Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы публичного договора в финансовом праве 14
1. Понятие и признаки публичного договора в финансовом праве 14
2. Классификация публичных договоров 32
3. Публичный договор как источник финансового права 50
Глава II. Содержание публичного договора в финансовом праве 64
1. Условия публичного договора в финансовом праве 64
2. Права и обязанности сторон публичного договора в финансовом праве 89
Глава III. Особенности внутригосударственных и международных договоров в финансовом праве 106
1. Внутригосударственные публичные договоры 106
2. Международные договоры в финансовом праве 140
Заключение 164
Библиография
- Понятие и признаки публичного договора в финансовом праве
- Классификация публичных договоров
- Условия публичного договора в финансовом праве
- Внутригосударственные публичные договоры
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Экономические преобразования, происходящие в России на протяжении последних двух десятилетий, глубоко затронули наряду с другими также и финансовые отношения. Развитие рыночной экономики явилось причиной появления в предмете правового регулирования финансового права новых отношений, основанных на частноправовых принципах диспозитивности, согласования воль и интересов.
В условиях динамичного развития и изменения общественных отношений в сфере финансового права, сопровождающихся медлительностью законодательного оформления данных отношений, стала очевидной недостаточность традиционных источников финансового права. На сегодняшний день единственным источником права, способным оперативно и эффективно регулировать публичные отношения с частноправовым элементом, является публичный договор.
В настоящее время степень научной разработанности публичного договора в финансовом праве несоразмерна масштабам его практического применения - публичные договоры охватывают межбюджетные и, налоговые отношения, отношения в сфере публичного долга, кредита и в других социально-значимых областях. В публичных договорах участвует широкий круг публичных и частных субъектов; кроме того, такие договоры затрагивают интересы многих субъектов права, не являющихся участниками договоров.
В то же время заключение и реализация публичных договоров осуществляется в условиях отсутствия комплексного правового регулирования публичных договорных отношений.
Частноправовые договоры, существующие в диспозитивной среде, располагают подробным и систематизированным «правовым фундаментом», в то время как для составления, заключения и реализации публичных договоров приходится порой заимствовать элементы частноправового регулирования за неимением другой правовой основы.
Данное заимствование не всегда является обоснованным, кроме того, недопустимость аналогии в публичном праве указывает на необходимость установления специальных норм, регулирующих публичные договоры.
Очевидно, что формированию нормативных основ публичного договора в финансовом праве должны предшествовать теоретические исследования в данной области, способные дать научное обоснование механизму применения таких договоров, определить основные понятия и категории, обобщить накопленные другими отраслями права знания.
В этой связи представляет особую актуальность исследование специфики правового регулирования публичного договора в финансовом праве с учетом современных тенденций, связанных с проникновением принципа диспозитивности в сферу публично-правовых отношений.
Финансовые отношения по-прежнему требуют прежде всего императивного регулирования; тем не менее, привнесение элементов равенства, свободы усмотрения и согласования воль субъектов правоотношений способно столь же эффективно способствовать реализации публичных интересов, как и императивное решение вышестоящего органа власти.
Применение публичных договоров, основанных на сочетании принципов императивного и диспозитивного методов правового регулирования, позволяет согласовать интересы различных участников таких договоров независимо от их правового статуса. Это важно еще и потому, что нередко публичные интересы разных органов государственной власти при общей направленности к достижению публичных целей не согласуются друг с другом.
Кроме того, если речь идет о договорах между органами государственной власти разных уровней, публичный договор позволяет учесть конкретную обстановку в том или ином субъекте РФ, а также те социально-экономические особенности региона, которые по различным причинам не были учтены на федеральном уровне.
Для заключения и применения публичного договора необходимо выяснить его условия, круг отношений, которые им регулируются, возможных
5 участников, его нормативную основу, юридическую силу и некоторые другие аспекты. Эти данные весьма разрозненны и не всегда согласуются друг с другом, они нуждаются в комплексном теоретическом осмыслении.
В настоящее время публичные договоры являются не только способом регулирования финансовых отношений, но и одним из источников финансового права. К сожалению, во многих учебных и научных изданиях по финансовому праву данные положения не нашли адекватного отражения. Представления о публичном договоре в науке финансового права, а также в других отраслях права являются фрагментарными и противоречивыми, что, в свою очередь, затрудняет реализацию публичных договоров.
