Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы правового положения подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров 14
1. Становление, развитие и современное состояние деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров 14
2. Принципы организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров 44
3. Компетенция подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, и административно-правовой статус их сотрудников 68
Глава 2. Режим охраняемого объекта и меры административного принуждения, применяемые подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров, в целях его обеспечения 100
1. Понятие и содержание режима охраняемого объекта и меры административного принуждения в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров 100
2. Меры административного предупреждения, применяемые подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров 127
3. Меры административного пресечения и административно-процессуального обеспечения, применяемые подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров 149
Заключение 179
Библиографический список 187
Приложение 206
- Становление, развитие и современное состояние деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
- Принципы организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
- Понятие и содержание режима охраняемого объекта и меры административного принуждения в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
- Меры административного предупреждения, применяемые подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение административной реформы в Российской Федерации зависит от решения различных задач, одной из которых является обеспечение надежной защиты и охраны собственности от противоправных посягательств. Указанная задача является одной из приоритетных, так как в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), которые охраняются законом, и каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции РФ).
Значительный вклад в обеспечение охраны собственности вносят подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров. Защищая имущественные интересы юридических и физических лиц, указанные подразделения милиции в случае совершения посягательства на охраняемое имущество обеспечивают оперативное реагирование и пресечение противоправных действий.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» определены основные задачи, возложенные на подразделения вневедомственной охраны, входящие в структуру милиции общественной безопасности, в числе которых на первом месте стоит охрана имущества собственников на основании договоров. Деятельность данных подразделений милиции по объёму и надёжности осуществляемых охранных мероприятий занимает ведущее место в системе общегосударственных мер по предупреждению и пресечению посягательств на имущественные права физических и юридических лиц.
В современный период наряду с традиционными охранными услугами подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров, предлагают и новые их виды, в частности: охрана
1 Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1992. № 8, ст. 507; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 29, ст. 3055; 2005. № 8, ст. 648; № 33, ст. 3420.
4 автозаправочных станций; обеспечение охраны объектов потребительского рынка; обеспечение сохранности перевозимого имущества и денежных средств как в пределах обслуживаемой территории, так и на территории Российской Федерации; предоставление служебного транспорта для перевозки имущества; хранение оружия и ценностей; охрана объектов переработки и хранения драгоценных металлов; осуществление охраны объектов культуры.
Решая поставленные задачи, подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров, способствуют реализации конституционных прав граждан, укреплению законности, правопорядка, обеспечению охраны всех форм собственности в государстве.
В соответствии с рекомендациями правительственной комиссии по оптимизации бюджетных расходов и проведению административной реформы в Российской Федерации в феврале 2005 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации1, в котором предусматривалось реформирование подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. В частности, было образовано Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» на базе военизированных, сторожевых и проектно-монтажных подразделений вследствие их вывода из состава вневедомственной охраны, в которой остались подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров для осуществления своих непосредственных функций.
В связи с проведенным реформированием подразделений вневедомственной охраны возникают вопросы, касающиеся правового положения, компетенции и организации деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров. Ранее отдельные аспекты обеспечения правопорядка и сохранности собственности в государстве нашли отражение в научных исследованиях А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Е. Богданова, М.И. Еропкина, В.Р. Кисина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева,
Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 66II Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 8, ст. 648.
5 Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.Д. Резвых, М.Я. Савина, И.А. Склярова, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной, В.В. Черникова и др.
Проблемы административно-правового регулирования и организации
деятельности подразделений вневедомственной охраны рассматривались в
работах В.А. Абрамова, С.Г. Аникеева, B.C. Анохина, О.А. Баниной,
В.И. Васина, A.M. Волкова, Е.В. Горина, М.А. Григорьева, И.И. Донцова,
Г.Е. Дудина, И.Ф. Каляпина, Н.Н. Карташова, А.С. Кожокаря,
Н.Ю. Колчевской, И.А. Косицина, В.А. Леднева, Н.Е. Лишанкова, А.Н. Серегина, С.А. Тудоса, Л.Н. Уврачева, В.У. Хатуева и др.
В то же время в современных социально-экономических и правовых условиях приоритета охраны прав граждан, а также интенсивного развития рынка охранных услуг регламентация правового положения подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, которая неоднократно подвергалась комплексному научному рассмотрению, требует дальнейшего исследования. Более того, отдельные вопросы, связанные с правовым положением подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, после проведенного реформирования вневедомственной охраны остались не решенными и также требуют фундаментальной научной разработки.
