Содержание к диссертации
Введение 3-10
Глава 1. Административный договор: понятие и классификация. 11-55
§1.1. Понятие административного договора в административном праве 11 -22 §1.2. Юридическая природа, содержание и типы
административных договоров. 23-55
Глава 2. Административный договор как форма управления системой
образования 56-165
§2.1. Место административного договора в правовом обеспечении системы
образования 56-88
§ 2.2. Содержание административного договора в системе образования 89-И 8
§ 2.3. Нормативное обеспечение административных договоров в системе
образования 119-139
§ 2.4. Совершенствование содержания административных договоров как формы
управления системой образования 140-164
Заключение 165-169
Приложения 170-175
Список литературы 176-196
Введение к работе
Образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, связанный с достижением им определенного уровня знаний, навыков, с формированием его морального облика.
С момента появления государства как модели существования человеческого общества образование становится одной из приоритетных отраслей деятельности государства. Еще Аристотель в своем труде «Политика» отмечал, что законодатель должен внимательно относится к воспитанию молодежи, так как в противном случае государственный строй терпит оттого ущерб.
Реформа образования в Российской Федерации (до 1991 г. - в СССР) началась в 1984 г. с принятия Верховным Советом СССР Постановления от 12.04.1984 «Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы».
Значительным событием образовательной реформы стало принятие Закона РФ от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании».1
Закон РФ «Об образовании» является базовым законом, определяющим основные направления государственной политики в области образовиїия, к которым согласно статье 2 данного закона относится: гуманизация образования; сочетания единства культурного и образовательного пространства России с развитием национальных и региональных культурных традиций в условиях многонационального государства; общедоступность образования; свобода и плюрализм образования; демократизация образования.
В состав принципов государственной политики в области образования включен принцип демократического, государственно-общественного характера управления образованием и автономности образовательных учреждений. Любое управление предполагает доминирование воли одного лица (субъекта) над другим. Административное управление, неразрывно связанное с государственной властью, означает, что субъект, воля которого доминирует, вправе применять меры принуждения, чтобы заставить подчиненное лицо исполнять волю управляющего субъекта.
Однако в науке административного права отмечено, что с развитием демократических отношений в системе государственного управления приводит к появлению административных правоотношений, в которых сочетаются в различных пропорциях власть и равноправие.1 Управляющий субъект (орган публичной власти) не может в полном объеме применить меры принуждения для исполнения его воли, а должен учесть интересы подчиненного лица. Данные правоотношения можно условно назвать административно-равноправными .
Административные равноправные правоотношения, одной из сторон которых (или обе стороны) выступает орган управления, наделенный властными полномочиями, могут быть урегулированы административным договором, который заключается органами управления и является формой осуществления ими управленческой деятельности, то есть формой реализации административной власти.
Отношения в системе образования в Советском Союзе традиционно регулировались в нормативном порядке. Органы управления образованием в СССР являлись центральным звеном системы образования, в задачу которых входило не только осуществления управления, но и обеспечения реализации и исполнения управленческих решений.
С принятием Закона РФ «Об образовании» положение органов управления образованием в Российской Федерации изменилось. Законодатель
оставил за ними только контрольные полномочия, расширив полномочия образовательных учреждений.
Закрепление принципа государственно-общественного характера управления системой образования означало признание административного равноправия между государством, устанавливающим основные направлечия политики в сфере образования, и образовательными учреждениями, обеспечивающими реализацию государственной политики в сфере образования, а также гражданами, которые являются непосредственными получателями образовательных услуг.
Инструментом, позволяющим сочетать интересы каждой стороны, должен стать административный договор как форма осуществления управленческой деятельности в системе образования.
Таким образом, предметом настоящего исследования являются административные договоры, заключаемые органами публичной (государственной или муниципальной) власти в процессе осуществления ими административного управления системой образования.
Объект исследования - правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами публичной власти в сфере образования с помощью административного договора.
Цель исследования заключается в определении роли и функций административного договора в сфере образования, выработке предложений по совершенствованию содержания условий административного договора и нормативно-правового обеспечения.
Для достижения указанной цели перед исследователем были поставлены следующие основные задачи:
- провести анализ и обобщение существующих научных работ, посвященных проблеме административного договора как формы административного управления и вопросу управления силь-мой образования;
- разработать критерии классификации административных договоров, позволяющий определить конкретный тип, вид или форму административного договора;
- выявить типы административных договоров, заключаемых в процессе управления системой образования; выделить виды и формы административных договоров в рамках одного типа;
- определить предмет, основные и дополнительные условия административных договоров, заключаемых в системе образования;
- провести анализ существующего нормативного обеспечения для заключения административных договоров в системе образования;
- определить пути совершенствования содержания условий административных договоров, заключаемых в системе образования;
- обосновать необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство для расширения практики заключения административных договоров в системе образования и разработать конкретные предложения по его совершенствованию.