В условиях, когда решение указанных проблем гораздо эффективнее и быстрее происходит путем заключения публичного договора, нежели путем издания нормативного акта, комплексное научное исследование проблем публичного договора в финансовом праве имеет особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской правовой науки вопросы публичного договора в финансовом праве изучены недостаточно. Вместе с тем, необходимо отметить, что общетеоретические вопросы договора в публичном праве рассматривались в дореволюционной юридической науке, в советской юридической науке, а также исследуются современными учеными-правоведами.
Изучение публичного договора в финансовом праве потребовало от автора обращения к трудам не только по финансовому праву, но и по теории государства и права, по административному, конституционному, гражданскому и международному праву, которые послужили теоретической основой исследования.
В дореволюционной России проблемами договора в публичной сфере занимались Ф. Кокошкин, Ф.Ф. Мартене, Ф.В. Тарановский и другие.
В советский период вопросы публичных договоров и их нормативный характер исследовали Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.И. Елистратов, Я.М. Магазинер, Н.Н. Разумович, P.O. Халфина, Ц.А. Ямпольская и другие.
Современные ученые рассматривают публичный договор с позиций
разных отраслей права.
Так, среди представителей теории государства и права проблемы публичных договоров изучали М.И. Байтин, М.Ф. Воронина, Н.Л. Гранат, В.В. Иванов, Ш.В. Калабеков, А.Д. Корецкий, Ю.Ю. Кулакова, В.Л. Кулапов, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Л.А. Морозова, А.А. Мясин, М.А. Нечитайло, Т.А. Парфенова, Е.А. Толкачев, Р.З. Ярмухаметов и другие.
Публичный договор с точки зрения административного права рассматривали Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, В.А. Кикоть, СВ. Курчевская, В.Г. Розенфельд, А.С. Ротенберг, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.
Публичный договор в конституционном праве исследовали А.С. Автономов, Е.В. Гриценко, В.В. Иванов, И.В. Лексин, Е.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Мадьярова, Б.С. Эбзеев и другие.
Существенный вклад в изучение вопросов публичных договоров внесли работы таких ученых-цивилистов как М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин, К. Осакве, Б.В. Покровский, М.К. Сулейменов и другие.
Вопросы международных публичных договоров рассматривали К.А. Бекяшев, П.Н. Бирюков, А.А. Васечко, В.И. Кузнецов, И.И. Лукашук, СВ. Черниченко и другие.
В финансовом праве проблему публичных договоров изучали следующие ученые: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СГ. Еремин, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, В.А. Парыгина, СГ. Пепеляев, И.В. Рукавишникова, Э.Д. Соколова, О.В. Солдатенко, Н.И. Химичева, А.И. Худяков и другие.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие на основании публичных договоров в финансовом праве, а также теоретические и практические вопросы правового регулирования указанных отношений.
Предметом диссертационного исследования является совокупность правовых норм, регулирующих публичные договорные отношения в
7 финансовом праве, комплекс теоретических положений по теме исследования, а также проблемы, возникающие в процессе реализации публичных договоров, пути решения существующих противоречий и перспективы развития договорного способа регулирования финансовых отношений.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе изучения законодательства, договорной и правоприменительной практики, а также теоретических источников в области договорного регулирования публичных отношений провести комплексное теоретическое исследование публичного договора в финансовом праве как сложной правовой категории, характеризующейся относительной обособленностью, большим видовым разнообразием и способностью выступать в качестве источника внутригосударственного и международного права, а также обладающей системой отличительных признаков, которые позволяют соотнести ее с другими категориями частного и публичного права.
Для реализации этой цели в диссертации поставлены следующие задачи:
рассмотреть общетеоретические и отраслевые представления о публичном договоре, раскрыть его понятие и признаки;
выяснить соотношение публичного договора с нормативным, административным и частноправовым договорами, а также с нормативным актом;
обосновать нормативное содержание публичного договора и определить его место в системе источников финансового права;
представить логически и теоретически обоснованную классификацию публичных договоров и исследовать отдельные виды договоров, применяемых в финансовом праве;
- проанализировать нормативные акты и публичные договоры с тем,
чтобы выделить основные права и обязанности сторон договора и определить
условия договоров;
- обосновать необходимость создания общей теории публичных
договоров в публичных отраслях права.
Методологическую и методическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод и основанная на нем совокупность частнонаучных методов познания, включая: системно-структурный, конкретно-исторический, логический, структурно-функциональньш и другие методы. Специально-юридические методы, примененные в ходе исследования: формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных ученых-юристов в сфере финансового, конституционного, административного, гражданского и международного права, а также общей теории государства и права; научные и учебные издания, посвященные публичным договорам; материалы правоприменительной практики.
