Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Президент Российской Федерации в системе субъектов административного права
1. Понятие и виды субъектов административного права 12
2. Становление и развитие института Президента в Российской Федерации 26
3. Виды полномочий Президента Российской Федерации 35
4. Понятие и виды форм осуществлений полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти 59
Глава 2. Взаимодействие Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти России
1. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации 87
2. Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 108
3. Организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации 123
Заключение 155
Библиография 159
- Становление и развитие института Президента в Российской Федерации
- Понятие и виды форм осуществлений полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации
- Организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одним из главных направлений формирования жизнеспособной российской государственности, наряду с изменением федеративных связей, становлением института парламентаризма, исполнительной власти, местного самоуправления, созданием системы правосудия, является развитие и совершенствование института Президента Российской Федерации,
Это обусловлено тем, что в ходе реформы политической и правовой систем Российской Федерации учреждение института Президента в России сыграло весьма важную роль: произошло перераспределение полномочий между субъектами, осуществляющими государственную власть.
Будучи главой государства, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие системы органов государственной власти. Однако, российский опыт государственного строительства последних лет показывает, что деятельность Президента Российской Федерации больше тяготеет к исполнительной ветви государственной власти. Президент Российской Федерации не только участвует в выработке государственной политики в той или иной степени в экономической, административно-политической и социально-культурной сфере, но и осуществляет постоянный контроль за ее реализацией, а при необходимости -корректировку, что наблюдается в процессе, например, проведения государственной научно-технической политики, топливно-энергетической программы, «монетизации» социальных льгот, принятия решений об исключении предприятий из числа стратегических и включении их в прогнозные планы приватизации, наконец, развития государственной службы Российской Федерации. При этом Президент России «делит» свои полномочия с Правительством Российской Федерации, что свидетельствует об усложненной управленческой вертикали, дуалистической системе органов исполнительной
4 власти, приводящей к увеличению аппарата государственной службы, его бюрократизации. Яркий тому пример - административная реформа федеральных органов исполнительной власти, когда при сравнительно одинаковых требованиях, предъявляемых к однотипным организационным формам, созданы и функционируют разные не только по объему полномочий, но и по уровню подчиненности федеральные органы исполнительной власти - руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации и органы^ руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. Безусловно, такая конструкция не исключает дублирования полномочий между главой государства и федеральными органами исполнительной власти.
Требует научного осмысления именно с точки зрения административного права и деятельность Президента Российской Федерации во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов России. Это обусловлено тем, что продолжают иметь место устойчивые разногласия по поводу изменения порядка назначения и отстранения от должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации; функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, оказывающих влияние на развитие государственно-управленческой деятельности в регионах, на взаимодействие региональных управленческих структур с федеральными.
Очевидно, что решение этих проблем зависит от понимания роли и места Президента Российской Федерации в современной демократической модели исполнительной власти, в основе которой лежит, с одной стороны, отказ от жесткой централизации, а с другой, - создание «сильной» исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно-правовых форм интересам человека и гражданина, общества, законности.
Все вышеизложенное определяет выбор темы научного исследования и его актуальность-
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования.
Проблема реализации полномочий Президента Российской Федерации является постоянным предметом внимания науки административного права. При этом наблюдается стабильная заинтересованность в вопросах, связанных с субъектным составом, обеспечивающим реализацию полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти, выявлением особенностей правовых форм осуществления полномочий Президента, выработки четких критериев для правомерного пользования и исключения злоупотреблений властью Президентом России, обусловленных ее сущностью. В частности, к этим и другим аспектам института Президента Российской Федерации в своих работах обращались А.Б. Агапов, Д,Н. Бахрах, А.И. Бобылев, АЛ. Бондаренко, I1JL Бачило, Г.В. Дсгтев, JLA. Калинина, Ю.М. Козлов, В.Н. Медведев, Ю-А. Тихомиров, Н.Г, Сапищева, IO.R Старилов, М.С Студсникина, А.Н. Писарев, В.В. Полянский, Н.10. Хаманева и другие1. Между тем, комплексные научные работы, выполненные в рамках административного права, затрагивающие механизм реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти, отсутствуют.
