Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административное право, публичное управление и административный договор 15
1. Современные тенденции развития административного права. Место административного договора в административном праве... 15
2. Причины, обусловившие актуальность теории админист ративного договора 34
3. Развитие теории административного договора в России и зарубежных странах 47
4. Правовые основы административного договора 57
Глава 2. Понятие и содержание административного договора 71
1. Понятие и признаки административного договора 71
2. Элементы административного договора 90
3. Область действия и применения .Административного договора. Административный договор и административный акт 102
4. Законность административного договора 121
5. Административно-договорные правоотношения.
Возникновение, изменение, прекращение административно-договорных правоотношений 130
6. Виды административного договора 148
7. Недействительность административного договора 186
Заключение 201
Приложение. Модель Федерального закона «Об административном договоре» 209
Нормативные акты 215
Специальная юридическая литература 222
- Современные тенденции развития административного права. Место административного договора в административном праве...
- Причины, обусловившие актуальность теории админист ративного договора
- Понятие и признаки административного договора
- Элементы административного договора
Введение к работе
Предлагаемое диссертационное исследование посвящено изучению одной из правовых форм осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти — административному договору. После периода чрезмерного увлечения идеями свободы личности, частной собственности, рыночной саморегуляции и т.д., порой приводящего к отрицанию важности одностороннего властного воздействия государства в лице его органов на общественные отношения, данная тема приобрела особую актуальность на фоне очередного перелома в сознании интересующихся правом людей, приведшего к обострению интереса к административному праву в целом, к осознанию необходимости, полезности административного управления государством и обществом. Идеи эти ни в коей мере, разумеется, не утратившие своей значимости и привлекательности, придали новый смысл изучению и переосмыслению целого ряда институтов административного права.
Роль исполнительных органов государственной власти в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан велика. Продолжающиеся поиски путей формирования правового государства определяют усиленное внимание правоведов к вопросам, связанным с функциями исполнительной власти, методам и способам реализации этих функций, демократизации процесса управления обществом. Современное состояние исполнительной власти государства, как известно, изобилует нерешенными проблемами, прежде всего в области законодательства. Однако приведению массива правовых актов в соответствие с нуждами общества всегда предстоит длительная и трудоемкая работа по созданию теоретических основ будущих изменений. Руководствуясь этим, мы предпринимаем попытку обосновать необходимость совер-
шенствования правовых форм управленческой деятельности, из которых в первую очередь представляет интерес административный договор, дальнейшее внедрение которого в повседневную практику управленческих органов приблизит их к желаемой цели: соответствовать предназначению государства выступать гарантом прав и свобод личности, а также действовать в интересах общества, выбирая наиболее эффективные и целесообразные способы осуществления своих функций.
Повышенное внимание к административно-правовым методам правового регулирования не умаляет интереса к дальнейшему развитию и распространению договора как одного из самых действенных правовых регуляторов в жизни общества. Наблюдается не только увеличение количества используемых на практике договоров, но и появление все новых видов соглашений в самых разных отраслях права. Договор приобрел все черты универсального правового регулятора, и органы власти, следуя запросам сегодняшнего дня, используют его в своей деятельности все чаще. Комплексный подход к изучению договоров в практике исполнительных органов требует деления их на частноправовые и публично-правовые. В последнем орган администрации выступает носителем властных полномочий, с помощью которых реализует присущие ему управленческие функции, и договор в силу этого имеет черты, свидетельствующие о невозможности отнесения его к привычным гражданско-правовым сделкам. Характерные особенности целого ряда договоров, в которых участвуют органы исполнительной власти, используя свой публично-правовой статус, усложняют проведение их классификации и, как следствие, затрудняют поиск существующей и создание новой нормативной базы, призванной решать различные коллизии в процессе возникновения, развития, завершения договорных правоотношений. Складывается ситуация, в которой многие договоры, существование которых на практике диктуется потребностями участников публично-правовых отношений, оказываются не защищенными законодателем от нарушений, остаются нерешенными мно-
гие проблемы правового регулирования участия администрации в договорных отношениях.
