Содержание к диссертации
Введение
Глава I Исполнительная власть и организационно-правовой механизм ее реализации 12
1. Исполнительная власть: операционализация понятий 12
2. Функциональная и организационно-правовая характеристика исполнительной власти 32
3. Генезис места и роли полиции (милиции) в обеспечении функционирования исполнительной власти 68
Глава II Организационно-правовое строительство российской милиции: становление, проблемы, перспективы 106
1. Становление правового регулирования организации и деятельности милиции в условиях формирования системы исполнительной власти Российской Федерации 106
2. Современное состояние правового регулирования организации и деятельности российской милиции в контексте укрепления системы исполнительной власти?: 135
3. Концептуальные основы организационно-правового строительства милиции в условиях формирования правового государства 165
Заключение 184
Литература 212
- Функциональная и организационно-правовая характеристика исполнительной власти
- Генезис места и роли полиции (милиции) в обеспечении функционирования исполнительной власти
- Становление правового регулирования организации и деятельности милиции в условиях формирования системы исполнительной власти Российской Федерации
- Современное состояние правового регулирования организации и деятельности российской милиции в контексте укрепления системы исполнительной власти?:
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся совершенствования и укрепления системы организационно-правового обеспечения реализации исполнительной власти российского государства на современном этапе его развития.
Реалии государственного строительства последних лет убедительно доказывают, что без укрепления порядка и организованности невозможно преодолеть негативные тенденции социально-экономического развития страны, эффективно решать возникающие проблемы в экономике, межнациональных отношениях, противодействовать политическому экстремизму, терроризму, коррупции и преступности.
Неслучайно поэтому в настоящее время все заметнее становится поиск путей создания научно-обоснованной модели "сильного" государства, способного в условиях демократии, развития институтов гражданского общества не только разрабатывать, но и реализовывать на всей территории страны взвешенную государственную, экономическую, социальную, правовую политику, нейтрализующую и устраняющую негативные факторы общественного развития, в том числе в сфере непосредственной защиты прав и законных интересов граждан от противоправных посягательств, беззакония и произвола.
Решение этой насущной проблемы невозможно без укрепления всех звеньев и институтов правоохранительной системы страны, в том числе милиции, располагающей широким арсеналом юридических средств обеспечения государственно-правового порядка. Несмотря на принимаемые руководством страны меры по улучшению ее материально-технической и правовой оснащенности, современная российская милиция в своей организации и деятельности во многом сохраняет черты прежней, советской милиции тоталитарного государства. В немалой степени это связано с тем, что организационно-правовое строительство российской милиции долгое время происходило под сильным влиянием субъективных факторов, недооценивающих необходи мость адаптации ее организационных структур, правового закрепления целей, задач, функций, властных полномочий к новым реалиям российской государственности, активно формирующимся институтам гражданского общества. Как следствие этого, правовая основа организации и деятельности милиции формировалась при отсутствии целостной, законодательно закрепленной концепции, а многие острые вопросы придания милиции организационной целостности, взаимоотношений милиции и граждан, формирования муниципальных органов охраны общественного порядка не решались, оставаясь без юридического опосредования.
Сегодня вновь, как и более десяти лет назад, когда создавался первый закон Российской Федерации "О милиции", нужен новый взгляд на место и роль этого института в жизнеобеспечении общества, реализации исполнительной власти. Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и эмпирического материала.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования организационно-правовой механизма реализации исполнительной власти и обуславливающие генезис формирования административно-правового статуса милиции.
Предметом исследования являются правовые и организационные факторы институализации милиции (полиции), правовые и организационные механизмы ее функционирования на различных этапах отечественной истории, а также государственные концепции, научные разработки и правая практика в этой области.
Цели и задачи работы. Основная цель диссертации заключается в комплексном исследовании совокупности проблем организационно-правового строительства милиции в современной России для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области.
