Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы административно-процедурных производств 11
1. Понятие и сущность административного процесса. Административно- процедурные производства, как вид административного процесса 11
2. Принципы административно-процедурных производств 39
3. Административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы развития 48
Глава 2. Виды и особенности административно-процедурных производств в сфере исполнительной власти 64
1. Виды административно-процедурных производств в сфере исполнительной власти 64
1.1. Лицензионно-разрешительное производство 65
1.2. Регистрационное 77
1.3. Конторольно-надзорное 89
1.4. Правопредоставительное производство 106
1.5.Экзаменационно-конкурсное производство 113
1.6. Экспертно-удостоверительное производство 128
1.7. Поощрительное производство 138
2. Регулирование административно-процедурных производств в зарубежном законодательстве и проблемы совершенствования административного процесса в Российской Федерации 147
Заключение 155
Приложение № 1 159
Список использованной литературы и нормативного материала 171
- Понятие и сущность административного процесса. Административно- процедурные производства, как вид административного процесса
- Принципы административно-процедурных производств
- Виды административно-процедурных производств в сфере исполнительной власти
- Регулирование административно-процедурных производств в зарубежном законодательстве и проблемы совершенствования административного процесса в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях становления и развития рыночных отношений в стране изменился характер отношений между государством, с одной стороны, и гражданами и организациями различных форм собственности с другой. В этих условиях уже невозможно было осуществлять командное управление, как это было в период существования социалистической системы хозяйствования. Однако, как показала практика, отказ от государственного управления, привел к кризисной ситуации во всех сферах жизни страны, в силу чего стало необходимым радикально укрепить исполнительную власть и расширить сферу государственного регулирования экономических и социальных процессов.
К сожалению, недостаточно эффективное государственное управление во многом обусловлено неудовлетворительным состоянием соответствующей отрасли права - административного права. Громадное число административно-правовых норм содержатся во множестве законов и подзаконных актах, часто относящихся к другим отраслям права. Между тем, административное право, являясь правом государственного управления, должно обеспечивать эффективное регулирующее воздействие органов исполнительной власти на управляемые объекты. В связи с этим особую актуальность приобретают проблемы административно-процессуального законодательства и административно-процессуального регулирования.
В настоящее время возникла потребность в четком правовом урегулировании взаимоотношений между институтами исполнительной власти и физическими (юридическими) лицами. Необходимо определить правовые пределы вмешательства государства в сферу экономики, предпринимательства и частной жизни граждан, установить основания и процессуальный порядок такого вмешательства, что дает толчок формирования нового законодательства, в том числе административного и административно-процессуального.
За последнее десятилетие было введено в действие большое количество законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих процедуры разрешения индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного
4 управления. В частности, в настоящее время действует множество нормативных актов, регулирующих порядок государственной регистрации, лицензирования, проведения различных экзаменов, конкурсов, экспертиз, порядок осуществления контрольной надзорной деятельности, применения административной ответственности. В то же время развитие административно-процессуального законодательства, как показывает его анализ, идет спонтанно, вне какой-либо системы. Значительное развитие в сфере регулирования административно-процессуальньїх отношений получило ведомственное нормотворчество. Многие федеральные органы исполнительной власти устанавливали свои правила разрешения подведомственных им административных дел, что существенно усложняет функционирование всего государственного аппарата, приводит к нарушениям конституционных прав граждан и прав юридических лиц.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти 9 марта 2004 года был принят Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа Президента РФ от 20.05.2004г. № 649). Данный Указ установил систему федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), четко определил функции федеральных органов исполнительной власти, упразднил старые и образовал новые федеральные органы исполнительной власти. Теперь под функциями по принятию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. А под правоприменительными функциями - издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Бессистемность административно-процессуального законодательства
обусловливается в свою очередь отсутствием в стране научно обоснованной концепции построения и развития административно-процессуального права. Несмотря
5 на то, что проблемы административного процесса и административно-процессуального права исследуются в административно-правовой науке с начала 60-х годов прошлого века, до настоящего времени не вьфаботано единого подхода к пониманию этих проблем. Данное обстоятельство является препятствием для построения стройной системы административно-процессуального законодательства во главе с федеральным кодифицированным законом.
