Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реализация прав граждан в сфере исполнительной власти 18-78
1. Понятие реализации прав граждан в сфере исполнительной власти .. 18-44
2. Формы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти . 45-58
3. Состояние и проблемы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти 59-78
Глава 2. Общая характеристика административно-правового механизма реализации прав граждан 79-159
1. Понятие административно-правового механизма реализации прав граждан 79-108
2. Элементы административно-правового механизма реализации прав граждан 109-122
3. Проблемы повышения эффективности механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти 123-159
Заключение 160-169
Библиография
- Понятие реализации прав граждан в сфере исполнительной власти
- Формы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти
- Понятие административно-правового механизма реализации прав граждан
- Элементы административно-правового механизма реализации прав граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Курс на формирование гражданского общества и строительство правового государства требует нового осмысления и, в ряде случаев, переоценки ряда приоритетов, превалировавших ранее. Это означает, что в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц должны превалировать принципы права, а не мотивы политической целесообразности. В этих условиях права человека должны позиционироваться как абсолютный доминант.
Права и свободы человека обеспечиваются различными способами, в том числе посредством исполнения государством и его полномочными представителями возложенных на них законом обязанностей. Обеспеченность прав, свобод и законных интересов граждан выступают своеобразным индикатором «дееспособности» государственной власти. В связи с этим, одной из актуальных проблем современной административно-правовой науки является разработка и совершенствование административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти.
Одним из основных направлений административного права является регулирование общественных отношений в сфере исполнительной власти. Безусловно, административное право является крупнейшей отраслью системы российского права, а исполнительная власть выступает как обязательный участник административно-правовых отношений. В решающей мере, права человека реализуются посредством функционирования исполнительной ветви власти. Это связано с масштабом и разнообразием деятельности органов исполнительной власти, многообразием нормативно-правовых актов, видами правоотношений, сложностью их правовой регламентации.
Особую актуальность приобретает проблема реализации прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, когда сторонами административно-правовых отношений выступают граждане и органы
исполнительной власти. В такого рода отношениях исполнительная власть как субъект, наделенный широкими властными императивными полномочиями, при отсутствии эффективных механизмов противостояния произволу с ее стороны, является серьезной и реальной угрозой правам и свободам граждан. Отсюда и количество неразрешенных в юридической практике проблем в области обеспечения указанных прав.
На этой почве и зарождается повышенный интерес к отношениям, складывающимся между органами исполнительной власти и гражданами, в процессе реализации последними своих прав.
Как отмечает ряд исследователей в области обеспечения прав граждан, в настоящее время государство обладает фактически монопольным правом защиты прав и свобод граждан. Гражданин для отстаивания своих прав может воспользоваться, по существу, единственным средством: правом подачи жалобы, которая опять же подлежит рассмотрению государственными структурами. Причиной неблагополучной ситуации с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административно-правовых отношений является не только несовершенство законодательства, но и издержки правоприменительной практики.
Несмотря на высокую значимость роли органов исполнительной власти в реализации прав и свобод граждан, механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти не подвергался должному научному анализу. Обозначенный пробел требует скорейшего преодоления.
Проблема обеспечения прав и свобод граждан в сфере административно-правовых отношений обращает на себя внимание и в связи с реформированием исполнительной ветви власти. Выделяются следующие причины необходимости административной реформы: отсутствие оптимальной системы органов исполнительной власти и четкого установления (разграничения) их компетенции между собой; слабая организация осуществления управленческой деятельности и отсутствие нормативных актов, устанавливающих правовой статус органов управления и компетенцию
должностных лиц; неэффективная политика государства в области установления пределов государственного регулирования экономических и социальных отношений и процессов; снижение научного потенциала государственного управления, а также отчуждение граждан от исполнительной власти.
В 90-е годы Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании отношений в сфере управления. Однако принятых мер оказалось явно недостаточно.
Проблемой иного свойства является двойственность целевых установок: с одной стороны эффективность деятельности исполнительной власти, с другой - реализация прав граждан. Так, в настоящее время стратегия реформирования исполнительной власти предполагает укрепление управленческой вертикали, в целях устранения сепаратизма на уровне субъектов РФ.
Современное положение и имеющиеся перспективы совершенствования государственных структур, призванных осуществлять защиту прав и свобод граждан, не внушают уверенности. Для осуществления подобных мер нужен достаточно длительный промежуток времени, прежде чем будет запущен механизм их реализации и получены первые результаты, в то время как вопрос о защите прав граждан необходимо решать безотлагательно. В сложившейся ситуации необходим действенный правовой механизм обеспечения прав граждан, фактические, а не декларативные, гарантии их защиты, формирование правовой среды, в рамках которой гражданин будет располагать реальными возможностями для защиты от произвола и неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти.
