Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования .14
1. Административные процедуры в структуре административного процесса: понятие, признаки, виды 14
2. Процедура государственной аккредитации как разновидность административной управленческой процедуры: понятие, правовая основа 32
3. Субъекты административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования .48
Глава 2. Особенности реализации административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования .74
1. Самообследование как предварительная стадия административной процедуры аккредитации .74
2. Характеристика стадий административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования .93
3. Применение мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований .117
4. Основные направления совершенствования правового регулирования процедуры аккредитации в сфере высшего образования в современный период .131
Заключение 144
Библиография...
- Процедура государственной аккредитации как разновидность административной управленческой процедуры: понятие, правовая основа
- Субъекты административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования
- Характеристика стадий административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования
- Применение мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время современные тенденции развития системы гарантии качества образования высвечивают очередной этап трансформации всей системы образования в Российской Федерации. В рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы определены основные направления создания новой структуры высшего образования и системы оценки деятельности образовательных учреждений в целях обеспечения качества образования, соответствующего стратегии модернизации страны и мировому уровню развития образования.
Характерными чертами настоящего этапа, свидетельствующими о формировании новых тенденций в системе гарантии качества образования, можно назвать:
– введение механизмов мотивации развития вузов (создание федеральных и национальных исследовательских университетов);
– новая образовательная политика, направленная на укрупнение вузов и ликвидацию филиалов;
– совершенствование государственных функций по контролю и надзору в сфере образования;
– актуализация разработки процедур общественно-профессиональной аккредитации (например, юридических специальностей);
– привлечение к образовательному процессу ассоциаций работодателей и внедрение международной практики аккредитации.
В свою очередь и структура высшего образования претерпевает серьезные изменения. Меняется не только количество учебных заведений, но появляются их новые виды.
Вместе с тем, особенностью переживаемого времени является то, что законодательство в этой области претерпевает перманентные изменения. За последние годы базовые законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» «обросли большим количеством поправок и дополнений», стали содержать множество отсылочных норм, а характер и содержание изменений таковы, что «требуют принципиальной перестройки всей законодательной базы». Наряду с нормативными правовыми актами федерального значения действует внушительный набор ведомственных актов, регулирующих процедуры лицензирования, аккредитации, контроля и надзора в сфере образования. В то же время вся система правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, отличается несовершенством, отсутствием коммуникаций, согласованности, а порой вступает в противоречие с нормативными правовыми актами других отраслей права.
Повышение роли высшего образования в обеспечении устойчивого развития и конкурентоспособности государств на мировых экономических и финансовых рынках неизменно сопровождается усилением роли государственных органов управления высшим образованием в оценке соответствия условий, содержания и качества образования. Важнейшим инструментом гарантии качества образования является процедура аккредитации образовательных учреждений. Аккредитация призвана гарантировать сохранение качества подготовки выпускников, укрепить автономию образовательного учреждения, повысить его ответственность за результаты деятельности, ее основная задача – обеспечить государственный контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов.
В то же время еще не разрешены до конца вопросы регламентации порядка проведения процедуры аккредитации, перечня показателей деятельности образовательных учреждений, внедрения государственно-общественных процедур управления высшим образованием, открытости и общедоступности информации об их деятельности и др.
Указанные обстоятельства с учетом их существенного практического значения актуализируют необходимость теоретического осмысления закономерностей развития системы оценки деятельности образовательных учреждений в целях обеспечения качества образования, формирования теоретической концепции административной процедуры аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования и поиска путей повышения эффективности деятельности органов управления образованием в данной сфере.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции административной процедуры аккредитации образовательного учреждения высшего профессионального образования, а также формулировании научных и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования процедуры аккредитации в сфере высшего образования в современный период.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:
– проанализировать структуру административного процесса и определить в ней место и значение административной процедуры;
– определить сущностные характеристики административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования, характеризующие ее как управленческую процедуру;
– проанализировать правовую основу административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования;
– определить круг субъектов административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования и переделы их компетенции в данной сфере;
– классифицировать стадии административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования и определить значение самообследования как предварительной и обязательной стадии административной процедуры аккредитации;
– дать характеристику основным стадиям административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования;
– дать оценку юридическим основаниям и целевой направленности применению мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований;
– уяснить значение и роль общественной аккредитации и определить ее потребность в проведении государственной аккредитации высших учебных заведений;
– определить приоритетные направления совершенствования правового регулирования процедуры аккредитации в сфере высшего образования в современный период.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие основы и порядок осуществления административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования в Российской Федерации, акты правосудия, правоприменительная практика по данной проблематике.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализу зарубежного административно-процессуального права, в частности исследованию вопросов реализации административных процедур, посвящали свои труды такие ученые, как: В. Бергман, С. Вершинин, О.В. Морозова, Г.И. Никеров, М.Х. Рустамбаев, М.Б. Усманов, Р. Шафхаузер, К. Экштайн и др.