Взаимоотношения публичной власти и гражданина в различных государствах, в зависимости от многих причин политического, экономического, идеологического и др. характера, регулируются по-разному. Многие государства (например, Германия, Франция) имеют стройную и достаточно логичную систему, как самого административного права, его основных правовых институтов, так и административной юстиции и самого процесса защиты нарушенного публичного права в ее рамках.
Дня России проблемы взаимоотношения публичной власти и гражданина весьма актуальны, так как в науке нет единого подхода к определению предмета административного процесса, нет соответствующей реалиям сегодняшнего дня законодательной базы административного процесса, административной юстиции. Проходящие в настоящее время в стране административная и судебная реформы направлены на регулирование и совершенствование деятельности органов исполнительной власти, на законодательное закрепление института административной юстиции. В связи с этим становится необходимым теоретическое осмысление таких понятий как административный процесс, его виды, сущность административно-процедурной и административно-юрисдикционной деятельности, соотношение административного процесса и административной юстиции. На основе теоретического анализа указанных административно-правовых категорий необходимо сформулировать предложения для законодательного органа, которые могли бы найти закрепление в готовящихся законопроектах «Об административных судах», «Об административном судопроизводстве», «Об административных процедурах». Все это обуславливает актуальность выбранной темы исследования.
Эффективность государственного управления во многом зависит от его организации, то есть практической деятельности, направленной на реализацию прав граждан, вьшолнение конкретных управленческих задач, что является позитивной деятельностью, в отличие от юрисдикционной. Эта деятельность осуществляется в определенном установленном нормами права порядке, называемом административно-процедурным производством.
Решение проблем законодательного регулирования административньгх процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России. Реформа предполагает жестко регламентировать деятельность государственных служащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т.п., или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема административно-процедурньш производств в сфере исполнительной власти более или менее подробно затронута в исследованиях П. И. Кононова, И. В. Пановой, В. Д. Сорокина, однако административные процедуры рассматриваются наряду с другими видами административно-процессуальной деятельности. Некоторые административные процедуры фрагментарно рассматривались в работах В.А. Юсупов, Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров. В 60-70 годы прошлого века были опубликованы монографические исследования таких ученых как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, В.А. Лория, которые заложили фундаментальные научные основы теории административного процесса, на базе которых и продолжились дальнейшие научные исследования в этой области. В частности, в 80-90 годы к изучению проблем административного процесса обращались такие ученые как Д.Н. Бахрах, O.K. Застрожная, МЯ. Масленников, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов.
Объектом данного исследования являются теоретические аспекты административно-процедурньк производств в сфере государственного управления, и
7 в частности исполнительной власти, их соотношение с иными видами административных производств.
Предметом исследования являются научный анализ проблем теории и практики, связанньк с административно-процедурными производствами в сфере исполнительной власти, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации административно-процедурньгх производств, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса субъектов государственно-управленческих отношений.
Цель и задачи диссертационного исследования, - На основе комплексного изучения современных достижений науки административного права проанализировать теоретические основы законодательного регулирования и классификации административно-процедурньгх производств в сфере исполнительной власти, выявить их юридическую природу, раскрыть основные тенденции и закономерности развития административных процедур, предложить научно обоснованные предложения по их дальнейшему совершенствованию.
Дня достижения поставленной цели исследования в диссертации были поставлены следующие задачи:
определить место административного процесса в системе юридического процесса;
сформулировать понятие административных процедур и определить их соотношение с административным процессом;
проанализировать роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций;
выявить основные формы реализации административных процедур;
рассмотреть на основе действующего законодательства виды административно-процедурньк производств, их особенности и структуру;
провести сравнительный анализ зарубежного законодательства об административных процедурах для определения возможных путей совершенствования законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в России.