Таким образом, данные обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления диссертационного исследования, определили его актуальность и научную востребованность.
Объектом исследования являются урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением охраны подразделениями милиции различных форм собственности на основании договоров.
Предметом исследования, служат административно-правовые нормы, регулирующие правовое положение подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблематике, а также практика охраны различных форм собственности и административно-правовой деятельности данных подразделений милиции.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения, обобщения и теоретического осмысления правового положения и компетенции подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, объективного анализа правоприменительной практики, сформулировать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Для достижения поставленной цели в исследовании предполагается решить следующие задачи:
— установить основные этапы становления и развития подразделений
милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров,
провести их анализ, раскрыв особенности правового регулирования и
основные направления деятельности в конкретный период времени;
-определить систему принципов организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров;
выявить особенности компетенции подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров;
определить специфику административно-правового статуса сотрудников подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров;
установить значение и сущность договора охраны в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, разработать проект административно-правового договора о сотрудничестве;
провести комплексный анализ административно-правовых режимов и определить правовой режим охраняемого объекта;
раскрыть социальное назначение и сущность мер административного принуждения, применяемых в целях обеспечения правового режима охраняемого объекта в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров;
разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию эффективности использования административно-
7 правовых мер предупреждения правонарушений в области охраны собственности, применяемых рассматриваемыми подразделениями милиции;
— изучить специфику применения мер административного пресечения и процессуального обеспечения подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров, при выполнении возложенных на них задач и функций.
Методология и методика исследования. Методологическая основа избранной темы построена на комплексном применении формально-юридического, сравнительно-правового и исторического методов исследования. Для сбора, обработки, обобщения, анализа и интерпретации эмпирического материала применены общенаучные и специальные социологические методы исследования: индукция, дедукция, сравнительный и статистический анализ, анкетирование и интервьюирование.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные
труды отечественных авторов в области философии, теории государства и права,
конституционного, административного и гражданского права, относящиеся к
проблематике исследования. В предложенных выводах диссертант опирался на
научные работы С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Л.Е. Балашова, Д.Н. Бахраха,
К.С. Вельского, В.Н. Бойко, И.Е. Бочкарева, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе,
Д.А. Газизова, В.Б. Гайдова, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова,
А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, Т.И. Козырева, П.И. Кононова,
Б.М. Лазарева, В.В. Ласточкина, А.Е. Лунева, И.В. Максимова, И.М. Машарова,
Д.М. Овсянко, Ю.В. Помогаловой, Н.Ф. Поповой, Ю.Ф. Решетника,
Л.С. Сафоновой, В.Е. Севрюгина, В.М. Семенова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья,
Ю.Н. Старилова, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тюрина,
К.В. Хвастунова, Н.М. Хесиной, B.C. Четверикова, О.М. Якубы и др.
Основной информационной базой исследования являются действующее российское законодательство, материалы периодической
8 печати, эмпирический материал: результаты анкетного опроса 348 сотрудников рассматриваемых подразделений милиции, проходящих службу в подразделениях УВО (ОВО) Республики Алтай, Алтайского края, Омской области; отчеты о результатах служебной деятельности УВО при ГУВД по Алтайскому краю в период с 1994 по 1998 г., и с 2004 по 2008 г.; отчеты о результатах служебной деятельности УВО при УВД по Омской области в период с 2004 по 2008 г.; отчеты о результатах служебной деятельности ОВО при МВД по Республике Алтай в период с 2004 по 2008 г.; отчеты о фактах нарушения законности в служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при ГУВД по Алтайскому краю, при УВД по Омской области, при МВД по Республике Алтай в период с 2002 по 2008 г. При подготовке диссертации использовались официальные статистические данные об основных результатах служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации в период с 2006 по 2008 г., а также личные наблюдения соискателя, взятые из практической деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров.
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе нормативного и теоретического материала комплексно рассмотрены вопросы, связанные с правовым положением подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, после проведенного реформирования службы.
Теоретически обосновано, что на подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров, возложены основные задачи, связанные с охраной имущества собственников на договорной основе, а также с непосредственным участием данных подразделений милиции в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей.
