Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и содержание административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере
Параграф 1.1. Принципы законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере 15
Параграф 1.2. Понятие и признаки административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере 44
Параграф 1.3. Виды административных наказаний за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере 69
Глава II. Юридический состав административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере
Параграф 2.1. Объект и объективная сторона административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере 98
Параграф 2.2. Субъект и субъективная сторона административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере 137
Параграф 2.3. Виды административных правонарушений в жилищно-коммунальной и основания их классификации 177
Заключение 216
Библиография 226
- Принципы законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере
- Виды административных наказаний за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере
- Объект и объективная сторона административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере
- Виды административных правонарушений в жилищно-коммунальной и основания их классификации
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Одним из главных направлений реформирования в социально-экономической сфере на протяжении уже более пятнадцати лет является реформа жилищно-коммунального хозяйства, представляющего собой «крупную, разветвленную и сложную область хозяйствования, включающую в себя не только жилищный фонд, но и коммунальное хозяйство по обеспечению жилищного фонда электроэнергией, газом, водой, теплом, созданием надлежащих санитарно-гигиенических и эстетических условий для проживания (путем внешнего благоустройства и озеленения населенных пунктов, очистки воздушного и водного бассейнов) и т.д.»1.
Как отмечается в одном из Посланий Федеральному Собранию Президента Российской Федерации, «экономический рост прежде всего нужен нам для повышения благосостояния граждан. С ним прямо связано решение целого ряда насущных проблем. Это -<...> добротное, комфортное жилье, бесперебойная подача электричества и горячей воды»2.
В долгосрочной перспективе (после 2010 года) в соответствии с основной целью Федеральной целевой программы «Жилище», являющейся базовым механизмом реализации Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», предполагается комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищно-коммунальной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, что сможет позволить удовлетворить жилищные потребности населения без существенного участия при этом со стороны государства.
1 Советское административное право. Управление отраслями народного хозяйства/ Под ред. Ю.М. Козлова,
Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пескотнна. М., «Юридическая литература», 1982. С. 188-223.
2 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации.
Российская газета, 17.05.2003 г., №93.
Роль государства в условиях кардинального изменения структуры жилищного фонда Российской Федерации, в том числе по формам собственности (доля частного жилищного фонда увеличилась до 73,5 процента, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась до 25,6 процентов, из них 20,1 процента составляет муниципальный жилищный фонд), ограничена в основном правовым регулированием жилищных отношений и установлением технических регламентов в жилищно-коммунальном комплексе. Так, в процессе реформирования был принят целый пакет нормативных документов, определивших новую систему общественных отношений, сложившихся в жилищно-коммунальной сфере.1
Вместе с тем анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о систематическом несоблюдении требований данного законодательства, как со стороны самого государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, граждан и организаций, что вызвано отсутствием эффективного механизма правоохраны названных правовых норм. Только
1 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (в ред. от 13.05.2008 г.). СЗ РФ, 03.01.2005 №1 (частьі). Ст.14; Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 г.). СЗ РФ, 03.01.2005 №1 (частьі). Ст.16; Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 23.07.2008 г.). СЗ РФ, 30.12.2002, № 52 (часть 1). Ст. 5140; Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» (в ред. от 23.07.2008 г.). СЗ РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1). Ст. 41; Федеральный закон от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (в ред. от 01.12.2008 г., с изм. от 30.12.2008 г.). СЗ РФ, 23.07.2007, № 30. Ст. 3799; Федеральный закон от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (в ред. от 01.12.2008 г.). СЗ РФ, 28.07.2008, № 30 (часть 2). Ст. 3617; Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 323-ФЗ «О порядке определения минимального объема долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) средств местных бюджетов в 2009 году и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». СЗ РФ, 05.01.2009, № 1. Ст. 31; Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (в ред. от 21.07.2008 г.). СЗ РФ, 05.06.2006 г., № 23. Ст. 2501; Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» (в ред. от 02.08.2007 г.). СЗ РФ, 06.02.2006, №6. Ст. 702; Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 г. № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями» (с изм., внесенными решением Верховного Суда Российской Федерации от 16.01.2008 г. № ГКПИ07-1022). СЗ РФ, 30.01.2006, №5. Ст. 546; Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность». СЗ РФ, 21.08.2006, № 34. Ст. 3680; и др.