Теоретическая основа работы - исследование фундаментальных положений науки административного права и теории государства и права. Общетеоретической основой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Ю.И. Мельникова, В.Н. Протасова, М.С. Шакарян, Л.С. Явича и других ученьк. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, КС. Вельского, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, А.А. Демина, Е.В. Долина, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечета, А.Ю. Якимова и других ученьк. Изучалась зарубежная литература по теме диссертации.
Методологическую базу составляет комплекс научных методов познания и исследования, которые охватывают систему общих, специальных, частных методов познания: диалектический и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки - анализ и синтез, исторический, формальнологический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является по-существу одной из первьк научных работ, в которой представлено комплексное исследование одного из важнейших для науки административного права, административного процесса, для теории и практики государственного регулирования правового института - административньк процедур, и их применения в сфере реализации исполнительной власти. Проанализировано понятие и сущность административно-процедурных производств, а также определено их место в системе административного процесса и предложена их классификация.
Автором сформулированы предложения по законодательному регулированию административно-процедурньк производств.
9 На защиту выносятся следующие положения:
1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий
всеми признаками, присущими последнему.
Административный процесс представляет собой урегулированную нормами права правоприменительную деятельность государственных органов, направленную на разрешение в установленном порядке индивидуально-конкретньж дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами.
Административные процедуры как составная часть административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, - это урегулированная административно-процессуальньши нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.
Законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации статуса субъектов различных административных производств.
Индивидуальные акты управления как юридическая форма реализации административных процедур затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.
Особенность юридической формы реализации административных процедур проявляется в ее двойственном характере: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административньгх процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов ищщиируют административные процедуры.
В теоретическом плане порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Однако, с нашей точки зрения целесообразно включить порядок подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур.
Объектом правового административно-процессуального регулирования должны быть две группы общественных отношений, возникающих между:
а) органом исполнительное власти и гражданином либо организацией в
процессе реализации гражданином или организацией своих прав;
б) органом исполнительной власти и гражданином, организацией в случае
принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину,
организации выполнить ту или иную обязанность.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного процесса, а также в нормотворческой и правоисполнительной деятельности. Кроме того, сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в учебном процессе, при подготовке специалистов в системе высшего и послевузовского профессионального образования в области юриспруденции.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные теоретические положения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, научно-практических конференциях. По теме диссертации опубликованы три научных статьи.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
Понятие и сущность административного процесса. Административно- процедурные производства, как вид административного процесса
Изучение истории административного и административно-процессуального права России, а также анализ научных трудов позволяют выделить несколько этапов, когда интерес к исследованиям проблем административного процесса возрастал.
Первый этап приходится на конец XIX - начало XX века. В этот период выходят работы видных дореволюционных юристов В.М. Гессена, И.В. Михайловского, В.А. Рязановского, М.Д. Загряцкова, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, А.Ф. Евтихиева, В.Л. Кобалевского и других.1 В основном, эта правовая категория рассматривалась учеными-административистами с точки зрения судебного права, как самостоятельной юридической науки.
МЛ. Масленников приводит факт, что первое зафиксированное упоминание об административном процессе как о порядке реализации материальных норм связано с законодательством СССР 1930-х годов о взыскании налогов и неналоговых платежей.2
В 30 - 40-е годы прошлого столетия административное право было исключено из сферы советской правовой системы, а также из учебных планов и программ юридических вузов, что, конечно же, повлекло приостановление научных исследований и административного процесса.
Второй этап приходится на конец сороковых — пятидесятые годы. В конце сороковых годов выходит ряд работ, в которых заново осмысливаются проблемы административного процессуального права.3 В основном эти исследования осуществляются с позиций определения самого предмета административного права.
Третий этап - 60 - 70-е годы. Возможно это один из наиболее «плодотворных этапов» предлагаемой нами периодизации. Развитие юридической мысли в этот период объясняется масштабной систематизацией законодательства, проводившейся в стране, подготовкой ряда союзных Основ и республиканских кодексов. Именно на этом этапе сформировались основы современной теории административного процесса, активно обсуждаемые и в настоящее время; впервые ученые-правоведы заговорили об административном процессуальном праве как о самостоятельной отрасли права.