Нормативную основу исследования составляют нормы финансового, конституционного и гражданского права, в том числе Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, прочие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, акты иных министерств и ведомств, а также нормативные публичные договоры.
Эмпирической основой исследования послужили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Верховного Суда Российской Федерации, постановления и определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также конкретные публичные договоры и их типовые формы.
Научная новизна работы заключается в том, что она является одним из первых в науке финансового права комплексным исследованием теоретических основ публичного договора и практики его применения, которые долгое время оставались за рамками научных трудов по финансовому праву.
В результате проведенного исследования публичного договора в
9 финансовом праве автором разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Договор как общетеоретическая конструкция имеет двоякую сущность.
С одной стороны, в основе всех отраслевых договоров заложены общие начала,
идеи и принципы, которые можно вполне оправданно объединить в рамках
общей теории договора. С другой стороны, отраслевые договоры существенно
отличаются друг от друга. Данный факт существенно затрудняет создание
общей теории договора, приемлемой для всех отраслей права.
Категория договора в финансовом праве является относительно обособленной как от общетеоретической конструкции договора, так и от частноправовых договоров.
В связи с этим предлагается создать общую теорию публичных договоров в публичных отраслях права, содержащую общеотраслевые начала договорного регулирования, и в то же время позволяющую учитывать специфику договорных отношений в различных отраслях публичного права.
2. Под публичным договором в финансовом праве следует понимать
заключенное в установленной форме в публичных целях соглашение двух или
более субъектов, один из которых является органом публичной власти,
направленное на реализацию публичного интереса и регулирующее
финансовую деятельность государства и органов местного самоуправления.
3. Публичные договоры подразделяются на нормативные и
ненормативные (индивидуальные). Критериями деления выступают:
а) интерес - публичный или имеющий публичное значение частный
интерес;
б) многократность или однократность применения договорных норм;
в) степень определенности адресатов договорных норм - определенные
адресаты или неопределенный круг адресатов;
г) субъектный состав - субъектами нормативных публичных договоров в
большинстве случаев являются только органы публичной власти, в то время как
одним из субъектов ненормативных публичных договоров, как правило,
10 является физическое или юридическое лицо.
К источникам финансового права можно отнести только те публичные договоры, которые являются нормативными.
Нормативные публичные договоры являются разновидностью нормативных договоров, а ненормативные публичные договоры схожи по своему правовому режиму с частноправовыми договорами.
В то же время не все нормативные договоры по своему характеру являются публичными. Так, к нормативным непубличным договорам можно отнести коллективные трудовые договоры, которые принимаются непубличными субъектами и распространяют свое действие на ограниченное число лиц. Государственное санкционирование придает им нормативность, но не публичность.
Возможно существование смешанных публичных договоров, которые сочетают в себе элементы договоров обоих видов.
4. Публичные договоры отличаются от нормативных договоров по
следующим признакам:
1) обязательным субъектом публичного договора является орган
публичной власти. Некоторые нормативные договоры заключаются без участия
публичных органов, например, коллективные трудовые договоры;
наличие органа публичной власти в качестве субъекта предполагает наличие публичной цели заключения договора. Некоторые нормативные договоры служат публичным целям лишь опосредованно;
публичный договор может быть не только актом правотворчества, но и актом правоприменения.
5. Отличия публичных договоров в гражданском праве от публичных
договоров в публичном праве состоят в следующем:
- за исключением прямо установленных в законе требований гражданско-правовой публичный договор заключается и исполняется на основе норм гражданского права, предусматривающих равноправие и согласование воль сторон, свободу договора, возмездность и некоторые другие признаки,
которыми публично-правовой публичный договор, как правило, не обладает в полном объеме.
- в публично-правовом публичном договоре обязательно участвует
публичный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями; в
гражданско-правовом публичном договоре публичный субъект участвует лишь
опосредованно, законодательно устанавливая обязательные для сторон правила.
- стороны гражданско-правового публичного договора преследуют свои
частные цели и интересы, в то время как стороны публично-правового
публичного договора стремятся к реализации публичных, а также имеющих
публичное значение частных интересов.
Указанные различия позволяют утверждать, что это два самостоятельных и не зависящих друг от друга вида договоров.
6. Существует взаимное влияние нормативных договоров и нормативных
актов друг на друга. В связи с этим невозможно говорить о простом
подчинении договора нормам законов.