При написании работы были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследованиях следующих ученых, специализирующихся в сфере образования: И. Алещева, С.В. Барабановой, В.А. Болдырева, В.М. Голубицкого, В.В. Кваниной, С.В. Курова, В.Н. Протасова, В.М. Сырых и др.
Социально-экономические и педагогические проблемы высшего образования, в том числе основы аккредитации образовательных систем, исследовались Г.Н. Мотовой, В.Г. Наводновым, Л.В. Тихоновой.
Теоретическую основу диссертации составили главным образом труды отечественных ученых-административистов, таких как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В. В. Денисенко, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.Б. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Е.Б. Лупарев, В.И. Майоров, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, М.В. Никифоров, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Г.И. Петров, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, Д.М. Чечот, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.
Отдельным проблемам правовой природы административных процедур посвящены диссертационные исследования Е.А. Дегтяревой, А.А. Никольской, Д.А. Повного, Р.С. Тихого.
Вместе с тем, не умаляя значения ранее выполненных исследований, следует констатировать неизученность, а также отсутствие фундаментальной научной проработки в современной науке административного права, целого блока научных проблем, связанных с особенностями процедуры аккредитации в сфере высшего образования.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, отечественное и зарубежное законодательство об образовании, кодифицированное административное, гражданское законодательство, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
Методологическая основа диссертационного исследования представляет собой совокупность общенаучных (анализа и синтеза) и частнонаучных (формально-логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системно-функционального) методов, использованных автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного правового материала и правоприменительной практики.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов по делам о спорах, вытекающих из деятельности высших учебных заведений, практика проведения аккредитации и внутреннего аудита в образовательных российских учреждениях высшего профессионального образования, нормативные акты, изданные органами управления образованием, а также данные статистики и социологических исследований.
Научная новизна работы определяется авторским подходом к исследованию процедуры аккредитации, ориентированным на теоретическое обоснование и разработку концепции административной процедуры аккредитации образовательного учреждения высшего профессионального образования.
В научно-поисковый оборот введено авторское определение понятия административная процедура аккредитации в сфере высшего образования, предложена классификация субъектов процедуры аккредитации, представлена структура административной процедуры аккредитации, выявлены актуальные теоретические и практические проблемы применения мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию правового регулирования процедуры аккредитации в сфере высшего образования в современный период.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
-
Представлена концепция административной процедуры аккредитации образовательного учреждения высшего профессионального образования, основанная на положениях современной доктрины административного процесса и определяющая процедуру аккредитации как разновидность управленческой административной процедуры. В рамках данной концепции осуществление государственных полномочий Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки по государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования определяются как полномочия по исполнению государственных функций.
-
Обоснован вывод, что в целях обеспечения соответствия качества образования федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям и государственного контроля за соблюдением государственных образовательных стандартов необходимо законодательно установить обязательность прохождения процедуры государственной аккредитации для всех образовательных учреждений высшего профессионального образования независимо от организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.
-
Административная процедура аккредитации в сфере высшего образования определена как установленный административно-процессуальными нормами порядок осуществления аккредитационными органами определенной деятельности, направленной на принятие управленческого решения в отношении образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования.
-
Предложена авторская классификация субъектов процедуры аккредитации в сфере высшего образования: доминантные и заинтересованные субъекты.