Наиболее заметный вклад в научное развитие административного процесса внесли работы Галагана И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Долина Б.В. Доказательства в административном процессе. М, 1973; Козлова Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967; Лории В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права, Тбилиси, 1974; Лунева А.Е. Ответственность за административные правонарушения. М., 1961; Салищевой Н.Г. Административньш процесс в СССР. М., 1964; Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Сорокина В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Шергина А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Чечота Д.М. Административная юстиция. Л., 1973 и ряда других ученых. В этот период защищено большое количество диссертаций по данной тематике.
Четвертый этап - 80-е годы - начало девяностых. С одной стороны он характеризуется тем, чтр впервые были разработаны и приняты кодифицированные акты в сфере административного процесса - Основы законодательства Союза ССР об административных правонарушениях и Кодексы союзных республик об административных правонарушениях. Вышло большое количество работ, посвященных административной ответственности и производству по делам об административньж правонарушениях.4 Однако в целом, данный этап следует считать периодом ремиссии административно-процессуальных исследований, так как теории административного процесса, по сути, был посвящен лишь один серьезный монографический труд -учебное пособие «Советский административный процесс» О.К. Застрожной, вышедшее в издательстве Воронежского университета в 1985 году.
Начало пятого этапа можно связывать с принятием на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Административно-процессуальное законодательство впервые получило официальное закрепление в Конституции Российской Федерации. Изменения, произошедшие в стране, затронули практически все сферы общественной жизни, что предопределило бурное развитие законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что оказало значительное влияние и на развитие теории административного процессуального права.
В настоящее время появилось большое количество научных статей, монографий, посвященных исследованию административно-процессуального права и его институтов. Поставлен вопрос о возможной кодификации административно-процессуального законодательства.
В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно указывалось на необходимость проведения административной реформы, а также принятия кодифицированных актов в рассматриваемой сфере. Так, в Послании Президента Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране» от 6 марта 1997 года ставится вопрос о необходимости реформирования исполнительной власти. В качестве основных направлений указываются радикальное усиление регулирующей и контрольной функции органов исполнительной власти, повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, принятие упреждающих мер. В качестве основных направлений реформирования указьшаются также выработка оптимальной структуры исполнительной власти, строгое разделение функций и полномочий этих органов, определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями власти. Обращается внимание на необходимость установления обратной связи с институтами гражданского общества в целях создания благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.5
В Послании Президента Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» от 4 апреля 2001 года поставлена цель - выстроить четко работающую исполнительную власть. В числе задач указьюаются: определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. В нем отмечается, что основными объектами административной реформы должны стать Правительство, министерства и ведомства, их территориальные органы. При этом «следует пересматривать не только структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти».6
Принципы административно-процедурных производств
Административно-процедурные производства осуществляются на базе определенных принципов, т.е. определенных установлений. Так как административно-процедурное производство - вид административно-процессуальной деятельности, то оно основано на принципах административного процесса.
Административный процесс, как и любой другой вид юридического процесса, несмотря на внутреннее видовое разнообразие, осуществляется в соответствии с определенными едиными принципами, то есть основными правовыми началами. В научной литературе по вопросу о принципах административного процесса отсутствуют какие-либо существенные разногласия. Ведущие ученые-административисты, такие как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, Е.В. Долин, Ю.М. Козлов и другие по разному понимая сущность и структуру административного процесса, в то же время занимают в целом одинаковую позицию по проблеме принципов административного процесса. Все выделяемые в литературе принципы административного процесса можно подразделить на три вида: общеправовые, общепроцессуальные и специальные.
К общеправовым относятся те принципы, которые составляют основу всего правового регулирования, имеют универсальное применение во всех отраслях права. В числе таких принципов называются, в частности, принцип законности и принцип равенства всех лиц перед законом.
