Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административно-правовые основы профилактики правонарушений 11-100
1. История становления и развития системы профилактики правонарушений органами внутренних дел 11 -47
2. Правовые основы профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности 48 -76
3. Милиция общественной безопасности как субъект профилактики правонарушений 77 - 101
Глава 2. Содержание деятельности по профилактике правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности 102-186
1. Вопросы совершенствования правового обеспечения деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике право нарушений 102-122
2. Взаимодействие подразделений милиции общественной безопасности с органами государственного управления, местного самоуправления и общественными формированиями по профилактике правонарушений 123-149
3.Формы, методы и направления совершенствования профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности 150-186
Заключение 187- 193
Список использованных источников 194-210
Приложение
- История становления и развития системы профилактики правонарушений органами внутренних дел
- Правовые основы профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности
- Вопросы совершенствования правового обеспечения деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике право нарушений
- Взаимодействие подразделений милиции общественной безопасности с органами государственного управления, местного самоуправления и общественными формированиями по профилактике правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Социально-экономические и политические изменения, происшедшие в России в конце XX в., повлекли за собой негативные последствия, в том числе и усиление противоправных тенденций в обществе. Экономические и политические преобразования, происходящие в России, принесли такие негативные проявления, как безработица, низкий уровень жизни значительной части населения. В Тюменской области уровень безработицы в 2005 г. составил 2,2%, удельный вес малоимущих граждан составил 15% от общего числа населения. Это привело к общему росту числа правонарушений. Возрастает количество наркоманов, алкоголиков, а также правонарушений ими совершаемых: мелкое хулиганство, проституция и др. В Тюменской области на учете в 2005 г. состояло 6833 хронических алкоголика и 1758 наркоманов. Каждое третье правонарушение в области совершается в состоянии алкогольного или наркотического опьянения.
Противоправное поведение качественно изменилось, стало носить более дерзкий и изощренный характер. Милиция общественной безопасности все чаще сталкивается с фактами вовлечения подростков в организованную преступную деятельность. Имеются случаи создания банд несовершеннолетних, специализирующихся на совершении тяжких преступлений.
Анализ оперативной обстановки на территории Тюменской области свидетельствует, что в силу как объективных факторов, так и причин субъективного характера наблюдается динамика роста правонарушений по линии милиции общественной безопасности, с 24170 в 2003 г. до 35077 в 2005 г. Рост числа правонарушений составил 32%. Воздействие, применяемых подразделениями милиции общественной безопасности Тюменской области, профилактических мер на состояние и уровень правонарушений остается недостаточным.
Милиция общественной безопасности оказалась не готова и не сумела должным образом обеспечить противодействие росту числа правонарушений. Многие традиционные, апробированные подходы к решению проблем профи лактики правонарушений оказались утраченными. Также требуется совершенствование правовых основ этой работы.
Существующая практика профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности складывается во многом стихийно, по методу проб и ошибок, без единой руководящей концепции, нередко представляет собой импульсивные действия на обострение криминогенной обстановки. К середине 90-х г. XX в. ситуация с правонарушениями усугубилась еще и тем, что в стране, по существу, распалась система профилактики правонарушений. В связи с этим поиск оптимальных мер, направленных на совершенствование правовых и организационных основ деятельности милиции общественной безопасности, определение ее места в современной системе профилактики правонарушений, является важным и актуальным.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностями правоохранительной практики в научно-обоснованных рекомендациях по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы совершенствования деятельности подразделений милиции общественной безопасности рассматривались отечественными учеными. К различным ее аспектам обращались такие видные ученые-правоведы, как А.И. Алексеев, Д.Н. Бахрах, С.С. Бородин, А.З. Гливинский, А.А. Герцензон, А.Т. Дмитриев, М.И. Еропкин, Н.Н. Жильский, Е.Ю. Зинченко, И.Н. Зубов, Б.Б. Кондратов, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, А.В. Мурашов, Н.П. Мышляев, Ю.Н. Ольховников, Ф.С. Разаренов, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманов, В.В. Черников, А.П. Шергин и другие. Общая предупредительная функция административно-правовых мер реализуемых милицией общественной безопасности рассматривалась в работах И.И. Веремеенко, СИ. Герасимова, Ф.Е. Колонтаевско го, А.И. Каплунова, В.П. Лозбякова, С.С. Овчинского, Л.Л. Попова, О.В Старкова, Ю.А. Тихомирова и других ученых.
