Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-правовые основы деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел ... 14-62
1. Сущность административно-правового регулирования объектов и предметов деятельности подразделений лицензионно- разрешительной работы органов внутренних дел 14-43
2. Административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел 44-62
ГЛАВА 2. Организационные основы деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел 63-139
1. Особенности внутриорганизационной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел 63-87
2. Организация деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций за предметами и объектами разрешительной системы 88-114
3. Организация взаимодействия подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел с органами исполнительной власти и другими службами и подразделениями органов внутренних дел в сфере контроля за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной сыскной и охранной деятельностью 115-139
Заключение... 140-146
Список литературы, использованной в работе над диссертацией 147-165
- Сущность административно-правового регулирования объектов и предметов деятельности подразделений лицензионно- разрешительной работы органов внутренних дел
- Административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел
- Особенности внутриорганизационной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел
- Организация деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций за предметами и объектами разрешительной системы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В мире существует большое количество оружия, взрывчатых и ядовитых веществ и материалов, они необходимы и имеют полезные свойства: предназначены для защиты жизни и здоровья человека, общества и государства, используются для добычи полезных ископаемых, в производственной деятельности для изготовления лекарственных и других полезных веществ, служат товаром (со всеми вытекающими из этого последствиями). Вместе с тем при неправильном использовании (эксплуатации) они способны причинить значительный ущерб человеку и окружающей среде. Поэтому в любом государстве существует объективная необходимость в особых условиях и мерах обращений с ними, в создании специального жесткого режима и контроля в целях поддержания установленного правопорядка в этой сфере.
В российском обществе в последние десятилетия происходят изменения во всех сферах жизни. С 1991 года государство делегировало гражданам выполнение определенных услуг в сфере сыска и охраны (частная детективная и охранная деятельность). Эта деятельность призвана удовлетворить имеющиеся потребности граждан в их физической и имущественной защите. Она имеет определенный публично-властный характер и преследует цель получения материальной выгоды за оказание законных услуг для лиц, которые занимаются такой деятельностью. Частные детективы имеют право использовать в своей работе определенные негласные методы и специальные средства, а охранники - служебное оружие. Как известно, правоохранительная деятельность, в том числе и частная - это сфера интересов государства, поэтому она должна осуществляться под жестким контролем со стороны государственных органов.
Для защиты интересов граждан, общества и государства в органах внутренних дел созданы специальные подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной
деятельностью. В своей административно-правовой деятельности они руководствуются огромным количеством законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также МВД России и взаимодействуют с множеством государственных органов, общественных объединений и гражданами в целях поддержания установленного порядка в лицензионно-разрешительной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Правовому урегулированию отдельных аспектов (сторон) режимных предметов, веществ, объектов и лицензионно-разрешительной работы в органах внутренних дел уделяли определенное внимание различные ученые (А.А. Бакаев, А.З. Гли-винский, И.В. Делягин, И.Ш. Килясханов, В.П. Мак-Мак, М.Н. Маршунов, М.Ф. Савелий, В.И. Шалашов, Е.Д. Шелковникова, А.Ю. Шумилов и др.), в том числе и в рамках диссертационных исследований. Однако до настоящего времени комплексно не изучались: а) особенности административно-правового регулирования в целом режимных предметов, веществ и объектов; б) административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел в государственной системе обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка; в) место, роль и значение данной службы в системе других подразделений органов внутренних дел; г) внутриорганизационная деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел и
др.
Правильная организация деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел способствует выполнению общих задач, стоящих перед органами внутренних дел. Серьезная проблема организации на уровне ОВД состоит в том, что сами подразделения лицензионно-разрешительной работы не могут осуществлять всю полноту дея-
тельности в лицензионно-разрешительной сфере ввиду отсутствия правовых, материальных, организационных, в том числе штатных, и других ресурсов. В горрайорганах часто данная служба выступает как исполнитель по многим направлениям своей деятельности. Очень слабо в науке проработан ее статус как организатора, координатора и контролера за деятельностью других служб органов внутренних дел. Такая компетенция службы в настоящее время требует глубокой теоретической и практической проработки.