5 Государственной жилищной инспекцией города Москвы в 2007 году к административной ответственности за совершение административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере было привлечено 13655 лиц (из них: 11996 юридических лица; 322 должностных лица; 1337 гражданина)1.
Представляется, что именно в этом заключается одна из основных причин, по которой до настоящего момента не удалось обеспечить существенного улучшения ситуации в жилищно-коммунальной сфере и обеспечить комфортные и безопасные условия проживания граждан. По официальным данным Правительства Российской Федерации в настоящее время каждая четвертая семья проживает в жилых помещениях, не отвечающих установленным требованиям.2
Для решения обозначенных проблем и дальнейшего развития жилищно-коммунальной сферы крайне важным является налаживание правоохранительного механизма, обеспечивающего соблюдение всеми участниками общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере установленных государством правил и требований, одной из составляющих которого является институт административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере.
Поскольку в ходе реформирования жилищно-коммунальной сферы этому вопросу уделялось недостаточное внимание, в настоящее время можно констатировать наличие ряда нерешенных проблем в области установления административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере: отсутствие соответствующего понятийного аппарата (в частности, не разработано понятие административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере, не выявлены его содержание и признаки); требуется научно-обоснованное определение особенностей граждан, должностных лиц и юридических лиц в качестве субъектов
1 Данные приводятся с официального сайта Государственной жилищной инспекции города Москвы
httr>://vvwYv.m7hi.ru. Поел, посещение 09.01.2009 г.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 г. № 675 «О федеральной целевой
программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы» (в ред. от 04.02.2009 г.). СЗ РФ, 24.09.2001, № 39. Ст. 3770.
административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере;
необходимость научного исследования системы административных
наказаний, назначаемых за данные правонарушения;
несистематизированность правовых норм, устанавливающих
административную ответственность в жилищно-коммунальной сфере на федеральном уровне; двухуровневое законодательство об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере (что привело к усложнению организационно-правового механизма привлечения к административной ответственности, к размыванию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как «жесткого организма», обязательного к исполнению на всей территории Российской Федерации, и к снижению его правоохранительной и предупредительной роли, а, в конечном итоге, - к неэффективности административно-деликтной политики в целом; противоречие законодательства субъектов Российской Федераций, устанавливающего административную ответственность в жилищно-коммунальной сфере, федеральному законодательству об административных правонарушениях.
Таким образом, очевидна необходимость научно-теоретического осмысления института административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере путем его комплексного рассмотрения, выявления основных теоретических проблем в названной области исследования и поиска путей их разрешения, которые могли бы послужить основой для выработки предложений по совершенствованию правового регулирования данного института административной ответственности.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования. В советский период, а также в девяностые годы регламентация административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере осуществлялась Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, с принятием которого в научной
7 литературе стали появляться отдельные работы, в которых встречались упоминания об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере, например, совместная статья В.В.Лазарева и Л.Л. Попова «Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение» (1986), статья М.С. Студеникиной «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (1985).
С вступлением в законную силу в июле 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту -«КоАП РФ»), а также с принятием в 2005 году Жилищного кодекса Российской Федерации стали появляться специальные научные исследования по отдельным аспектам института административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере, среди которых можно отметить статьи А.В. Захарова, А.И. Тарабрина, Б.И. Шалыгина, Г.Ф. Шешко, а также диссертационное исследование Л.П. Ягодиной «Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты» и ее статью «Некоторые проблемы установления административной ответственности в области жилищно-коммунального хозяйства».
Теоретическую основу настоящей работы составляют труды ведущих административистов как прошлого, так и современности: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.Ф. Ломакиной, А.Е. Лунева, И.В. Максимова, М.Я. Масленникова, О.В. Панковой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, Ц.А. Ямпольской, О.М. Якубы и других.
Для обоснования положений диссертации важное значение также имели труды специалистов в области жилищного права и жилищно-коммунального хозяйства, среди которых можно выделить работы В.Н.
8 Литовкина, С.А. СГНиязова, Ю.П. Свит, Г.Ф. Шешко, А.В. Широкова, Т.А. Ярославцевой.
В работе также использовались общетеоретические правовые исследования, а также научная и учебная литература по гражданскому и уголовному праву, в частности, В. Александрова, Г.Ф. Шершеневича и других.