В тоже время как самостоятельный предмет специального научного исследования вопросы административно-правовых особенностей профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности не ставились. Немаловажно и то, что происходит постоянное изменение нормативно-правовой базы регулирующей деятельность по профилактике правонарушений.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются регулируемые административно-правовыми нормами общественные отношения, возникающие в связи с профилактической деятельностью милиции общественной безопасности, направленной на предупреждение правонарушений, а также административное законодательство России, регламентирующее организационно-правовые основы этой деятельности.
Предметом исследования являются правовые и организационно-управленческие основы деятельности милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений.
Цель и основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в комплексном анализе особенностей реализации норм административного права в профилактической деятельности подразделений милиции общественной безопасности и в разработке на этой основе теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и практики его применения.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
- определить основные этапы истории становления государственной системы профилактики правонарушений;
- исследовать правовые основы административной деятельности милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений;
— осуществить комплексный анализ форм и методов в административной деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений;
- провести сравнительно-правовой анализ нормативной базы деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений;
— проанализировать правовые основы взаимодействия милиции общественной безопасности с иными правоохранительными органами, органами государственной власти, местного самоуправления и общественными организациями;
- сформулировать предложения направленные на совершенствование деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и ча-стнонаучные методы, применяемые в социально-правовых исследованиях (анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция и т.п.).
В ходе исследования использовались такие частные методы научного познания, как историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ документов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования.
Основной информационной базой исследования стало действующее международное и российское законодательство, научные труды отечественных ученых, статистические и иные данные МВД России, материалы социологических исследований, периодической печати, личные наблюдения и обобщения, а также многолетний практический опыт автора работы в системе МВД СССР и России.
В работе использовались методы социологических исследований: опросы в форме анкетирования, изучение нормативных документов.
Эмпирическую основу исследования составили результаты анкетирования сотрудников подразделений милиции общественной безопасности (уча стковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних, государственной инспекции безопасности дорожного движения, дознания, патрульно-постовой службы). По специально разработанной анкете опрошено 210 сотрудников подразделений милиции общественной безопасности Тюменской области.
Автором проанализированы основные нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение и компетенцию субъектов профилактики правонарушений, изучена соответствующая литература по криминологии, теории государства и права, административному праву, а также управленческие документы, аналитические материалы Главного управления внутренних дел Тюменской области, Департамента охраны общественного порядка МВД России и других государственных органов, занимающихся предупреждением правонарушений.
Научная новизна и достоверность исследования заключается в научно-теоретическом осмыслении проблем профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности, сочетающих в себе административно-правовые, криминологические, экономические и социологические аспекты.
Автор на основе особенностей современной действительности исследовал действующее законодательство и нормативно-правовые акты, относящиеся к проблемам применения мер административного принуждения; регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления милицией общественной безопасности общей, специальной и индивидуальной профилактики правонарушений и сформулировал предложения по их совершенствованию.
Достоверность результатов исследования обеспечивается путем учета закономерностей общественного развития и законов научного познания действительности. При этом изучаемый порядок осуществления профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности рассматри вается в тесной взаимосвязи с процессами становления и развития российского общества на основании объективных и субъективных источников социальной информации, для чего использовались законодательные, научные, исторические и практические источники.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Профилактика правонарушений как комплекс мер, направленных на выявление, ограничение или устранение условий правонарушений в целом и их отдельных видов, общественной опасности личности правонарушителя, представляет собой наиболее действенный путь борьбы с правонарушениями, прежде всего, потому, что обеспечивает выявление и устранение их истоков. В значительной мере это упреждение самой возможности совершения правонарушений. В процессе профилактики правонарушений криминогенные факторы могут подвергаться направленному и опосредованному воздействию тогда, когда они еще не набрали силу. Профилактика правонарушений дает возможность решать задачи борьбы с ними наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для государства и общества.
2. Административно-правовые основы профилактики правонарушений, осуществляемой подразделениями милиции общественной безопасности, - это совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих формы и методы профилактики. Их развитие осуществлялось в три этапа — полицейский, милицейский советский и постсоветский. При некотором различии они имеют ряд схожих признаков, выражающихся в использовании традиционных средств и методов осуществления профилактики правонарушений.