В диссертации проанализирована система принципов организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров. Проведен анализ компетенции указанных подразделений милиции и определены особенности
9 административно-правового статуса их сотрудников. Раскрыта сущность и содержание договора охраны, разработан проект административно-правового договора о сотрудничестве.
Кроме того, рассмотрены административно-правовые режимы и предложено авторское определение правового режима охраняемого объекта. Раскрыты социальное назначение и сущность мер административного принуждения, применяемых в целях обеспечения правового режима охраняемого объекта в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров. Проведена классификация мер административного принуждения, непосредственно применяемых в практической деятельности рассматриваемых подразделений милиции, а также определены особенности реализации обозначенных мер.
В исследовании также содержатся аргументированные соискателем предложения по совершенствованию законодательства путем внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое положение подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров производно от становления и развития службы вневедомственной охраны, состоявшего из четырех основных этапов: первый этап с 1952 по 1966 г. (образование наружной сторожевой охраны с передачей ей функций по охране объектов торговли, учреждений, предприятий, а также особо важных объектов); второй этап с 1966 по 1992 г. (реорганизация службы с выделением военизированных и сторожевых подразделений, создание «ночной милиции», совершенствование нормативной правовой базы в области охраны собственности); третий этап с 1992 по 2005 г. (реформирование законодательства, регламентирующего деятельность службы, предоставление полной финансовой самостоятельности, образование строевых подразделений милиции по охране перевозимого имущества); четвертый этап с 2005 г. по настоящее время (реформирование вневедомственной охраны с образованием ФГУП «Охрана», перераспределение функций между вновь образованными подразделениями, переход милиции на сметно-бюджетное финансирование, внедрение новых видов охранных услуг). На
10 сегодняшний день в связи с продолжающимся реформированием МВД России и передачей не свойственных ему функций другим органам исполнительной власти, необходимо провести комплексный анализ «коммерческой» составляющей охраны собственности несовместимой с деятельностью милиции.
В систему принципов организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, которыми они руководствуются в своей практической деятельности, предлагается отнести: общие (уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм и гласность), свойственные всем подразделениям органов внутренних дел, и специальные (доступность для всех граждан и юридических лиц услуг по охране собственности, компетентность и профессионализм в охранной деятельности, техническая оснащенность, ответственность по договору охраны), характерные только для данных подразделений милиции.
Основой организации охраны различных форм собственности является гражданско-правовой договор, имеющий первичное значение в правоотношениях субъектов, но при этом его внутреннее строение содержит в себе административно-правовые признаки (заключение договора на охрану не только право, но и обязанность рассматриваемых подразделений милиции; одна из сторон является органом исполнительной власти; многие договоры охраны имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей права), являющиеся вторичными по отношению к гражданско-правовым.
Административно-правовые договоры о сотрудничестве подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров с иными органами исполнительной власти (договоры о совместной деятельности, организации мероприятий, об обмене информацией), в отличие от других служб и подразделений органов внутренних дел, на сегодняшний день не нашли широкого применения в практической деятельности. В целях оптимизации правового регулирования, предлагается проект разработанного административно-правового договора о сотрудничестве, призванного охранять и защищать
11 конституционные и иные законные интересы физических и юридических лиц в области обеспечения охраны всех форм собственности.
Административно-правовой статус сотрудников подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, производен от правового положения данных подразделений, а также от занимаемой ими должности. Специфика выполняемых ими задач, связанных с охраной собственности на основании договоров, определяет для них дополнительные обязанности и предоставляет определенные права, отличающиеся от других подразделений милиции, в связи с чем административно-правовой статус сотрудников данных подразделений имеет свои характерные особенности.
Правовой режим охраняемого объекта — это совокупность необходимых правовых, организационно-управленческих и организационно-технических мер, используемых в сфере обеспечения безопасности различных форм собственности, заключающихся в создании максимальной степени защищенности объектов, находящихся под охраной от противоправных посягательств. Основная цель правового режима охраняемого объекта состоит в обеспечении соответствующих мер, направленных на предупреждение незаконных действий в отношении охраняемого имущества физических и юридических лиц, а в случае их совершения на своевременное пресечение и задержание правонарушителей.
Подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров, наделены полномочиями по применению мер административного принуждения, при этом, в отличие от других подразделений органов внутренних дел им предоставлено право использовать лишь дасть из имеющихся видов принуждения, выраженных характерными особенностями, к которым относятся административно-предупредительные меры (обеспечение пропускного и внутриобъектового режима; проверка у граждан документов, удостоверяющих личность; досмотр вещей и личный досмотр на контрольно-пропускном пункте охраняемого объекта), меры административного пресечения (административное задержание; беспрепятственное вхождение в жилище граждан и помещения юридических
12 лиц при определенных условиях, закрепленных в законе) и процессуально-обеспечительные меры (доставление; личный досмотр и досмотр вещей граждан, совершивших правонарушение; досмотр транспортных средств).
Теоретическая и практическая значимость работы определяется в первую очередь тем, что она может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в государстве социально-политическим процессам. Сформулированные в ходе диссертационного исследования выводы и разработанные на их основе предложения, направлены на совершенствование правоприменительной деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров.
Научные положения и рекомендации исследования могут представлять непосредственный интерес для практических работников органов внутренних дел, а также использоваться при проведении занятий в рамках специального профессионального обучения в учебных центрах УВД (ГУВД) и в преподавании учебных дисциплин административного права и административной деятельности органов внутренних дел в высших учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основанные на результатах исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, а также были использованы при подготовке научных публикаций и сообщений, в том числе на Третьей международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (Барнаульский юридический институт МВД России, апрель 2005 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Охрана, безопасность и связь — 2005» (Воронежский юридический институт МВД России, ноябрь 2005 г.); Четвертой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (Барнаульский юридический институт МВД России, апрель 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Современные проблемы
13
борьбы с преступностью» (Воронежский юридический институт МВД России,
июнь 2006 г.); межвузовской научно-практической конференции
«Правоохранительная деятельность и гражданское общество: проблемы
становления и развития» (Владивостокский филиал Дальневосточного
юридического института МВД России, июнь 2006 г.); Пятой международной
научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с
преступлениями и иными правонарушениями» (Барнаульский юридический
институт МВД России, апрель 2007 г.); межрегиональной научно-
практической конференции «Предупреждение правонарушений:
региональный и федеральный аспекты» (Горно-Алтайский государственный
университет, июнь 2007 г.); Шестой международной научно-практической
конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными
правонарушениями» (Барнаульский юридический институт МВД России,
апрель 2008 г.); Седьмой международной научно-практической конференции
«Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями»
(Барнаульский юридический институт МВД России, апрель 2009 г.).
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе в Барнаульском юридическом институте МВД России, а также в учебном центре ГУВД по Алтайскому краю. Ряд положений диссертации был внедрен в практику работы подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, УВО при ГУВД по Алтайскому краю, ОВО при ОВД по Железнодорожному и Индустриальному районам города Барнаула.
По теме диссертационного исследования опубликована лекция и девятнадцать научных статей, две из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертационных исследований.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобрнауки России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и семи приложений.
Становление, развитие и современное состояние деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
В современных условиях проведение социально-экономических реформ в Российской Федерации напрямую зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства. При этом приоритетное значение приобретают вопросы, непосредственно связанные с обеспечением охраны собственности. Охрана собственности, по утверждению Е.В. Горина, представляет собой сложный комплекс компонентов правового, организационного, содержательного и иного плана, который требует определенного сочетания, соответствующей организации и правового регулирования1.
Функция охраны собственности является одной из ведущих функций Российского государства, так как выполняет основную роль связующего звена между правами и свободами граждан, которые опосредованы институтом собственности. Данное обстоятельство полностью согласуется с той ролью, которую, в силу объективных закономерностей исторического развития, призвано исполнять само государство. Более того, государство признает обеспечение защиты права собственности важным и необходимым условием развития реформируемых экономических отношений, гарантирует надежную охрану имущественных прав граждан и юридических лиц.
Следует согласиться с мнением ряда исследователей, считающих, что для экономической системы современной России характерно многообразие форм собственности. Согласно Конституции Российской Федерации в нашем государстве признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности (ст. 8). Основной закон государства гарантирует равную защиту всех форм собственности. В отличие от ранее действовавшего законодательства, устанавливающего преимущества в защите социалистической и в особенности государственной собственности, в действующем законодательстве реализуется принцип единства защиты собственности, чьей бы она ни была1.