Угрозы правам и свободам граждан таят в себе и подзаконные акты, принимаемые и применяемые органами исполнительной власти. К примеру,
6 необходима обязательная система правовых экспертиз нормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Акты, затрагивающие в той или иной степени права и законные интересы граждан должны иметь двойную систему контроля, как со стороны независимых государственных органов, так и со стороны самих граждан, которые должны быть обеспечены правовой возможностью непосредственной реализации (в особенности защиты) своих прав. Таким образом, действенность гарантий прав граждан должна обеспечиваться законодательными и правоохранительными органами государства, адекватностью и соразмерностью мер воздействия (в том числе и наказания) на правонарушителей.
Особую остроту представляет проблема упорядочивания административных процедур взаимоотношений исполнительной власти с гражданами и организациями. Решение обозначенной проблемы необходимо для совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций.
В настоящее время, единственным «работающим» механизмом защиты
права остается обращение в суд, что зачастую ставит носителя права в
положение просящего, а не законного обладателя правом. Наряду с этим, часть
ученых считает, что в современный период необходимо формирование
специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных
споров или же создание особых административных судов, которые будут
осуществлять правосудие по административным делам, то есть
управленческим спорам граждан и других субъектов права с публичной властью. Однако, предлагаемые шаги не изменять ситуацию коренным образом, как того требует объективная действительность.
В органы государственной власти и, прежде всего, в органы исполнительной власти, ежегодно обращаются многие тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством
РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко авторы обращений получают бюрократические отписки, либо их обращения вообще игнорируются. В этой связи, наибольший интерес представляет развитие института предложений граждан, где они принимают позицию «позитивной» реализации.
Отсутствие действенного административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, предусматривающего также саму процедуру взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, является одной из причин существующего неудовлетворительного состояния дел.
Правовой основой построения и эффективного функционирования исполнительной власти является административное законодательство. Однако, учитывая преемственность российского административного права, можно говорить о несоответствии декларируемых Конституцией РФ положений с уже сложившимися правовыми реалиями. Как отмечают ученые, занимающиеся указанной проблемой, права человека должны обеспечивать государственные органы. Однако само по себе признание международно-правовых стандартов прав человека недостаточно для реального воплощения их в жизнь. Отношения исполнительной власти с гражданином остаются во многом на старых позициях. Это объясняется не только консерватизмом чиновничьего аппарата, нежелающего строить свои взаимоотношения с людьми на демократических началах. Осталась, по существу прежней нормативная база этих отношений.
В связи с отсутствием исследований по применению конкретных норм, их целесообразности и эффективности, действующий КоАП РФ принял в наследство запреты тоталитарного государства. В этой связи необходимо использовать так называемый «правовой фильтр»,который должен вынудить законодателя пересмотреть некоторые положения закона и внести соответствующие изменения, что, к сожалению, в законодательной практике не стало устоявшейся закономерностью. Стоит, однако, отметить, что
подобная процедура целесообразна и в других случаях, применительно к нормативно-правовым актам, регулирующим деятельность исполнительной власти в различных сферах жизнедеятельности современного общества.
Учитывая последние тенденции развития административной реформы, обращает на себя внимание суверенизация регионов, из-за чего повышен риск уязвимости прав граждан, появления деформации общего состояния защищенности и возможности реализовать гражданские права. Основным ориентиром новых преобразований должны выступать принципы взаимоотношений граждан с исполнительной властью. Действующая система властеотношений не вписывается в рамки международно-правовых и конституционных требований. Как отмечает А.П. Шергин, жесткая вертикальная модель управленческих отношений связывается с деятельностью тоталитарного государства, для правового демократического государства более характерны отношения сотрудничества исполнительной власти с населением на основе приоритета прав человека. Вместе с тем укрепление вертикали власти обусловлено необходимостью устранения «размывания» ответственности органов исполнительной власти и, по мнению сторонников реформы, большей обеспеченности законных прав и интересов граждан. Однако приоритетной задачей все же провозглашено установление жесткой управленческой вертикали, и уже во вторую очередь - обеспечение законных прав граждан. Именно такая последовательность в реализации приоритетных направлений административной реформы позволяет говорить о реальной угрозе реализации прав граждан в сфере исполнительной власти.
Видимо, для создания системы противовесов во взаимоотношениях граждан с органами исполнительной власти недостаточно внедрения в деятельность органов исполнительной власти новой административной политики, о которой говорят многие ученые-административисты. Такая система должна устанавливать равные условия для обеих сторон и сводить к минимуму негативные последствия противоправных поступков.