Сравнивая предмет изучения — административный договор — с наиболее характерной и развитой формой осуществления исполнительной власти — административным актом, можно утверждать, что гибкость, возможность примирить общественные и частные интересы, очевидная демократичность административного договора, не только обосновывает его право на существование, но и демонстрирует его возможность во многих случаях выступать альтернативой императивному управлению.
Наблюдаемый в последние годы всплеск интереса к проблеме административного договора не явился новым и неожиданным для ученых-админист-ративистов. Ряд оцениваемых и развиваемых положений восприняты из работ ученых начала 20 века и 60-х, 80-х годов. При наличии как убежденных сторонников, так и противников существования в российском праве института административного договора дискуссия год от года обостряется. Все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в формировании теории административного договора, формулируя основные положения создаваемой теории и проводя обоснованную конструктивную критику существующих тезисов. На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития. Каждые признак, принцип, каждая из предложенных классификаций административного договора будут еще многократно переосмыслены и обсуждены.
Актуальность предпринятой автором попытки сформулировать основные положения теории административного договора определяется следующими причинами:
1) необходимостью поиска путей совершенствования деятельности орга
нов исполнительной власти, развития форм управленческой деятельности;
2) осознанием возможности административного договора являться пол-
ноценной формой осуществления управленческой деятельности наряду с административным актом управления;
желанием внести свой вклад в развитие теории договора как универсального общеотраслевого института правового регулирования;
необходимостью создания теоретической основы будущего законодательства об административных договорах;
возрастанием количества заключаемых административными органами договоров, имеющих существенные расхождения в признаках с гражданско-правовыми договорами, и отсутствием единой нормативной базы, устанавливающей материальные и процессуальные основы института, проблемы с разрешением споров, возникающих в сфере административно-договорных отношений;
проведение научного исследования в конечном итоге послужит реализации прав и свобод личности в государстве, созданию дополнительных гарантий их защиты в процессе осуществления административного управления.
Целью диссертации является исследование возможностей договора быть формой управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, создание теоретических основ административного договора как института административного права. Для достижения цели поставлены следующие задачи:
проанализировать существующие научные работы, посвященные проблеме административного договора, как отечественных, так и зарубежных авторов, проследить, в каком направлении развивались научные представления об изучаемом институте;
изучить практику применения общеправовой категории договора в деятельности органов исполнительной власти;
провести разграничение между частноправовыми и публично-правовыми соглашениями органов администрации, заключаемыми ими с другими
субъектами права, на основании ряда параметров (характерные черты, цели договоров и т.д.);
подойти к познанию сущности административного договора с позиции проведения его сравнительного анализа с административным актом управления, выявить черты сходства и различия двух форм осуществления управленческой деятельности;
сформулировать понятие и раскрыть содержание административного договора;
выявить особенности административного договора, характеризующего его как институт публичного права, сформулировать признаки, на основании которых договор классифицируется как административно-правовой;
определить область действия административного договора;
провести всестороннее исследование процессуальных аспектов административного договора, обосновать взгляд на административно-договорное производство, как на вид позитивного управленческого процесса;
наметить пути дальнейшего развития теории административного договора, предложив отдельные спорные суждения для последующего проведения научной дискуссии;
на основании анализа законодательства Российской Федерации и ее субъектов, содержащего нормы, регулирующие отдельные виды административных договоров, показать необходимость создания основ правового регулирования изучаемого явления;
создать примерную модель Федерального закона «Об административном договоре».
Объект исследования — правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти с помощью одной из форм — административного договора.