3. Необходимо продолжить формирование административно-правовой основы профилактики правонарушений всеми субъектами системы, в том числе и подразделениями милиции общественной безопасности. Нужна систематизация законодательства о профилактике правонарушений милицией общественной безопасности, принятие федерального закона об основах профилактики правонарушений.
4. Приоритетным направлением профилактики правонарушений необходимо признать раннюю профилактику правонарушений, т.к. в настоящее время основное внимание направлено на пресечение уже совершенных правонарушений. Нужно законодательно определить четкие основания для профилактического вмешательства подразделений милиции общественной безопасности на ранних стадиях возникновения и развития правонарушений.
5. Подразделения милиции общественной безопасности, реализуя свои полномочия по профилактике правонарушений, должны осуществлять их на основе применения криминологического анализа с целью разработки плана действий, направленных на успешную ликвидацию возникающих криминогенных ситуаций. Для успешного осуществления задач по профилактике правонарушений подразделения милиции общественной безопасности должны располагать не только общей концепцией на уровне страны, но и иметь ясное и полное представление о механизме влияния конкретных местных условий на количество, характер и структуру правонарушений в регионе. Это возможно лишь на основе знания их фактического состояния и достоверных результатов деятельности милиции общественной безопасности.
6. Необходимо создание в структуре милиции общественной безопасности наряду с подразделениями, занимающимися профилактикой правонарушений вместе с выявлением и пресечением уже совершенных правонарушений, подразделения занимающегося исключительно профилактикой правонарушений. В большинстве стран мира в структуре полиции имеются специальные подразделения профилактики, работающие в тесном контакте с общественными структурами.
Рекомендации по созданию таких служб были разработаны и приняты I Конгрессом ООН по предупреждению преступности и мерам обращения с правонарушителями в 1955 г. Первоочередными задачами этих подразделений были определены: участвовать в мероприятиях, связанных с предупреждением правонарушений путем организации надзора за криминогенными районами и объектами; устанавливать связи со школой и родителями трудновоспитуемых подростков; координировать деятельность добровольных организаций граждан, участвующих в предупреждении правонарушений; вести разъяснительную работу среди населения по обеспечению их личной и имущественной безопасности, используя при этом средства массовой информации и личные контакты, специально подготовленных сотрудников; определять формы участия населения в контроле за криминогенной ситуацией в районе их проживания, охране жилища, решении других правоохранительных задач; принимать участие в разработке общенациональных и локальных программ по предупреждению правонарушений.
Из всех государств СНГ, только в Республике Казахстан, созданы подобные подразделения по общей профилактике правонарушений; по профилактике правонарушений среди лиц, освободившихся из мест отбывания наказания и осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы; по профилактике бродяжничества, попрошайничества, проституции.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в анализе современного состояния правовых и организационных основ деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, а также в обосновании ряда предложений направленных на совершенствование законодательства. Практическая значимость результатов состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, при подготовке учебной, методической и научной литературы, чтения курсов и спецкурсов по соответствующим отраслям права. Кроме этого работа в целом и ее отдельные положения могут использоваться в процессе обучения и повышения квалификации сотрудников милиции общественной безопасности, совершенствования управленческой деятельности в сфере профилактики правонарушений.
Апробация результатов диссертационного исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования. Положения диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России. Отдельные положения исследования внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административной деятельности ОВД Тюменского юридического института МВД России и практическую деятельность служб и подразделений Главного управления внутренних дел Тюменской области.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих по три параграфа, заключения, списка использованных источников, приложения.
История становления и развития системы профилактики правонарушений органами внутренних дел
Самостоятельным направлением противодействия правонарушениям, осуществляемым органами внутренних дел, выступает их профилактика. Многие административные правонарушения напрямую связаны с преступностью, во первых в качестве фактора обуславливающего преступлений, во вторых как латентная часть преступности, в третьих как направление правоохранительной деятельности, отвлекающее значительные силы и средства, которые могут быть направлены на борьбу с преступностью1.
Предупреждение административных правонарушений касается качественно иной сферы антиобщественных явлений, и поэтому данное понятие отличается от понятия профилактики преступлений, прежде всего, своим объектом воздействия и средствами осуществления. Однако по своему структурному содержанию профилактика административных деликтов существенно не отличается от профилактики преступности. Она также представляет собой систему мер или средств, но только направленных на недопущение возможности совершения административных правонарушений, на выявление, устранение или нейтрализацию причин и условий отдельных видов административных правонарушений. Единство природы административных правонарушений и преступлений, позволяет нам говорить о том, что административно-правовая профилактика может и должна быть ориентирована на предупреждение, как административных правонарушений, так и преступлений.