По сути, это одна из попыток комплексного исследования административно-правовых и организационных основ в деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел.
Эти и другие обстоятельства предопределили выбор настоящего диссертационного исследования, а также то, что совершенствование правового регулирования и организации деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью способствует в целом укреплению лицензионно-разрешительного порядка в органах внутренних дел и влияет на укрепление общественного порядка и безопасности в обществе.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел.
Предметом исследования является деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего исследования является совершенствование правового регулирования и организации деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля
за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел.
В соответствии с поставленными целями в процессе диссертационного исследования решались следующие основные задачи:
выявление особенностей административно-правового регулирования в лицензионно-разрешительной сфере;
изучение и определение административно-правового статуса подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел;
изучение и выявление особенностей внутриорганизационной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел;
разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования, а также организации взаимодействия и контроля за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью, взрывчатыми веществами и другими объектами.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений: системно-структурный; сравнительно-правовой; логико-теоретический метод исследования всех имеющихся нормативных документов и материалов, в сочетании с системным подходом и анализом, а также исследование деятельности лицензионно-разрешительных подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью органов внутренних дел.
Методическая основа диссертации построена на критическом обзоре существующего положения в вопросах организационно-правового обеспе-
чения деятельности подразделений лицензионно-разрешителыюй работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия.
Многогранность темы обусловлена необходимостью изучения научных и нормативно-правовых источников не только по проблеме деятельности указанных подразделений, но также отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории государства и права, государственному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому праву и другим отраслям права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопроса. Данное исследование выполнено на стыке проблем конституционного, административного права и государственного управления. В диссертации использованы официальные материалы представительных и исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления. Нормативную базу исследования составляют Конституция и законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты МВД России, других субъектов контроля за оборотом гражданского и служебного оружия.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию. Это одна из первых попыток научного исследования правового статуса, организации и деятельности лицензион-но-разрешительных подразделений органов внутренних дел, которое призвано раскрыть особенности правового регулирования объектов лицензи-онно-разрешительной системы, возможности и конкретные пути воздействия на них правовыми и организационными мерами различных субъектов под руководством данной службы в целях укрепления лицензионно-разрешительного порядка.
Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных дисциплин (правоведения, управления и др.), изучения деятельности под-
Сущность административно-правового регулирования объектов и предметов деятельности подразделений лицензионно- разрешительной работы органов внутренних дел
Исследуя проблему административно-правового регулирования объектов и предметов деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел необходимо дать четкое определение понятию правового регулирования. Регулирование общественных отношений является основной социальной функцией права. Характеризуя правовое регулирование, С.С. Алексеев отмечает, что это понятие является «исходным пунктом и объединяющим началом характеристики права в действии», при этом он определяет правовое регулирование как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями».
Правовое регулирование внедряет в систему социальной регуляции специально-юридические средства организации поведения участников общественных отношений, стимулируя их конструктивную активность и блокируя деструктивные формы поведения. Оно охватывает: специфическую деятельность государства (в лице его нормотворческих органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности; деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования, для согласования своего поведения с правом. Следовательно, правовое регулирование может быть представлено как государственным регулированием, так и регулированием, осуществляемым непосредственными адресатами права, т.е. саморегуляцией1.
Одним из ключевых моментов в понимании правового регулирования является предмет правового регулирования, под которым, в самом общем виде, понимают «общественные отношения, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования» .
Характер правового регулирования во многом определяют элементы общественных отношений, в том числе и объект правоотношения. Объект правоотношения - это то, по поводу чего возникает и существует правоотношение, в том числе: материальные блага, к которым относятся разнообразные вещи, а также нематериальные блага3.