Однозначно установить единую юридическую силу всех публичных договоров не представляется возможным. Юридическая сила таких договоров зависит от вида договора, субъектов, заключающих его, а также от предмета регулирования. Субъектами публичных договоров являются публичные институты всех уровней, следовательно, такие договоры могут быть федеральными, федерально-региональными, региональными, регионально-местными и местными. Фактическое соотношение того или иного договора с законом определяется отдельно в каждом конкретном случае и зависит не только от места субъектов данного договора в системе органов власти, но и от характера регулируемых данным договором отношений.
7. Среди условий публичного договора в финансовом праве можно
выделить следующие: публичная цель; публичный интерес; императивное
регулирование; предмет договора; его стороны; срок; порядок заключения;
порядок внесения изменений и дополнений; прекращение договора;
ответственность сторон; иные условия.
12 В качестве условия в публичный договор, как правило, включается обязанность одной стороны договора отчитываться в своих действиях перед другой стороной или третьим лицом, которой корреспондирует право и обязанность другой стороны осуществлять контроль.
8. По сфере действия все публичные договоры в финансовом праве
подразделяются на внутригосударственные и международные.
Существуют два основных вида внутригосударственных публичных договоров: финансово-правовые и конституционно-правовые договоры.
Анализ норм финансового и конституционного права позволяет выделить следующие основные виды внутригосударственных публичных договоров:
о распределении налоговых доходов;
о предоставлении средств из государственного бюджета;
об осуществлении государственных и муниципальных заимствований;
о предоставлении государственных и муниципальных гарантий;
о предоставлении инвестиционных налоговых кредитов;
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
иные договоры.
Значительное место среди внутригосударственных публичных договоров занимают также договоры, правовое регулирование которых осуществляется с использованием сочетания финансово-правовых и гражданско-правовых норм.
9. Международные договоры в финансовом праве подразделяются на
следующие основные виды:
об осуществлении государственных заимствований;
о предоставлении государственных гарантий;
3) о предоставлении государственных финансовых и государственных
экспортных кредитов;
4) об избежании двойного налогообложения;
5) иные международные договоры, регулирующие финансовые
13 отношения.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что оно является одной из первых монографических работ, посвященных изучению публичного договора в финансовом праве; полученные результаты углубляют теоретические представления о сущности и содержании публичных договоров, их видах, порядке реализации и роли в финансовом праве.
Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Налоговое право», а также использоваться при изучении публичного договора в рамках конституционного права, общей теории права и международного права.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности по регулированию публичных договоров, а также в правоприменительной практике при составлении, заключении и исполнении публичных договоров.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, представлены в статьях автора в научных журналах, а также отражены в научных докладах на научно-практических конференциях.
Кроме того, основные положения и выводы диссертационного исследования использовались в ходе проведения семинарских занятий по финансовому праву в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и признаки публичного договора в финансовом праве
Прежде чем рассматривать категорию публичного договора, необходимо выяснить содержание более общего понятия «договор». В отечественной правовой литературе вопросам исследования договора традиционно уделяется серьезное внимание1. Однако подавляющее большинство работ, посвященных договору, исследует гражданско-правовой договор как наиболее широко применяемый. В частности, в цивилистике наиболее распространенным и часто употребляемым является легальное определение договора, содержащееся в Гражданском кодексе Российской Федерации, в соответствии с которым договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей .
Очевидно, что к публично-правовым договорам данное определение в полной мере применимо быть не может. Тем не менее, данное определение отражает суть договора и долгие годы за неимением общей теории договора и неразвитостью договорного регулирования в публичных отраслях российского права под термином «договор» подразумевался исключительно договор в гражданско-правовом понимании.
На сегодняшний день невозможно раскрыть сущность публичного договора, не обращаясь к гражданско-правовому договору. Более того, цивилистическая теория договора находится в тесной связи с теорией договора в публичном праве.
Как справедливо писал французский ученый, теоретик права и государства Леон Дюги, «публичное и частное право должны быть изучаемы в одном духе и по одному методу. Юридические акты публичного и частного права образуются из одинаковых элементов и в сущности имеют одинаковую природу» .
Несмотря на ряд существенных различий между договорами в частном и публичном праве, нельзя отрицать их тесную взаимосвязь. Последняя является причиной стремления некоторых ученых создать общую теорию договора как межотраслевого института.