Наряду с теоретическим материалом в данной работе широко использовалась нормативно-правовая база, а также судебная практика по предмету диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертационной работы является научно-теоретическое осмысление одного из институтов административной ответственности - административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере — путем комплексного рассмотрения всей группы данных правонарушений, содержащихся как в Особенной части КоАП РФ, так и в многочисленных законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Для достижения цели диссертационного исследования в настоящей работе ставятся и на основе общей теории административного правонарушения, административной ответственности в системе юридической ответственности находят разрешение следующие задачи:
представить характеристику принципов законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере;
- выявить признаки административного правонарушения в жилищно-
коммунальной сфере, определить его сущность и сформулировать
определение административного правонарушения в жилищно-коммунальной
сфере;
- рассмотреть и дать характеристику состава административного
правонарушения в жилищно-коммунальной сфере, выявить признаки объекта
и объективной стороны, субъекта и субъективной стороны данного
правонарушения;
дать общую характеристику административных наказаний за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере;
выявить наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы правового регулирования и правоприменительной практики административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере и сформулировать теоретически обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства об административной ответственности за данные правонарушения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с административными.правонарушениями в жилищно-коммунальной сфере.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические аспекты административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере, научный анализ проблем данной группы административных правонарушений, нормативно-правовая база, регламентирующая, общие и специальные вопросы, связанные с административными правонарушениями в жилищно-коммунальной сфере.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частно-научные и специальные методы познания, используемые в целом юридической наукой.
Основу методологии составляют общефилософские методы, в том числе диалектического познания, которые, являясь универсальными методами познания, позволяют выявить природу и сущность административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере.
Среди специальных методов диссертационного исследования широко используется догматический, или формально-логический метод, служащий способом для проведения анализа законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере и выявления соответствия или несоответствия указанного законодательства современным общественным отношениям, сложившимся в жилищно-коммунальной сфере.
При сопоставлении в ходе диссертационного исследования различных административно-правовых явлений применяется сравнительно-правовой метод. Особое значение в данной работе также играют исторический метод познания, использование которого дает возможность изучить рассматриваемый институт административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере в его развитии, и социологический метод исследования, который позволяет определить эффективность применения мер административной ответственности в жилищно-коммунальной сфере.
В целом в работе используются все методы познания в совокупности, приоритет в использовании того или иного метода определяется в зависимости от поставленных задач исследования.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе предпринята попытка системно рассмотреть институт административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере, определить сущность и содержание данных правонарушений, выявить их основные признаки и характеристики, выделить их основные виды, а также проанализировать некоторые наиболее значимые составы рассматриваемых противоправных деяний, обозначить проблемы, которые возникают в правотворческой и правоприменительной практике при установлении и при привлечении лиц к административной ответственности за данные правонарушения.
Данная работа представляет одно из немногих научных исследований по вопросу системного рассмотрения административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере на основе сложившихся в настоящее время теоретических разработок, а также положений действующего законодательства и правоприменительной практики, в котором акцентируется внимание на принципиальных теоретических вопросах указанной сферы и анализируются некоторые наиболее интересные юридические составы административных правонарушений в исследуемой области.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- принципы законодательства об административных правонарушениях
в жилищно-коммунальной сфере представляют собой правовую
организующую основу данного законодательства, выражают тенденции его
развития и определяют границы правомерного и должного поведения всех
участников административно-деликтных отношений, складывающихся в
связи с совершением административных правонарушений в жилищно-
коммунальной сфере, в соответствии с которыми строится весь механизм
охраны общественных отношений от административных правонарушений,
совершаемых в жилищно-коммунальной сфере;
- исходя из особенностей жилищно-коммунальной сферы как
комплексной области общественных отношений, включающей в себя три
группы взаимосвязанных и взаимозависимых общественных отношений,
напрямую связанных с реализацией права граждан на жилище и в
совокупности обеспечивающих удовлетворение жилищных потребностей
граждан (собственно жилищные отношения, отношения по поводу
коммунального обслуживания и отношения по благоустройству территорий),
сформулировано авторское определение административного правонарушения
в жилищно-коммунальной сфере. Административное правонарушение в
жилищно-коммунальной сфере — это общественно опасное, противоправное,
виновное деяние физического или юридического лица, нарушающее нормы
жилищного законодательства, а также правила предоставления
коммунальных услуг и правила благоустройства, за которое
законодательством об административных правонарушениях установлена
административная ответственность;
- субъектный состав административных правонарушений в жилищно-
коммунальной сфере обусловлен спецификой общественных отношений в
данной сфере, регулируемых законодательством в жилищно-коммунальной
сфере, что диктует необходимость выделения специального субъекта
указанных административных правонарушений;
- на основе исследования видов административных наказаний,
назначаемых за совершение административных правонарушений в жилищно-
коммунальной сфере (предупреждение, административный штраф и
административное приостановление деятельности) сделан вывод о
необходимости совершенствования данной системы административных
наказаний, в частности, о перспективности установления в санкциях
некоторых статей Особенной части КоАП РФ, предусматривающих
административную ответственность в жилищно-коммунальной сфере, такого
административного наказания как дисквалификация;
приведена авторская классификация административных
правонарушений в жилищно-коммунальной сфере (по уровню нормативного
акта, устанавливающего административную ответственность в данной сфере;
по видовому объекту; по конструкции объективной стороны; по субъектному
составу; по конструкции субъективной стороны; по органу,
уполномоченному рассматривать дела о данных административных
правонарушениях; по назначаемым административным наказаниям).