Существенный вклад в обеспечение охраны собственности вносят подразделения милиции вневедомственной охраны, осуществляющие свою деятельность на основании договоров и занимающие на сегодняшний день ведущее место в сфере гарантированной охраны ее различных форм и образований. Осуществляя защиту имущественных интересов юридических и физических лиц, подразделения милиции вневедомственной охраны в случае совершения посягательств на охраняемое имущество обеспечивают оперативное реагирование и пресечение противоправных действий.
Так как вопросы, связанные с охраной собственности в государстве, ранее уже рассматривались в других научных работах и затрагивали временные рамки начиная с 1922 г., когда охраной собственности занималась ведомственная милиция , мы обратимся непосредственно к институту охраны собственности подразделениями вневедомственной охраны начиная с 1952 г.
По справедливому замечанию В.А. Абрамова, историко-правовой анализ процессов становления милиции в Российской Федерации свидетельствует, что задача борьбы с посягательствами на государственную и личную собственность первоначально была возложена на всю милицию3. Но данная ситуация кардинально изменилась с принятием Постановления
Совета Министров СССР от 29 октября 1952 г. №4633-1835 «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов, министерств и ведомств» , которое, на наш взгляд, и положило образование службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел (милиции).
Полагаем, что решение Совета Министров СССР, направленное на улучшение организации охраны хозяйственных объектов, министерств и ведомств можно считать началом первого этапа (с 1952 по 1966 г.) становления и развития службы вневедомственной охраны.
В принятом нормативном правовом акте определялся порядок заключения договоров с подразделениями вневедомственной наружной сторожевой охраны при органах внутренних дел (милиции), а также предписывался ряд указаний органам исполнительной власти и должностным лицам на местах. В частности, необходимо было в установленный срок произвести передачу действовавших ранее сторожевых структур с имеющимся у них имуществом, служебными помещениями, техническими средствами и наличной численностью сторожей в распоряжение вновь образованной службы.
Следует подчеркнуть, что изначально на милицию была возложена охрана объектов торговли и некоторых учреждений и предприятий промышленности. При создании при органах внутренних дел (милиции) вневедомственной наружной сторожевой охраны стала осуществляться охрана особо важных и режимных объектов, мелких промышленных предприятий и строительных организаций, а также хозяйственных, административных и других объектов. Следовательно, можно сделать вывод, что образование новой службы не только обеспечило надлежащую охрану указанных объектов, но и внесло существенный вклад в предупреждение и пресечение противоправных действий в отношении собственности.
Кроме того, в связи с тем, что количество объектов, передаваемых под охрану, постоянно росло, Постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1953 г. №2636-1112 «Об увеличении штатной численности вневедомственной сторожевой охраны при органах милиции»1 решаются назревшие менее чем за год вопросы по значительному увеличению сторожевой охраны.
В дальнейшем, вследствие развития службы, появилась необходимость выделить военизированный вид охраны. Постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1959 г. № 93-42 «Об упорядочении охраны предприятий, организаций и учреждений» было установлено два вида охраны, а именно военизированная и сторожевая. Военизированная охрана осуществляла охрану особо важных и режимных объектов, а сторожевая использовалась на обычных хозяйственных объектах. Указанным постановлением на службу вневедомственной сторожевой охраны при органах внутренних дел (милиции) были возложены обязанности по инспектированию ведомственной охраны.
В свою очередь, Министерство внутренних дел СССР (далее - МВД СССР) издает приказ от 16 января 1960 г. № 30 «С объявлением Положения о вневедомственной сторожевой охране при органах милиции и типового положения о вневедомственной сторожевой охране» , в котором было определено, что вневедомственная сторожевая охрана при органах внутренних дел (милиции) организуется для охраны промышленных предприятий, строительных организаций, а также торговых, хозяйственных, административных и других объектов, расположенных в городах, районных центрах и рабочих поселках.
Принципы организации и деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
Роль подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров по охране имущества физических и юридических лиц, определяется возложенными на нее Законом «О милиции» и Положением о вневедомственной охране обязанностями по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, посягающих на различные формы собственности. В условиях развития правового гражданского государства обеспечение охраны различных форм собственности от противоправных посягательств осуществляется на основании определенных принципов. Принцип - основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, теоретической программы1; руководящее положение, установка в какой-либо деятельности .