Большой юридический словарь2 рассматривает профилактику правонарушений как предупреждение правонарушений, комплекс мер, направленных на выявление, ограничение или устранение факторов преступности в целом и ее отдельных видов, общественной опасности личности правонарушителя.
В тоже время, необходимо отметить, что среди ученых-юристов нет единообразного понимания содержания дефиниции «профилактика правонарушений». Наряду с «профилактикой правонарушений» используются дефиниции «предупреждение преступности» и «борьба с преступностью». Одни ученые принимают за родовое, более общее, понятие «предупреждение преступности»3, другие считают профилактику правонарушений и предупреждение преступности синонимичными категориями и, по сути, не разделяют их4. Не акцентируя внимания на терминологических различиях, в работе используются дефиниции «профилактика правонарушений» и «предупреждение преступности» как взаимозаменяющие. Это продиктовано не только принципиальной однородностью понятий, но и совпадением буквального смысла этих слов.
В практической деятельности правоохранительных органов использование термина «профилактика правонарушений» распространено применительно к общему и индивидуальному предупреждению правонарушений, но особенно к такому их элементу, как индивидуальное предупреждение правонарушений на ранней стадии формирования у лиц антиобщественной установки.
Рассмотрим генезис системы профилактики правонарушений. Идеи о необходимости предупреждения преступности или профилактике правонарушений, возникали уже на ранних этапах человеческой цивилизации. Мыслители древности отмечали связь преступности с условиями общественного бытия, справедливостью законов и умением властей управлять подданными (китайская философская школа законников Фацзя (легизм); индийский буддизм; Платон - « Государство», «О законах»; Аристотель - «Политика», «Афинская полития»; политическая и социально- утопическая философия эпохи Возрождения).
В трактате Платона «О законах» он аргументировано высказывался за предупреждение правонарушений, полагая, что законодателю необходимо так составлять законы, чтобы отвращать от правонарушения тех, кто может сделаться преступниками. Платон рассматривает карательные меры как дополнительные и принудительные.
Аристотель же считал, что предусмотрительный законодатель должен сдерживать дурные инстинкты людей угрозой наказаний, более суровых по сравнению с той выгодой, которую они могут получить от правонарушения. У Аристотеля предупреждение правонарушений выливается в теорию психического принуждения, путем угроз.5
Теории философов Античности и Возрождения получили развитие в трудах просветителей XVIII веков, которые писали о социальной неустроенности общества как основе правонарушений, о том, что основной путь борьбы с ними - не жестокость наказания, а установление справедливых порядков в обществе (Монтескье, Беккариа, Вольтер и др.).
В России же о предупреждении преступности стали говорить в годы правления Екатерины II, в XVIII веке. Идее, высказанной Монтескье в его работе «Дух законов», что лучше предупреждать, чем карать за преступление, Екатерина II стремилась следовать в своем Наказе (1767 г.), хотя даже ее современники - юристы (Блэкстон, Романези) смотрели на наказание как на одно из средств предупреждения преступлений. Екатерина II используя при написании Наказа работы: «Дух законов» Монтескье и «О преступление и наказании» Беккариа, говорила, что любовь к Отечеству, стыд, а также страх позора могут удерживать людей от множества преступлений, самым большим наказанием для человека может быть изобличение в его проступке, следует стараться скорей предупреждать преступление, чем его наказывать; следует скорей вселить в граждан узаконениями добрые нравы, чем привести дух их в уныние казнями.6 Важнейшей задачей полиции называлось предупреждение преступлений.
Конечно, эти идеи были, по выражению В.О. Ключевского, «отвлеченными идеями и прекрасными стремлениями»7. Идеи Монтескье и Беккариа и для Западной Европы были только законодательными идеалами, еще не как не связанными с реальной жизнью. «Законы развиваются исторически из жизни каждого народа, а не переносятся в жизнь из книг, да еще чужих»8.
В связи с этим необходимо отметить возникающие в России и ранее, представления, о необходимости профилактики правонарушений. В первом русском политическом трактате « Слово о Законе и Благодати» написанном в XI веке киевским митрополитом Илларионом отмечалось, что правосудие необходимо совершать по закону и вместе с тем милостиво: мало казни, много милуй. Иллариону представлялось наиболее приоритетным воздействовать на человека милосердием, нежели суровым наказанием, которое противно самой природе людей.