Обозначенные основания классификации административных
правонарушений в жилищно-коммунальной сфере позволяют выявить проблемы законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере и найти способы его совершенствования;
- положение о необходимости установления административной
ответственности в жилищно-коммунальной сфере только на федеральном
Уровне;
вывод о необходимости дальнейшей систематизации законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере, в частности, о возможности объединения в отдельную главу Особенной части КоАП РФ составов административных правонарушений, посягающих на собственно жилищные отношения;
- вывод о необходимости создания на федеральном уровне таких
квазисудебных органов как административные комиссии, с передачей им, в
частности, функций по рассмотрению дел об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и1 положения, изложенные в настоящей работе; направлены на углубление и развитие теоретических положений института административных правонарушений в жилищно-коммунальной: сфере . и преследуют цель совершенствования действующего' федерального и регионального законодательства, об административных правонарушениях в жилищно-, коммунальной сфере с тем, чтобы посредством норм» законодательства об:. административных правонарушениях обеспечить надежную и эффективную защиту общественных отношенийв данной сфере.
Представляется, что изложенные автором в настоящей работе положения пополнят теоретические исследования, проводимые в отношении і административных правонарушений в жилищно-коммунальнойX сфере, и позволят рассмотреть данную правовую категорию в соотношении? с институтами гражданского и жилищного права*
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается^ в полученных ; результатах; направленных на совершенствование:.
теоретических основ института административных правонарушений в жилищно-коммунальной! сфере, что выразилось в изучении сущности: и разработке признаков и понятия данного- вида административных правонарушений; в детальном рассмотрении элементов состава указанных правонарушений; в предложенной классификации административных правонарушений в жилищно-коммунальношсфере;
законодательного регулирования административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
- организационного механизма привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере.
Апробация результатов исследования. Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в настоящей работе, проводилась в различных формах, в том числе: в рамках учебного процесса по курсу административного права в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина; на научно-практических международных конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права; в практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Принципы законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере
Институт административной ответственности, в целом, и административных правонарушений, в частности, служит одним из важнейших правовых средств охраны общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере, гарантом соблюдения прав граждан и юридических лиц в указанной сфере.
Приступая к изучению института административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере прежде всего необходимо обозначить основополагающие принципы законодательства, на которых он базируется.
Учитывая общефилософское понятие принципа, как первоначала, основополагающей и руководящей идеи1, под принципами в общей теории права понимают «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» и «выражают главное, основное в праве, тенденции его развития - то, на что право должно быть ориентировано, устремлено»2.
При формировании принципов законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере следует исходить из закрепленного в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека положения о том, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его и его семьи» , а также из установленного в ст. 40 Конституции Российской Федерации права каждого на жилище. Указанное право многогранно1. Конституционное право на жилище включает и возможность улучшения жилищных условий путем получения жилья по договору жилищного найма; и возможность стабильного пользования жилым помещением; и неприкосновенность жилища; и недопустимость произвольного лишения жилища; и обеспечение для проживающих в жилых домах и жилых помещениях здоровой и безопасной среды обитания.
В обязанности органов государственной власти в жилищно-коммунальной сфере согласно ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации входит создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе путем принятия административно-правовых норм, предусматривающих административную ответственность за совершение административных правонарушений в данной сфере, в основе которых лежат принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации и законодательстве об административных правонарушениях.