Известный российский правовед профессор С.С. Алексеев определяет принципы права как выраженные в самом праве или конкретном правовом явлении исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, закрепленные в нем закономерности общественной жизни3.
В связи с этим в юридической литературе обращает на себя внимание высказывание, из которого следует, что изложение принципов в виде норм способствует более эффективному воспитательному, воздействию на граждан. Более того, это обязывает руководствоваться принципами не только правоприменителя, но и законодателя .
Принципы права способствуют не только правильному пониманию и применению правовых норм рассматриваемого института, но и оказывают влияние на содержание принимаемых нормативных правовых актов в указанной сфере, а также выявлению и исключению правовых норм, не вписывающихся в систему законодательства в рассматриваемой области. Кроме того, правовые принципы того или иного института подвержены определенной динамике, которая наиболее ощутима в рамках всего института, поскольку перемены в области принципов коренным образом влияют на весь правовой институт в целом .
По мнению некоторых авторов, теория принципов занимает одно из центральных мест в науке административного права, что обусловлено их значимостью в деятельности органов государственной власти. Между тем принципы права зачастую понимаются весьма односторонне, развитие их понятия не отвечает общему уровню правовой теории и тормозит решение многих теоретических вопросов".
С точки зрения М.А. Штаниной, в последние годы принципы административного права стали незаслуженно забытой категорией в российской административно-правовой науке. Однако потребность развития российского общества и государства требует определения основных целей, фундаментальных идей и ценностей государственного управления. Кроме того, вхождение России в мировое правовое пространство также способствует четкому определению основных административно-правовых принципов3.
Вместе с тем, в одной из монографических работ высказывается позиция, что в настоящее время среди ученых-административистов нет единого мнения причем как по количественным, так и по качественной составляющим принципов. Встречающиеся в научной литературе мнения ученых об их видах свидетельствуют о недопустимом многообразии научных точек зрения на их классификацию. В одних работах можно прочитать, что принципы должны закрепляться в нормах права. В других же утверждается, что принципы есть идеи, отражающие развитие науки и практики юридического процесса, значительно опережают их законодательное закрепление, поэтому нельзя считать принципами только те идеи, которые выражены в нормах права .
Думаем, не будет ошибкой утверждение, что принципы административного права, так же, как и принципы права, можно классифицировать по различным основаниям. И, как справедливо заметил профессор В.Н. Карташов, одним из важнейших критериев их классификации является та или иная сфера общественной жизни, которая находит отражение в содержании указанных нормативных правовых предписаний и подвергается юридическому воздействию со стороны принципов права".
К примеру, Е.Г. Макарова в своем научном исследовании при рассмотрении вопроса, связанного с классификацией принципов, акцентирует внимание на том, что при определении принципов административно-юрисдикционной деятельности Государственной противопожарной службы следует исходить из факта существования как общеправовых принципов, так и принципов государственного управления, являющихся основополагающими в указанной сфере деятельности .
В свою очередь, В.М. Семенов при рассмотрении принципов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка классифицирует принципы охраны общественного порядка как социально-правовые и организационно-правовые .
Следовательно, применительно к подразделениям милиции, осуществляющим охрану собственности на основании договоров, при рассмотрении вопроса о классификации принципов, регулирующих их организацию и деятельность, необходимо также применять различные основания, в том числе и основные идеи и положения, направленные на обеспечение охраны собственности. В связи с этим, рассматривая организацию и деятельность подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, на наш взгляд, можно выделить две основные группы принципов, которыми они руководствуются в своей практической деятельности, а именно общие, свойственные всем подразделениям органов внутренних дел, и специальные, характерные только для данных подразделений милиции.
Полагаем, что предложенная нами классификация дает возможность наиболее комплексно и системно провести анализ отдельно взятых принципов, на основании которых определяется деятельность подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, а также способствует более детальному выявлению присущих только им специфических особенностей.
В Законе о милиции закреплено, что деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма и гласности, которые следует отнести к общим принципам организации и деятельности рассматриваемых подразделений милиции. В то же время по результатам проведенного нами детального анализа предложенных классификаций представляется целесообразным отнести к специальным следующие принципы: доступности для всех граждан и юридических лиц услуг по охране собственности; компетентности и профессионализма в охранной деятельности; технической оснащенности; ответственности по договору охраны.