Для достижения указанной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению:
- исследовать состояние научной разработанности феномена исполнительной власти в контексте формирования организационно-правового механизма ее реализации;
- обобщить и критически осмыслить основные теоретические подходы к функциональной и организационно-правовой характеристике исполнительной власти;
- исследовать процесс эволюции научных представлений о роли и месте института полиции (милиции) в реализации-исполнительной власти, а также генезис практики ее организационно-правового строительства и правового оснащения на различных этапах отечественной истории;
- обобщить и критически осмыслить современное состояние правового регулирования организации и деятельности милиции в контексте процессов укрепления системы исполнительной власти в Российской Федерации;
- обосновать теоретическую модель перспектив организационно- правового строительства милиции в Российской Федерации;
сформулировать предложения, касающиеся содержания административно-правового статуса милиции и муниципальнйх органов охраны общественного порядка.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. Конструктивно критически оценивая теорию и практику организационно-правового строительства полиции (милиции), диссертант использовал методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, специалистов в области общей теории управления и теории управления в сфере обеспечения правопорядка. Для формулирования научных положений и выводов диссертант опирался на:
- фундаментальные труды классиков политико-правовой мысли: Аристотеля, Бодена, Гегеля, Дидро, Еллинека, Канта, Макиавелли, Платона;
- творческое наследие известных полицеистов, представляющих научные школы Германии (В.Бер, Е. Лёнинг, Г. Мейер, Р. Моль, Пёцль, И. Юсти, Л. Штейн); французскую школу административного права (А. Батби, М. Берте-лем, Н. Деламар, де-Жерандо, Фукар); представителей блестящей плеяды российских ученых государствоведов и полицеистов XVIII - XIX вв. И.Е. Андреевского, А.Я. Антоновича, Э.Н. Берендтса, В.М. Гессена, Дерюжинско-го, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Н. Лешкова, М.К. Палибина, И.Т. Тарасова, Н.В. Рейгарда, М.М. Шпилевского;
- труды ведущих отечественных административистов и специалистов теории управления в сфере правопорядка Ю.Е. Аврутина, А.П Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, А.В. Губанова, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, И.Н. Зубова, М.И. Еропкина, В.Я. Кикотя, Ю. М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Ста-рилова, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.В. Черникова.
В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, A.M. Васильева, А.П. Герасимова, В.Н. Карташова, Л.И. Каска, Д.А. Керимова, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, Р.В. Нарбутова, B.C. Нерсесянца, Р.С. Мулу-каева, М.И. Сизикова Л.И. Спиридонова, В.Е. Чиркина и др.
В качестве нормативно-правовой базы использовались Конституция Рос сийской Федерации, Конституции и Уставы ряда субъектов федерации, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, правовые акты субъектов федерации, ведомственные акты МВД России. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на анализ историографических источников, касающихся правового регулирования полиции Российской Империи, данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с у четом- разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является комплексным монографическим исследованием института милиции в современной России, основанным на реалиях ее современного организационно-правового строительства и согласованным с перспективами дальнейшего совершения правового оснащения организации и деятельности милиции в условиях укрепления механизмов как исполнительной власти, так и народовластия.
Новизной отличается предложенная диссертантом функциональная и организационно-правовая характеристика государственной власти, подход к определению роли и места института полиции (милиции) в обеспечении государственного функционирования, авторская позиция в вопросах организационно-правовой институализации милиции в современной России, предложения диссертанта в части законодательного закрепления ее административно-правового статуса, а также административно-правового статуса муниципальных органов охраны общественного порядка.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Любое государство, независимо от исторического этапа своего развития, государственно-правового устройства и типа политического режима, для обеспечения реализации "общих дел" выступает как надзорно-принудитель-ная организация, атрибутивной функцией которой является полицейская функция, связанная с защитой и охраной складывающихся общественных отношений, обеспечением государственно-правового порядка.
2. В процессе эволюции государственности полицейская функция, первоначально выступая как нерасчлененная функция "общей администрации", приобретет самостоятельную материальную и процессуальную (организационно-правовую, структурно-функциональную, процедурно-правовую) форму институализации и реализации охранительной функции исполнительной власти, обособляясь в виде специализированных полицейских учреждений.
3. В силу отождествления полицейской функции с деятельностью "общей администрации" полномочия полицейских учреждений России были длительное время предельно широки и неконкретны, охватывая и "благочиние" и "безопасность", и лишь к концу XIX века были ориентированны в основном на борьбу с преступностью и охрану общественного порядка.