Принципы законодательства в отношении административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере основываются на общих принципах законодательства об административных правонарушения.
Исходя общего определения принципов права, принципы законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере можно определить как основополагающие, определяющие идеи и положения, закрепленные в нормах права, в соответствии с которыми уполномоченные органы государственной власти и должностные лица должны осуществлять деятельность по привлечению к административной ответственности лиц, как физических, так и юридических, в случае совершения ими административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере. Прежде всего законодательство об административных правонарушениях основывается на общеправовых принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. При этом согласно п. 2 ст. 1.1. КоАП РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Названный принцип является всеобщим. Для административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере данный принцип представляет особую значимость, так как обеспечивает гарантированность и правовую защиту, в первую очередь, прав и законных интересов граждан в жилищно-коммунальной сфере, а таюке необходимый уровень правовой защиты в процессе привлечения субъектов к административной ответственности за совершение правонарушений в данной области.
Среди общеправовых принципов, закрепленных на уровне Конституции Российской Федерации, имеющих первоочередное значение при регулировании административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере и получивших отражение в КоАП РФ, можно выделить следующие: - принцип защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, а также различных сфер общественной жизни от административных правонарушений, а также предупреждение их совершения (ст. 1.2. КоАП РФ), выражающий задачи законодательства об административных правонарушениях. Важность указанного принципа для административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере обусловлена тем, что названная сфера общественных отношений непосредственно связана с правами и свободами граждан, необходимыми для удовлетворения жилищных потребностей; - принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст.ст. 11, 72, 76 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 1.1., 1.3. КоАП РФ).
Принимая во внимание специфику общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере, отнесенных в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, представляется необходимым подробнее остановиться на данном принципе.
Согласно общему правилу, изложенному в ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следует отметить, что как на стадии разработки КоАП РФ, так и в настоящее время продолжаются научные дискуссии по вопросу определения сферы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в ходе которых сложились две противоположные точки зрения.
Виды административных наказаний за правонарушения в жилищно-коммунальной сфере
Совершение административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере влечет применение к лицу мер административной ответственности в виде назначения административного наказания.
Действующее законодательство не содержит норм, определяющих понятие и систему административных наказаний. Однако в теории административного права указанные вопросы изучаются достаточно давно. Одним из первых определений административных наказаний (взысканий) является определение данное в учебнике «Советское административное право»: «Под административными взысканиями ... понимаются взыскания, налагаемые за нарушение обязательных постановлений, издаваемых местными Советами и их исполнительными комитетами, а также народными комиссариатами и другими органами, которым предоставлено право издавать обязательные постановления и другие акты с установлением ответственности за их нарушение»1. Данное определение являлось чисто формальным и не содержало главных элементов, характеризующих административное взыскание.
Позднее А.П. Шергин, предложил под административным взысканием понимать «меру государственного принуждения, применяемую полномочными органами государственного управления или их должностными лицами, народными судами (судьями), органами общественности или их представителями к лицам, виновным в совершении административного проступка в целях кары, воспитания нарушителя и предупреждения правонарушений»2.
Б.М. Лазарев определяет административное взыскание как меру ответственности за административное правонарушение (проступок), применяемую с целью оказать воспитательное воздействие на нарушителя и на других лиц и тем самым предупредить совершение новых проступков, а также преступлений.1
Оба приведенных определения отражали содержание действующего в период, когда они были сформулированы, законодательства об административных правонарушениях.
Современное понятие административного наказания соответственно отражает содержание действующего КоАГГ РФ и представляет собой установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.2
Что касается системы административных наказаний, то в широком понимании она представляет собой «внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает функциональное предназначение административного наказания в социальной среде»3.
Система административных наказаний должна отвечать определенным требованиям. В свое время А.П. Шергиным были намечены требования, которым должна соответствовать совокупность правовых норм, определяющих систему административных наказаний4. Представляется, что содержание данных требований сохранило свою актуальность и целесообразность и в современных условиях. Так, система административных наказаний должна соответствовать следующим требованиям: это должен быть исчерпывающий перечень административных наказаний, закрепленный в КоАП РФ и который не может быть расширен законодательством субъектов Российской Федерации (подобное правовое регулирование стабилизирует систему мер государственного принуждения, будет способствовать их единообразному пониманию и применению1); данная система должна обеспечить возможность дифференцированного применения административных наказаний в зависимости от характера административного правонарушения, личности виновного и его имущественного положения — для физического лица, имущественного и финансового положения - для юридического лица, смягчающих и отягчающих административную ответственность обстоятельств; в системе необходимо определить место каждого административного наказания, какие из них являются основными, а какие дополнительными; наконец, система административных наказаний должна быть гибкой, то есть обеспечивать возможность осуществления экономии принудительных средств, что достигается установлением возможности замены более тяжкого взыскания менее тяжким.