К доминантным субъектам административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования относятся:
– Министерство образования и науки Российской Федерации;
– Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
– не входящие в структуру Министерства образования и науки, но являющиеся подведомственными Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, федеральные государственные учреждения «Информационно-методический центр анализа» (ИМЦА) и «Национальное аккредитационное агентство в сфере образования» (Росаккредагентство);
– аккредитационная экспертная комиссия.
Заинтересованные субъекты, не наделенные властными полномочиями публичных правоотношений в процедуре аккредитации, представлены юридическими лицами – образовательными учреждениями высшего профессионального образования.
5. Обоснована необходимость законодательного закрепления процессуальной регламентации следующих стадий административной процедуры аккредитации:
-
самообследование и подготовка отчета о результатах самообследования;
-
возбуждение аккредитационного дела;
-
рассмотрение и принятие решения по аккредитационному делу;
-
исполнение решения по аккредитационному делу.
Каждая из перечисленных стадий обладает присущими ей признаками, назначением, обособленностью нормативной регламентации, наличием самостоятельного юридически значимого результата, выражаемого, прежде всего в виде юрисдикционного акта, имеющего юридическое значение, в том числе и для перехода в следующую стадию.
Обоснована необходимость законодательного закрепления процессуальной регламентации стадий административной процедуры аккредитации.
6. Аргументировано мнение о целесообразности применения за нарушение аккредитационных требований в качестве меры ответственности такой меры, как лишение организации государственной аккредитации.
Предложено дополнить перечень видов административных наказаний таким видом, как лишение образовательного учреждения государственной аккредитации, и отнести применение данного наказания к компетенции аккредитационного органа. Соответственно, следует дополнить КоАП РФ статьей 23.79 «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля за деятельностью аккредитованных образовательных учреждений», определяющей предметную подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 5.57, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.6, частями 1-3, 4 (в отношении юридических лиц), 5, 6 статьи 19.30 КоАП РФ.
Кроме того, предложено дополнить КоАП РФ статьей 19.30.1 «Нарушение требований государственной аккредитации образовательных учреждений», предложено её содержание, изложен алгоритм процессуальных действий по применению административного наказания в виде лишения образовательного учреждения государственной аккредитации.
7. Совершенствование правового регулирования образовательной деятельности достигается посредством формирования комплексной, скоординированной системы правовых актов, которая позволит оптимизировать законодательный процесс в системе высшего образования. С этой целью необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации административной процедуры аккредитации. Основным нормативным правовым актом может выступить Административный регламент исполнения государственной функции.
Предложена структура «Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций».
8. Аргументирован вывод о том, что в целях повышения качества образования и широкого информирования общественности об образовательных организациях, реализующих образовательные программы в соответствии с европейскими стандартами гарантии качества образования, общественная аккредитация должна быть признана обязательной для прохождения государственной аккредитации для всех образовательных учреждений независимо от их организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя. Общественная аккредитация является «подготовительной» стадией, она предшествует проведению государственной аккредитации высшего учебного заведения. Материалы общественной аккредитации должны учитываться при проведении государственной аккредитации.
Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что сформулированные в работе выводы и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в данном направлении для административной деятельности аккредитационных органов, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в преподавании учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебных пособий, учебников и другой учебно-методической литературы по данным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).
Основные теоретические положения, рекомендации и выводы проведенного диссертационного исследования нашли отражение в публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях, включая международные (г. Саратов – 2011, г. Челябинск – 2012), семинарах, круглых столах.
Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Южно-Уральского государственного университета и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования (г. Москва).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Процедура государственной аккредитации как разновидность административной управленческой процедуры: понятие, правовая основа
Активное развитие административной реформы в России высвечивает сегодня массу проблем, порождающих необходимость введения, развития и законодательного закрепления административных процедур. В первую очередь становление современного российского института административной процедуры нуждается в научном обосновании понятия, юридической природы процедуры, способной упорядочить управленческую деятельность исполнительной власти в системе взаимоотношений между гражданами и организациями.
Обращаясь к общей теории права, отметим, что она характеризует процедуру как нормативное правило, воплощаемое в юридическом регулировании общественных отношений, и как разновидность правовой и процессуальной формы деятельности . Развитие научной разработки теории административных процедур началось в начале XX в., тогда в правовой литературе разрабатывалось понятие процедуры как процессуальной деятельности. В тот период за основу было взято мнение известного ученого С.К. Гогеля, который утверждал, что процедура - это судебный порядок разрешения споров по делам управления, и выделял при этом судебную и административную процедуры2.