В свете сказанного, представляется необходимой разработка принципиально новой системы взаимоотношений граждан и исполнительной власти, в рамках которых гражданин обладал бы реальными полномочиями по реализации принадлежащих им прав. Также должна обеспечиваться оптимизация и гармонизация элементов административно-правового механизма реализации прав граждан. Такой путь позволит противодействовать угрозам реализации прав граждан со стороны исполнительной власти.
Таким образом, только при эффективном функционировании правового механизма реализации прав граждан, государство, взявшее за основу уважение прав и свобод человека, способно провести необходимые преобразования в стране.
Вышеизложенное свидетельствует о наличии серьезных проблем с реализацией прав граждан. Эти проблемы лежат в различных плоскостях: правовой, правоприменительной, организационной и иных. Решение этих проблем представляет несомненную научную и практическую значимость. Все это свидетельствует об актуальности темы исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку общетеоретических проблем, связанных с повышением эффективности деятельности исполнительной власти и реализацией прав граждан.
Настоящее исследование предлагает совершенно новый подход к пониманию административно-правового механизма реализации прав граждан, новые взгляды на проблемы построения отношений граждан с исполнительной властью. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности формирующегося института реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, его роли и месте в системе административного права.
Теоретическая значимость исследования представлена следующими результатами: 1) уточнением понятийного аппарата административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной
власти; 2) обобщением закономерностей, возникающих в процессе реализации прав граждан с участием исполнительной власти; 3) определением и теоретическим осмыслением основных форм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти; 4) разработкой модели административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти; 5) обобщением научной информации об элементах механизма реализации прав и свобод граждан в сфере функционирования исполнительной власти; 6) определением формата оптимизации правового регулирования отношений органов исполнительной власти (их представителей) с гражданами (их объединениями).
В качестве теоретической основы настоящего исследования использованы фундаментальные положения науки административного права, теории государства и права, международного и конституционного права.
Содержание работы исходит из осуществленных научных исследований отечественных и зарубежных ученых, внесших определенный вклад в исследование и разработку проблем, связанных с темой настоящей диссертации. В частности таких как: Э. Аннерс, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Л.Ш. Берекашвили, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, СВ. Боботов, Т.А. Бунеева, В.Н. Бутылин, Ю.А. Васильева, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, А.Д. Гусев, Ю.А. Дмитриев, Д.Л. Златопольский, В.А. Карташкин, И.Ш. Килясханов, А.Е. Козлов, Н.С. Крылов, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин, Н.И. Матузов, Э.И. Мачульский, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А Туманов, P.O. Халфина, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, В.М. Чхиквадзе, Ю.А. Юдин, Ц.А. Ямпольская, Л.С. Явич, Я.С. Яскевич и многих других.
Степень научной разработанности. Вопросы, связанные с реализацией прав и законных интересов граждан, всегда находились в центре внимания российской юридической науки. Однако, вопросы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, не воспринимались как объект комплексного научного обобщения. Исследования в этой области, как правило, носили
11 фрагментарный характер или затрагивали отдельные аспекты правореализации. Проблема административно-правового регулирования прав граждан в сфере исполнительной власти в большей или меньшей степени затронута в исследованиях А. П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Л.Ш. Берекашвили, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, И.И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, И.Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Е.А. Лукашевой, Б.В. Российского, Н. Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М. С. Студеникиной, ЮА. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, P.O. Халфиной и ряда других ученых. Однако административно-правовой механизм в контексте реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, ранее не выделялся для рассмотрения обособленно, равно как и не было разработано его понятийного аппарата.
В фундаментальных исследованиях ученых-административистов, как правило, анализировалось содержание отдельных элементов административно-правового механизма реализации прав граждан, и, лишь фрагментарно исследования касались их реализации в отдельной области исполнительной власти. Вместе с тем, имеющиеся теоретические наработки и нормативно-правовой материал в данной области, позволяет на основе его критического анализа определить содержание административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, выделить его основные элементы, определить уровень и перспективы его реализации и развития.
Объект исследования. Объектом настоящего исследования являются урегулированные нормами права отношения граждан с органами исполнительной власти, а также теоретические аспекты роли и места административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти в системе современного административного права.
Предмет исследования представляют нормы законодательства, являющиеся элементом механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти. Научный анализ проблем теории и практики,
связанных с реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти, подразумевает рассмотрение понятий, правовых форм, структуры, а также степени эффективности как самого административно-правового механизма реализации прав граждан, так и его элементов применительно к сфере деятельности органов исполнительной власти, реализацию в данной области правового статуса граждан.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретико-правовой анализ административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию административно-правового механизма реализации прав граждан.