В настоящее время, ст. 3.2. КоАП РФ «Виды административных наказаний» закрепляет исчерпывающий перечень административных наказаний, однако указанный перечень нельзя назвать системой, поскольку он в полной мере не отвечает вышеизложенным требованиям, однако, данный перечень позволяет обеспечить единообразное понимание и применение данных средств правоохраны. Согласно указанному перечню за совершение административных правонарушений могут быть применены следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности.
Одним из ключевых вопросов в проблеме института административного наказания является также классификация административных наказаний. Известное разнообразие административных наказаний и наличие существенных различий между ними касаются содержания, характера данного вида наказаний, а также условий и порядка их применения, а самое главное - весьма различной степени их репрессивности. Именно это требует упорядочения и совершенствования, как унификации административных наказаний, так и их классификации не только в законодательстве, но и в науке административного права.
Объект и объективная сторона административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере
Административное правонарушение - это категория, характеризующая совокупность реальных деяний, признанных административными правонарушениями. Общие признаки административного правонарушения необходимо отличать от признаков конкретного деяния, которое является лишь индивидуальным выражением данного понятия.
Состав административного правонарушения - это обобщенные признаки, которые законодатель отбирает для характеристики конкретных видов противоправных деяний. В механизме правового регулирования состав выступает юридическим основанием правоприменения, в конкретном случае - юридическим основанием квалификации конкретного деяния как административного правонарушения1.
Признаки административного правонарушения, закрепленные в праве, в совокупности образуют сложный юридический состав, где каждый составляющий его элемент (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), в свою очередь представляет собой систему признаков. Так, признаки состава принято делить на четыре группы -объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. «Признаки выступают как наипростейшие части состава, их группы образуют элементы (стороны), а ограниченное единство четырех сторон - это состав проступка. Взаимосвязь, взаимодействие всех признаков образуют целостные свойства состава, на существование которых особым образом влияет каждый первичный признак любой его стороны»1.
Состав административного деликта представляет собой систему таких признаков, которые необходимы и достаточны для признания, что лицо совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во времени и по месту совершения административного правонарушения. Они необходимы в том правовом аспекте, что без наличия всех признаков состава в их совокупности лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Они достаточны потому, что нет необходимости устанавливать какие-либо дополнительные данные, чтобы иметь основание обвинить соответствующее лицо - физическое или юридическое - в совершении административного правонарушения.
Понятие о составе административного правонарушения в целом, и административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере, в частности, имеет очень важное научное и практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния юрисдикционными органами по субъектам административной ответственности, эффективному применению административных наказаний, оказывает профилактическое воздействие, повышает общую правовую культуру населения.
Все выше указанные четыре группы признаков состава административного правонарушения являются равноценно значимыми, следствием отсутствия любого из них является невозможность квалификации деяния в качестве административного правонарушения. При этом, если такие признаки как объективная сторона, субъект и субъективная сторона в различных административных правонарушениях могут в той или иной степени совпадать, то объект (за исключением общего) административного правонарушения характеризует строго определенную группу административных правонарушений. «В значительном же числе случаев различия между видами правонарушений следует искать не в чем ином, как в самом характере ... общественных отношений, то есть в объекте посягательства ... Объект правонарушения — решающий показатель, дающий возможность вскрыть .. . природу правонарушения»1.
Для определения понятия административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере особенно важно правильно определить объект данных правонарушений, с тем, чтобы очертить круг данных правонарушений.
Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Общественные отношения, представляющие собой объект административного правонарушения в жилищно-коммунальной сфере, регулируются не только нормами административного права, но и конституционного, жилищного и других отраслей права. Однако охраняются они именно нормами законодательства об административных правонарушениях.