Понятие и содержание режима охраняемого объекта и меры административного принуждения в деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров
На современном этапе развития общества действующие в Российской Федерации правовые режимы отличаются своей многообразностью и многофункциональностью, в связи с чем режимное правовое регулирование охватывает различные виды деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц с физическими и юридическими лицами. Частое употребление термина «правовой режим» в нормативных правовых актах, юридической литературе и научных исследованиях говорит о чрезвычайной распространенности соответствующего явления. Вместе с тем для ряда отраслей права характерно регулярное использование правовых режимов, в том числе в публичных отраслях, отличающихся высоким уровнем регламентации общественных отношений, и в первую очередь в административном праве.
В научной и учебной литературе под правовым режимом понимается официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования. В связи с этим правовому режиму присущи определенные признаки, а именно: — правовое регулирование целенаправленно осуществляется в интересах определенного объекта, предмета или процесса — носителя правового режима; — совокупность используемых правовых средств образует специальные правила поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установленные и обеспеченные системой организационно-правовых мер; — в правовых актах закрепляется определенное правовое состояние объекта или процесса, отличное от иных участников правовой действительности и выражающееся в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объектами; — специально установленные правила направлены на создание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носителя режима, поддержание заданных параметров его функционирования; — деятельность (действия) субъектов, реализующих режимные правила, основана на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществляется в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей .
В административном праве действуют различные правовые режимы, каждый из которых представляет собой правовой институт, направленный на урегулирование определенной группы правоотношений в сфере государственного управления, содействующий оптимальному использованию конкретных объектов. Подразделения милиции, осуществляющие охрану собственности на основании договоров, в своей повседневной деятельности выполняют возложенные на них обязанности и реализуют предоставленные им права исходя из требований правового режима охраняемого объекта. Полагаем, что в рамках настоящего диссертационного исследования рассмотрение понятия и содержания правового режима охраняемого объекта необходимо начать с определения сущности административно-правового режима.
По мнению Ю.А. Тихомирова, административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни . И.С. Розанов рассматривает административно-правовой режим как совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющий собой юридико-организационный институт1. В свою очередь, В.В. Ласточкин определяет административно-правовой режим как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления .
Целью административно-правовых режимов, как правило, являются: а) закрепление социально-правового состояния объектов воздействия; б) обеспечение эффективности государственной управленческой деятельности; в) правовое регулирование взаимоотношений между участниками управленческих отношений с учетом их административно правовых статусов; г) реализация нормативно-закрепленной совокупности правил, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами правоотношений3.
Таким образом, как справедливо отмечается в монографической литературе, административно-правовой режим определяет правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных отраслях (областях) государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества и государства4.
Следовательно, административно-правовые режимы — это не только целесообразное, но и необходимое комплексное средство правового регулирования, поскольку определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначении, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер, направленных на зашиту предоставленных им прав.
В то же время, несмотря на активное исследование административно-правовых режимов, на сегодняшний день в науке административного права отсутствует определение понятия «правовой режим охраняемого объекта». Соответственно, учитывая рассмотренные дефиниции административно-правового режима, под правовым режимом охраняемого объекта можно рассматривать особый порядок деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, в процессе реализации возложенных на них прав и обязанностей по обеспечению сохранности имущества физических и юридических лиц.
Режим охраняемого объекта устанавливается в зависимости от конкретных индивидуальных особенностей объекта, подлежащего охране подразделением милиции на основании заключенного договора, и определяется положениями федерального законодательства1, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации2 и другими ведомственными нормативными правовыми актами3. При этом структура режима охраняемого объекта включает в себя такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования и система организационно-юридических гарантий.
Меры административного предупреждения, применяемые подразделениями милиции, осуществляющими охрану собственности на основании договоров
В деятельности подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров, меры административного предупреждения выражены конкретной профилактической направленностью. Указанные меры преследуют определенную цель, а именно недопущение административных правонарушений и преступлений, предотвращение возможности наступления какого-либо вреда, который может быть причинен в результате противоправного поведения людей или при возникновении чрезвычайных ситуаций социального, природного или техногенного характера.
При исследовании административно-предупредительных мер Ю.М. Козлов акцентирует внимание на том, что административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений или обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях и несчастных случаях . Автор сосредоточивает основное внимание на цели административно-предупредительных мер при возникновении определенных условий и юридических фактах, не связанных с правонарушениями. Субъекты, основания и порядок применения рассматриваемых мер им не указаны.