Наиболее важными проблемами, требующими внимания и разрешения, соответственно составляющие цель диссертационного исследования, являются следующие:
1. Проблема «инвентаризации» и систематизации административно-
правовых норм, обеспечивающих реализацию прав граждан в сфере
государственного управления в рамках единого административно-правового
института.
2. Проблемы процедурно-правовых отношений между органами
исполнительной власти и гражданами.
Проблема оптимизации правозащитного эффекта административной реформы.
Проблемы, обусловленные реализацией института обращений граждан и другие.
Для достижения поставленной цели в диссертации ставятся следующие задачи:
разработать и дать понятие реализации прав граждан в сфере исполнительной власти;
выделить формы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти;
- проанализировать состояние и проблемы реализации прав граждан в
сфере исполнительной власти;
- сформулировать понятие и охарактеризовать административно-
правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти,
определив его роль и практическое значение;
выделить элементы административно-правового механизма реализации прав граждан;
выявить проблемы повышения эффективности механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти;
обозначить пути решения поставленных проблем;
разработать рекомендации по усовершенствованию административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти.
Методология и методы исследования. В качестве методологической базы исследования выступают общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и иные методы, адекватные особенностям юридической науки.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно, по сути, является одной из немногих научных работ, в которой на основе критического анализа положений КоАП РФ 2002 г., нормативных правовых актов в сфере оптимизации структуры органов исполнительной власти, других нормативных актов, последних научных изысканий исследован административно-правовой механизм реализации прав граждан, подробно и комплексно представлена его структура, разработан соответствующий понятийный аппарат, исследованы элементы административно-правового механизма реализации прав граждан, а также определена его роль и место в реализации прав и свобод граждан.
В диссертации сформулированы предложения, направленные на законодательное урегулирование и сбалансирование отношений граждан с органами исполнительной власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская позиция о роли и месте административно-правового
механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти. Власть,
являясь субъектом реализации прав граждан, признавая, соблюдая, применяя,
исполняя и фиксируя право, одновременно монополизирует практически все
формы реализации права, в связи с чем^выступает как основная угроза правам
и свободам человека и гражданина. Административно-правовой механизм
реализации прав граждан в сфере исполнительной власти призван
переориентировать весь механизм правового регулирования, приводя к
общему знаменателю усилия элементов обоих механизмов, где
исполнительная власть играет роль «обслуживающего» субъекта.
Независимым активным субъектом правореализации выступает
непосредственно носитель прав, воля которого доминирует и определяет
действия исполнительной власти, чья роль сводится к непосредственному
исполнению права в рамках установленных законом требований.
Аргументация тезиса о различном содержании понятий: «защита», «охрана», «обеспечение», «реализация» прав граждан в сфере исполнительной власти. «Реализация права» является хотя и недостаточно исследованной, но все же важной понятийной категорией административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, непосредственно связана с процессом правового регулирования. Однако ранее механизм правового регулирования не рассматривался с позиций реализации права.
Понятие реализации прав граждан в сфере исполнительной власти включает в себя как активные правомерные действия, так и бездействие, взаимное соблюдение прав и исполнение обязанностей; комплекс правовых мер, направленный на обеспечение прав граждан в сфере исполнительной власти, условия для беспрепятственного и эффективного применения закрепленных законом прав в области государственного управления.
Таким образом, реализация права - это претворение в жизнь предусмотренных правом возможностей, предполагающее использование
различных форм материализации нормоположений: применение, соблюдение, использование и исполнение.
4. Результаты сопоставления административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти и понятия механизма административно-правового регулирования. Административно-правовой механизм реализации прав граждан представляет собой систему средств и способов истребования гражданами принадлежащих им прав и свобод. Органы исполнительной власти, а также организации и институты, выступают одним из элементов такого правового механизма. Механизм административно-правового регулирования ориентирован изначально на систему власти, его элементы предполагают и обеспечивают систему властеотношений. Административно-правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, используя тот же арсенал правовых средств и способов, осуществляет «перепрограммирование» установившихся властеотношений. Административно-правовой механизм реализации прав граждан нацелен на удовлетворение законных потребностей граждан, независимо от воли и позиции органов исполнительной власти.
Административно-правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти предполагает систему правовых, организационных мер, обеспечивающих использование, применение, соблюдение прав граждан и исполнение ими обязанностей, в целях обеспечения их последовательной реализации, разумеется, в рамках системы правового регулирования деятельности государственных органов.
Таким образом, административно-правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти входит в состав механизма административно-правового регулирования, являясь его подсистемой. Административно-правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти является механизмом административно-правового регулирования отношений органов исполнительной власти и граждан по поводу реализации законных прав и исполнения обязанностей.