В теории административного права принято выделять общий, родовой, видовой и непосредственный объект административного правонарушения. Общим объектом всех административных правонарушений, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере, является вся совокупность общественных отношений, охрана которых является задачей законодательства об административных правонарушениях, а именно: права и свободы человека и гражданина, здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественная нравственность, окружающая, среда, порядок осуществления государственной власти, общественный порядок и общественная безопасность, собственность, законные экономические интересы физических и юридических лиц, общества и государства (ст. 2.1. КоАПРФ).
Под родовым объектом понимается совокупность однородных общественных отношений, на которые посягает административное правонарушение. Как указано в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства. Из анализа структуры Особенной части КоАП РФ можно сделать вывод, что одним из критериев группировки составов административных правонарушений, используемых законодателем, является родовой объект посягательства. При этом наряду с указанным критерием законодателем при построении Особенной части КоАП РФ применяется также отраслевой критерий. Таким образом, в настоящее время, в КоАП РФ используется так называемый «смешанный критерий: отрасли управления плюс некоторые объекты административных правонарушений». Подобный критерий был использован и в КоАП РСФСР, и Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях2.
Виды административных правонарушений в жилищно-коммунальной и основания их классификации
В целях более детального изучения административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере следует рассмотреть вопрос о возможной классификации указанных административных правонарушений.
Классификация в общефилософском смысле представляет собой особый случай применения логической операции деления объема понятия, представляющий собой некоторую совокупность делений. В качестве оснований деления выбирают признаки, существенные для данных предметов.1 Любая классификация должна отвечать следующим признакам: деление должно быть исчерпывающим; основание деления должно оставаться неизменным; члены деления должны исключать друг друга; деление должно быть по возможности непрерывным.2
Таким образом, под классификацией административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере следует понимать их деление на отдельные виды по различным основаниям с тем, чтобы каждый из них занимал определенное место в рамках данного правового института. В науке административного права классификация административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере анализу не подвергалась. Между тем, данная классификация необходима и ее определение имеет значение, как для практики, так и для дальнейшей кодификации административного законодательства в целях более эффективной борьбы с административными правонарушениями в жилищно-коммунальной сфере. По словам М.И. Байтина, «научная и практическая ценность классификации ... зависит от обоснованности выбора ее критериев». Сложность и многоплановость административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере, делает невозможным определение единого критерия классификации, который отражал бы всю специфику данных правонарушений. На основании положений ст. 1.1. КоАП РФ в качестве первого критерия классификации административных правонарушений в жилищно-коммунальной сфере можно указать уровень нормативного акта, устанавливающего административную ответственность в данной сфере, согласно которому правонарушения в жилищно-коммунальной сфере подразделяются на: - административные правонарушения, установленные на федеральном уровне в одиннадцати статьях КоАП РФ (ст.ст. 6.4., 6.5., 7.19.-7.23., 8.2., 9.8., 9.10., 9.11.); - административные правонарушения, установленные в семидесяти восьми соответствующих законах субъектов Российской Федерации. При этом хотелось бы еще раз обратить внимание на неудовлетворительное состояние действующего регионального законодательства, устанавливающего административную ответственность в жилищно-коммунальной сфере, поскольку ряд его положений не соответствует требованиям КоАП РФ, так как содержит запреты на совершение действий, нарушающих нормы федерального законодательства. Сложившаяся ситуация- не только - не способствует борьбе с административными правонарушениями в жилищно-коммунальной сфере, а, наоборот,, только затрудняет ее. В силу чего, представляется, что в целях защиты общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере, в целом, и права, каждого гражданина на жилище, в отдельности, необходимо установление административной ответственности в жилищно-коммунальной сфере только на федеральном уровне.
Представляется также целесообразным,; провести, классификацию административных правонарушений, в жилищно-коммунальной сфере,, основываясь на элементах юридического состава данных правонарушений:
Как уже было рассмотрено, административные правонарушения в жилищно-коммунальной сфере составляют определенную группу административных правонарушений, объединенную на основании общности родового объекта данньіх правонарушений. В частности, данный критерий классификации был предложен ОМІ Якубой; которая отметила, что «административные правонарушения можно разделить по роду нарушений, в зависимости: от конкретных объектов правонарушений. Эта классификация весьма обширна и может быть полностью исчерпана лишь в кодексе или в отдельных систематизированных сборниках»1.
Выделив в качестве критерия классификации видовой объект правонарушения можно обозначить следующие три группы административных;правонарушений в жилищно-коммунальной сфере:
