Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое положение подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности стр. 15-95.
1. Административно-правовой статус подразделений по делам несовершенно летних и их место в системе государственных органов профилактики стр.15 -42.
2. Правовое регулирование административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних стр. 43 - 63.
3. Компетенция подразделений по делам несовершеннолетних стр. 64-95.
Глава 2. Основные функции подразделений по делам несовершенно летних милиции общественной безопасности стр. 96 - 156.
1. Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних стр. 96 - 116.
2. Производство по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними стр. 117-135.
3. Взаимодействие подразделений по делам несовершеннолетних с другими субъектами профилактики стр. 136 - 156.
Заключение стр. 157 - 161.
Список использованной литературы стр.162 - 172.
Приложение стр. 173 - 177.
- Административно-правовой статус подразделений по делам несовершенно летних и их место в системе государственных органов профилактики
- Правовое регулирование административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних
- Производство по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними
- Взаимодействие подразделений по делам несовершеннолетних с другими субъектами профилактики
Введение к работе
Актуальность темы. Процесс масштабных преобразований в экономической, социальной и политической сферах породил ряд негативных социальных последствий. Среди них можно выделить снижение уровня жизни значительной части населения, спад промышленного производства, увеличение роста преступлений и иных правонарушений.
Говоря о предупреждении преступности, нельзя не учитывать, что преступный путь несовершеннолетнего, начинаясь нередко с нарушений школьной дисциплины, идет, как правило, через совершение административных деликтов.
По статистике на сегодняшний день несовершеннолетние составляют наиболее криминально активную часть населения страны. Ежегодно подростками или при их соучастии совершается более 150 тыс. преступлений, или каждое девятое в Российской Федерации1.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию отметил, что в настоящее время назрела необходимость общими усилиями создать безопасные условия жизни, снизить уровень преступности в стране, улучшить состояние здоровья российской нации, остановить рост наркомании, избавиться от детской беспризорности .
Необходимо отметить, что 1 июня 2005 года, выступая на расширенном заседании коллегии, посвященной вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних, министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев высказал мнение, что «страну накрыла третья по масштабам волна беспризорности после Гражданской и Великой Отечественной войн. Даже по самым приблизительным подсчетам, в России более 700 тыс. детей-сирот, 2 млн. подростков неграмотны, более 6 млн. несовершеннолетних находятся в социально неблагопри-
1 Нургалиев Р.Г. Чужих детей не бывает. //Гудок от 23.04.2006г.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации. Российская газета. 2004.27 мая.
ятных условиях, 4 млн. употребляют наркотики, из них около 1 млн. наркозависимы»1.
Семейное неблагополучие, асоциальное поведение родителей и отсутствие контроля за поведением детей приводит к снижению возраста участников преступлений. Только в минувшем году 73 тыс. детей и подростков совершили общественно опасные деяния, по которым уголовные дела были прекращены или в их возбуждении было отказано в связи с недостижением ими возраста уголовной ответственности2.
С конца прошлого века в России наметился реальный переход от так называемой карательной превентивной практики к охранно-защитной, выражающейся в комплексе мер медико-психолого-педагогической и социально-правовой поддержки семей и детей группы риска. Карательная практика имела свою длительную историю в нашем государстве, но на фоне происходящих сейчас в Российской Федерации социально-политических, экономических перемен, она явно изжила себя; требуются новые подходы в решении проблемы профилактики отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. «О предупреждении отклоняющегося поведения и охране прав несовершеннолетних» положил начало в России новой социальной практики и легализовал создание инфраструктуры, ориентированной на социальную профилактику, помощь, поддержку при профилактике отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Позднее основные принципы охранно-защитной превенции были закреплены Федеральным законом № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»3.
В данном законе отражены государственные субъекты, которые обязаны: а) обеспечивать предупреждение безнадзорности и правонарушений; б) осуще-
1 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 1 июня 2005г. №2км/1».
Приказ МВД РФ от 11.06.2005г.
2 Нургалиее Р.Г. Чужих детей не бывает. //Гудок от 23.04.2006г.
-і
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3177 (с измен, и доп.).
ствлять охрану прав несовершеннолетних; в) контролировать состояние воспитательной работы с ними; г) оказывать социально-психологическую, социально-правовую и педагогическую помощь семьям и несовершеннолетним. Элементами механизма государственной системы профилактики являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, занятости, а также органы внутренних дел, в том числе подразделения по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности1.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 года №272 образована Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Она является координационным органом обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В состав данной комиссии входят представители различных органов исполнительной власти.