5. Интерпретация форм реализации права в административно-правовом
механизме реализации прав граждан в сфере исполнительной власти.
Диссертантом предложены дополнительные аргументы в пользу выделения
следующих форм реализации права: признание, исполнение, использование,
применение, соблюдение.
6. Специфика структуры административно-правового механизма
реализации прав граждан в сфере исполнительной власти выражается в том,
что нормы права ориентированы на обслуживание гражданина, акты
применения права и правоотношения являются факультативными элементами.
Реализация права, в зависимости от формы реализации, возможна и вне
правоотношений.
7. Предложения и рекомендации по совершенствованию
законодательства, составляющего правовую основу реализации прав граждан и
административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере
исполнительной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию прав граждан, а также повышение эффективности рассматриваемого административно-правового механизма.
Результаты исследования могут быть востребованы и использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, в учебном процессе вузов, в работе правозащитных организаций, в правореализационнои практике правоохранительных и иных органов исполнительной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация основных положений диссертации осуществлена в форме докладов на «круглых столах» и конференциях, проведенных кафедрой административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Структура и объем работы. Текст диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие реализации прав граждан в сфере исполнительной власти
Основной Закон государства определил особое место человека в системе правовых отношений, выдвинув защиту его прав в качестве основополагающего принципа в системе государственных и социальных ценностей . Наука административного права, равно как и других отраслей права, нередко апеллирует к теме прав и свобод человека и гражданина. Изыскания в данной области сводятся к проблеме взаимоотношений между органами исполнительной власти и гражданами, механизму обеспечения того или иного правового интереса человека и гражданина2 или же защите граждан от неправомерных действий и решений исполнительной власти3.
Зачастую проблемы правореализации приравниваются к проблемам законотворчества, необоснованно игнорируя иные стороны обозначенной проблемы. Так, учеными отмечается, что состояние нормативной регламентации в России вопросов декларирования, гарантий и защиты прав человека заслуживает компетентного анализа с учетом их реального совершенствования и противоречивости и не дает оснований для безоговорочной, негативной оценки российского законодательства, для модных уничижительных комментариев4.
Несмотря на то, что в условиях либерализма значение государственной и других властей ограничивалось, развитие административного и судебного аппаратов продолжалось, что привело к значительному усилению технической основы для расширения исполнительной власти5. Развитие исполнительной власти в России всегда шло особым путем, что накладывало особенности на правовое регулирование деятельности данной ветви власти. Однако интерес в сфере деятельности исполнительной власти не ограничивался только потребностями самой власти. В развивающемся демократическом гражданском обществе особенно остро встает вопрос о взаимодействии исполнительной власти с гражданами, их организациями, ведь развитие гражданского общества становится приоритетной задачей и для развития (тем более совершенствования) самой исполнительной власти. Неудивительно, что процесс развития данных государственных институтов привлекает внимание большинства ученых. Однако, рассматривать вопросы совершенствования системы исполнительной власти в России вне вопросов, обусловленных проблемами реализации прав граждан в данной сфере было бы недопустимо.
Исходя из вышесказанного, трудно объяснить тот факт, что проблема реализации прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти концептуально учеными-административистами не рассматривалась, исследования в данной области, несмотря на насущность проблемы, носят фрагментарный, а иногда и поверхностный характер.
Как уже отмечалось, существует сложная проблема демократизации административно-правовых отношений. Она заключается в том, что в данных правоотношениях появляется и в последнее время значительно усиливается противоречие между необходимостью усиления защиты прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и возможностью более активного вмешательства закона и права в сферу их общественных и личных интересов, с другой стороны.
Данная проблема должна решаться на основе неукоснительного исполнения положений Конституции РФ, законов и подзаконных актов в области правоотношений между субъектами, вовлеченными в сферу государственного управления, а также путем введения новых, более эффективных правовых норм, регулирующих такие отношения. Это особенно важно в настоящее время, когда страна переживает социально-политические и экономические трудности, когда с каждым днем ухудшается криминогенная обстановка .
Однако, указанных положений недостаточно для реального обеспечения реализации прав граждан. Провозглашенные в Конституции РФ права человека и гражданина можно считать фактически гарантированными только тогда, когда в национальном праве будут закреплены как внутригосударственные так и международные гарантии их реализации и возможности использования различных предусмотренных законом и международными договорами, путей восстановления и защиты нарушенных прав7. Хотя действующая Конституция уже содержит систему прав и свобод, отвечающую сложившимся международным стандартам их классификации во Всеобщей декларации прав человека8, Международных пактах о гражданских, политических9, социальных, экономических и культурных правах , общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры объявлены составной частью правовой системы России (п.4 ст. 15 Конституции РФ). Кроме того, современное конституционное регулирование прав и свобод отличается широкими возможностями использовать юридические средства защиты: судебной, обжалованием не только действий и актов, но и бездействия; право выбора юридического средства защиты; институт Парламентского уполномоченного по правам человека; право обращения в международные органы. Как считают некоторые исследователи, вступление России в Совет Европы и присоединение к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г., признание компетенции Европейской комиссии по правам человека и юрисдикции Европейского суда по правам человека расширит международные гарантии и правовые возможности защиты прав человека и гражданина1 .