Каждый объект правоотношений обладает совокупностью определенных свойств, некоторые из них обусловливают специфику, характер и предмет правового регулирования. Так, правовое регулирование общественных отношений по поводу владения, пользования и распоряжения какой-либо вещью определяется ее естественными свойствами, зависит от ее социального и экономического назначения, строится с учетом ее ценности, общественных интересов и т. д. Что касается объектов и предметов деятельности подразделений ли-цензионно-разрешительной работы, в том числе оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, то они, безусловно, являются вещами, то есть «материальными предметами внешнего по отношению к человеку окружающего мира, способными удовлетворить определенные потребности людей, а значит обладают полезными качествами, в силу чего могут являться объектами гражданских правоотношений».
В то же время, поскольку эти вещи имеют весьма специфическое назначение, например поражение живой или иной цели, следовательно, они обладают опасными свойствами и при определенных обстоятельствах могут представлять угрозу правоохраняемым интересам.
Бесконтрольное обращение с этими предметами либо объектами может создать угрозу безопасности личности, общества и государства, привести к уничтожению и повреждению имущества как при умышленных действиях, так и в случае неосторожного обращения. Общество обязано создать условия, которые обеспечивают полную безопасность жизни, здоровья, имущественного благополучия его членов от воздействия опасных объектов, предметов, веществ.
Однако эти условия не могут быть обеспечены только средствами саморегуляции, что обусловливает необходимость вмешательства в этот процесс государства, одной из функций которого является обеспечение безопасности личности и общества. При этом безопасность должна обеспечиваться в строгом соответствии с принципами: законности, соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, а также взаимной ответственности личности, общества и государства по обеспечению безопасности .
Административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел
Административно-правовой статус и правовой режим являются взаимосвязанным понятием. Статус - это совокупность прав и обязанностей, а также ответственность определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих правовое положение. Правовой режим — это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношение по поводу определенного объекта. Представляется необходимым исследовать административно-правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел, применяя режимный подход, систематизируя нормы по признаку объекта контроля.
Рассмотрим ключевые позиции правового режима как основанную на единых правовых принципах и установленную законодательством систему правового воздействия, использующую специфические юридические формы и методы воздействия на общественные отношения.
Административно-правовой режим позволяет рассмотреть административно-правовой инструментарий в комплексном сочетании с принципами и юридическим положением субъектов отрасли административного права. Стержнем административно-правовых средств является метод правового регулирования - централизованное воздействие на общественные отношения. Недостаточно сказать, что это метод «власти-подчинения», поскольку содержание административно-правовых отношений гораздо многообразнее, а составляющая их субординация реализуется при помощи различных юридических приемов:
непосредственное приказание, существующее в отношениях организационной подчиненности (начальник-подчиненный);
функциональное обязывание, характерное для отношений юридической подконтрольности (инспектор - контролируемый); координационное обязывание, существующее в отношениях между
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими межотраслевую координацию, и регулирование неподчиненными им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; разрешительное предписание, существующее при реализации невластными субъектами прав и свобод, связанных с обеспечением безопасности, а также при получении ими различного рода лицензий для занятия определенными видами деятельности; обязательное согласование, существующее в случаях, когда возникает необходимость принятия субъектами управления совместного решения, и др.
Элементами юридического содержания административно-правового режима являются правовые средства, служащие мерами защиты, гарантирующие «поддержание этого режима в заданных параметрах». К ним относятся: правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, в том числе применение государственного принуждения, администра-тивно-юрисдикционные производства, судебный контроль за деятельностью аппарата управления1.