Общепроцессуальные принципы - это принципы, составляющие правовую основу всех видов юридических процессов, то есть используемые как в судебном, так и в административном процессах. К этим принципам относят, в частности, принцип процессуального равенства лиц, участвующих в административном процессе, принцип гласности, то есть открытости административного разбирательства, принцип достижения объективной (материальной) истины, принцип самостоятельности органа, рассматривающего дело, в принятии решения, принцип выбора языка, на котором ведется административное разбирательство, принцип ответственности должностных лиц за нарушение правил процесса. Указанные общеправовые и общепроцессуальные принципы распространяются и на административный процесс в качестве наиболее общих его начал.
В административно-процессуальном законодательстве закреплены следующие процессуальные принципы:
1. Разрешение всех административных дел на основе действующего законодательства РФ и в соответствии с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами. Данный принцип заключается в том, что административный орган, рассматривающий дело должен принимать решение по нему на основе соответствующих материальных норм как административного, так и других отраслей права, регулирующих существо этого дела. Кроме того, административный орган, а также другие участники процесса должны соблюдать установленные административно-процессуальными нормами процедуры, то есть порядок и последовательность совершения юридических действий и принятия решений в ходе разрешения административных дел.
2. Равенство всех лиц, участвующих в административном деле перед законом и перед органом, разрешающим дело. Речь в данном случае идет о процессуальном равенстве сторон, а также других лиц, участвующих в разрешении административного дела, в частности свидетелей, экспертов, специалистов. Административный орган, рассматривающий дело должен предоставить сторонам в процессе равные права, связанные с представлением доводов и доказательств, заявлением различных ходатайств, ознакомлением с материалами дела и т.п. Объяснения других лиц, участвующих в деле, заключения экспертов в равной мере должны учитываться органом, рассматривающим дело, в качестве доказательств. Не должно отдаваться предпочтения каким-либо отдельным участникам производства и представляемыми ими доказательствами.
3. Гласность (открытость) административного разбирательства. Гласность административного процесса заключается в том, что дело должно рассматриваться, как правило, открыто. Административный орган обязан предоставить возможность присутствия при рассмотрении дела всем
заинтересованным в его разрешении лицам, представителям средств массовой информации. На практике производства по некоторым категориям административных дел действительно осуществляются публично с участием большого количества граждан, не имеющих прямого отношения к этим делам. К ним можно отнести, например, производство по регистрации брака, производство по присвоению ученых степеней, производство по регистрации кандидатов в депутаты. Некоторые же виды производств не привлекают внимания публики и осуществляются буднично и незаметно. Это, например, регистрационные и лицензионные производства. По решению соответствующего государственного органа и в соответствии с действующим административно-процессуальным законодательством отдельные категории дел должны разрешаться в закрытом режиме. В производстве по таким делам могут участвовать только стороны и другие лица, имеющие непосредственное отношение к этим делам в качестве свидетелей, потерпевших экспертов, специалистов, представителей государственных органов и органов местного самоуправления. В закрытых административных производствах должны рассматриваться, как правило, дела, в которых используются сведения, составляющие государственную, служебную, коммерческую или личную (семейную) тайну. В качестве примеров административных производств, осуществляемых в закрытом режиме можно привести производство по допуску лица к сведениям, составляющим государственную тайну, производство по медицинскому освидетельствованию для установления факта психического заболевания.
Виды административно-процедурных производств в сфере исполнительной власти
Как уже отмечалось административно-процедурное производство - это рассмотрение индивидуальньк дел бесспорного характера в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. В сфере исполнительной власти осуществляются различные виды административных процедур, цель которых обеспечить возможность реализации и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, урегулировать их взаимоотношения с органами публичной власти.
Для регулирования управленческих отношений, органы государственного управления широко используют такие методы как лицензирование, регистрация, разрешения и другие. Урегулированные административно-правовыми нормами они приобретают форму административно-процедурного производства, как вида административно-процессуальной деятельности органов государственного управления.