В дальнейшем в основу теории административных процедур была положена концепция правовой процедуры, действующей в механизме процессуального регулирования. Так, по мнению В.Н. Протасова «процедура как общесоциальное явление являет собой систему, которая; а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; в) урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения. Правовая процедура обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде...» . Правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного Правового результата2.
Изучая природу правовых процедур ученые выдвигают различные основания их классификации. Так, например, И.В. Панова предлагает подразделить процедуры на два вида; материальные и процессуальные. К процессуальной процедуре относится деятельность юрисдикционного, внесудебного характера по реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. Материальная процедура как разновидность юридической процедуры, является такой правовой формой, при которой реализуются диспозиции и гипотезы нормы, но не санкции, то есть осуществляется нормальный (позитивный, не принудительный) порядок применения права или нормотворчества (порядок создания правовых норм) . В данном случае следует согласиться с мнением С.Н. Махиной о том, что «реализация санкции» не может являться отграничением материальной процедуры от процессуальной . Далеко не каждая процедура, регламентируемая процессуальными нормами, заканчивается реализацией санкции. К примеру, процедура возбуждения дела об административном правонарушении не обременена сопутствующим применением санкции. Более удачной видится позиция В.Н. Протасова, который, выделяя материальные, процессуальные и правотворческие процедуры, дает следующую интерпретацию. Главным атрибутом материальной процедуры является регулятивное правоотношение, в котором осуществляется обычное позитивное поведение участников. Процессуальная процедура связана с охранительными правоотношениями и применением соответствующих правовых норм. В правотворческой процедуре наличеетвуют все компоненты правового регулирования: юридические нормы, регламентирующее правотворчество, правоотношения, акты реализации права, юридическая ответственность и др .
Субъекты административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования
Правовое понятие стадии административно-юрисдикционной процедуры складывается из совокупности следующих признаков. Каждая стадия имеет относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как самостоятельного явления. Во-первых, это - самостоятельная часть процедуры, имеющая свои специфические задачи. Во-вторых, ей присущ особый круг участников производства. Во-вторых, ей присущ особый круг участников производства. В-третьих, совокупность юридических действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и в установленных временных границах, завершается принятием решения специально предусмотренной формы\. Таким образом, необходимость нормативного урегулирования административных правоприменительных процедур обусловлена задачами вынесения законного индивидуального акта и соблюдением прав граждан, юридических лиц при реализации исполнительной власти.
В юридической литературе помимо стадий выделяются и менее крупные элементы производства по делу - этапы. При этом отмечается, что этап характеризует порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий и представляет относительно самостоятельную часть производства. В связи с чем, утверждается, что несколько этапов могут образовывать стадию .
Обратимся к рассмотрению стадий процедуры аккредитации и заметим, что по вопросу определения количества стадий и их названий в настоящее время нет единого мнения. Так, Е.А. Дегтярева выделяет четыре стадии административного процесса: возбуждение административного дела; установление фактической и юридической основы дела; рассмотрение дела по существу компетентным органом и принятие решение по делу; обжалование решения по делу1.
К примеру, в Законе Кыргызстана выделяются пять стадий рассмотрения административного дела: подача заявления о рассмотрении дела, процедура рассмотрения административного дела, вынесение решения по административному делу, условия и порядок обжалования решения, а также исполнение решения2.