Предмет исследования — правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; формирование
теоретических основ административного договора, научный анализ нормативно-правовой базы административного договора.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс частнонаучных методов познания: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический, метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью использования общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом, с помощью выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом и совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база диссертации. Комплексный подход к исследованию института административного договора предопределяет объем и многоплановость изученной литературы. Поскольку существование административного договора не ограничено строго рамками административного права и его действие возможно практически во всех сферах жизни общества, где осуществляется государственное управление, то и исследование приобретает межотраслевой характер. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, административного, конституционного, налогового, финансового, социального, муниципального, строительного, земельного права. Общеправовая значимость категории договора определяет частое обращение к гражданскому праву, а понимание административного договора как формы управленческих действий — к теории управления.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых в области административного, налогового, финансового права и теории государственного управления: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина,
А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Я. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, А.В. Воронкова, А.А. Демина, А.В. Демина, В.В. Игна-тенко, А.А. Кармолицкого, В.А. Кикоть, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В. А. Кряжкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, А.Ф. Ноздрачева, В. И. Новоселова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Сту-деникиной, О.А. Супатаевой, Н. В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хи-мичевой, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольской.
Научными источниками теории административного договора послужили также работы ученых начала XX века (А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л. Кобалевского, К. Сперанской). Основой общетеоретических представлений о договоре стали работы таких ученых, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М. И. Байтин, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, В. В. Витрян-ский, В. М. Горшенев, В. В. Иванов, А. Кабалкин, В.В. Лазарев, А. В. Маль-ко, Н. И. Матузов, В.Н. Синюков, Е.А. Суханов, Б.И. Пугинский.
Учитывая, что в нашей стране работа по созданию теории административного договора еще далека от своего завершения, а также отсутствие самого понятия «административный договор» в российском законодательстве, должное внимание уделяется достижениям теории административного договора в Германии и Франции (Г. Брэбан, Ж. Ведель, И. Рихтер, Г.Ф. Шуп-перт), где он признан как элемент механизма правового регулирования. Анализируется судебная практика ФРГ по решениям споров в области публично-договорных правоотношений, федеральный Административный процессуальный Закон ФРГ, включающий раздел «Публично-правовой договор», практика использования административного договора в деятельности коммунальных и иных городских служб Франции.
Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, осуществляющее правовое регулирование отдельных
видов административных договоров, использованы материалы научно-практических конференций.
Научная новизна исследования. В диссертации проводится правовое исследование административного договора, института, не чуждого российскому праву и не нового для него, но, по ряду субъективных и объективных причин, лишь стоящего на пороге создания собственной теоретической и законодательной базы. Весьма ограниченное количество публикаций и монографий, посвященных административному договору, возрастающая потребность в его изучении и использовании в практической деятельности административных органов, множество нерешенных и спорных с научной точки зрения вопросов определяют новизну предлагаемой работы. В диссертации формулируются следующие положения, выносимые на защиту:
Теория административного договора должна стать частью общего учения о договоре, а сам административный договор занять подобающее ему место среди других видов договоров, выступающих средствами правового регулирования в различных отраслях права.
В процессе выделения признаков административного договора, оценки их важности они объединяются в краткую формулу, образующую следующее определение: Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, как минимум один из которых обладает государственно-властными полномочиями и реализует в договоре управленческие функции, устанавливающее (прекращающее, изменяющее) административные права и обязанности, направленное на удовлетворение общественно значимых интересов и регулируемое административно-правовыми нормами, а также общими положениями о договоре, установленными гражданским законодательством в той части, в которой они не противоречат публично-правовой природе данного соглашения,
Признавая, что в некоторых случаях административный договор может быть источником права, чаще других договоров является нормативным, автор считает перспективным развитие теоретических положений индиви-
дуального административного договора. Внедрение его в повседневную практику исполнительных органов власти усовершенствует деятельность администрации, обогатит используемые администрацией формы управленческой деятельности, позволит в ряде случаев удовлетворить государственные и общественные интересы, не умаляя значимости частных и не нарушая их. Рассматриваются отдельные виды административных договоров, более активное внедрение которых в практику исполнительных органов государства принесло бы положительные результаты (например, концессия государственной службы).