Так, Н.Г. Александров отмечал, что несомненный интерес представляет вопрос о возможности конструкции общего понятия договора, если не в качестве родового, то собирательного понятия4, P.O. Халфина высказывала мнение о том, что «созрели условия для разработки общей теории договора, охватывающей применение данной правовой формы в различных областях жизни общества»5, что, в свою очередь, повлияло на появление в современной юридической науке трудов по общей теории договора.
Например, В.В. Иванов отмечает, что юридическая наука изучает «отраслевые» договоры, «не имея достаточно четкого представления что есть договор в принципе» 6 , А.Д. Корецкий предлагает принять отдельный Федеральный закон «Об общих принципах договорного регулирования в правовой системе Российской Федерации» , Ш.В. Калабеков считает договор универсальной правовой конструкцией, которая используется в самых различных сферах деятельности человека и наполняется конкретным содержанием в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых с ее помощью, а также от сферы деятельности, в которой данная конструкция применяется8.
В результате данных исследований вышеуказанными авторами выработаны общетеоретические определения договора и выделены его универсальные признаки.
Так, В.В. Иванов определяет договор как совместный правовой акт, представляющий собой оформление выражения обособленных согласованных автономных волеизъявлений двух или нескольких формально равных субъектов права, устанавливающих условия, исполнение которых предполагается обязательным. Он выделяет следующие универсальные признаки договорных актов: а) обособленность волеизъявлений субъектов; б) согласованность волеизъявлений субъектов; в) автономия волеизъявлений субъектов; г) формальное равенство (равноправие) субъектов; д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договора .
Ш.В. Калабеков предлагает свое определение договора как общетеоретической правовой конструкции: договор — это соглашение сторон, совершенное в определенной форме, устанавливающее в рамках, очерченных законом, взаимные права и обязанности его участников, регулирующее их дальнейшее поведение и обеспеченное мерами государственно-принудительного воздействия. Он выделяет следующие признаки договора: 1) договор - это всегда соглашение между его участниками; 2) договор как соглашение сторон всегда определяет их взаимные права и обязанности; 3) договор обязательно предусматривает какое-либо поведение; 4) направлен на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей; 5) договор обязательно имеет своей направленностью достижение конкретной цели; 6) объективизируется вовне при помощи определенной формы; 7) обладает эквивалентностью; 8) договор - это универсальная правовая конструкция; все отрасли права, в которых находит применение категория договора, привносят в нее определенные особенности, свою специфику, но сущность договора при этом остается неизменной; 9) исполнение договора всегда обеспечивается возможностью государственного принуждения10.
Несомненно, определения и признаки, выделяемые данными авторами, небесспорны, они требуют пояснений и корректировки с учетом специфики финансовых отношений.
Одним из противников точки зрения о договоре как межотраслевом институте является В.П. Мозолин. Он полагает, что обобщенного легального понятия договора, пригодного для всех отраслей права, не существует, и значительно более важными для науки и практики являются отраслевые характеристики договора1!.
С мнением В.П. Мозолина можно было бы согласиться, если бы в российском праве не существовали договоры, регулирование которых осуществляется с использованием норм нескольких отраслей права, в том числе как частных, так и публичных отраслей.
Представляется, что договор как общетеоретическая конструкция имеет двоякую сущность. С одной стороны, в основе всех отраслевых договоров заложены общие начала, идеи и принципы, которые вполне оправданно можно объединить в рамках общей теории договора. К ним можно отнести такие положения, как: 1) в основе любого договора лежит соглашение между его сторонами, что предполагает обособленность и автономию волеизъявлений субъектов, а также достижение согласия между ними; 2) данное соглашение определяет их взаимные права и обязанности; 3) направленность на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей; 4) обязательность договора для его сторон, которая может обеспечиваться мерами государственного принуждения. Вместе с тем необходимо отметить, что наличие мер государственного принуждения характерно не для всех договоров. Так, соблюдение международных договоров a priori не может обеспечиваться государственным принуждением. Здесь действует международно-правовой принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться).
С другой стороны, отраслевые договоры существенно отличаются друг от друга, так что признаки, являющиеся неотъемлемыми для договоров одного вида, вовсе не являются таковыми для договоров другого вида. Например, не для всех договоров характерны такие признаки, как эквивалентность; свобода волеизъявления и равенство сторон в традиционном понимании; заключение договора в строго определенной форме; обеспеченность мерами государственного принуждения. Особенно заметны данные различия на примере частноправовых и публично-правовых договоров. Данный факт существенно затрудняет создание общей теории договора, в результате не исключены отклонения в конструировании общего понятия, признаков и видов договоров либо в сторону договоров в гражданском праве, либо в сторону договоров в публичных отраслях права.