4. Отличительной чертой правового статуса милиции в СССР, а затем и в Российской Федерации является ее законодательная институализации как системы государственных органов исполнительной власти, являющихся составной частью органов внутренних дел. Фактически же с 1968 года, после ликвидации Главного управления милиции МВД СССР и соответствующих структур на местах, милиция не обладала признаками организационной целостности и системности.
5. Развитие российской государственности, ее федеративный характер, формирование органов местного самоуправления внесли существенные коррективы в организационно-правовое строительство милиции, обусловив процессы дифференциации руководства ею между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления. Эта задача не получила адекватного юридического опосредования: одна часть функциональных звеньев милиции - криминальная милиция - была отнесена к категории федеральной, другая - милиция общественной безопасности - отождествлена с местной милиции. Впоследствии законодатель отказался от такого отождествления, а фактически - от реализации конституционных положений о местных органах охраны общественного порядка.
6. Российский Закон о милиции сконструировал в общих чертах организационно-правовую модель милиции Российской Федерации, создал основу для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере ее деятельности, и тем самым выполнил свою историческую задачу. Существующая модель милиции, подходы к правовому регулированию ее организации и деятельности исчерпали себя в современных условиях укрепления системы исполнительной власти, в том числе ее исполнительной ветви, развития институтов гражданского общества и укрепления народовластия.
7. Реализация новой организационно-правовой модели российской милиции предполагает:
- возвращение милиции ее исторического наименования "полиция";
- институализацию полиции как федеральной службы, организационно входящей в МВД России, имеющей собственные центральные, региональные и территориальные органы управления, строящейся на принципах единоначалия и подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим;
- институализацию муниципальных органов охраны общественного порядка как муниципальной милиции, создаваемой в субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления для охраны общественного порядка на территориях соответствующих муниципальных образований, оказания содействия органам федеральной полиции в решении возложенных на них задач и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных Федеральными законами.
8. Составной частью формирования новой организационно-правовой модели российской милиции должно стать совершенствование правового регулирования ее компетенции, что предполагает:
- уточнение целей, задач.и функций полиции и милиции;
- четкость нормативно-правового закрепления предметов ведения и власт . . - ных полномочий полиции и милиции, механизмов их реализации, а также организации взаимодействия в решении оперативно-служебных задач;
- оптимальное сочетание в правовом регулировании организации и деятельности полиции и милиции императивных обязывающих и запретительных норм с нормами диспозитивными, содержащими позитивно-стимулирующие предписания.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексной разработкой теоретико-прикладных проблем генезиса организационно-правового строительства полиции (милиции) на различных этапах отечественной истории. Исследуемые в диссертации факторы институализации полиции (милиции) в самостоятельный институт исполнительной власти, содержание ее социального предназначения, формы и методов реализации полномочий образуют комплексную организационно-правовую характеристику современной российской милиции, позволяющих ей занять особое место в государственной системе правоохраны и реализации исполнительной власти.
Теоретическое осмысление этих вопросов в контексте укрепления как системы исполнительной власти, так и народовластии, воплощенное в организационно-правовой модели развития правового регулирования организации и деятельности милиции, уточняют, дополняют и конкретизируют разделы административно-правовой науки, посвященные организации управления в области внутренних дел, административно-правовому статусу органов милиции и их должностных лиц, уточняют некоторые разделы истории права и государства, а также разделы конституционного права, посвященные разграничению предметов ведения федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, охраны общественного порядка.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе социального предназначения, организации и деятельности милиции. Результаты исследования могут быть использованы при разработке комплексных мер по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции и механизмов управления их структурными и функциональными звеньями на текущий момент и перспективу, при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву, конституционному праву, истории права и государства, теории управления в сфере обеспечения правопорядка.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на российских и международных конференциях, семинарах, "круглых столах" с представителями полиции Великобритании, Германии, Италии, Испании, Финляндии, США, Отдельные положения исследования воплощены в ведомственных нормативных актах, аналитических и распорядительных документах, подготовленных лично соискателем или под его непосредственным руководством в период работы на руководящих должностях в центральном аппарате МВД России и ГУВД Московской области. Положения и выводы соискателя используются в учебном процессе Московского университета МВД России.