Теоретическую основу исследования составляют труды представителей отечественной науки по общим вопросам государства, права и управления. В диссертации использованы монографии и иные публикации С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.С. Алексеева, Г.В, Атаманчука, Д,Н, Бахраха, И.Л. Бачило, К.С.
См.. например, Бондаренко А.А. Указы Президента в сфере исполнительной власти Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власш в России. М., 2003; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: исходные позиции//Вестник МГУ; Серия право. 1992. Jvi Зт 4Т 5; 1993. № 4, 5;Дегтев Г.В. Становление и развитие президенства в России. М., 2005; Калинина Л.А. Принцип разделения властей -политико-правовая основа осуществления >i реализации исполнительной власні в Российски Федерации: история н современность // Известия международной академии наук высшей школы. М., 2005. Ка 3 (33); Лунин В.О. «Указное право- в России. М, 1996; Медведев В.П, Исполнительная власть в условиях административной реформы. Ж, 2006; Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) //Журнал Российского права. 2001. № 2; Писарев А.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны: автореф. лисе, к.ю.н. М,, 1595; Полянский Я.Н. Системно-структурные реформы публичной власти и статус Президента Российской Федерации // Административное право: теория и современность. М., 2006; Студеиикина И.С. Юридическая природа указов Президента Российской Федерации // Административное право и административный процесс: акгуальные проблемы. М„ 2004; Чиркии В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей; реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М, 2003; Чертков АН., Плюгииа КВ. Институт полномочных представителей Президент Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2.
Вельского, A3. Венгерова, ВА Кистяковского, Ю.М. Козлова, Е.И Козловой, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, О.Э. Лсйста, А.Е. Лунева, М.Н. Марченко, Л.А. Мицкевича, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, СС. Студеникина, М.С. Студсникиной, Ю.А, Тихомирова, Н,Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, ІД.А. Ямпольской и других авторов, а также некоторые зарубежные источники.
В исследовании проанализированы относящиеся к его теме нормы действующих законов Российской Федерации, актов Президента, Правительства, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации,
Объект и предмет исследования.
Проблема реализации полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти, если ее рассматривать в целостном виде, -сложная и многоплановая, имеющая разнообразные грани и конкретные аспекты.
В широком смысле объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе реализации Президентом Российской Федерации полномочий в сфере исполнительной власти. На основе всестороннего анализа предпринята попытка исследования механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с субъектами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Предмет исследования составляет теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования механизма реализации полномочий главой государства в сфере исполнительной власти.
Цель и задачи исследования.
Непосредственной целью представленной диссертации является, преимущественно, административно-правовое исследование юридической природы полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти, их систематизация и классификация, раскрытие основных тенденций и закономерностей развития механизма взаимодействия Президента с органами исполнительной власти, предложение научно обоснованных выводов и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию
7 организационных звеньев, элементов, форм и методов, образующих механизм административно-правового регулирования компетенции названных органов, также связанное, по некоторым аспектам, с проблематикой конституционного права.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
рассмотреть понятие и виды субъектов административного права;
изучить и осмыслить причины возникновения и историю становления института Президента в России;
выявить статус Президента как одного из субъектов государственной власти Российской Федерации;
проанализировать формы осуществления полномочий Президента как субъекта исполнительной власти;
исследовать содержание полномочий Президента России в сфере исполнительной власти во взаимодействии как с федеральными органами исполнительной власти, так и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
определить организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертации составляют как общенаучные, так и иные методы познания, в том числе и специальные.
Общей основой исследования являются философские методы. Будучи универсальными, они позволяют уяснить природу и характер механизма полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
Среди специальных: методов диссертационного исследования широко используется догматический или формально-логический способ познания. Его применение позволяет изучить законодательство, нормами которого регламентируется взаимодействие Президента с органами исполнительной
8 власти, выявить соответствие либо несоответствие действующего законодательства реалиям существующей жизни.
Широко используется и сравнительно-правовой метод, основывающийся на последовательном сопоставлении большого числа сходных государственно-управленческих явлений.
