева утверждает, что "правовая политика в сфере бюджета, впервые сформулированная в России, является политикой реформирования межбюджетных отношений, и ее формирование происходило за счет ее объективации в политическом документе, а затем в правовых актах"3. Поляк Г.Б. считает, что "финансово бюджетная политика объединяет систему мероприятий, осуществляемых властными органами, по управлению бюджетной системой и использованию финансовых ресурсов для выполнения своих функций"4. В ежегодном Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ контролю за исполнением бюджета и соблюдением бюджетного законодательства отводится далеко не первое место.
В настоящее время бюджетное законодательство осуществляет неполную регламентацию финансового (бюджетного) контроля. Так, в Бюджетный кодекс РФ сведены нормы, регулирующие осуществление государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной сфере (разд. 9). В финансово-правовой литературе отмечается, что контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса1. Рассматривая и утверждая бюджет, представительные органы реализуют предварительный финансовый контроль (абз. 2 п. 1 ст. 265 БК РФ), исполняя бюджет, соответствующие органы тем самым проводят предварительный (процедура санкционирования) и текущий (процедура финансирования) финансовый контроль2, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов выступает формой последующего финансового контроля (абз. 4 п. 1 ст. 265 БК РФ). В названных случаях сами стадии урегулированы таким образом, что обеспечивается осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В то же время существуют разновидности контроля в бюджетной сфере, которые отделены от процессуальных отношений, составляющих стадии бюджетного процесса.