Правовые основы профилактики правонарушений подразделениями милиции общественной безопасности
Правовые основы профилактики правонарушений - это законодательная, нормативная нацеленность всей системы права, а значит, и любой ее отрасли, на обеспечение предупреждения любых правонарушений.35
Профилактика правонарушений предполагает такое развитие экономики, политики, идеологии, культуры и быта которое бы способствовало устранению или подавлению негативных сторон общественной жизни, являющихся причинами и условиями правонарушений. Для этого организация государственного управления должна регулироваться нормами административного права. Административно-правовые нормы должны стимулировать социально полезное поведение, противодействуя факторам, негативно влияющими на формирование и жизнедеятельность личности в государстве, тем самым, создавая условия для оптимального осуществления профилактической деятельности. Наряду с этим административно-правовые акты определяют задачи и функции профилактики правонарушений, порядок, формы и методы осуществления этой деятельности, функции отдельных ее субъектов, координацию и взаимодействие между ними. Законы и иные нормативные акты обеспечивают ответственность уполномоченных лиц за исполнение своих обязанностей, строгое соблюдение личных и имущественных прав, законных интересов граждан и учреждений попадающих в сферу профилактики правонарушений. Важным направлением административно - правового регулирования профилактики правонарушений является юридическое закрепление прав и обязанностей должностных лиц и граждан -субъектов профилактики правонарушений, установление содержания и порядка осуществления профилактических мероприятий.
Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций 18 декабря 1991 г. приняла Декларацию принципов и программу действий Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. В Декларации указывается на то, что демократия и повышение качества жизни могут получить развитие лишь в условиях мира и безопасности для всех. Преступность несет в себе угрозу стабильности жизни, а также безопасности окружающей среды. Предупреждение преступности и уголовное правосудие при должном соблюдении прав человека вносят непосредственный вклад в дело поддержания мира и безопасности. Любому расширению возможностей и способностей правонарушителей совершать преступления государства должны противопоставить аналогичное расширение возможностей и способностей правоохранительных органов и уголовного правосудия.
Органы внутренних дел осуществляют свою деятельность на основе социально-правовых принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Они создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел, и организационно объединяют в себе милицию, внутренние войска, следственный аппарат, федеральную миграционную службу. Место органов внутренних дел в системе органов исполнительной власти и их специфика, определяются установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав. Компетенция определяется общими, типовыми и индивидуальными положениями об органе внутренних дел, а также специальными законодательными и нормативными актами, которые определяют обязанности и права органов, действующих в системе Министерства внутренних дел России. Так компетенция милиции определяется Законом « О милиции». В соответствии с закрепленной за ними компетенцией органы внутренних дел решают следующие задачи: -обеспечивают безопасность личности, интересы общества и государства от противоправных посягательств; - предупреждают и пресекают преступления и другие правонарушения; - охраняют общественный порядок и обеспечивают общественную безопасность.
Характеристика состояния системы правового регулирования в сфере профилактики правонарушений предполагает рассмотрение соотношения норм российского законодательства и международного права, а также соответствия ведомственных норм права законодательным нормам права. Обеспечение правильного соотношения норм национального и международного права имеет большое значение для правового регулирования деятельности органов внутренних дел как с точки зрения укрепления международной законности, так и с точки зрения международного сотрудничества и решения многих внутригосударственных вопросов. Для определения соотношения норм российского и международного права важнейшим является пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, где содержатся три положения. Первое - установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Второе - введен такой признак одобрения международных документов Российским государством, как "общепризнанные", то есть лишь те, с которыми согласно государство и обязательства, по которым оно берет на себя добровольно. Третье - закреплен принцип приоритета международного договора, правила которого применяются, если в российском законе содержатся другие правила36.
Соответственно когда речь идет о соотношении международного и внутригосударственного права в определенной области, то имплементация (осуществление принципов и норм современного международного права, как на территории государства, так и в отношениях между субъектами международного права) международного права, конкретных международных конвенций и соглашений может находить выражение в определенных национальных нормативных правовых актах. Однако при всех обстоятельствах национальное законодательство не может противоречить международным соглашениям.3 Таким образом, правовые акты органов международных объединений служат программой правотворческой и правоприменительной деятельности органов государств-участников. Так, в соответствии с Заключением Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке России на вступление в Совет Европы, Российская Федерация должна стремиться выполнить, уже в рамках членства в Совете Европы, определенные положения "рекомендательного и контрольного характера", одно из которых - привести национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы38.