Так как единого федерального закона об административных процедурах нет, то правовое регулирование осуществляется рядом федеральных законов. Например, «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08.2001, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997, «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001г., «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001 и др.
В данной главе нами будут проанализированы административно-процедурньїе производства, которые наиболее часто используются в сфере исполнительной власти. Каждое административно-процедурное производство будет рассматриваться по схеме: общая характеристика указанного производства, его характерные черты, правовая основа, сформулировано понятие, исследованы процессуальные стадии и их особенности.
В соответствии с действующим законодательством отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями, учреждениями, организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии, т.е. специального разрешения, выданного уполномоченным органом исполнительной власти.
В переводе с латинского слово «лицензия» означает право, разрешение. Определение лицензирования содержится, в частности, в Большом экономическом словаре, где оно трактуется как выдача разрешения на право проведения те или иных операций.
Урегулированный нормами права порядок выдачи лицензий и разрешений является лицензионно-разрешительной процедурой (производством).
Лицензионно-разрешительное производство обеспечивает получение физическими и юридическими лицами лицензий, а также иных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий.
Необходимо отметить, что лицензионно-разрешительное производство достаточно полно урегулировано действующим законодательством. Производство на занятие хозяйственной деятельностью берет свои истоки из конституционных положений (ст. 34 Конституции РФ), где предусмотрено свободное использование человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
Государство обязано не только признавать права на экономическую деятельность, но и гарантировать эти права, устанавливать ряд ограничений. Некоторые виды экономической деятельности государство запрещает (например, производство оружия и т.д.), а на определенные устанавливает специальные разрешения (лицензии).
Правовую основу лицензионно-разрешительной деятельности составляют многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок выдачи и контроля разрешений, но особое место принадлежит, прежде всего, Гражданскому кодексу Российской Федерации. Под лицензированием понимается вьщача специального разрешения на ведение деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов уполномоченными органами. Статья 49 ПС РФ предусматривает, что виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определяются только законом.53
В частности общие начала лицензионной деятельности закреплены специальным федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001г.54 Порядок лицензирования отдельных видов деятельности регулируется также специальными федеральными законами и Положениями о лицензировании, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ и нормативными актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Например, Положение о лицензировании в сфере внешней торговли товарами (утверждено постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005г. № 364). Настоящее Положение определяет порядок лицензирования в сфере внешней торговли товарами. В целях настоящего Положения под лицензированием понимается административная процедура регулирования внешнеторговых операций, осуществляемая путем выдачи документа, разрешающего экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров.55
Общие правила осуществления производства по выдаче физическим и юридическим лицам разрешений на совершение отдельных юридических действий действующим законодательством не урегулированы. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами, и издаваемыми на их основе подзаконными нормативными актами. Например, основания и порядок выдачи гражданам и юридическим лицам разрешений на хранение, ношение, использование и транспортирование огнестрельного оружия определяются федеральным законом «Об оружии» от 13.12.1996 года56, а также ссютветствуюшими Постановлениями Правительства РФ и инструкцией МВД РФ.
Регулирование административно-процедурных производств в зарубежном законодательстве и проблемы совершенствования административного процесса в Российской Федерации
Анализ административно-процедурньж производств предполагает, с нашей точки зрения, необходимость определения возможных форм законодательного регулирования данных процессуальных отношений. Мировой опыт свидетельствует о том, что обычно законодатель делает выбор между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные процедуры (Италия, Испания, Германия, .Австрия и т.д.) и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования (США, Франция, Великобритания, некоторые Скандинавские страны и т.д.).86 В целом традиции кодифицированного административно-процессуального законодательства сильны в странах бывшей Австро-Венгрии и Средиземноморья.