Функциональная и организационно-правовая характеристика исполнительной власти
Как отмечалось в предыдущем параграфе, многоаспектность и "много-слойность" категории "исполнительная власть", фиксируемая на уровне теоретического правоведения или государствоведения, применительно к отраслевым юридическим наукам требует предметной конкретизации, оттеняющей конкретные срезы самого феномена исполнительной власти.
Применительно к административно-правовому исследованию определение исполнительной власти только как волевого отношения явно недостаточно, поскольку оставляет открытыми такие, важные для административного права, вопросы, как, например, формы и методы практической реализации государственной воли, распределение компетенции между различными государственными структурами, порядок их образования и функционирования.
Иными словами, целевая установка предпринятого нами исследования предполагает раскрытие функциональной и организационно-правовой составляющих исполнительной власти. Еще в советском государствоведении, в 40-х - 50-х годах прошлого столетия, сформировался так называемый «традиционный подход» к вопросам классификации функций государства. Основу классификации составляло деление функций на основные и производные, внутренние и внешние, причем, особо отмечал Н.В. Черноголовкин, «задача теории функций социалистического государства - дать, по мере возможности, именно исчерпывающий перечень основных внутренних и внешних функций»1.
Согласно данного подхода в систему внутренних функций советского государства обычно включались такие как: хозяйственно-организационная функция; культурно-воспитательная функция; функция регулирования меры труда и меры потребления; функция охраны социалистической собственно-сти и социалистического правопорядка . Периодически из данного перечня исключалась функция регулирования меры труда и меры потребления, но тогда она рассматривалась в рамках хозяйственно-организационной функции3, а из функции охраны социалистической собственности и охраны социалистического правопорядка выделялись в качестве двух самостоятельных функций охрана социалистической собственности и охрана прав и свобод граждан .
Классификация внешних функций включала в себя: оборону государства; взаимопомощь и сотрудничество с социалистическими государствами; сотрудничество с государствами, освободившимися от колониальной зависимости и ведущими борьбу против колониализма; борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами2.
В юридической литературе советского периода наблюдались и некоторые тенденции отхода от общепризнанной классификации функций государства. Первая выражается в так называемой концепции минимума (минимизации количества) государственных функций3. Последователи данной концепции выделяли лишь две функции государства — внутреннюю и внешнюю4. Вторая тенденция проявляется в увеличении количества функций. Например, в качестве самостоятельной внутренней функции выделялась функция обеспечения благосостояния народа. Н.Г. Александров определял данную функцию как заботу о материально-бытовых и социально-культурных интересах граждан5. И. С. Бучурин выделял функцию удовлетворения бытовых потребностей населения1, Ю.Б. Кравченко — охраны окружающей природной среды2, К.К. Камилов указывал на функцию по оказанию социальных услуг3. М.К.Козлов, М.И. Пискотин и ряд других авторов выделяли в качестве самостоятельной функции государства охрану здоровья населения4. В.В. Горлопанов, В.А. Рассудовский — государственное руководство научно-техническим прогрессом5.
Такое беспорядочное, искусственное дробление функций государства связано с отсутствием единых, четких критериев, составляющих основу любой классификации. Даже безоговорочно признавая наличие внешних и внутренних функций, разными авторами предлагаются различные варианты их классификации.
Так, Л.А.Морозова к внутренним функциям государства относит политическую, экономическую, социальную, экологическую, функцию налогообложения и финансового контроля, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка. В качестве внешних выделяются такие функции как функция интеграции в мировую экономику, обороны, поддержания мирового порядка, сотрудничество с другими государствами1.
В.М. Корельский в качестве внутренних функции государства рассматривает охрану форм собственности, правопорядка, природы и окружающей среды, экономическую и социальную функции, а так же развитие научно-технического прогресса. К внешним функциям ученый относит защиту страны от нападения извне, ведение захватнических войн, взаимовыгодная торговля и поддержание мира .