Тем не менее, правоприменительная практика показывает, что введение новых «эффективных» (с точки зрения законодателя) правовых норм, не гарантия результативной, адекватной их работы. Многое зависит от качества их применения, ведь в большинстве случаев эффективность нормы, как повелось в российской правовой системе, проверяется лишь «боевым крещением»12. Такое экспериментальное внедрение законодательного акта, показывает насколько обоснованным и своевременным было его принятие, одновременно выявляя его самые явные и грубые недостатки. Подобный подход в законотворчестве стал возможен ввиду отсутствия необходимых экспертиз, должной правовой «шлифовки» соответствующих законопроектов.
Таким образом, процесс закрепления в законодательных актах и непосредственной реализации прав граждан должен решаться исходя исключительно из принципов целесообразности (приоритета интересов граждан, но не власти), законности, эффективности правоприменения и др.
Формы реализации прав граждан в сфере исполнительной власти
Обращаясь к теории административного права, диссертант считает необходимым рассмотрение административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти соотносительно с понятием механизма административно-правового регулирования. Такой подход возможен в связи с правоориентирующей ролью обоих механизмов и нацеленностью на один и тот же результат.
Так, установление законных управленческих (административных) отношений является, по сути, главной целью процесса административно-правового регулирования71. Основной целью административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти является установление сбалансированных и адекватных правоотношений между субъектами власти и гражданами.
Механизм административно-правового регулирования72 или, как его иначе называют в теории административного права, система (элементов) административно-правового регулирования73 представляет собой совокупность элементов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образующих информационно-правовое единство в целях упорядочивающего воздействия и устойчивого развития управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов местного самоуправления, уполномоченных должностных лиц и иных, регулируемых административными правовыми нормами управленческих отношений, возникающих в государстве и обществе . В более узком понимании, механизм административно-правового регулирования - это совокупность административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, которые возникают по поводу правоотношений реализации исполнительной власти75. Здесь отметим, что в качестве правового ориентира, т.е. вектора управленческих отношений выступает в итоге реализация законных прав граждан. То есть именно то, к чему изначально должна стремиться исполнительная власть. Эта особенность механизма административно-правового регулирования подчеркивается многими учеными-административистами, но упоминается об этом лишь в контексте административных правоотношений.
Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений76.
Система механизма административно-правового регулирования, как известно, представлена следующими элементами: административно-правовые нормы; применение норм административного права; толкование норм административного права и административно-правовые отношения.
Исходя из анализа правовой литературы, связанной с реализацией права в сфере исполнительной власти, можно сделать вывод об отсутствии серьезных научных исследований, основанных на изучении непосредственно механизма реализации права, отсутствует методологический взгляд на данную проблему.
Как известно, норма и право различаются по объему, источнику и содержанию. Скажем так, что норма - это формализированная оболочка права. Отсюда частично вытекают проблемы правореализации, т.к. закон не способен также динамично изменяться как общественные отношения.
Форма — есть внешнее выражение чего-либо. Так, формами реализации нормы права будут: исполнение, применение, использование и соблюдение . Правовые нормы могут реализоваться также посредством правоотношений. В зависимости от характера связи субъектов правоотношений, различаются два самостоятельных вида реализации права через правоотношения. Во-первых, правоотношения могут возникнуть между субъектами, отношения между которыми основаны на юридическом равенстве сторон, их автономном положении по отношению друг к другу. Здесь нет элемента подчиненности одного другому. В таких отношениях участвуют граждане, юридические лица, которые заключают разного рода сделки, договоры между собой. Эту форму реализации права можно условно назвать гражданско-правовой, автономной.
Вторая форма, так называемая административная или властная. В этом случае властный орган либо сам выступает одной из сторон в правоотношении (отношение по поводу назначения пенсии), либо своим властным, авторитарным решением устанавливает право либо обязанность конкретного лица (установление факта отцовства). Такая форма реализации права называется применением права .