Обеспечивая безопасность граждан, реализацию административно-правовых режимов, осуществляя контроль за соблюдением физическими, должностными и юридическими лицами действующего законодательства, предупреждая и пресекая противоправные общественно опасные деяния и привлекая виновных к ответственности за их совершение, лицензионно-разрешительные подразделения органов внутренних дел тем самым устанавливают режимные офаничения, законность и правопорядок. Вместе с тем лицензионно-разрешительные подразделения органов внутренних дел должны поступать строго в соответствии с законом и иными нормативно-правовыми актами в пределах своей компетенции и в установленном законодательством порядке. Соблюдение законности в деятельности лицензи онно-разрешительных подразделений органов внутренних дел по обеспечению административно-правовых режимов особенно важно, так как на данные органы возложена обязанность защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
В работах по административному праву не раз предпринимались попытки классифицировать административно-правовые режимы по самым различным критериям. Основная сложность классификации административно-правовых режимов заключается в наличии многих обстоятельств, так или иначе влияющих на их содержание и характеристику1.
Классификацию видов административно-правовых режимов по отношению к различным предметам и объектам деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы, на наш взгляд, можно определить следующим образом:
1) виды административно-правовых режимов по категориям предметов деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы: оружие (служебное, гражданское, наградное, оружие, выдаваемое во временное пользование органами внутренних дел предприятиям с особыми уставными задачами); взрывчатые материалы;
2) виды административно-правовых режимов по категориям объектов деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы: оружейные комнаты, склады хранения взрывчатых материалов;
3) виды административно-правовых режимов деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы по субъектам хранения, использования предметов разрешительной системы: физические лица (владельцы гражданского оружия; должностные лица, имеющие право на хранение и ношение оружия, физические лица, награжденные гражданским, боевым оружием); юридические лица (частные охранные структуры; предприятия с особыми уставными задачами; предприятия торгующие оружием и боеприпасами; предприятия, имеющие право на хранение и использование взрывчатых материалов; предприятия по производству оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов);
Особенности внутриорганизационной деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел
Важнейшим составным элементом структуры любого правового отношения, включая административно-правовое, в деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы является объект правового отношения.
Все объекты правовых отношений могут быть объектами административно-правовых отношений в тех случаях, когда с ними связаны правомочия и юридические обязанности участников общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления1.
Анализ административно-правовых отношений в деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы позволяет сделать вывод, что их объект отличается от объекта иных правовых отношений, специфика его обусловлена их компетенцией, а также формами и методами деятельности.
Под объектом административно-правовых отношений в деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы понимается поведение, деятельность участников правоотношения, иногда это материальные и духовные блага, услуги и личные неимущественные блага, в целях обладания которыми граждане и иные лица вступают в административные правоотношения в лицензионно-разрешительнои деятельности.
Организационные основы деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы определяются соответствующими нормативными правовыми актами МВД России.
Понятие «правовой акт управления», как известно, относится к числу наиболее широко распространенных правовых понятий в науке, правотворчестве, в использовании субъектами права различных форм правореа-лизации, в служебных и иных документах, в учебном процессе и т.д. Это обусловлено важным местом и особой ролью таких актов в механизме правового регулирования, т.е. в системе средств правового воздействия на общественные отношения, основная роль и значение (место) в иерархии законодательства - обеспечение законодательных установлений (можно образно сказать, правил «общественного договора» поведения в государстве), то есть, как пишет Р. Ф.Васильев, «обеспечение нормального функционирования и развития общества и государства»1.
Административно-правовые отношения в деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы можно определить как особую форму выражения общественных отношений, возникающих и существующих на основе норм административного права и складывающихся в их деятельности по обеспечению контроля за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, частной сыскной и охранной деятельностью.
Деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы подразделяется на два взаимосвязанных направления (вида): организационная их деятельность и непосредственная деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы по реализации возложенных на них задач. Первое состоит в правильном построении системы работы подразделений лицензионно-разрешительной работы, в планомерной организации выполнения функций по контролю за оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, частной детективной и охранной деятельностью, в совершенствовании работы их аппаратов. Это направление работы носит внутриорганизационный характер и регулируется специальными ведомственными нормативными актами. Для административно-правовых отношений, возникающих в процессе осуществления этого направления деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы, характерно то, что они возникают внутри аппарата, их участниками становятся только сотрудники лицензионно-разрешительного подразделения или органа внутренних дел в целом.