Классификация публичных договоров
В научной литературе справедливо отмечается, что метод классификации широко применяется в научном исследовании для решения широкого круга познавательных задач. Достаточно строго и четко проведенная классификация «позволяет предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости между уже известными объектами»49. Полем применения классификационных процедур являются объекты практически всех научных дисциплин. Объектом данного исследования является договор. Необходимо начать с общей классификации договоров, чтобы затем, методом последовательных приближений, непосредственно подойти к классификации публичных договоров.
Классификация представляет собой разбиение множества объектов на подмножества по определенным признакам, свойствам объектов. Классификация договоров дает возможность выявлять черты сходства и различия правового регулирования тех или иных общественных отношений, способствует дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства, служит цели лучшего изучения договоров50.
Существуют различные классификации договоров. Представляется целесообразным рассмотреть только те из них, которые носят общий характер и имеют прямое отношение к теме исследования.
Основной является классификация договоров по отраслям права, так как все договоры имеют существенную отраслевую специфику. Договоры в различных отраслях права мы предлагаем расположить в зависимости от степени их распространенности и разработанности: гражданско-правовые договоры, международно-правовые договоры, трудовые договоры, семейные договоры, административные договоры, конституционно-правовые договоры, финансово-правовые договоры, природоресурсные договоры. Помимо этого выделяют также договоры в уголовном праве51, процессуальные договоры52 и федеративные договоры как отдельную категорию, а не разновидность конституционно-правовых договоров53.
На сегодняшнем этапе развития общественных отношений невозможно строго разделить все договоры по отраслевому принципу, поскольку целый ряд договоров попадает в сферу регулирования норм сразу нескольких отраслей права. Например, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами могут содержать одновременно нормы конституционного, финансового и административного права.
В настоящем исследовании речь идет о публичном договоре в финансовом праве, а не о финансово-правовом договоре, поскольку понятием «финансово-правовой договор» не исчерпываются все договоры в сфере действия норм финансового права. Подразумевается, что финансово-правовой договор — это договор, заключенный в соответствии с нормами финансового права и направленный на регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Очевидно, что само по себе наличие в договоре норм финансового права не превращает его в финансово-правовой договор. Данное утверждение справедливо также и для других отраслей права. С другой стороны, невозможно пренебречь отдельными отраслевыми договорами, содержащими наряду с нормами своей отрасли также и нормы финансового права.
Таким образом, многие договоры в финансовом праве носят комплексный характер и могут быть отнесены сразу к нескольким отраслям права.
Договоры можно классифицировать по количеству сторон - на двусторонние и многосторонние; по действию во времени - на краткосрочные, долгосрочные и бессрочные; в зависимости от соотношения прав и обязанностей сторон - на односторонне и двусторонне обязывающие; по степени конкретизации договорного регулирования - на договоры общего действия и специальные договоры; по основаниям заключения - на свободные и обязательные; в зависимости от охраняемого законом интереса - на публичные и частноправовые.
Интересную классификацию предлагает А.Д. Корецкий. Он разделяет все существующие договоры на два типа: юридические и фактические (доверительные) договоры. Внутри каждого типа, по мнению автора, могут быть выделены следующие виды: а) в зависимости от способа заключения - детерминированные и свободноопределяемые; б) в зависимости от соответствия юридической норме - легитимные и нелегитимные (только фактические договоры); в) в зависимости от соответствия праву (имеется в виду естественное право) - правомерные и неправомерные; г) в зависимости от направленности интересов сторон — координационные и компромиссные54.
Выделение фактических договоров, в результате заключения которых между сторонами не устанавливаются юридические отношения, представляется логичным. В то же время подробное изучение таких договоров в рамках юридической науки вряд ли можно считать целесообразным, поскольку юридических последствий фактические договоры не порождают. Что касается классификации договоров на правомерные и неправомерные с точки зрения естественного права, то данную классификацию можно считать весьма условной, поскольку она основывается на крайне субъективных критериях. Деление договоров на координационные (интересы участников направлены в одно русло) и компромиссные (интересы противоположной направленности), на наш взгляд, практически полностью совпадает с представленной ниже классификацией договоров на нормативные и индивидуальные. Исключение составляет лишь договор простого товарищества, который, будучи, индивидуальным, относится к координационным договорам. Все остальные индивидуальные договоры являются компромиссными.