Предупреждение правонарушений - это предотвращение или пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление причин и условий, способствующих их совершению, принятие мер к устранению данных причин и условий, воздействие на лиц с устойчивым противоправным поведением с целью недопущения с их стороны преступных действий.
Вопросы совершенствования правового обеспечения деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике право нарушений
Деятельность по профилактике правонарушений, как сфера общественных отношений, возникает, функционирует и развивается на нормативной основе. Юридические нормы, отражая взаимодействие субъектов в ходе осуществления профилактики, устанавливают модели правоотношений, в которых конкретное поведение индивида соотносится с общественными потребностями и государственными целями правового регулирования.71 Таким образом, предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, поддаются нормативно — организационному воздействию и в существующих социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования.72
И.И. Веремеенко полагает, что механизм правового регулирования необходимо рассматривать при изучении отдельных его частей, познания формы реализации права в механизме правового регулирования, уяснения эффективности правового воздействия данного механизма. «Проблема функционирования механизма - это не только проблема взаимодействия его частей, это главным образом проблема перевода нормативных положений в упорядоченность общественных отношений».
Как отмечал З.С. Зарипов, именно с помощью права обеспечивается слаженность и упорядоченность профилактики правонарушений. Объективные свойства и функции правовых норм являются гарантией целесообразной организации профилактики74.
Анализ деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений показывает, что административно — правовые нормы в большей степени определяют их права и обязанности.
Известно, что источниками норм права являются нормативные акты. В связи с этим возникает необходимость охарактеризовать совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, которые составляют основу регулирования деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений.
В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия, несмотря на то, что систематизация законодательства может осуществляться не только по юридической силе актов, но и по иным критериям. В нашем случае, речь идет об иерархии нормативных правовых актов в рамках конституционного законодательства России. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня - федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Принцип прямого действия Конституции находит свое развитие в части 2 той же статьи, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этих положений следует, что Конституция занимает высшее место во всей российской правовой системе. Она венчает собой всю иерархию правовых актов РФ. При этом Конституция является единственным документом, обладающим свойством высшей юридической силы. Юридическая сила любого другого внутреннего правового акта, независимо от его формы, издавшего его органа или лица, времени издания и прочих параметров, ниже юридической силы Конституции, что прямо зафиксировано в части 1 статьи 15 - правило о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции, не знает никаких исключений.
Известно, что под юридической силой нормативно-правового акта понимают как его обязательность вообще, так и его место в иерархии правовых актов. В настоящее время нормативно - правовая система России включает в себя следующие составные части: Конституцию, принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, Конституции, Законы и Уставы субъектов федерации, нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправ ления.76
Конституция РФ, являясь основным, главным законом, определяет основополагающие принципы предупреждения правонарушений. В ст. 2 Конституции закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Отсюда вытекает обязанность государства по их соблюдению и защите. В соответствии с ч.1 ст. 45 Конституции РФ, гарантируется государственная защита прав и свобод гражданина и человека. Детализация в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные гарантии их осуществления, средства защиты, допустимые ограничения устанавливают статус личности, из которого должны исходить государственные и общественные органы, в том числе осуществляющие деятельность по профилактике правонарушений77. При проведении профилактической работы: недопустимо умаление достоинство личности (ст.21); никто не вправе проникать в жилища против воли проживающих в нем, иначе как в случаях, установленных законом или на основании судебного решения (ст.25); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст.35).78
При осуществлении сотрудничества в области предупреждения правонарушений используются следующие международно-правовые акты: Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1990г.) и другие79.
Взаимодействие подразделений милиции общественной безопасности с органами государственного управления, местного самоуправления и общественными формированиями по профилактике правонарушений
При осуществлении профилактики правонарушений каждый из элементов системы профилактики играет свою роль. Ни один из них не может обеспечить полной реализации задач профилактики. Для этого необходимо взаимодействие и согласованные усилия всех элементов, которые требуют четкой организации их системы. Организация обусловлена существованием специфического вида управленческих отношений - организационных отношений, которые должны обеспечить согласованность и ритмичность взаимодействия элементов системы. Существование организационных отношений обусловлено необходимостью формирования и поддержания работы системы на нужном уровне.
Предупреждение правонарушений, как и укрепление правопорядка в стране невозможно без участия в этом органов государственного управления, местного самоуправления и общественных формирований. Опора милиции на их поддержку, есть непременное условие эффективной деятельности подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений, по устранению причин порождающих правонарушения.
Так как на органы внутренних дел возложены функции по непосредственному обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности в стране, профилактике правонарушений, то милиции общественной безопасности, как одной из структурных составляющих органов внутренних дел, принадлежит немаловажная роль в организации взаимодействия с органами государственного управления, местного самоуправления и общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка. Жильский Н.Н. определяет организацию взаимодействия субъектов как разновидность административно-правовой деятельности, осуществляемой субъектом, наделенным властными полномочиями в отношении участников взаимодействия, направленной на всестороннее обеспечение совместного использования их сил и средств, реализуемой адекватными решаемым задачам методами и формами в интересах эффективного и рационального разрешения стоящих перед системой задач93.
Взаимодействие милиции общественной безопасности с этими органами и формированиями осуществляется на основе общих принципов государственного управления. Эти принципы и формы взаимодействия закреплены в нормативных актах, регулирующих деятельность милиции общественной безопасности, органов государственной власти, местного самоуправления и общественных формирований по профилактике правонарушений.
Термин «взаимодействие» означает содействие, т.е. взаимную связь между субъектами профилактики в действии, а также согласованное действие между ними. Этот термин в правоведении используется тогда, когда речь идет о взаимосогласованной деятельности разнообразных органов, организаций или должностных лиц.
Маркелов ТЛ. подчеркивал, что взаимодействие - это комплексное понятие, в которое входят общение, взаимосвязь и взаимопомощь в решении общих задач.95
Левакова Э.Н писала, что особенностью взаимодействия является то, что взаимодействующие в процессе профилактической деятельности органы, не находятся в подчинении друг друга и не имеют права вмешиваться в деятельность друг друга, но решают общие задачи предотвращения правонарушений в границах своих функциональных обязанностей и с помощью пре- доставленных законом методов и средств.
В.И. Кригер утверждал, что взаимодействие - это любая совместная согласованная деятельность государственных органов и общественных учреждений по выполнению возложенных задач/ Ф.Ш. Измайлова отмечала, что суть взаимодействия состоит в совместных согласованных действиях, направленных на общие цели, во взаимопомощи при решении задач/
В нашем случае взаимодействие - это основанная на законе, согласованная по целям, месту и времени, деятельность субъектов профилактики правонарушений, осуществляемая в целях предупреждения правонарушений.
Милиция общественной безопасности, насчитывающая более 60% личного состава милиции, выполняет основной объем задач по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Ее функции составляют самое объемное и многообразное направление деятельности милиции, осуществляемое в профилактических, административно-правовых и уголовно-процессуальных формах. Деятельность милиции общественной безопасности осуществляется во взаимодействии с органами государственного управления, местного самоуправления и общественных формирований.
Так, на первом уровне - Департамент обеспечения общественного порядка Министерства внутренних дел России, другие структурные подразделения милиции общественной безопасности центрального аппарата министерства решают коренные проблемы деятельности милиции общественной безопасности в стране, вырабатывают приоритетные ее направления, участвуют в разработке и реализации комплексных программ в сфере организации деятельности по профилактике правонарушений. Подразделения милиции общественной безопасности Министерства внутренних дел России выступают в качестве субъекта управления по отношению ко всем подразделениям службы милиции общественной безопасности Российской Федерации.
На втором уровне - подразделения милиции общественной безопасности Министерств внутренних дел, Главных управлений внутренних дел, Управлений внутренних дел, которые, будучи объектами управления, со стороны Министерства внутренних дел Российской Федерации, одновременно выступают как субъекты управления в отношении нижестоящих подразделений милиции общественной безопасности. На этом уровне главное внимание уделяется обеспечению повседневного руководства городскими, районными органами внутренних дел, контролю и оказанию практической помощи на местах, а также помимо функций оперативного управления возлагаются обязанности по качественному усилению горрайлинорганов в случае осложнения обстановки.
На третьем уровне - подразделения милиции общественной безопасности городских, районных органов внутренних дел, являющихся основным звеном системы Министерства внутренних дел РФ,— организуют и непосредственно осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают личную безопасность граждан и общественную безопасность, предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения и выполняют другие задачи, возложенные на милицию общественной безопасности ".