Представляется, что рассмотренные варианты классификации являются в некоторой степени искусственными. При правильно выбранном в целом критерии - сфера государственной деятельности — в самой классификации осуществляется его подмена. Функции государства фактически классифицируются не по общей сфере действия (внутренние — внешние), а по конкретной области социальных отношений, которые не определяются общей сферой деятельности и могут существовать как внутри государства, так и вовне.
Например, политическая функция может осуществляться как внутри государства, так и на международной арене, в процессе отношений с другими государствами, нациями, народами (внутренняя и внешняя политика). Это же можно сказать и про экономическую функцию, которая осуществляется не только посредством внутригосударственной деятельности, но и посредством международных экономических отношений._
Генезис места и роли полиции (милиции) в обеспечении функционирования исполнительной власти
Рассматривая государство как специфический социально-политический орган, возникший на определенном этапе общественного развития в целях защиты членов сообщества и обеспечения условий, способствующих стабильному, поступательному развитию человеческой цивилизации, нельзя не видеть, что государственная деятельность носит целенаправленный характер. При этом различные направления государственной деятельности реализуются многочисленными государственными органами, в совокупности образующими государственный механизм.
Механизм государства олицетворяет государство в целом, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его "плоть и кровь". Вне и без государственного механизма нет и не может быть государства2. На различных этапах развития государственности "набор" органов, обеспечивающих функционирование государства, менялся: увеличивался или уменьшался их перечень, уточнялась структура и полномочия. Однако многие институты существуют, правда, под различными наименованиями, "извечно". К их числу относится полиция. Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государство1. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, поскольку на протяжении многих веков термин "полиция" обозначал не конкретный орган государства, а государственную деятельность, охватывавшую всё внутреннее государственное управление и получившую название полицейской.
В средневековый период, термин "полиция" означало, преимущественно городскую безопасность. Само слово "полиция" — греческого происхождения. Колыбелью государственного начала в классической мере был город -полис. В полисе сосредотачивалось и даже исчерпывалось все государственное управление, называемое Аристотелем полития. Позднее, в новых государствах Европы, после того как исполнительная власть, поборов центробежные элементы феодализма, окрепла настолько, что могла расширить свою деятельность дальше заботы об одной лишь внешней безопасности, для деятельности в сфере внутреннего управления в Германии и найден был подходящий термин "полития" или "полиция", в отличие от деятельности той же государственной власти в сфере внешнего управления, т.е. политики. Поэтому средневековые немецкие города можно считать родиной полиции как учреждения, что подчеркивал и русский ученый-полицеист М.М. Шпилевский: "Первые полицейские учреждения, — писал он, - возникли на городской поч-ве"2.
Начав с охраны безопасности, власть эта шаг за шагом делает предметом своего ведения ещё целый ряд задач внутреннего управления, конечная цель которых должна была заключаться в содействии народному благосостоянию.
Начинается тщательная регламентация в многочисленных полицейских уставах всего, что, казалось, имело отношение к государственной безопасности и благоустройству. Исполнительная власть берёт на себя заботу обо всём и обо всех, она пытается стать как бы одним общим опекуном, что приводит в конечном результате к возникновению типа так называемого "полицейского государства". Одним из теоретиков "полицейского государства" был немецкий ученый Христиан Вольф, считавший, что совершенствование граждан должно проходить под непосредственным руководством правительства, которое может облагодетельствовать своих подданных насильно . Характеризуя такой подход к сущности полицейской деятельности, И.Е. Андреевский отмечал, что "...большинство германских публицистов второй половины XVIII ст., подобно учителю своему Вольфу, разделяли предрассудки меркантильных правительств (за немногими исключениями, каковы Юнг, Берг), и не умели провести верную черту, далее которой не должна простираться полицейская деятельность правительства"2.
Не только Юнг и Берг, но и многие ученые-камералисты3, занимавшиеся изучением вопросов о финансах, экономике, хозяйстве, управлении государством, не разделяли воззрений Вольфа о насильственном "насаждении благополучия". Камеральные науки, хотя и были, по оценке Лоренца Штейна4, более сборниками практических рецептов, чем науками в строгом смысле сло 71 ва, дали первым полицеистам многие готовые положения о мероприятиях, посредством которых можно содействовать "охранению и процветанию государственных имуществ и промыслов". Не случайно некоторых камерали-стов, в особенности Секкендорфа с его знаменитым трактатом "Furstenstaat", считают предшественником И. Юсти как создателя науки о полиции1.