4. Анализ административного договора позволяет вычленить его элемен
ты и дать им характеристику:
предметом административного договора непременно является деятельность органа государственной власти по управлению обществом;
глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути;
следуя требованиям публично-правовой природы административного договора, административное право вносит ряд ограничений в состав участников;
содержание административного договора, помимо общих для всех типов договоров условий, выработанных в результате согласования сторонами, дополняются условиями, присущими административному договору в силу закона (общими для всех видов административных договоров или предусмотренными для отдельных в специальных нормативных актах), а также предложенными органами управления и обязательными для принятия другой стороной (виды условий и случаи применения данной прерогативы администрацией должны быть установлены в нормативных актах);
— поддержано мнение других авторов о необходимости письменной фор
мы административного договора.
5, Применение административного договора, наряду с применением ад
министративного акта управления, возможно во всех сферах управленчес-
кой деятельности органов исполнительной власти, и в этой связи можно говорить о межотраслевом характере изучаемого института (имеется в виду применение его в социальном, налоговом, земельном, трудовом, строительном, экологическом праве, и в других отраслях).
Необходима дальнейшая работа над классификациями договоров по различным основаниям. Исследователям необходимо избегать ошибок в делении договоров на виды. Каждая классификация должна включать все виды договоров, подразделяемых по установленному критерию, при этом они не должны пересекаться внутри классификации. Один и тот же договор может быть классифицирован по нескольким основаниям.
Исследуются процессуальные аспекты административного договора. Административно-договорный процесс предлагается считать видом позитивной управленческой деятельности, носящим название административно-договорного производства. Административно-договорное производство состоит из процедур (заключения, расторжения договора и т.д.), каждая из которых имеет стадии. Договорную природу общественных отношений подчеркивают элементы соглашения сторон на всех стадиях процедур административно-договорного производства, а публично-правовую — существующие прерогативы администрации, которые она использует, руководствуясь необходимостью в любой ситуации защищать публичные интересы.
Одностороннее изменение условий договора или расторжение договора по инициативе невластного субъекта возможно только путем обращения стороны в суд. Одностороннее изменение условий договора или его расторжение администрацией представляет собой административный акт и может быть соответствующим образом обжалован.
Требования законности административного договора группируются следующим образом; 1) требования публичного права, одинаковые ко всем формам управленческой деятельности, в том числе требование к компетенции органа власти; 2) сформулированные специально для административ-
ных договоров; 3) заимствованные из гражданского права требования, которые можно считать внеотраслевыми.
Предлагается для обсуждения перечень случаев ничтожности административного договора. При решении вопроса о признании договора недействительным суд должен исходить из существенности допущенного нарушения, из соотношения вреда, причиненного публичным интересам противоправным договором с возможным причинением вреда в результате признания договора не имевшим юридической силы. Последствия признания договора недействительным также поставлены в зависимость от необходимости соблюдения публичных интересов.
Для придания научной ценности создаваемой теории одновременно должна вестись работа и над рекомендациями по созданию законодательства об административном договоре. На сегодняшний день источниками правового регулирования административного договора выступают Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Федерации и субъектов Федерации, акты местного самоуправления. Предлагается создание основ правового регулирования административного договора в виде самостоятельного федерального закона или раздела в Управленческом кодексе.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Автор делает попытку представить единую теорию административного договора и показать значимость данного института для практической деятельности государственных органов. Сформулированные положения относительно материальных и процессуальных основ административного договора во многом являются отправными точками для продолжения научной дискуссии. Выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего формирования теории административного договора.
Проведение анализа состояния нормативно-правовой базы административного договора делает более очевидными пробелы и разрозненность законодательства, регулирующего формы управленческой деятельности. Ис-
пользование разработанных рекомендации в конечном счете послужит совершенствованию российского административного законодательства, законодательства иных отраслей, в которых возможно применение административного договора, управленческого процесса.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборнике научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета.
Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 11 параграфов, заключения, приложения и списка нормативных источников и специальной юридической литературы.
Современные тенденции развития административного права. Место административного договора в административном праве...