Законопроект Российской Федерации об административных процедурах включает следующие стадии: 1) рассмотрение административного дела (подача заявления о рассмотрении административного дела, подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании, непосредственное рассмотрение в административном заседании, принятие решения); 2) обжалование и пересмотр решения по административному делу (условия и порядок обжалования решения, подача административной жалобы, ее рассмотрение); з 3) исполнение решения по административному делу . Административная процедура аккредитации, являясь, несомненно, управленческой административной процедурой, тем не менее, имеет свою специфику, выражающуюся в наличии стадий, отличных от общих унифицированных стадий, характерных для большинства управленческих процедур. Так, законодательство об образовании Российской Федерации устанавливает следующие стадии процедуры аккредитации образовательного учреждения: 1) подача заявления о проведении государственной аккредитации с приложением документов (п. 8 ст. 33.2 Закона об образовании); 2) проведение аккредитационной экспертизы и составление заключения комиссии по аккредитационной экспертизе (п.п. 9-Ю, 15 ст. 33.2 Закона об образовании); 3) рассмотрение материалов экспертизы и принятие решения коллегиальным органом аккредитационного органа (п. 18 ст. 33.2 Закона об образовании); 4) выдача свидетельства о государственной аккредитации (п. 21 ст. 33.2 Закона об образовании); 5) включение образовательного учреждения в реестр аккредитованных организаций (п. 42 Положения о государственной аккредитации)\.
Проведению государственной аккредитации предшествует проведение организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самообследования (п. 7 ст. 33.2 Закона об образовании). Законопроект об образовании Российской Федерации в основном повторяет алгоритм проведения процедуры аккредитации, за исключением этапа рассмотрения материалов аккредитационной экспертизы. Очевидно, что данный этап будет проходить при аккредитации образовательного учреждения, и он, на самом деле, подразумевается, поскольку без изучения материалов аккредитационной экспертизы аккредитационный орган не сможет принять какое-либо решение. Вместе с тем, представляется, отсутствие законодательной регламентации этапа рассмотрения материалов аккредитационной экспертизы будет создавать проблемы в правоприменительной практике.
Так, законопроект регламентирует порядок проведения административной процедуры аккредитации, который состоит из следующих стадий: 1) подача заявления о проведении государственной аккредитации с приложением документов (п. 5 ст. 93 Законопроекта); 2) проведение аккредитационной экспертизы соответствия содержания и качества подготовки обучающихся организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам (п.6-8 ст. 95 Законопроекта); 3) принятие аккредитационным органом решения о государственной аккредитации организации (п. 9 ст. 93 Законопроекта); 4) выдача свидетельства о государственной аккредитации (п. 10 ст. 93 Законопроекта); 5) внесение записи в единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 93 Законопроекта).
Характеристика стадий административной процедуры аккредитации в сфере высшего образования
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти»1, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» функции по контролю и надзору закреплены за такими федеральными органами исполнительной власти, как федеральные службы. В сфере образования, основным органом, реализующим функции по контролю и надзору, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор РФ).
В частности. Федеральным законом Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3 к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, отнесены:
1) государственный контроль (надзор) в области образования в отношении образовательных и научных организаций;
2) лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования.
Соответственно Рособрнадзор РФ в отношении образовательных и научных организаций правомочен осуществлять как надзор, так и контроль. Функции «надзор» и «контроль» имеют различное толкование и значение в действующем законодательстве. Между тем, анализ законодательства в сфере образования показывает, что оценка деятельности аккредитованных образовательных учреждений на соответствие требованиям федеральных государственных образовательных стандартов или федеральным государственным требованиям осуществляется Рособрнадзором РФ при проведении государственного контроля. В этой связи, следуя логике настоящего исследования, проанализируем аспекты применения мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований при осуществлении Рособрнадзором РФ контрольных функций. Поскольку государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования , то, соответственно, требования федерального государственного образовательного стандарта или федеральных государственных требований - есть аккредитационные требования, а нарушение федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований есть нарушение аккредитационных требований.
Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на оценку соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения или научной организации требоааниям федеральных государственных образовательных стандартов или федеральным государственным требованиям посредством проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований. В данном определении федерального государственного контроля, закрепленном в п. 2 ст. 38 Закона об образовании, на наш взгляд, требует уяснения: какие меры пресечения и (или) устранения выявленных нарушений имеет ввиду законодатель. Предположим, что законодателем в качестве мер пресечения определены: вынесение предписания, приостановление действия свидетельства о государственной аккредитации и лишение образовательного учреждения государственной аккредитации1. Если меры пресечения - для науки административного права атрибутивная категория, то меры устранения нарушений - явление новое и законодателем не определено. Отсутствует также процессуальная регламентация порядка применения данных мер. В этой связи представляется, что термин «меры устранения нарушений», не применяющийся в ином законодательстве, не имеющий юридического и общеупотребительного значения, необходимо из определения «федеральный государственный контроль». исключить.