Особое значение в исследовании также отводится социологическому методу изучения, который позволяет определить эффективность взаимодействия главы государства с субъектами исполнительной власти.
Важным при характеристике полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти является акцентирование внимания на историческом способе познания. Такой подход дает возможность рассмотреть существующие административно-правовые явления в сфере взаимодействия Президента с органами исполнительной власти не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.
Учитывая состояние переходного периода развития российской государственности, сущность которого характеризуется своеобразной логикой и механизмами формирования, в которых уживаются элементы старых и новых форм и методов осуществления исполнительной власти, представлений, норм мышления, быстрая смена ситуаций и сценариев государственно-управленческой деятельности, нередкое возникновение «откатных», «попятных» движений при осуществлении институциональных реформ, в том числе и административной реформы, инициатором и участником которой является Президент Российской Федерации, применен и синергетический подход к исследованию. Огромный потенциал данного метода заключается в возможностях описания закономерностей процессов функционирования института Президента в сложноорганизованпой системе исполнительной ветви государственной власти.
Что же касается приоритетного использования того или иного метода исследования, то это всецело зависит от поставленных в диссертации задач.
Эмпирическую базу исследования составляют данные социологических исследований, статистические материалы, практика деятельности Президента
9 Российской Федерации, его вспомогательных органов и структур, а также органов исполнительной власти во взаимодействии с главой государства.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первое в российской юридической науке диссертационное исследование, в котором проведен административно-правовой анализ комплекса организационных аспектов механизма реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
В этой связи особое внимание в диссертации уделено осмыслению института Президента России в системе субъектов административного права, понятия и содержания организационно-правового механизма, направленного на осуществление главой государства полномочий в данной области.
Анализ законодательства о рабочих органах Президента Российской Федерации, правовая оценка их взаимодействия с органами исполнительной власти позволили сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование эффективных форм и методов взаимодействия Президента России с органами исполнительной власти в процессе государственного управления, которые являются новыми либо содержат элемент новизны.
Соответственно, по итогам проведенного научного исследования к наиболее существенным выводам и результатам диссертационного исследования, выносимым на защиту, можно отнести следующие;
1) понятие Президента Российской Федерации как субъекта
административного права, то сеть обязательного участника государственно-
управленческих отношений по реализации полномочий в сфере исполнительной
власти. Такой подход обусловлен тем, что возникновение, изменение,
приостановление или прекращение административно-правовых отношений
бывает невозможно без участия Президента Российской Федерации, а права и
обязанности сторон такого рода общественных отношений связаны с
реализацией функции государственного управления;
2) выявлены этапы становления института Президента в Российской
10 Федерации, что позволяет определить его роль и назначение в современных условиях;
определены виды полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти и основания их классификации;
дано понятие формы реализации Президентом его полномочий - это внешне выраженное действие Президента, осуществленное в рамках его компетенции и влекущее определенные последствия, направленные на возникновение, изменение, приостановление или прекращение правоотношений в целях осуществления задач, функций и полномочий в сфере исполнительной власти;
определено место актов Президента Российской Федерации в системе нормативно-правового регулирования, В частности, обоснован приоритет указов главы государства перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации;
6) исследована практика форм осуществления полномочий главой
государства во взаимодействии с органами исполнительной власти,
находящимися в ведении Президента Российской Федерации, а также с
неподчиненными ему органами исполнительной власти, в частности, с
федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении
Правительства Российской Федерации, и с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
7) сделан вывод о необходимости совершенствования организационно-
правового механизма реализации Президентом полномочий в сфере
исполнительной власти, в том числе законодательства в данной области.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в научной и практической разработке
проблем административного права, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права как в целом, так и отдельных его институтов.
Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и рекомендации, относительно организационно-правового механизма реализации полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти, форм и методов их осуществления, также могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы Российской Федерации, в свою очередь регламентирующей механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по комплексным вопросам экономической, административно-политической и социально-культурной жизни общества и государства.
Апробация результатов исследования.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, проводилась в различных формах, в том числе: в учебном процессе по административному праву в Московской государственной юридической академии, на научно-практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права, в практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой изучения данной проблематики и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.