Первый ученый труд на базе полицейского законодательства появляется во Франции в 1722 г. Автором этого труда под заглавием "Трактат о полиции" был французский учёный Н. Деламар, который рассматривал в своём сочинении вопросы, входящие, по его мнению, в сферу деятельности полиции. Эти вопросы и составили впоследствии содержание науки полиции, основоположником которой, однако, считается не Деламар. Дело в том, что он исследовал элементы полицейской деятельности, не устанавливая между ними взаимной связи, не пытаясь найти то общее начало, которое объединило бы их. По оценке проф. И.Е. Андреевского, "..Ттрактат Деламара - весьма важный сборник материалов, но не исследование, создающее науку полиции"2. Соглашаясь с этой оценкой, тем не менее, хочется отметить, что Деламар верно определил полицию как одно из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанное заботиться о его безопасности и благополучии как в местах имеющих публичное значение, так и в условиях домашнего проживания 3.
Дальнейшее обоснование понятия "полиция" и "полицейская деятельность" получили в трудах немецких учёных-полицеистов XVIII в. И. Юсти и Е. фон Зонненфельса. И. Юсти в трактатах"""Основные начала полицейской науки, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели полиции" (1756 г.) и "Основания могущества и счастья государств, или подробное изложение всей полицейской науки" (1760 г.)1 обосновывает идею о том, что средством, способствующим общему счастью и общественному благосостоянию, служит общее имущество государства, которое нужно "охранять, увеличивать и разумно использовать", чем и должна заниматься по-лиция как совокупность учреждений исполнительной власти .
Отсюда и предлагаемые им полицейские меры, необходимые для развития экономической инфраструктуры страны и нормальных демографических условий в ней, для развития сельского хозяйства, промышленности, торговли и финансов, развитие и охранение способностей и наклонностей людей, в частности, забота о религиозно-нравственном состоянии подданных; обучение подданных наукам, искусствам и ремёслам и предупреждение роскоши, праздности и нищенства; охрана внутренней безопасности, включая сюда и отправление правосудия .
В 1765 году, спустя пять лет после выхода второго сочинения Юсти, увидел свет труд австрийского учёного Е. фон Зонненфельса "Положения из полицейской, торговой и финансовой науки"4. Почти до середины XIX века оно считалось официальным руководством в австрийских университетах, а идеи, высказанные в нём, почти также долго преобладали в австрийской экономической политике.
Становление правового регулирования организации и деятельности милиции в условиях формирования системы исполнительной власти Российской Федерации
Общественно-политические процессы, происходившие в СССР в середине 80-х годов, осложнение криминальной ситуации в стране как неизбежное следствие ослабления командно-административной системы и тотального контроля, привели к пониманию того, что России, как и другим союзным республикам, нужно свое МВД. Предпринятые в этом направлении политические, правовые и организационные меры и лежат, по нашему мнению, в основе становления системы правового регулирования российской милиции.
Первый шаг в этом направлении связан с воссозданием в октябре 1989 года, после почти двадцатилетнего перерыва1, МВД РСФСР. Начинать работу новому министерству во многом пришлось с "чистого листа". Основная сложность заключалась в отсутствии соответствующей нормативно-правовой базы, достаточного опыта руководства органами внутренних дел российских регионов, известном противостоянии между МВД СССР и МВД РСФСР. Например, руководство союзного министерства вывело из подчинения МВД РСФСР ГУВД Москвы, препятствовало переходу во вновь созданное министерство опытных сотрудников центрального аппарата и московского главка.
Однако, несмотря на все сложности и проблемы, новое министерство постепенно формировалось в полноценный орган исполнительной власти республики. В конце декабря 1989 года была утверждена структура центрального аппарата МВД РСФСР, включающая в себя: Главное управление уголовного розыска, Главное управление БХСС, Шестое управление, Главное следственное управление, Главное управление по охране общественного порядка, Главное управление по исправительным делам, Главное управление лесных ИТУ, управление государственной автомобильной инспекции, управление пожарной охраны, управление профилактической службы, управление внутренних дел на транспорте. При МВД РСФСР были образованы также республиканский информационный центр, главное управление охраны, управление торговли.