Административно-процессуальньгй кодекс в зарубежных странах — это систематизированный , законодательный акт, содержащий административно-процессуальные нормы, кодифшгированные применительно к особенностям материальных административных норм, а также с учетом правового статуса субъектов, рассматривающих дела, и всех лиц, являющихся участниками процесса рассмотрения дел. Административно-процессуальный кодекс Польши детально регламентирует порядок принятия органами администрации индивидуальных административных актов в отношении граждан, включая и порядок обжалования таких актов. В США действует кодифицированный Закон об административной процедуре, в котором содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений, а также порядок проверки судом решений, принятых учреждениями. Многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре, принятые в соответствии с Примерным штатным законом о такой процедуре.
В ФРГ действует Закон о порядке административного производства от 25 мая 1976 г., регламентирующий порядок издания административных актов. Указанный закон различает два вида административно-правовой деятельности - издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно данному закону «административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц.
Основными формами деятельности немецкой администрации являются: административный акт, постановление, публично-правовой договор, фактическое (простое) административное действие, частно-правовое административное действие. Из числа административных актов исключаются все частно-правовые, фискальные меры административных органов, а также политические или конституционные и международно-правовые правительственные акты. Административные акты воздействуют на не подчиненных конкретному органу субъектов и регулируют индивидуальные административные дела.
Постановления используются в качестве административного инструмента, когда администрация при исполнении законов должна и изъявляет желание единообразно урегулировать не только отдельные случаи, но и значительное количество аналогичных случаев. Административный орган может взамен издания административного акта заключить со своими адресатами публично-правовой договор, если это не противоречит правовым предписаниям. К фактическим (простым) административным действиям относятся такие административные меры, которые направлены на достижение фактического, а не правового успеха, поэтому они отличаются от административных актов отсутствием регулирования.
Административное производство в Германии в широком смысле - это любая деятельность административного органа, направленная на принятие какого-либо решения. Закон о порядке административного производства ограничивает это широкое понятие подготовкой и изданием административного акта, а также заключением публично-правового договора. 8 Германии существует несколько видов контроля за действиями администрации: 1) контроль внутри администрации, осуществляемый руководителем; 2) жалобы в произвольной форме (жалобы в порядке служебного надзора и т.д.); 3) формальные жалобы (жалобы не подчиненных данному органу субъектов). 9 июня 1957 году в Венгрии был принят Акт № IV «Об общих нормах административного производства в государстве», который с определенными изменениями до сих пор действует (основным изменением явилось введение судебного надзора за органами администрации), но принципиальная структура кодекса осталась той же самой. Такие страны как Польша, Болгария, бывшая Югославия, приняли административно-процессуальные кодексы, схожие с венгерским.
Венгерский Акт «Об общих нормах административного производства в государстве» (далее - Акт) призван способствовать эффективному осуществлению административных задач государства путем регулирования официального производства публичных административных органов. Акт регулирует в порядке административного производства рассмотрение дел, связанных с национальной обороной, зарубежной торговлей, социальным страхованием, нечестной рыночной торговлей, установлением фиксированных цен, финансами, акцизами, а также относящихся к юридической защите собственности промышленных предприятий. Акт не регулирует производство по мелким правонарушениям и делам, связанным с натурализацией.
Административное производство в Венгрии возбуждается по ходатайству или после заявления стороны, или в соответствии с обязанностью административного органа изучать свою юрисдикцию и компетенцию ex officio (т.е. в процессе осуществления своих полномочий). Вышестоящий административный орган может обязать нижестоящий возбудить или продолжать производство. Для просьбы стороны может быть предусмотрена форма с приложениями. Однако органы не могут требовать от стороны указывать данные, которые по закону должны быть известны этим органам. Более того, в производстве по делу не может быть отказано, если форма просьбы не соответствует содержанию (ст. 16).
В соответствии с Актом не принимают участия в производстве своих собственных дел ни административные органы, ни их государственные или муниципальные должностные лица. Административный орган должен проводить судебное разбирательство, если это предусмотрено правовой нормой, или если необходимо коллективное слушание лиц, участвующих в производстве. В целях удостоверения факта, условия или других данных административный орган выдает официальный сертификат (удостоверение). При производстве административных дел выдается официальное удостоверение для подтверждения данных стороны.