Становление и развитие института Президента в Российской Федерации
Термин «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший член совещательного места. Президенство - это должность, звание, председательство28. Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный глава государства , а институт Президента - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.
Институт Президента давно известен мировой государственно-правовой практике - он насчитывает более 200 лет. Впервые его научно обосновали в США. Здесь в 1788 году должность Президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX века примеру Соединенных Штатов последовал прежде всего, страны Латинской Америки, которые учредили пост Президента. В Европе впервые это было сделано в 1848 году в двух государствах — во Франции и в Швейцарии, Наибольшее распространение институт Президента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия. В 30-40-х годах данный институт распространяется на Ближний Восток и Азию: Сирия, Ливан, Филиппины и другие. В дальнейшем это было сделано в Италии, Португалии, Испании, Индии, Южной Корее, Пакистане и др. В государствах Африки данная модель получила наибольшее распространение в конце 50-х — начале 60-х годов прошлого столетия , Заметим, что пост Президента существовал в ряде бывших социалистических стран на различных этапах их развития, например, во Вьетнаме, Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии, Югославии.
Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого государственно-правовот явления.
До февраля 1917 года наша страна представляла собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась в законодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава 1716 года устанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять» .
Вместе с тем следует отмстить, что в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем 1LA. Столыпиным . Процедура введения поста Президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, до установления основных законов, возлагалась на временного Президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры . Идею введения республиканской формы правления и учреждения поста Президента в России выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, Конституции34.
Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и к Президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых актах, о чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918 года, Конституций СССР 1924, 1936, 1977 годов. В научной литературе институт главы государства, Президента довольно часто трактовался как чисто
29 буржуазный институт, служащий интересам подавления буржуазией -грудящихся35.
Во-вторых, вопрос об учреждении поста Президента возникал в реальной жизни нашей страны неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 года. Одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая па то, что у пас не должно быть единоличного Президента, Он отметил, что Президент в СССР коллегиальный — это Президиум Верховного Совета, включая Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету . Вопрос о введении в СССР института Президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован . В целом следует констатировать, что институт Президента был органически чужд советской системе. «С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента» . Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост Президента страны .
Новый подход к данной проблеме наблюдался в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в период, так называемой, перестройки. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста Президента.
В Российской Федерации главой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а так же Правительство, ответственное перед Парламентом40. В необходимости учреждения поста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первой сводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.
Согласно второй точке зрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми полномочиями», соседствует с Правительством, формируемым на основе парламентского большинства. Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлема североамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным для нее сильным Президентом, содержит элементы нестабильности и, в конечном итоге, способна привести к конституционному кризису или может периодически их вызывать4.
Верховный Совет Российской Федерации для учреждения поста Президента России пошел по другому, более демократическому пути в отличие от избрания Президента высшим законодательным органом страны.
Понятие и виды форм осуществлений полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти опосредованы использованием и применением системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления,
В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно - с «содержанием».
В научной и учебной правовой литературе имеются различные подходы к определению понятия «форма управления». Например, AJL Коренев73 полагает, что форма государственного управления представляет собой объективное выражение сущности деятельности исполнительных органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то в зависимости от того, какие формы использованы, в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Выбор управления предполагает целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Схожая теоретическая разработка рассматриваемой проблемы содержится и в монографии польского адмипистративиста профессора Е. Старосьцяка74, в которой он представил следующую систему форм административной деятельности (то есть деятельности исполнительных органов): 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационной деятельности; 5) совершение материально-технических действий.
Несколько специфический взгляд на характер и содержание форм управления высказали В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев75. Прежде всего, они проанализировали не формы управления или административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти, а формы и методы реализации компетенции субъектов административного права, полагая, что форма - это часть, а точнее, одна из частей, на которые можно разделить деятельность субъектов административного права.
Обращает на себя внимание проблема, связанная с классификацией форм осуществления исполнительной власти, то есть выделением отдельных их видов, которая в теории административного права традиционно считается дискуссионной.