Не смотря на то, что в соответствии с Законом о профилактике координационным органом являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, данную комиссию возглавляет министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев. Также необходимо отметить, что организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что основная ответственность за деятельность по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних лежит на органах внутренних дел.
На подразделения по делам несовершеннолетних районных, городских отделов (управлений) внутренних дел, отделов (управлений) внутренних дел муниципальных образований, отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований, отделов (управлений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте выполняют значительный объем функций по предупреждению правонарушений несовер-
1 Далее - подразделения по делам несовершеннолетних или ПДН.
шеннолетних. Правовое положение указанных подразделений, их права и обязанности, основные направления деятельности и др. отражены в широком перечне нормативно-правовых актов.
Однако, в связи с существующей разветвленной системой профилактических органов, подразделения по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности не имеют полномочий по отношению к государственным и государственно-общественным органам, их представления и сообщения носят не обязательный, а рекомендательный или информационный характер, а восстановить нарушенные права несовершеннолетних сотрудники ПДН могут зачастую лишь через органы прокуратуры.
Несмотря на то, что система органов профилактики, их права и обязанности закреплены на законодательном уровне, положительной динамики в подростковой среде не отмечается. Поэтому возникла необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних, как одного из основных специализированных субъектов, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений в подростковой среде.
Все вышеуказанное и определило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. При разработке темы диссертационного исследования использовались общетеоретические правовые положения, разработанные А.П. Алехиным, В.Н. Бутылиным, И.И. Веремеенко, И.А. Галаганом, А.А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, Л.М. Колодкиным, Ф.Е. Колонтаевским, И.Ш. Килясхановым, A.M. Кононовым, А.П. Кореневым, А.А. Магомедовым, Л.Л. Поповым, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, А.А. Фатьяновым, В.Ф. Цепелевым и другими.
В юридической науке профилактика правонарушений несовершеннолетних является одним из перспективных направлений. Вопросы предупреждения правонарушений несовершеннолетних затронуты в исследованиях Ю.М. Ан-
тоняна, А.А. Бакаева, Л.И. Беляевой, Е.В. Головкина, А.И. Долговой, А.Н. Кри-воносова, В.Н. Кудрявцева, В.А. Лелекова, В.И. Попова и др.
Изучением административной ответственности, в том числе и несовершеннолетних, занимались А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Л.А. Стеблецова, М.С. Студеникина, А.В. Корепин, Е.Ю. Корчагина, А.А. Ушацкая, и др.
Отдельные вопросы административно-правового статуса органов внутренних дел и подразделений по делам несовершеннолетних рассматривались в работах Д.А. Корецкого, Ф.Е. Колонтаевского, Е.А. Крыловой, Т.Ю. Обыдено-вой, Т.В. Палеховой, Б.В. Российского, А.С. Усковой, А.Ю. Якимова и др.
Проблемы производства по делам об административных правонарушениях затронуты в исследованиях В.М., Безденежных, А.С. Бондаренко, В.Р. Киси-на, А.П. Коренева, И.Г. Солодкой, Ю.В. Надольской и др. Однако они косвенно касались производства в отношении несовершеннолетних, совершивших правонарушение.
Однако комплексного исследования административно-правового статуса подразделения по делам несовершеннолетних, их роли в государственной системе профилактики, процессуальной деятельности органов внутренних дел по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, в юридической литературе не проводилось. Не получили должного освещения данные аспекты и в самостоятельных монографических трудах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственными и негосударственными органами деятельности по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений среди несовершеннолетних, а также по привлечению к административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей.
Предметом исследования является административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности.
Цели и задачи исследования. Цель научного исследования состоит в анализе административно-правового положения подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности и выработке конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования статуса данных подразделений, а также на повышение эффективности деятельности подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН).
Для достижения указанной цели в качестве основных задач определены:
определение места подразделений по делам несовершеннолетних в государственной системе профилактики;
рассмотрение элементов административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних и внесение предложений по его совершенствованию;
анализ нормативно-правовой основы, регламентирующей административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних;
рассмотрение проводимой подразделениями по делам несовершеннолетних и другими службами милиции общественной безопасности профилактики среди несовершеннолетних, как одной из основных функций данных подразделений;
изучение практики привлечения несовершеннолетних к административной ответственности и выявление пробелов в осуществлении данной деятельности;
анализ взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних с другими органами системы профилактики;
формулирование предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового законодательства по привлечению несовершеннолетних, их родителей, а также лиц, их заменяющих к административной ответственности.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные положения
теории познания, теории административного права, социологии, общей теории управления.
Исследования проводились с использованием частных методов научного познания (наблюдение, изучение документов, статистического и практического материала), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического анализа.
Эмпирическую базу исследования составили Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. №1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», международно-правовые соглашения и, прежде всего, «Конвенция ООН и правах ребенка» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 5 декабря 1989 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июня 1990г.), «Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей», «Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних» («Пекинские правила», принятые Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1985 г.), «Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних» («Эр-Риядские принципы»), принятые на Генеральной Ассамблее ООН в 1990 г.) и др.
Анализировались нормы иного федерального законодательства РФ, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, материалы изучения и обобщения практики деятельности подразделений по делам несовершеннолетних. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в ПДН ГУВД Воронежской области.
Научная новизна исследования. Данная работа является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних.
Автор обосновывает необходимость внесения предложений по совершенствованию административного законодательства: 1) впервые формулируются
цели и задачи подразделений по делам несовершеннолетних; 2) введение новых видов административных правонарушений и ответственности за них; 3) по укреплению взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних, иных органов государственной системы профилактики и негосударственных органов правоохранительной направленности.
Положения выносимые на защиту:
Противоправные деяния несовершеннолетних остаются одним из существенных факторов, определяющих криминогенную ситуацию в стране. Недостаточное и несвоевременное реагирование на совершение подростками административных правонарушений приводит к формированию у них ощущения безнаказанности и вседозволенности, следствием чего является последующее совершение несовершеннолетними уголовно-наказуемых деяний.
Изменение парадигмы деятельности подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности с карательной превентивной практики на охранно-защитную.
Авторское определение понятий:
- административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, который представляет собой совокупность целей, задач и функций данных подразделений, их организационно-структурное построение, права, обязанности, подведомственность, финансирование, ответственность и гарантии реализации государственных принципов профилактической деятельности и охранно-защитной превенции;
- взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности органов внутренних дел с другими субъектами профилактики. Как одна из основных функций указанных подразделений, она представляет собой урегулированную нормами права совместную деятельность ПДН и государственных и негосударственных субъектов системы профилактики, направленную на достижение эффективных результатов по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.
Обосновывается необходимость закрепления в Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, конкретизирующей административно-правовой статус данных подразделений, целей и задач их деятельности.
Отсутствие должной превенции на ранних стадиях формирования установок противоправного поведения у несовершеннолетнего, недостатки практики производства об административных правонарушениях, осуществляемого в отношении несовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих, приводят впоследствии к совершению ими деяний с более высокой степенью общественной опасности.
В превентивной работе подразделений по делам несовершеннолетних необходимо учитывать положительные формы и методы работы полиции зарубежных государств по профилактике правонарушений в подростковой среде.
Представляется целесообразным повсеместное создание в структуре подразделений по делам несовершеннолетних института школьных инспекторов милиции.
Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства РФ в сфере предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе:
дополнение в ст. 9 закона «О милиции» - «Основные задачи милиции общественной безопасности»: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому
внесение в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации дополнения, касающиеся административной ответственности несовершеннолетних за потребление алкогольных коктейлей, родителей или лиц, их заменяющих, вовлекающих подростков в потребление алкогольных коктейлей, взрослых, осуществляющих продажу алкогольных коктейлей лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста;
включение в Федеральный закон №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в ред. от 1.01.200бг.) алкогольных коктейлей в перечень напитков, запрещенных для продажи несовершеннолетним;
дополнение в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел:
а) п. 2.11. Взаимодействуют с негосударственными органами и учрежде
ниями правоохранительного характера;
б) п. 23.5. после слов «с государственными органами профилактики» до
полнить; «а также с негосударственными органами правоохранительной
направленности».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в проведении всестороннего анализа административно-правового регулирования статуса ПДН, который позволил внести предложения по совершенствованию административно-правового статуса данных подразделений, совершенствовать организацию взаимодействия ПДН с другими органами профилактики, в том числе с негосударственными органами правоохранительной направленности.
Научное исследование компетенции, основных функций подразделений по делам несовершеннолетних представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ профилактической деятельности и создает методические предпосылки для совершенствования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних.
Практическая значимость работы определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, закрепляющего реализацию административно-правового статуса ПДН.
Результаты исследования могут быть использованы:
в практической деятельности органов, осуществляющих профилактическую работу с несовершеннолетними;
в научно-исследовательской деятельности;
в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»;
при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.
Автором изучено международное, советское, действующее российское законодательство, относящиеся к предмету исследования; специальная и научная литература по конституционному, административному праву, а также науки управления и социологии права.
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Владимирской, Воронежской, Московской, Тюменской и иных областей, а также статистических данных ГИАЦ МВД России.
Апробация исследования Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры Управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс Воронежского учебного центра МВД России.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД», а также при проведении занятий с руководителями ПДН субъектов РФ на Высших академических курсах Академии управления МВД России.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Административно-правовой статус подразделений по делам несовершенно летних и их место в системе государственных органов профилактики
Конвенция ООН о правах ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 5 декабря 1989 года и ратифицированная Верховным Советом СССР 13 июня 1990 года, признает ребенка носителем всех общечеловеческих прав с момента рождения.
Конституцией Российской Федерации и другими нормами российского законодательства наряду с основными правами и свободами человека и гражданина установлены основные гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних. К ним можно отнести: общедоступное бесплатное начальное общее, основное общее, среднее полное общее образование; начальное профессиональное, среднее и высшее профессиональное образование (на конкурсной основе), воспитание в образовательных учреждениях; предоставление бесплатного медицинского обслуживания; социальное обслуживание и социальная защита, в том числе выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с рождением и воспитанием последних; обеспечение права на жилище в соответствии с законодательством Российской Федерации; оздоровление и отдых, в том числе — детей, проживающих в экстремальных условиях, а также на территориях, неблагоприятных в экологическом отношении и признанных таковыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; проведение мероприятий по социальной адаптации и социальной реабилитации; оказание квалифицированной юридической помощи1.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина как обязанность государства реализуется через его политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие че f,; ловека, на поддержку семьи, материнства, отцовства и детства. Основой государственной политики в данной области выступает система социальных гарантий реализации предусмотренных Конституцией РФ социальных и иных прав гражданина.
В ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» определены цели государственной политики в интересах детей: - осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение их дискриминации, упрочнение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их нарушенных прав; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие духовному и нравственному развитию детей, воспитанию у них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества1.
В Федеральном законе №120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»2 закреплены государственные органы, обеспечивающие не только предупреждение безнадзорности и правонарушений, но и охрану прав несовершеннолетних, контроль за состоянием воспитательной работы с ними, оказание помощи семье и несовершеннолетним в пределах своей компетенции. Основными элементами государственной системы профилактики являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы образования, органы опеки и попечительства, здраво- охранения, социальной защиты населения, занятости, а также органы внутренних дел, в том числе подразделения по делам несовершеннолетних.
Следует отметить, что в настоящее время в наиболее общем виде под системой (от греч. systema) понимается совокупность элементов, образующих определенную целостность и находящихся в отношениях и связях друг с другом .
Любая система характеризуется рядом универсальных системообразую-щих признаков, присущих всем системным образованиям . Систему всегда следует рассматривать как целостное сложное структурное образование, представляющее собой совокупность функциональных компонентов, взаимодействующих между собой для достижения определенной цели.
Структурные элементы системы взаимозависимы как между собой, так и с окружающей их внешней средой функционирования. Всем системам характерны иерархичность построения и динамизм, связанный как с внешними воздействиями, так и с внутренними противоречиями.
Существенным признаком системы является беспрерывная циркуляция информации между ее структурными элементами, между системой в целом и окружающей внешней средой (т.е. прямые и обратные связи между субъектами и объектами системы).
Правовое регулирование административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних
В юридическом словаре правовое регулирование определяется как форма государственного регулирования общественных отношений, посредством которых поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права1. Данная форма предполагает осознание субъектами своих прав и обязанностей, которые являются волей государства. Правовой механизм регулирования соответствующих общественных отношений включает такие элементы, как правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание2.
В общей теории права под правовым регулированием понимается осуществление при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и т.п.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя3.
Общественные отношения, возникающие в процессе профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних реализуются на нормативной правовой основе. Участники этих отношений обладают взаимными субъективными правами и обязанностями, то есть вступают в законодательно закрепленные правоотношения. Именно юридические нормы, отражая то или иное взаимодействие людей, устанавливают модели определенных правоотношений, в которых конкретное поведение индивида соотносится с общественными потребностями и государственными целями правового регулирования.
В настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная система правового регулирования административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности.
Прежде всего, он регламентируется основным законом государства -Конституцией РФ, в которой закреплены основополагающие принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, функционирования государственных и общественных институтов. Так, например, из анализа статей Главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ видно, что определяющим критерием правового демократического государства является приоритет прав и свобод человека. Конечная цель такого государства состоит в обеспечении интересов личности во всех сферах ее жизнедеятельности1.
Особенностью Конституции РФ является признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18). Непосредственное, прямое действие конституционных прав и свобод тесно связано с общим принципом высшей юридической силы и прямого действия основного закона государства (ст. 15). В этой связи следует особо отметить, что это один из существенных признаков правового государства, подчеркивающий значение прав и свобод человека как высшей ценности.
Гарантом обеспечения личных прав граждан во всех сферах их жизнедеятельности выступает государство. Так, например, п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы, касающиеся регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, отнесены к ведению Российской Федерации. О том же идет речь в п. «б» ст. 72, в котором говориться о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, закрепление прав и свобод человека и гражданина - прерогатива Российской Федерации. Также необходимо отметить, что правовую основу регулирования админи стративно-правового статуса составляют международно-правовые акты, содер жащие общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ме i ждународные договоры Российской Федерации. Это положение вытекает из смысла ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой систе мы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международ ного договора». При осуществлении сотрудничества в области охраны прав несовершенно летних, профилактики безнадзорности, беспризорности широко используются две основные международно-правовые формы: договорно-правовая (конвенционная) - заключение специальных договоров, регулирующих отношения в данной области; институционная - сотрудничество в рамках международных органов и организаций, особенно всеобщего и регионального характера1. К основным международно-правовым актам, в которых зафиксированы указанные принципы, следует отнести: Конвенцию о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.), Всеобщую декларацию прав человека (принята и провозглашена резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 г.); Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1985 г.); Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские принципы) (приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 г.) и др.
Производство по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними
Все большее значение в обеспечении профилактической работы с несовершеннолетними правонарушителями и их родителями приобретает админи-стративно-юрисдикционная деятельность сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних. Так, в 2005 году сотрудниками данной службы было составлено почти 930 тысяч материалов об административных несовершеннолетних. В указанный период осуществлялось административное производство по 867 тысячам фактов правонарушений, из них в отношении более полумиллиона лиц, совершивших проступки, связанные с ущемлением прав и законных интересов несовершеннолетних. Кроме того, было выявлено более 135 тысяч несовершеннолетних, находившихся в состоянии опьянения в общественных местах.
Распространенность административных деликтов в подростковой среде дает все основания относить данное направление в деятельности субъектов профилактики к одному из приоритетных в предупредительной деятельности. Имеющиеся в административной практике упущения и недостатки объясняются отсутствием единообразного толкования правовых норм, неправильным применением законодательства, отсутствием должного опыта работы.
В связи с этим следует уточнить требования, которые должны соблюдаться при производстве по делу об административном правонарушении.
Производство по делу об административном правонарушении, совершенных несовершеннолетними, в том числе применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, осуществляется на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1.
Согласно КоАП административной ответственности подлежит лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста. Осуществляя производство по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения. Дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП РФ судьями (мировыми судьями), комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативно-правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административного деликта. Особенно это важно при рассмотрении дел о правонарушениях несовершеннолетних. За- крепление в административном законодательстве открытого порядка рассмотрения дел об административном правонарушении также способствует этому.
Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению за исключением случаев, если подобный порядок может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а также, если под угрозой может оказаться безопасность лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также в целях защиты чести и достоинства этих лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, могут служить: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ, содержание данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
В качестве доказательств по делу об административном правонарушении, в соответствии с частью первой статьи 26.2, могут быть использованы любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
При составлении протокола об административном правонарушении несовершеннолетнему, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и его законному представителю, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные законом, о чем делается запись в протоколе. Эти лица также в праве представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, несовершеннолетним, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и его законным представителем. В случае если они отказываются подписывать протокол, в нем делается соответствующая запись об этом. Потерпевшему, несовершеннолетнему, совершившему правонарушение, и его законному представителю по их просьбе под расписку вручается копия протокола об административном правонарушении.
Взаимодействие подразделений по делам несовершеннолетних с другими субъектами профилактики
Действующее законодательство РФ закрепляет, что в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.
Единство цели и различие функций предполагают необходимость координации и взаимодействия субъектов данной системы. Иначе говоря, для достижения эффективной работы системы профилактическая деятельность ее элементов должна строиться на началах взаимодействия функционально специализированных конкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет не «сумма результатов отдельных звеньев», а многократно возросший «совокупный результат системы»1.
Под взаимодействием в данном случае следует понимать совместную деятельность, согласованную по месту, времени и цели, которая направлена на наиболее оптимальное использование имеющихся у взаимодействующих субъектов возможностей для выполнения поставленных перед ними задач. Однако согласованность деятельности разноуровневых субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних достигается не только путем организации и поддержания четкого и непрерывного взаимодействия, но и путем координации их усилий. В связи с этим для выяснения сущности и назначения процесса взаимодействия особый интерес представляет разграничение данных понятий.
Так, А.П. Коренев, рассматривая вопросы организации управления в органах внутренних дел, подчеркивал, что «взаимодействие — это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчинённых друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу»1. Взаимодействие может выражаться в совместном планировании мероприятий, обмене информацией, совместном проведении мероприятий и др.
А.П. Ипакян и К.С. Геворкян говорят о том, что взаимодействие является одним из существенных проявлений управления, ибо само управление — обеспечение согласованности совместной деятельности»2.
Соглашаясь с приведенными суждениями, позволим себе уточнить, что в отличие от взаимодействия координация усилий содержит в себе элементы подчинения субъектов профилактической системы координирующему центру, обладающему властными полномочиями, решения и указания которого являются обязательными для взаимодействующих сторон.
Взаимодействие применяется тогда, когда одной координации для выполнения каких-либо сложных задач недостаточно. Существенным признаком этого является отсутствие отношений власти и подчинения, то есть субъекты взаимодействия равны между собой. При координации же усилий, как указывалось, отношения власти и подчинения присутствуют, и субъект координации наделен административно-властными полномочиями в отношении частей и элементов системы, являющимися в конкретной ситуации объектами координации.
В настоящее время многие исследователи проблем борьбы с преступностью несовершеннолетних указывают на необходимость создания единого территориального координирующего органа, способного объединить усилия всех субъектов системы предупреждения, осуществлять согласование общих и частных целей между заинтересованными учреждениями, проводить единую социальную политику, направленную на нейтрализацию негативных факторов, влияющих на социализацию несовершеннолетних. Однако единого мнения, какому органу следовало бы поручить такую работу, на сегодняшний день не сложилось1.
Так, одни исследователи считают, что существующая система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав утратила возможность эффективно выполнять данные функции, и поэтому видят выход в ликвидации таких комиссий и создании ювенальных судов, которым были бы предоставлены полномочия, не столько карательные, сколько контрольно-надзорные2. Исследование показало, что 60% опрошенных сотрудников ПДН против того, чтобы координирующим органом системы профилактики являлись КДН и ЗП (приложение №1).
Другие предлагают возложить ответственность за решение всех воспитательных и предупредительных проблем конкретной территории (район, город и т.д.) на центры социального обслуживания населения при постепенном выводе и переподчинении учреждений предупреждения системы МВД России непосредственно муниципальным органам3.
Третьи видят резервы в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, возлагая на них ответственность за организационное руководство субъектами предупреждения на соответствующей территории совместно с отделами по работе с молодежью администраций районов (городов).
Нельзя не согласиться с точкой зрения последней группы исследователей, т.к., на наш взгляд, в настоящее время отсутствует необходимость создания нового координирующего органа, поскольку КДН и ЗП является коллегиальным органом, включающим представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, предупреждения правонарушений несовершеннолетних на территории муниципальных образований. Передача полномочий по организации процесса координации предупредительной работы какому-либо государственному ведомству означала бы приоритетность и доминирование его над другими субъектами предупреждения, что может негативно сказаться на функционировании всей системы предупреждения в целом.
Сегодня, если нормы административно-правового регулирования положения КДН и ЗП будут приведены в соответствие с существующим законодательством, именно комиссии реально могут стать единым государственным межведомственным органом, выполняющим функции управления, координации и контроля за деятельностью различных ведомств и подведомственных учреждений по реализации задач предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав.
Таким образом, взаимодействие выступает продолжением координации, расширяет ее рамки. Стоит, однако, заметить, что если без координации система не сможет существовать (так как это ее объективное свойство), то без взаимодействия (субъективное свойство) она вполне способна функционировать, хотя и не в оптимальном варианте1.