В течение определенного периода, зачастую называемого в публицистике «постсоветским», в среде ученых-административистов было принято начинать свои работы с традиционного сетования на то, что официальная советская доктрина оставила нежелательный след на научных изысканиях в области государственных и правовых явлений, исказила представление о роли государства и права в управлении обществом. Почти столь же традиционными до недавних пор были жалобы на сложившееся в обществе в период становления рыночной экономики в условиях свободы личности, договорных отношений и т.д. отношение к административному праву и его методам правового регулирования как к менее значимому по сравнению с частноправовыми отраслями. Сегодня ситуация кардинально изменилась. Современное административное право стремится соответствовать изменившимся условиям государственной и общественной жизни, выработать новую, более эффективную систему методов и форм правового воздействия на новые экономические, политические, социальные процессы. Идет активный пересмотр места административного права в системе отраслей правового регулирования, процесс реорганизации и оптимизации системы управления, разрабатываются другие подходы к пониманию административной ответственности и административного принуждения, формируется и совершенствуется теория создания административной юстиции и т.д.
Круг вопросов, вызывающих острый научный интерес, в целом опредественно содержит нормы, регулирующие конкретные сферы управленческой деятельности, например: строительное, социальное, служебное право. В целом «административное право составляют такие обобщенные институты, как организация управления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция»8.
Административный договор, являясь формой управленческой деятельности органов исполнительной власти государства, применим практически во всех сферах управления (данная точка зрения будет обоснована в тексте работы), и, следовательно, нормы об административном договоре должны войти в общую часть административного права.
Административный процесс. Административный процесс является одним из тех вопросов, которые вызывают наиболее острую дискуссию. Проблемы возникают при определении, что же такое административный процесс, что он включает в себя при сравнении с другими процессами (гражданским, уголовным, финансовым, и т.д.).
Административный процесс — вид юридического процесса, его конечной целью и результатом «является нормативное урегулирование типового общественного отношения либо разрешение на основе соответствующих материальных норм права конкретных юридических дел, связанных с реализацией субъектами правоотношений юридических прав и обязанностей»9. Точки зрения ученых на административный процесс весьма разнятся. Если пытаться систематизировать их (к слову сказать, подобная систематизация уже неоднократно проводилась10, поэтому проанализируем лишь последние, по времени издания, публикации), то в целом обнаруживается два подхода: узкий и широкий. ции, а полицейское право, понимаемое как регулирующее охрану общественного порядка и применение мер государственного принуждения, — частью административного. После революции 1917 года административное право переживало трудные времена и дважды запрещалось как отрасль правоведения и учебная дисциплина. Такое положение наложило отпечаток на научное мышление. «В ходе дискуссии 1938—1941 гг. создается определение предмета административного права, которое охватывало: преимущественно государственно-аппаратные отношения; 2) отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д.»3 Предмет отрасли был ограничен только государственным управлением, из него исключалось полицейское право.
На сегодняшний день не нуждается в защите мнение о необходимости включения в предмет отрасли административного права отношений в сфере охраны общественного порядка. Другой вопрос, есть ли необходимость в сохранении термина «полицейское право»4. Спорным также является вопрос о месте полицейского права в структуре административного права. К. С. Бельский считает, что система, построенная на основе деления всех правовых норм на две части — Общую и Особенную, представляет собой умозрительную конструкцию. Он предлагает считать систему административного права состоящей из трех уровней общественных отношений: администрации, полиции и юстиции5. Весьма условным и общим называет такой подход Д. Н. Бахрах. Он обращает внимание на то, что предмет отрасли претерпел значительные изменения с точки зрения его объема. Соответствующую часть организации и функционирования исполнительной власти регулируют сейчас нормы муниципального права. Многие вопросы, связанные с управлением приватизированными предприятиями, попали из сферы административного права в сферу гражданского и трудового права. В то же время в таких направлениях, как обеспечение прав граждан, наблюдается расширение круга отношений, которые могут регулироваться административными договорами, расширение оснований применения мер принуждения к юридическим лицам6. Считает целесообразным отказаться от традиционного деления на общую и особенную части и Ю. А. Тихомиров. Согласно его точке зрения, отрасль следует подразделить на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов7.