Тем не менее, так как на практике выбор тех или иных форм управленческой деятельности связывается, в том числе и с характером компетенции конкретных исполнительных органов и должностных лиц, особенностями объекта управляющего воздействия, целями совершаемых управленческих действий, характером последствий, на достижение которых направлено управленческое действие, то появляются достаточные основания для некоторых обобщений.
В таком аспекте форма - это тот или иной вариант содержания. Применительно к реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти, форма является способом выражения его государственно-управленческой деятельности, то есть содержанием71.
Для государственно-управленческой деятельности Президента характерно то, что используемые им правовые формы связаны единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления.
Вместе с тем, Президент, в силу его компетенции, имеет возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение этой возможности в реальность предполагает, в обязательном порядке, совершение им определенных действий, которые, в свою очередь, выражают содержание государственно-управленческих функций, через которые и реализуется компетенция данного субъекта управления.
Большое значение имеют последствия совершаемых управленческих действий: в одних случаях они выражают прямые последствия юридического характера, а в других таковых не вызывают. Очевидно, что в первом случае имеются ввиду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие.
Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти и форм его внутриорганизационной работы.
Главенствующее значение в этом механизме все же принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. Они и являются формами управления в собственном смысле.
Таким образом, формулируя понятие «форма управлений», можно сказать, что это внешне выраженное действие Президента, осуществленное в рамках его компетенции и влекущее определенные последствия, направленные на возникновение, изменение, приостановление или прекращение правоотношение в целях осуществления задач, функций и полномочий, принадлежащих, в соответствии с законодательством, главе государства в сфере исполнительной власти. Представляется целесообразным выделить наиболее общие и крупные группы форм управленческой деятельности или форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти: правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права, то есть это те формы управления, которые вызывают четко выраженные внешние юридические последствия (в этом и заключается их юридическое значение и назначение); неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, а совершаются на их основе и в интересах их применения.
Существует еще вариант классификации форм управления внешне выражаемый боле широко, но по сути сводящийся к уже описанному: издание нормативных актов управления; издание индивидуальных актов управления; заключение договоров; проведение непосредственных организационных действий, к которым относят повседневную оперативно-организационную, организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает в себя анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти, проведение различных совещаний, проверок, разработку новых программ ; осуществление материально-технических операций, которые включают в себя не только подготовительно-техническую деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти, но и работу с информацией, связанную с проведением всевозможных проверок и разработок; осуществление непосредственного административного принуждения.
Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации
Раскрывая проблему взаимодействия Президента Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, следует остановиться не только на полномочиях главы государства в данной области, но, прежде всего, определить понятие самой исполнительной власти и охарактеризовать Правительство Российской Федерации как орган, на который Конституцией Российской Федерации возложено осуществление исполнительной власти в России, остановиться на вопросе взаимодействия Президента и Правительства России.
Прежде всего, исполнительная власть рассматривается как политико-правовая категория: исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Но эта самостоятельность появляется лишь в функционально-компстенционном смысле. Ее отличительной чертой является то, что она реализуется в общегосударсгвенном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение1 J6.
Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти -законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция Российской Федерации, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь, возложила ее осуществление на специальную систему органов, возглавляемую Правительством Российской Федерации,
Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельный структурный элемент как целостной системы органов исполнительной власти (статья 78 Конституции Российской Федерации), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовыватъ свою компетенцию по предметам ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции Российской Федерации и могут быть охарактеризованы следующим образом; обеспечение верховенства Конституции России и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти; федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной, власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; строгое следование требованиям Конституции Российской Федерации и основанных на ней законодательным актам117.
Согласно части 1 статьи 1 ] 0 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации, Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также нормативными указами Президента, В настоящее время Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Состав Правительства России определен Конституцией Российской Федерации (статья 110); членами Правительства являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в его состав. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти может быть включен в состав Правительства Российской Федерации при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» такой статус установлен для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе от 03 апреля 1995 года № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»119 - для руководителя ФСБ России120, Были случаи установления ранга федерального министра «без портфеля», то есть в качестве лица, выполняющего конкретные государственные функции и полномочия, но не являющегося руководителем федерального органа исполнительной власти.