Другое направление деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы имеет своим содержанием непосредственное практическое осуществление своих функций. Это непосредственная деятельность аппаратов подразделений лицензионно-разрешительной работы по выполнению возложенных на них задач. В процессе осуществления данного направления лицензионно-разрешительные подразделения органов внутренних дел вступают в административно-правовые отношения с гражданами, государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Административно-правовым отношениям, возникающим в процессе осуществления рассматриваемого направления, присущ внешний характер.
Исходя из изложенного выше, представляется возможным классифицировать административно-правовые отношения в деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел следующим образом: а) внутренние административно-правовые отношения, содержание которых составляет внутриорганизационная деятельность подразделений лицензионно-разрешительной работы; б) внешние административно-правовые отношения, содержанием которых является непосредственное осуществление задач, возложенных на подразделения лицензионно-разрешительной работы.
Организация деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций за предметами и объектами разрешительной системы
В управлении социальными системами функция контроля играет важную роль. Ее осуществление является непременной составной частью организаторской работы любого органа государственного управления. Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования1.
Внутренняя организационная инфраструктура, обеспечивающая непреложность реализации и действенность установленных режимных правил, присуща любому виду административно-правовых режимов. Их основу составляют специально создаваемые режимные органы с учетом содержания и особенностей того или иного административно-правового режима. Такими органами в контексте нашего исследования являются ли-цензионно-разрешительные подразделения органов внутренних дел.
В Российской Федерации осуществление контроля за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью возложено в целом на Министерство внутренних дел, что нашло свое нормативное закрепление в «Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», в котором предусмотрена организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению выполнения требований разрешительной системы1.
В самой системе органов внутренних дел России созданы подразделения, которые непосредственно занимаются деятельностью по контролю за оборотом оружия, что находит свое отражение в ведомственных нормативных актах органов внутренних дел. Так, для осуществления деятельности по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия в структуре ГУООП МВД России; МВД; ГУВД; УВД субъектов РФ, окружных, городских, районных органов внутренних дел созданы специальные подразделения, выполняющие лицензионно-разрешительные и контрольные функции.
Контроль за предметами и объектами лицензионно-разрешительной работы, осуществляемый органами внутренних дел, есть их деятельность по проведению проверки исполнения административно-правовых режимов физическими и юридическими лицами в порядке, установленном в соответствии с действующим законодательством, иными нормативными документами, и в необходимых случаях аннулирование соответствующих лицензий (разрешений), изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов и привлечение нарушителей правил оборота оружия и взрывчатых материалов к установленной законом ответственности (как административной, так и уголовной).
Особенностью в деятельности лицензионно-разрешительных подразделений является тот факт, что они не только организуют, но и непосредственно осуществляют практические функции разрешительной системы, принимают меры к повышению ее роли в обеспечении личной безопасности граждан, общественного порядка и общественной безопасности, борьбе с преступностью.
Применительно к конкретному режиму лицензионно-разрешительные подразделения органов внутренних дел наделены соответствующими полномочиями. В общем виде они состоят в том, что в пределах своей компетенции они правомочны: осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в порученной охраняемой сфере; практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений на осуществление некоторых видов деятельности организаций и отдельных категорий лиц, что служит средством предварительного контроля за предстоящим характером деятельности в режимной области, а также своевременного ознакомления с лицами, имеющими намерение вступить в сферу режимных отношений; производить регистрацию определенных видов деятельности, отдельных факторов и категорий лиц в сфере данного режима в интересах контроля за соблюдением установленных мер оперативного выявления нарушителей, получения статистических данных; осуществлять прямое запрещение отдельных конкретных действий, могущих нарушить интересы обеспечения общественной безопасности в охраняемой сфере; контролировать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях; прибегать к мерам пропагандистского обеспечения режимных мер, специального обучения и подготовки лиц, занятых в сфере данного режима; осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях меры административного воздействия к нарушителям установленного режима.