Причины, обусловившие актуальность теории админист ративного договора
Общая тенденция к усилению роли договоров в урегулировании обществен-них отношений и, как следствие, повышенный интерес к его теоретическому осмыслению.
Общеизвестно, что право является тем инструментом, с помощью которого государство регулирует общественные отношения. Для того чтобы выполнять свои функции, право принимает различные формы. Основные из них также довольно известны — правовой обычай, правовые акты, право-вые договоры, прецеденты. Развитие общества (общественных отношений) не может не сказываться на формах права. Впрочем, способы внешнего выражения права достаточно стабильны, но их соотношение способно претерпевать значительные изменения. Именно это и произошло в нашем государстве за последнее десятилетие. Все сферы правовой жизни общества (будь то отношения собственности, финансовые, налоговые или трудовые отношения и т.д.) существенно трансформировались. Многие вопросы, решение которых ранее диктовалось «сверху», сегодня отданы на откуп самим участникам правоотношений. Законодатель, очерчивая определенные рамки, оставляет поле для саморегулирования управляемых им систем. Для того чтобы выработать определенное решение, или создать нужное правоотношение, или регламентировать свои действия, субъекты права все чаще и активнее используют договор. Причем это относится как к договору нормативному (который является в полном смысле источником права), так и к индивидуальному договору, порождающему конкретные правоотношения и регулирующему их. Помимо увеличения количества заключаемых договоров, необходимо обратить внимание на появление новых, ранее не известных российскому (советскому) праву видов соглашений. Подобные изменения коснулись многих отраслей права, даже тех, в которых договор и ранее выступал основной формой регулирования общественных правоотношений. Например, в гражданском праве сегодня активно используются такие новые виды сделок, как коммерческая концессия, доверительное управление имуществом и т.д. В семейном праве предусмотрен брачный договор, возможность которого было трудно себе представить еще недавно.
Особенности договорного регулирования зачастую оборачиваются его достоинствами по сравнению с методами императивного воздействия. Заключая соглашение, можно восполнить пробелы законодательства, конкретизировать существующие правовые нормы применительно к определенным обстоятельствам, наиболее полно и точно выразить интересы сторон. Невозможно, да и нецелесообразно, с помощью законодательных установлений предусмотреть все возникающие ситуации. Государство не может издавать правила, соответствующие интересам и стремлениям абсолютного большинства субъектов права. Оно обязано найти верное соотношение между соблюдением прав большинства и ущемлением прав меньшинства. Правовые установления государства, носящие общий характер, должны сочетаться с возможностью регулирования конкретных ситуаций самими участниками отношений при соблюдении принципа политической и экономической свободы.
Повышение роли договоров на практике неизбежно должно было привлечь к данной проблематике внимание со стороны ученых-теоретиков. Что и произошло на самом деле. В основном публикации посвящаются либо конкретным видам договоров50, либо отдельным аспектам общей теории договора51. Несмотря на относительное множество публикаций, согласимся с автором монографии, посвященной общим вопросам теории договора, В. В. Ивановым в том, что договор, являясь уникальным правовым явлением, не может считаться адекватно изученным и занявшим полагающееся ему место в правовой системе52.
Возрастание количества заключаемых в публично-правовой сфере договоров.
Сферу применения публичного и частного права разграничить просто. Достаточно помнить о том, что публичное право призвано отстаивать интересы государства и общества в целом, а частное право — это право отдельных лиц. На самом деле вопрос о публичной и частной подсистеме права не имеет однозначного решения. Во-первых, публично-правовые элементы можно обнаружить в любой из отраслей частного права, так же как и частноправовые элементы в отраслях публичных. К примеру, земельное право с появлением частной собственности на землю относится к частноправовым отраслям. Тем не менее законодательство предусматривает по сути принудительный выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд на условиях предварительного извещения собственника (ст. 279 ГК РФ). Кроме того, невозможно произвольно изменять целевое назначение земель (см., например, ст. 29 Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» ст.7).