Следует также проанализировать установленную законом возможность одновременного применения мер пресечения и мер административной ответственности в рамках дела об административном правонарушении.
Прежде отметим, что особенности применения административных наказаний по делам об административных правонарушениях обусловлены тем, что за нарушение аккредитационных требований применяются далеко не все виды административных наказаний, установленных КоАП РФ. За нарушение аккредитационных требований применяются следующие виды административных наказаний: предупреждение, административный штраф, дисквалификация должностного лица. Все перечисленные меры наказания применяются судебными органами. В случае составления протокола об административном правонарушении аккредитационный орган направляет административное дело для рассмотрения в суд (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).
Отличительными чертами мер административного пресечения является то, что это наиболее распространенная разновидность мер административного принуждения, используемых в предупреждении и пресечении правонарушений в различных ситуациях; они не являются реализацией института административной ответственности, не сопряжены с наказанием, и не содержат в себе тех ограничений субъективных прав, которые свойственны административным наказаниям; имеют превентивный характер и являются предпосылками административных наказаний.
В настоящее время единого нормативного акта, регулирующего систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения, нет. К примеру, в сфере образования меры пресечения (порядок их применения) урегулированы несколькими нормативными правовыми актами различного уровня. Так, Закон об образовании закрепляет за Рособрнадзором РФ полномочия по применению следующих мер: - приостановление действия свидетельства о государственной аккредитации; - лишение образовательного учреждения государственной аккредитации1.
Применение мер административной ответственности за нарушение аккредитационных требований
В этой связи необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации административной процедуры аккредитации. Таким нормативным правовым актом может выступить Административный регламент осуществления государственной функции. Ранее нами обоснована концепция административной процедуры аккредитации образовательного учреждения, основанная на положениях современной доктрины административного процесса и определяющая процедуру аккредитации как разновидность управленческой административной процедуры. В рамках данной концепции отношения субъектов административной процедуры аккредитации образовательного учреждения определяются как отношения по осуществлению государственных функций аккредитационных органов и, поскольку по результатам проведения процедуры аккредитации образовательному учреждению присваивается государственный аккредитационный статус, обосновывается обязательность прохождения процедуры государственной аккредитации для всех образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.
Перспективным (научным и прикладным) направлением, на наш взгляд, являются нормотворческие разработки Правительства Российской Федерации в данной сфере. Так, утверждая План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования1, Правительство обязывает Минобрнауки России в целях «упорядочения административных процедур и административных действий при государственной аккредитации» принять административные регламенты. Однако до настоящего времени Министерством не принят соответствующий административный регламент.
Следует согласиться с мнением о том, что административный регламент пока еще не предусмотрен в качестве установленной самостоятельной формы нормативного правового акта , в связи с чем, статус таких актов в системе источников права до сих пор остается дискуссионным2.
В этой связи предлагается дополнить п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации после слова «положений» словами «административных регламентов».
На наш взгляд, в ближайшем будущем необходимо разработать Административный регламент. Например, такой как: Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций.
Административный регламент федерального органа исполнительной власти и устанавливает; - сроки и последовательность административных процедур и административных действий; - порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами; - взаимодействие федерального органа исполнительной власти с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги4.
Изложенное позволяет предложить следующую структуру «Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций». 1. Общие положения: а) наименование государственной функции и органа, непосредственно исполняющего государственную функцию; б) описание результатов исполнения государственной функции, а также указание на юридические факты, которыми заканчивается исполнение государственной функции; в) описание должностных лиц, уполномоченных осуществлять данную функцию; г) описание заявителей и их представителей, имеющих право взаимодействовать с аккредитационными органами при исполнении последними соответствующей функции, установленной регламентом. 2. Требования к порядку исполнения государственной функции: а) порядок информирования о правилах исполнения государственной функции; б) сроки исполнения государственной функции; в) перечень оснований для приостановления исполнения либо отказа в исполнении государственной функции; г) требования к местам исполнения государственной функции . 3. Административные процедуры: а) юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; б) содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; г) критерии принятия решений; функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // д) результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; е) способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.