Условия публичного договора в финансовом праве
Термин «договор» как в цивилистике, так и в общей теории договора употребляется в нескольких значениях: как соглашение, как документ, как обязательственное правоотношение и как комплексное понятие, сочетающее все перечисленные значения117. Соответственно содержание договора может быть различным в зависимости от его значения.
Содержание публичного договора составляют права и обязанности его сторон, а также условия, на которых он был заключен. К сожалению, в научной литературе содержанию публичного договора не уделяется должное внимание; тем не менее, нельзя недооценивать значение договорных условий для анализа сущности публичного договора и исследования возможностей его использования в правоприменительной практике.
Условия публичного договора в финансовом праве можно определить как положения, регулирующие отношения и действия сторон договора и отражающие их взаимные права и обязанности.
Условия публичного договора можно классифицировать по различным основаниям. Так, по источнику закрепления условия публичного договора можно разделить на условия, устанавливаемые нормативными правовыми актами и условия, устанавливаемые самим договором; по сроку действия - на постоянные и временные; по сфере действия - на общие и специальные; по возможности изменения или отмены — на жесткие (не подлежащие изменению и отмене) и мягкие (могут быть изменены по соглашению сторон); по субъектам - на односторонне-обязывающие и двусторонне-обязывающие (многосторонне-обязывающие). Полагаем возможным выделить следующие условия публичного договора в финансовом праве: 1. Публичная цель (цели). 2. Публичный интерес. 3. Императивное регулирование. 4. Предмет договора. 5. Стороны договора. 6. Срок. 7. Порядок заключения договора. 8. Порядок внесения изменений и дополнений. 9. Прекращение договора. 10. Ответственность сторон. 11. Иные условия.
Публичная цель лежит в основе публичного договора и является одним из признаков, позволяющих отграничить публичный договор от других договоров. Наличие публичной цели (или нескольких целей) является непременным условием существования публичного договора. Цель представляет собой идеальный образ тех результатов волевых действий индивида, ради которых эти действия им совершаются . В правовой сфере целью обладают действия не только индивидов, но и всех остальных субъектов права (государственно-территориальных образований, государственных органов, организаций и других).
Как справедливо отмечал немецкий ученый Р. Иеринг, цель есть творческая сила всего права, нет правового положения, которое не было бы обязано своим происхождением какой-либо цели1I9. Следовательно, для понимания сущности публичного договора и его значения для развития финансовых отношений необходимо выяснить цели его заключения.
В советские времена цели в праве придавалось большое значение. Так, Д.А. Керимов писал о том, что «цель в советском праве представляет собой идеальное выражение объективной закономерности, которая в самой себе заключает предпосылки для своего сознательного направления, развития и преобразования и необходимо требует этого направления, развития и преобразования правовыми средствами»120. При этом цель в советском праве всегда носила публичный характер: подразумевалось, что она выражает волю всего народа или господствующего класса . Таким образом, фактически все цели в советском праве были публичными.
Публичную цель можно определить как направленность действий субъектов права на решение общественно значимых задач и выполнение общественных обязанностей.
На сегодняшний день основным проводником публичных целей являются в первую очередь нормы публичных отраслей российского права. Финансовое право реализует публичные цели с помощью всей системы своих методов, включая договорный метод. Именно наличием публичных целей в финансовом праве объясняется неравенство участников публичного договора. Публичный субъект, реализующий публичные цели, должен быть наделен значительным объемом полномочий, чтобы обеспечить приоритет публичных целей над индивидуальными целями частных субъектов.
Существуют различные виды публичных целей. В зависимости от того, охватывают ли цели результат, преследуемый законодателем, полностью или выражают лишь составные части этого результата, они подразделяются на общие и специфические . Общими целями публичного договора в финансовом праве можно считать: обеспечение территориальной целостности и единства экономического пространства Российской Федерации; обеспечение социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина.
В качестве специфических можно назвать три основные цели -собирание, распределение и использование фондов денежных средств государства и органов местного самоуправления.
С точки зрения последовательности осуществления целей во времени они подразделяются на ближайшие и перспективные. Ближайшие цели выражают актуальные задачи правового регулирования в данный период исторического развития общества и подлежат непосредственному осуществлению. Перспективные цели выражают более отдаленные результаты, которые достигаются посредством реализации ближайших целей123. Так, при трехлетнем бюджетном планировании достижение заданных показателей уровня инфляции, роста ВВП, размера доходов и расходов, установленных для планового периода, невозможно без точного исполнения бюджета в текущем и каждом последующем финансовом году данного периода.