Кроме того, предусматривалось создание таких структур, как: политическое управление, организационно-инспекторское управление, экспертно-криминалистическое управление, управление кадров, управление капитального строительства, медицинское управление, хозяйственное управление, отдел военно-мобилизационной работы и гражданской обороны, оперативно-техническое управление, управление материально-технического снабжения, отдел по взаимодействию со средствами массовой информации, управление делами.
Политические процессы в конце 80-х годов, фактический распад СССР внесло коррективы и в процесс формирования МВД Российской Федерации. Постановлением Совета Министров РСФСР № 557 от 22 октября 1991 года утверждается Положения об МВД РСФСР, а постановлением № 52 от 19 декабря 1991 года на территории РСФСР деятельность МВД СССР прекращается . Все это создало политические предпосылки для начала формирования системы МВД в новых условиях российской государственности. Эта работа проходила в чрезвычайно сложных условиях. Все многообразие осложняющих этот процесс факторов можно свести в три обобщенных проблемы, каждая из которых требовала оперативного решения.
Во-первых, последовательный рост числа регистрируемых преступных проявлений, негативные тенденции в структуре преступности, появление новых видов преступных посягательств, консолидация преступной среды. Так, в 1991 году из 3224273 зарегистрированных в СССР преступлений 2178040 или более 67% деяний приходилось на Российскую Федерацию. В 1992 году и так огромное число регистрируемых в России преступлений возросло на 27,2%. Резко возросло количество насильственных и насильственно-корыстных преступлений, в первую очередь, убийств и тяжких телесных повреждений, разбойных нападений и грабежей .
Во-вторых, крайне неудовлетворительное состояние материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел в целом и милиции в частности, работа и центрального аппарата министерства, и региональных подразделений в условиях постоянного недофинансирования, отсутствия средств для решения даже первоочередных задач, продолжающийся отток квалифицированных кадров в коммерческие структуры, в том числе в появившиеся частные охранные предприятия и службы безопасности. Например, в мае 1991 года из МВД РСФСР было уволено 10 тысяч, в июле - 11 тысяч, в сентябре - 15 тысяч сотрудников, эта же тенденция сохранилось и в следующем году. Только за май 1993 года не было выплачено денежное содержание сотрудникам на сумму 29 млрд. рублей, остались неоплаченными счета за продовольствие и другие услуги на сумму 127 млрд. рублей, минимальные потребности по финансированию деятельности мини-стерства были удовлетворены лишь на 38% .
В-третьих, отсутствие полноценной правовой базы деятельности милиции, отражающей новые реалии российской государственности, начавшийся переход к рыночным отношениям, активно происходящие процессы криминализации общественных отношений.
Наличие этих проблем и определило содержание основных мер, направленных на создание нормативно-правовой базы организации и деятельности российской милиции.
Их основой является принятый в апреле 1991 года закона РСФСР "О милиции"1. Надо отметить, что несколько ранее, в марте 1991 года, Верховным Советом СССР был принят закон "О советской милиции", который не отличался особыми новациями и во многом повторял действующее Положение "О советской милиции" 1973 года.