Ю.С. Рябов полагает, что административно-предупредительные меры есть указания, содержащиеся в диспозициях норм административного права, реализация которых осуществляется в принудительном порядке строго на законных основаниях полномочными органами государства (их представителями) при наступлении определенных обстоятельств в целях предупреждения правонарушений и обеспечения общественной безопасности2.
В указанном определении предпринята попытка выявить местонахождение административно-предупредительных мер в структуре нормы административного права, а также отражены субъекты, уполномоченные осуществлять данные меры административного принуждения, и основания их применения.
По мнению Б.В. Российского, «...административно-предупредительные меры - это меры принудительного характера, которые применяются, как это следует из их названия, в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, которые могут привести к нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, другим явлениям, вредным для режима управления государством»1. В своем высказывании автор акцентирует внимание на целях административно-предупредительных мер, а именно для предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления и других явлений, вредных для режима управления государством. В то же время субъекты, основания и порядок применения рассматриваемых мер не обозначены.
А.П.Коренев отмечал, что «...под мерами административного предупреждения понимаются способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций»".
В отличие от иных взглядов на административно-предупредительные меры в приведенной дефиниции есть указание на их функции и дано определение объектов, подлежащих охране со стороны государства посредством административно-предупредительных мер. Субъекты, основания и порядок применения рассматриваемых мер, как и в предыдущих определениях, упущены из виду.
Своеобразное определение мер административного предупреждения сформулировал А.В. Серегин, согласно которому данные меры применяются при отсутствии конкретного нарушения, совершенного данным лицом, в целях охраны жизни и здоровья людей, интересов общества и государства и предупреждения правонарушений1.
Наряду с этим представляется обоснованной точка зрения В.А. Тюрина, полагающего, что административно-предупредительные меры являются упреждающей принудительной акцией государства, призванной не допустить развития событий, которые могут нанести вред охраняемым интересам. При этом в поведении лица, к которому они применяются, отсутствуют признаки противоправного деяния2.
Между тем многие вопросы, относящиеся к административно-предупредительным мерам, являлись и остаются дискуссионными, так как административно-предупредительные меры - сложное административно-правовое явление, характеризующееся комплексом присущих ему признаков (основных черт) содержания . В подтверждение этому можно проиллюстрировать высказанное в конце 1960-х гг. предположение М.С. Студеникиной о том, что «...многочисленные меры административно-предупредительного характера не должны включаться в общую классификацию мер административного принуждения» , а это еще раз указывает на существование различных взглядов по рассматриваемой проблеме.
В то же время, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры административного предупреждения осуществляются преимущественно в принудительном порядке в процессе односторонней реализации юридически властных полномочий со стороны должностных лиц подразделений милиции, осуществляющих охрану собственности на основании договоров. Выражаются данные меры, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что, в свою очередь, также характеризует их принудительную природу.
Основанием для применения рассматриваемой группы принудительных мер, как правило, служат презумпции, т.е. юридические предположения о возможности общественно вредного поведения определенных субъектов , а также наличие потенциальной или реально существующей угрозы безопасности отдельных лиц, угрозы общественной безопасности, наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности, т.е. наступление особых, установленных законодательством условий".
В этой связи нельзя не согласиться с точкой зрения некоторых авторов, считающих, что меры административного предупреждения, применяемые милицией, имеют ряд особенностей.
1) Эти меры закреплены диспозициями (а не санкциями) правовых норм как превенция потенциальной возможности осуществления принудительной акции, влекущей для субъекта неблагоприятные последствия, при наступлении определенных условий. Следовательно, они могут применяться, когда правонарушение или преступление не совершено, и с целью не наказания, а предупреждения правонарушений или преступлений, а также обеспечения общественной безопасности при наступлении исключительных обстоятельств, требующих использования соответствующих мер.
2) Предупредительные меры входят в систему мер административного принуждения. Анализ всей совокупности административно- предупредительных мер показывает, что они применяются не в связи с правонарушениями, а в связи с определенными ситуациями, содержащими потенциальную угрозу обществу или отдельным гражданам.
3) Особенность мер административного предупреждения заключается во временном характере их применения. Данная особенность предопределяется принудительным свойством указанных мер, исключительностью применения административного принуждения без факта совершения правонарушения или преступления1.