В большинстве случаев публичная цель содержится в преамбуле или в первых статьях договора, и этим публичный договор схож с нормативным актом, который, также может содержать указание на публичные цели его принятия. Так, Ю.Ю. Кулакова обоснованно указывает на то, что закрепление мотивов и целей нормативного договора является важнейшей функцией преамбулы, и все постановления договора должны осуществляться в соответствии с зафиксированными мотивами и целями124.
Отступление от установленных целей договора может повлечь серьезные негативные последствия вплоть до изменения сущности договора и превращения его из инструмента реализации публичных интересов в договор частного права.
Внутригосударственные публичные договоры
Публичные договоры в финансовом праве могут быть отнесены к сфере регулирования сразу нескольких отраслей права: финансового, административного, конституционного и международного. По сфере действия все публичные договоры в финансовом праве подразделяются на внутригосударственные и международные . Первые регулируют финансовые отношения в пределах Российской Федерации, вторые предназначены для регулирования финансовых отношений, складывающихся между субъектами международного права. Очевидно, что правовой режим, содержание и условия данных договоров будут различными.
Внутригосударственные публичные договоры по содержанию можно подразделить на специальные и комплексные. Специальные (или финансово-правовые) договоры — это договоры, регулирующие исключительно финансовые отношения. Комплексные договоры регулируют не только финансовые, но и иные группы отношений.
В зависимости от уровня участников и территории действия внутригосударственные публичные договоры делятся на общегосударственные, межрегиональные и внутрирегиональные, а также договоры субъектов Федерации с муниципальными образованиями и межмуниципальные договоры.
Руководствуясь отраслевым критерием, можно выделить следующие внутригосударственные публичные договоры в финансовом праве: финансово-правовые, конституционно-правовые, административные договоры.
Большую часть договоров в финансовом праве составляют нормативные публичные договоры. Тем не менее, не следует отрицать значимость индивидуального договорного регулирования финансовых отношений. С.Г. Еремин полагает, что в роли нормативного правового договора в финансовом праве выступают только компетенционно-разграничительные договоры и соглашения, заключаемые субъектами правотворчества. Он также отмечает, что в отличие от компетенционно-разграничительных договоров, заключаемых в рамках конституционного права, договоры в сфере финансового права регламентируют порядок поступления, распределения, перераспределения и использования денежных средств государства субъектами финансовых правоотношений — то есть финансово-правовые договоры, по мнению С.Г. Еремина, не затрагивают вопросов реализации и состава властных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации180.
По нашему мнению, все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти являются конституционно-правовыми или административными. Тем не менее, если такие договоры содержат наряду с конституционно-правовыми нормами нормы финансового права, они должны быть включены в число договоров в финансовом праве, однако именовать их финансово-правовыми не следует. Остается неясным, какие именно компетенционно-разграничительные договоры, не затрагивающие властных полномочий региональных органов власти, автор относит к финансово-правовым и существуют ли такие договоры в современном российском праве.
Финансово-правовые договоры можно подразделить на договоры в бюджетной сфере и договоры в налоговой сфере. Данная классификация является весьма условной, поскольку в силу тесной взаимосвязи финансовых отношений невозможно строго разграничить договоры, регулирующие такие отношения. Так, договоры в бюджетной сфере могут затрагивать отношения государственного кредита, отношения по регулированию банковской деятельности, денежного обращения и расчетов, а также другие финансовые отношения. Полагаем возможным выделить следующие виды внутригосударственных финансово-правовых договоров: 1). О распределении налоговых доходов. 2). О предоставлении средств из государственного бюджета. 3). Об осуществлении государственных и муниципальных заимствований. 4). О предоставлении государственных и муниципальных гарантий. 5). Об управлении средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. 6). О предоставлении инвестиционных налоговых кредитов. 7). Иные договоры.
Возможность заключения договоров о распределении налоговых доходов между краем (областью), в состав которого входит автономный округ, и соответствующим автономным округом предусмотрена ст. 56 БК РФ, которая содержит перечень федеральных налогов, платежи от которых в установленном кодексом порядке и объеме зачисляются в бюджет края (области), в состав которого входит автономный округ.
В то же время федеральным законом о федеральном бюджете и договором между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти соответствующего автономного округа может быть установлен иной порядок распределения налоговых платежей.
Данная норма направлена на реализацию положений п. 4 ст. 66 Конституции РФ о том, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