Конституция России 1993 года значительно повысила статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов законодательной власти . С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности. Именно на него Конституцией возложена ответственность за осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов (статья 72).
Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организацию исполнения законов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля над исполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверху донизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.
Организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации
Обширные полномочия Президента Российской Федерации осуществляются через механизм президентской власти, структура которого достаточно сложна , Этот механизм и служит достижению цели взаимодействия главы государства как со всеми органами власти в Российской Федерации в целом, так и с органами исполнительной власти в частности,
В научной литературе существует, но, к сожалению, мало применяется, такое понятие как «исполнительный аппарат главы государства»163, которое, по мнению ТО,Л. Шульженко164, наиболее четко отражает позицию различного рода структур, действующих при Президенте Российской Федерации в системе органов государственной власти России. Представляется, что данная позиция является правомерной и отражает механизм взаимодействия Президента Российской Федерации с органами власти страны.
Среди исполнительного аппарата Президента можно назвать следующие структуры, которые являются обязательными компонентами механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти страны и играют важную роль в осуществлении полномочий главы государства: Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Государственный Совет Российской Федерации, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Заслуживает внимания и точка зрения Л.А Окунькова, который считает, что Администрация Президента, Совет Безопасности и другие органы, призваны помогать Президенту Российской Федерации в осуществлении его функций, и эти органы правильнее называть «вспомогательные государственные органы при главе государства»1 5.
Многогранность работы Президента, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства, - эти и другие факторы предполагают существование специального органа, создающего условия для реализации Президентом его полномочий. Таким органом является Администрация Президента Российской Федерации, которая формируется в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции России. Прежде всего, необходимо отметить, что впервые норма об этой структуре поднята на конституционный уровень. Это свидетельствует о том, что ей отводится первостепенная роль в вопросе реализации Президентом России своих полномочий и является организационным механизмом взаимодействия главы государства с органами исполнительной власти.
По мнению профессора Н.М. Конина, об Администрации Президента Российской Федерации можно говорить в широком и узком смысле. В широком смысле к Администрации Президента Российской Федерации относится формируемое Президентом Правительство Российской Федерации со всеми его центральными и территориальными органами правительственной федеральной исполнительной власти (органы государственного управления) и все президентские структуры главы государства.
В узком смысле, об Администрации Президента Российской Федерации можно говорить как о формируемой Президентом России и находящейся в его личном и непосредственном ведении и подчинении Администрации Президента Российской Федерации, которая характеризуется своеобразной компетенцией, имеет сложную и разветвленную структуру .
За время своего существования структура и состав Администрации Президента России неоднократно менялись.
До начата 1998 года в Администрации Президента Российской Федерации насчитывалось 43 структурных подразделения (управления, советы и другие), которые действовали на основании отдельных Положений об этих органах167. Например, были приняты положения; об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по вопросам помилования; об отделе Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации; об Отделе Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по Государственным премиям Российской Федерации в области литературы и искусства; о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации; об Административно-хозяйственном управлении Администрации Президента Российской Федерации.
После принятия Президентом Российской Федерации Указа от 12 февраля 1998 года № 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» число структурных подразделений Администрации было существенно сокращено.
В настоящее время Администрация Президента Российской Федерации -это государственный орган, юридическое лицо, имеющее печать с изображением
Государственного герба Российской Федерации, наименованием «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях, статус которого регулируется, помимо Конституции России, указами Президента Российской Федерации. В частности, приняты указы: от 25 марта 2004 года № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»169, от 06 апреля 2004 года № 490 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации» , Названными указами утверждены: «Перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации», Положение «Об Администрации Президента Российской Федерации»,
На сегодняшний день, в соответствии с Приложением к Указу Президента Российской Федерации от 24 марта 2004 года № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» сформировано 19 самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации (состоят из департаментов), о каждом из которых указом Президента Российской Федерации утверждается соответствующее положение, которое включает в себя, как правило, следующие основные части: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятельности управления; руководство управления. Все самостоятельные подразделения Админ не фации Президента Российской Федерации руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, Положением об Администрации Президента Российской Федерации и соответствующими положениями о конкретном подразделении Администрации Президента Российской Федерации, которое утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.