Понятие и признаки административного договора
В самом общем виде административный договор можно определить, как соглашение двух или более субъектов административного права, с помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения участников. Договор представляет собой мощнейшее средство правового регулирования. С помощью договора формируются правовые связи между субъектами права. Договор — действие, порождающее юридические последствия, и в таком качестве он выступает как юридический факт. Заключив договор, стороны подчиняют свои дальнейшие действия специальному правовому режиму и стремятся достигнуть правового результата. Ранее мы уже пришли к выводу, что договор является внеотраслевым институтом и имеет общеправовую ценность. Для познания сущности административно-правового договора его необходимо отграничить от: 1) других публично-правовых договоров; 2) от гражданско-правовых договоров; 3) от административных актов. Метод сравнения — один из самых эффективных при научном исследовании того или иного объекта, а в случае с административным договором он может оказаться и наиболее наглядным, позволяя увидеть в административном соглашении как черты, свойственные всем без исключения договорам, так и его специфические черты.
Первое разграничение не имеет большой практической значимости. Публичные договоры поддаются классификации в основном по субъектам и по содержанию. Вот как выглядит классификация, данная по этим основаниям Ю. А. Тихомировым: — учредительные договоры; — компетенционно-разграничительные соглашения; — соглашения о делегировании полномочий; — программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; — функционально-управленческие соглашения; — договоры между государственными и негосударственными структурами; — договоры о гражданском согласии; — международные договоры.
Международные договоры, по понятным причинам, стоят особняком в массиве публично-правовых договоров, остальная классификация не выглядит законченной и однозначной и из-за смешения критериев деления на виды (например, учредительные договоры выделяются по предмету договора, а договоры между государственными и негосударственными структурами — по субъектам договора), и из-за большого многообразия существующих публично-правовых договоров, что признает и сам автор классификации:«.. .подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение»126.
Понятие «публичный договор» является более широким в сравнении с понятием «административный договор». Иными словами, любой административный договор является публичным, но не все публично-правовые договоры можно классифицировать как административные. Совсем коротко — административный договор — вид публично-правового договора.
С учетом основных признаков административного договора (как минимум, один из субъектов — орган исполнительной власти, цель — достижение общественно значимого результата, реализация органом власти с помощью договора своих управленческих функций) учредительные договоры, компе-тенционно-разграничительные соглашения, соглашения о делегировании полномочий и некоторые иные виды публично-правовых договоров не могут отождествляться с административными договорами, однако в рамках исследования целесообразно объединить под определением «административный договор» соглашения, заключаемые при участии государственных (муниципальных) органов в области конституционного, земельного, финансового, природоохранного права и т.д.127 Во-первых, данные договоры имеют много общих характеристик: цели, субъекты и др. Во-вторых, основы их правового регулирования надлежит создать именно в рамках административного права, лишь затем уточняя специфику и конкретизируя принадлежность к той или иной отрасли. Иными словами, публичные договоры в области финансового, строительного и другого права становятся подвидами административного договора. Использование теоретических и практических разработок института административного договора в рамках административного права другими публично-правовыми отраслями права не посягает на самостоятельность последних и ни в коей мере не умаляет их значения.
Что касается разграничения административно-правового и гражданско-правового договоров, то это задача достаточно трудная, но выполнить ее необходимо с наибольшей точностью, в итоге подобное разграничение поможет дать административному соглашению доступное для понимания и точное по содержанию определение. Договору свойственны признаки, которые остаются неизменными, а также те, которые преломляются с учетом особенностей назначения отраслей. Приведем пример, как в судебной практике ФРГ решается вопрос об отраслевой принадлежности договора, исходя из наличия черт публично-правового характера. Город испытывал необходимость в гостинице класса «люкс» и заключил кредитный договор с фирмой-заказчиком, в соответствии с которым выдал фирме беспроцентный кредит. В договоре не была согласована никакая ответная услуга заинтересованного лица за выдачу кредита. Согласованный кредит, таким образом, является безвозмездной помощью заинтересованному лицу.