Во многом право и норма пересекаются. Право как данность или же статут, можно соблюдать, использовать применять и исполнять. Право существует в свободном правовом пространстве. Не столько над правом осуществляются манипуляции, сколько над нормой, оно (право) более самостоятельно, нежели норма. Норма выступает как путь или же средство реализации права. Норма пассивна по отношению к праву, но ее содержание определяет возможности и характер правоотношений субъектов: граждан и исполнительной власти. Происхождение нормы права обуславливает наличие и возможность реализации определенного права у органа власти или у гражданина. Таким образом, если субъект претендует на определенное благо (возможность), которое потенциально является его правом в силу субъективного и обоснованного желания этого «блага», но законом государства не предусмотрено или же в силу других норм серьезно ограничено, то для реализации этого права необходимо его признание и юридическое закрепление. К примеру, право на добровольную смерть или эвтаназия в нашем государстве законодательно не предусмотрено и ограничено, насколько это возможно, правовыми нормами80. Так, мотив сострадания - новое понятие в числе обстоятельств, смягчающих наказание. Он может иметь место, например, при даче по просьбе тяжелобольного большой дозы лекарства, от которой, заведомо для виновного, наступит смерть больного . Как мы видим в российском законодательстве отсутствует сколь-нибудь определенная позиция по указанному вопросу, то же касается, при самом приближенном отношении, и других прав, в том числе и в сфере исполнительной власти.
Понятие административно-правового механизма реализации прав граждан
В праве функционирует множество механизмов правового регулирования как относительно обособленных друг от друга, так и взаимодействующих. А характер, место отдельных правовых средств, их комбинация в конкретном механизме правового регулирования определяется той ролью, которая отведена ему в регулировании общественных отношении .
Наряду с понятиями "социальный механизм действия права", "психологический механизм действия права» применяется понятие "правовое регулирование" или "механизм правового регулирования". Правовое регулирование (или механизм правового регулирования) - это специфическое правовое воздействие, осуществляемое правом как нормативным, общеобязательным регулятором141.
Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно при помощи совокупности последовательно связанных правовых средств, обеспечивающих достижение необходимых целей (результатов). Такая специально-юридическая интерпретация правового воздействия выражается понятием механизм правового регулирования142.
По мнению В.Д. Сорокина, механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, с чем соглашается и Ю.Н. Старилов143, главными элементами которого являются: 1) единый предмет правового регулирования; 2) единый метод правового регулирования, проявляющийся в трех типах правового регулирования - гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; 3) наличие процессуальных форм реализации метода правового регулирования; его осуществление происходит с помощью соответствующих видов юридического процесса - гражданского, уголовного и административного1 .
Административно-правовой механизм реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, являясь также механизмом правового регулирования, представляет собой систему средств и методов воздействия права на общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти (их представителями) и гражданами по поводу реализации последними своих прав и свобод в сфере деятельности и компетенции исполнительной власти. В целом понятие МАПР позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности - нормы, правоотношения, юридические акты и др., но и представить их в "работающем" виде.
Анализируя положение административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти в рамках МАПР, отправной точкой для нас будет всегда являться общий механизм действия права. Так, в теории права правовое воздействие в сфере исполнительной власти рассматривается как взятое в единстве формирование и функционирование права в рамках государственного управления (административный механизм действия права). Такой подход предполагает исследование как объективной обусловленности, действия, эффективности права, раскрытие влияния права на общественные отношения, институты исполнительной власти и обратного воздействия на право. В рамках такого подхода возможно выделение и отдельных сторон или элементов административного действия права. Так, можно выделить следующие элементы:
1) уровень и характер правовой информации. Функционирование права во многом зависит от знания и понимания субъектами правовых предписаний и, следовательно, от того, в какой мере и как правовые предписания доводятся до всеобщего сведения. Отсюда важное значение приобретает вопрос о роли в обеспечении знания и понимания права средств массовой информации, других ее источников;
2) правовая установка и ориентация субъектов. Функционирование права зависит не только от того, в какой мере субъекты информированы о действующих правовых нормах, но и от того, в какой степени сформирована установка личности на неукоснительное соблюдение и исполнение правовых предписаний, в какой степени она сориентирована на достижение правовых задач, целей, идеалов;
3) последствия действия права. Последствия действия юридических норм - это не только конечный результат реализации правовых предписаний, но и начальный пункт последующих циклов действия права. К примеру, социальные последствия действия права выступают в качестве фактора, влияющего на процесс правового регулирования, корректирующего и направляющего его;
4) сфера применения права. Функционирование права происходит в определенной политико-правовой среде, в которой формируется отношение к праву и законности. Одной из важных сторон правовой среды, в пределах которой функционирует право, является " правовой климат" - общая атмосфера состояния законности и правопорядка. Значительная степень коррупции в органах исполнительной власти, разумеется, не является «благоприятной правовой средой» для функционирования права в целом, в особенности с точки зрения реализации правовых возможностей .