Актуальность проводимого исследования обусловлена
необходимостью продолжения разработки теории административных договоров, позволяющих совершенствовать публичное управление, а также важностью научного обоснования принципа государственно-общественного характера управления в системе государственного управления образованием. С практической стороны актуальность исследования объясняется тем, что в связи с ведением государственно-общественного управления системой образования возникают проблемы, связанные с совершенствованием действующего законодательства, обеспечивающего эффективный механизм реализации положений административных договоров.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания: формально-логический, системно-структурный, логико
теоретический и метод правового моделирования. В исследовании также применялся метод сравнительного правоведения.
Научная и нормативно-правовая база исследования.
Комплексный подход к исследованию проблемы административного договора предопределяет объем и многоплановость изученной литературы. Проблема административного договора не ограничивается рамками административного права, в связи с чем исследование имеет межотраслевой характер. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых теории государства и права, а также в области конституционного, административного, финансового и гражданского права, рассматривающих в какой-либо мере проблему административного договора как форму управления и осуществления административной власти. Теоретическую основу исследования составили также работы по вопросам правового обеспечения образованием и проблеме управления системой образования.
Научно-теоретическую основу исследования составляют труды ведущих российских юристов, работающих в области административного права: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, А.И. Елистратова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, В. Кобалевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, Б.В. Росинского, Ю.Н. Старилова, Ежи Старосьцяка, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, B.C. Четверикова, Ц.А. Ямпольской. В диссертации использованы результаты последних исследований по проблеме административного договора: А.А. Абдурахманова, СВ. Курчевской, Р.З. Ярмухаметова. Теоретическую основу исследования составили работы специалистов в области конституционного права: М.В. Баглая, Б.С. Эбзеева, Б.Н. Топорнина; финансового права: О.И. Бетина, Е.М. Ковешникова, Ю.А. Крохиной, Н.И. Химичевой; гражданского права: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, СП. Гришаева, А.Г. Калпина, И.М. Кузнецовой, А.И. Масляева, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, А.П. Сергеева,
Ю.К. Толстого, В.А. Тархова; хозяйственного права: Н.И. Клейн, В.В. Лаптева; а также специалистов, изучающих вопросы управления системой образования: Акбаева, А.А. Меншикова, Р.А. Тория, В.И. Шкатуллы.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также другие подзаконные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и законодательство субъектов Российской Федерации. Кроме того, в нормативную основу исследования включено частичное обобщение судебной практики по вопросу административно-договорного регулирования. Судебная практика в исследовании представлена решениями Конституционного Суда РФ, которые носят универсальный характер, решениями Верховного Суда РФ, принятыми в порядке судебного нормоконтроля или надзора в целях защиты прав граждан и публичных интересов, и Высшего Арбитражного Суда РФ, устанавливающего критерии применения административных договоров при разрешении экономических споров.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация с новых позиций продолжает разработку общей теории административного договора как института административного права. Исследование носит также и прикладной характер. В диссертации сформулированы основы государственно-общественного управления системой образования, когда основной формой управления выступают административные договоры.
В диссертации сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Административный договор обеспечивает административную автономность субъектов административных правоотношений, означающую способность самостоятельно осуществлять деятельность в пределах, установленных административными нормами.
2. Административный договор является наиболее оптимальной формой осуществления государственно-общественного характера управления системой образования, обеспечивая формальное равноправие сторон административных правоотношений и осуществление властных полномочий одной из сторон административного договора.
3. Административный договор, заключаемый в системе образования, -способ индивидуализации действия общих административных норм в конкретных отношениях между органами управления образованием и гражданами и юридическими лицами в сфере образования.
4. Административный договор выступает эффективным методом государственного (муниципального) управления системой образования и одновременно служит защитой конституционных прав и интересов граждан и юридических лиц в процессе административного управления системой образования.
5. Дальнейшее развитие теории административного договора должно проводится с целью выработать единый критерий классификации административных договоров по видам. Выявление основных характеристик административных договоров каждого вида позволит определить место административных договоров в регулировании общественных отношений, в том числе в системе образования.
6. Содержание административного договора составляют условия о его предмете, а также основные и дополнительные условия. Условия о предмете административного договора в системе образования предусматривают выполнение сторонами социального заказа на образование и управлегческие отношения, связанные с социальным заказом на образование. Основные условия предусмотрены в нормативных актах для административных договоров данного вида. Дополнительные условия административного договора - это условия, которые относятся к административному договору другого вида, но в
соответствии с нормативным актом заинтересованная сторона вправе требовать их включения в текст административного договора.
7. Совершенствование нормативной основы заключения
административных договоров в системе образования необходимо для устранения противоречий между нормами законодательства об образовании и бюджетного законодательства. С целью обеспечения и закрепления административной автономности субъектов административных правоотношений в сфере образования требуется принять специальные нормативные правила об административно-договорном урегулировании порядка бюджетного финансирования образования как специальной формы исполнения бюджета.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертанта обсуждались на заседаниях сектора административного права Института государства и права Российской академии наук.
Важнейшие положения исследования изложены в статьях, опубликованных в периодической печати и сборниках научных работ Института государства и права Российской академии наук.
Материалы исследования также использовались при чтении лекций и проведении практических занятий на курсах повышения квалификации работников народного образования Московской области.