Элементы административного договора
Дать характеристику элементам изучаемого явления означает применить в исследовании широко используемый метод научного анализа. Вычленить элементы означает разделить целое на отдельные составные части и, путем их детального рассмотрения, получить в итоге более полное и совершенное представление о едином объекте.
Традиционно при изучении того или иного вида договора выделяют следующие элементы: предмет, участники, цель и форма, содержание договора. Большое значение имеют также условия и порядок заключения договора, его исполнения, а также вопросы изменения и расторжения договора.
Предмет договора — то, по поводу чего стороны вступают в договорные отношения. Несмотря на множество проявлений административного договора в праве, предметом управленческого соглашения может быть только одно — осуществление органами государственной власти управления обществом.
К примеру, налоговое соглашение о предоставлении налогового инвестиционного кредита. Возможность для одной стороны по договору (в частности, для предприятия, проводящего техническое перевооружение с целью охраны окружающей среды от загрязнения промышленными отходами или выполняющего особо важный заказ по социально-экономическому развитию региона и т.п.) уменьшить свои платежи по налогу означает выполнение государством в лице уполномоченного органа функций по управлению обществом, в частности, по созданию благоприятной экологической, социальной обстановки.
Если в приведенном примере предмет договора — управление социальными процессами — кажется опосредованным таким более конкретным предметом, как создание благоприятных налоговых условий для осуществления общественно значимых мероприятий налогоплательщика, то в случае с концессией государственного управления (как известно, широко распространенной во Франции) в качестве предмета договора со всей очевидностью выступают управленческие действия, которые орган власти поручает осуществлять своему контрагенту. То же касается и разноплановых соглашений о делегировании управленческих функций и полномочий. Предметом контракта, заключаемого государственным заказчиком с предприятием на поставку продукции для государственных нужд, в самом узком смысле будет конкретная поставляемая продукция (здесь предпочтительнее использовать другой термин — объект договорных правоотношений, не допуская смешения двух понятий — объекта и предмета договора), в более широком — выполнение государственным заказчиком своих функций по обеспечению поставок, а в глобальном — деятельность, направленная на удовлетворение потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения государственных задач. Понимая всю умозрительность подобной конструкции, мы хотели бы с ее помощью подчеркнуть обязательную связь любого административно-правового соглашения с осуществлением государственного управления.
Д. Н. Бахрах считает, что «все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер». Эта точка зрения находит множество подтверждений. Например, межправительственные соглашения по различным вопросам имеют предметом организацию управления теми или иными сферами государственной и региональной жизни.
Цель договора — элемент, тесно связанный с предметом, его изучение позволяет, на наш взгляд, увидеть всю уникальность и обособленность административного договора. Каждая из сторон в договоре, вступая в него, преследует свои собственные цели. Это бесспорно, так же как бесспорно то, что, в силу отраслевой специфики, определяющими целями, которые в итоге признаются непосредственно целями всего договора, выступают стремления государственно-властного участника. Почему? Административно-правовой договор — форма управленческой деятельности. Следовательно, в обязательном порядке итогом исполнения договора должно быть выполнение (организация выполнения) управленческой функции тем или иным органом власти.
В договоре о совместном решении какой-либо управленческой задачи между органами власти определить цель не составляет труда. В случае, предположим, с налоговым соглашением или поставкой продукции для государственных нужд стороны вступают в договор со стремлением каждой выполнить свои собственные задачи. Поэтому отнести договор к публично-правовому можно лишь в том случае, если отвлечься от выяснения мотивов каждой из сторон и понять, послужил ли договор для удовлетворения потребностей и интересов общества, и вступил ли публичный субъект в него с целью выполнить свои публичные функции. «Заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам»
Похожие диссертации на Административный договор