Современное состояние правового регулирования организации и деятельности российской милиции в контексте укрепления системы исполнительной власти?:
К середине 1995 года система МВД подошла с большим грузом нерешенных проблем, в значительной мере обусловленных политической и социально-экономической ситуацией в стране. За двадцать минувших лет преступность в России увеличилась в 3,4 раза, нарастали такие негативные тенденции ее развития, как:- дальнейшая консолидация преступных группировок на территориаль 136 ном, межрегиональном и международном уровнях при одновременном разделе и переразделе территории страны и отраслей преступного бизнеса на сферы влияния, в результате чего начались активные процессы установления криминального контроля за целыми отраслями экономики, включая финансовую сферу, малое, среднее и крупное предпринимательство, активизации попыток международных преступных сообществ использовать территорию России для наркобизнеса и отмывания преступных доходов, увеличение вывоза капиталов, добытых противоправными способами, за рубеж и их легализация там; - усиливающееся стремление преступных авторитетов, имеющих в своем распоряжении огромные криминальные капиталы, вторгнуться в политику,лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем под купа коррумпированных представителей власти и должностных лиц, влияния на ход выборов депутатов (продвижение своих депутатов), провоцированияпри необходимости интересах межнациональные конфликты и политическиескандалы, физического устранения неугодных им лиц и т.п.; - глобальная пораженность аппаратов власти и управления, силовых структур коррупцией и как следствие этого - их подконтрольность организованной преступности; - расширение масштабов, повышение степени опасности, изощренности и дерзости преступлений, все большее использование в преступных целях профессиональных познаний специалистов высокого уровня (бывших сотрудников правоохранительных органов и спецслужб, военнослужащих, юристов, экономистов, программистов и т.гг.), усиливающейся вооруженности и технической оснащенности преступников, росте немотивированных преступлений и нарушений общественного порядка; - рост противоправной активности осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, усиление влияния "воров в законе" и авторитетов преступной среды, дальнейшее развитие форм взаимной поддержки осуж 137 денных и их сообщников, находящихся на свободе;- возрастание тяжести и масштабов социальных, в том числе экономических последствий противоправного поведения, включая увеличение общего числа жертв противоправных посягательств, рост совокупного ущерба от них, массовые недовольства населения в целом и его отдельных групп результатами борьбы с преступностью, оттоюиностранных инвесторов, в конечном итоге - разрушение процессов перехода к рыночным отношениям в результате отсутствия условий для нормального функционирования управленческих, банковских и предпринимательских структур;
- углубление неверия людей в способность государства эффективно обеспечить их защиту от противоправных посягательств и как следствие этого -нарастающая социальная пассивность населения, рост его незаконной вооруженности, создание незаконных вооруженных формирований1.
В основе сложившегося положения лежал целый комплекс причин политического, экономического, социального и правового характера, среди которых особенно обращают на себя:- ошибки, упущения и просчеты, допущенные в ходе осуществляемых в России реформ, способствовавшие криминализации экономики, резкому социальному расслоению общества, снижению качества жизни значительной части населения при отсутствии действенной системы социальной поддержки малоимущих; - неспособность федеральных властей решительно и полномасштабно противостоять сепаратистским и центробежным тенденциям отдельных субъектов Федерации, политических сил и региональной элиты, что привело к возникновению и разрастанию зон межнациональных конфликтов; - деятельность зарубежных спецслужб, транснациональных и отечествен 138 ных преступных сообществ, отдельных политических сил, прежде всего фашистской и экстремистской направленности, по ослаблению и раздроблению России; - отсутствие надежной законодательной базы правоохранительной деятельности;
- открытость государственных границ России по линии раздела с государствами, ранее составлявшими СССР, способствующая широкому проникновению на ее территорию уголовного и иного антиобщественного элемента; - низкая эффективность деятельности правоохранительных органов в силу их разобщенности, утраты опоры на население, оттока профессиональных кадров, низкого профессионализма и исполнительской дисциплины сотрудников, нерешенности проблем правового, материально-технического, финансового, кадрового и социального обеспечения; - возрастающая коррумпированность государственного аппарата, в том числе органов МВД, распространенность различного рода злоупотреблений и нарушений законности.
Система МВД Российской Федерации все чаще сталкивалась с необходимостью реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера (аварии и катастрофы, крупные пожары). Ожидалось увеличение объемов этой работы в силу недопустимого прогрессирующего износа ава-рийноопасного технологического оборудования и транспортных средств, достигающего в некоторых отраслях экономики 90 и более процентов; резкого снижения техники безопасности промышленного производства, качества сырья и изготовляемой продукции; низкого уровня и недостаточного количества контрольно-измерительных и сигнальных приборов, средств коллективной и индивидуальной защиты; снижения компетенции и ответственности, оттока квалифицированных специалистов из вредных и потенциально опасных производств; преступно-халатных действий и иных факторов.