Существуют и другие аспекты характеристики механизма действия права. Так, с точки зрения выделения основных направлений его функционирования обращают внимание предварительные или вспомогательные элементы: 1) доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; 2) постановка в правовых нормах целей на реализацию права; 3) поддержка правом юридически правомерных и целесообразных образцов поведения; 4) государственно-правовой контроль.
С целью выявления всей совокупности элементов и сторон правового воздействия на общественные отношения обращается внимание на:
1) правовую среду, условия, находящиеся вне права и им непосредственно не регулируемые (соотношение социальных сил, уровень развития культуры, традиции, дружба, любовь и т.д.);
2) факторы, органически включенные в сам процесс правового регулирования (те стороны политических, экономических, социальных отношений, которые урегулированы правом)147.
Стоит отметить, что немногими учеными предпринимались попытки объяснить правовую природу механизма реализации прав, определить его структуру.
Элементы административно-правового механизма реализации прав граждан
В целях раскрытия проблемы реализации прав граждан, необходимо исследовать структуру административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти. Данный механизм предполагает наличие взаимосвязанных элементов, взаимодействие и функционирование которых обуславливает эффективность обозначенного административно-правового механизма. Стоит отметить, что структура и само понятие административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, не нашли отражения в исследованиях современных ученых-правоведов, хотя указанным понятием нередко апеллирует сама административно-правовая наука, не давая при этом сколь-нибудь четкого определения, применимого к указанному явлению. Нам представляется закономерным и обоснованным рассмотрение данного административно-правового механизма, абстрагируясь от механизма административно-правового регулирования, его структуры.
Вследствие обозначенной последовательной, неразрывной связи во взаимодействии, элементы административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти изначально присутствуют в механизме (системе) административно-правового регулирования.
Таким образом, к административно-правовому механизму реализации прав граждан в сфере исполнительной власти можно отнести следующие элементы: нормы права; акты применения права; правоотношения.
Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно правовые нормы195. Сложность и разнообразие административно-правовых норм обуславливают значительное разнообразие источников административного права196. Нормы права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях органов федеральной исполнительной власти и других актах. Нормы права - один из основных элементов административно-правового механизма реализации прав граждан в сфере исполнительной власти. Нормы права предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия197.
По определению административно-правовые нормы - это нормы права, которые регулируют отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, которые возникают в процессе осуществления государственной деятельности1 . Административно-правовое регулирование реализации прав граждан в сфере исполнительной власти, как и всей системы административно-правового регулирования обеспечивается административно-правовыми нормами.
Как отмечает Ю.Н. Старилов, нормы административного права, прежде всего, регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Содержание данных норм предполагает, что они выступают регулятором общественных отношений, возникающих в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности является преобладающей; отношения, складывающиеся при решении органами государственной власти, суда, прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, иных внутриорганизационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов; отношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий199.
Нормы права являются первичными элементами административно-регулирующего воздействия на общественные отношения в целом, а в рассматриваемом контексте на общественные отношения, складывающиеся между исполнительной властью и гражданами по поводу реализацией последними своих прав. Очевидно, что в системе административно-правового регулирования, как и в административно-правовом механизме реализации прав в сфере исполнительной власти, нормы права занимают центральное место, так как с их отсутствием прекратит свое существование вся система административного права.
В качестве цели административно-правовых норм учеными называется обеспечение должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления) так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия2 . Стоит отметить, что указанная цель не единственная и даже не первоочередная. Данную цель можно назвать скорее организационно-технической. Согласно требованиям действующего законодательства201, основной целью административно-правовых норм является создание оптимальной и эффективной системы взаимодействия не только между звеньями исполнительной власти, но и между гражданами и органами исполнительной власти. Причем реализации права должны способствовать не усилия, прилагаемые гражданином для обоснования и пользования своим правом, а усилия со стороны исполнительной власти, направленные на своевременное признание, полное и точное исполнение, применение, использование, соблюдение обозначенных прав.
Справедливо согласиться, что административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрации края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане).
Административно-правовым нормам, как отмечает большинство ученых203, присущи следующие черты-признаки: организующее начало в системе регулирования управленческих отношений (т.е., прежде всего, в сфере исполнительной власти); обеспечение публичных интересов; одностороннее властвующее воздействие на субъекты права; принудительность. Последние два признака идут в разрез с целью и принципами реализации права. Если применение, признание и исполнение права допускают одностороннее воздействие со стороны исполнительной власти на носителя прав, гражданина, и как следствие, искажение принципа волеизъявления, то такие формы реализации права как соблюдение и использование по своему содержанию предполагают если и не взаимообратное воздействие субъектов друг на друга, то правореализацию как исключительную прерогативу граждан.
