Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, классификация и юридический механизм совершения административно-правовых действий 14
1.1. Административно-правовое действие как правовая форма осуществления публично-управленческой деятельности 14
1.2. Классификация административно-правовых действий 40
1.3. Принципы совершения административно-правовых действий 53
1.4. Юридический механизм совершения административно-правовых действий 60
Глава 2. Административно-регулятивные действия 72
2.1. Распорядительные действия 72
2.2. Регистрационные действия 79
2.3. Разрешительные действия 88
2.4. Согласовательные действия 98
2.5. Экзаменационные действия 106
2.6. Удостоверительные действия 115
Глава 3. Административно-охранительные действия 122
3.1. Поисково-проверочные действия 122
3.2. Ограничительные и запретительные действия 137
3.3. Пресекательные действия 143
3.4. Процессуально-обеспечительные действия 155
3.5. Исполнительно-обеспечительные действия 171
Заключение 180
Библиографический список источников 186
- Административно-правовое действие как правовая форма осуществления публично-управленческой деятельности
- Классификация административно-правовых действий
- Распорядительные действия
- Поисково-проверочные действия
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования
В условиях проведения в России административной реформы существенное значение имеет совершенствование правовых форм деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичного управления.
В административно-правовой науке выделяют следующие правовые формы осуществления государственного управления (исполнительной власти): издание (принятие) административных актов (актов управления), заключение административных договоров (соглашений) и совершение иных юридически значимых действий1.
Наиболее полно и основательно в науке административного права исследована первая из названных правовых форм осуществления государственного управления - издание (принятие) административных актов. В последние годы были осуществлены определенные научные, в том числе диссертационные исследования проблем административного договора2.
В то же время такая важная и по существу основная правовая форма осуществления государственного управления, как совершение юридически значимых действий, не являлась предметом целенаправленных научных исследований. Достаточно сказать, что до 2002 г. данная правовая форма осуществления государственного управления лишь упоминалась в учебниках и учебных пособиях по административному праву. При этом в учебной литературе не раскрывалась сущность названной правовой формы, не проводилось отграничение юридически значимых управленческих действий от административных актов, отсутствовала классификация этих действий.
1 См., напр.: Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россий
ский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2004. С. 310-311.
2 См., напр.: Демин, А.В. Общие вопросы теории административного договора / А.В. Демин. Крас
ноярск, 1997; Коренев, А.П. Административные договоры: понятие и виды / А.П. Коренев,
А.А. Абдурахманов // Журнал российского права. 1998. № 7.
Впервые в административно-правовой науке понятие управленческого (административно-правового) действия было сформулировано в 2002 г. П.И. Кононовым и им же была осуществлена первая классификация таких действий . Позднее, в 2003-2004 гг., вопросы теории административно-правовых действий получили дальнейшее развитие в работах И.М. Машарова, который уточнил понятие административно-правового действия и дал более развернутую классификацию этих действий4. В то же время комплексные монографические исследования проблем правового регулирования управленческих (далее по тексту - административно-правовых) действий до настоящего времени не проводились.
Принимая во внимание недостаточную степень научной разработанности названных проблем, а также то обстоятельство, что совершение административно-правовых действий является наряду с изданием (принятием) управленческих (административно-правовых) актов основной правовой формой осуществления публично-управленческой деятельности, имеющей существенное значение для реализации, охраны и защиты прав физических и юридических лиц, представляется необходимым продолжить соответствующие научные исследования.
Результатом указанных научных исследований должно явиться формирование правовых основ механизма совершения административно-правовых действий, которые будут иметь принципиальное значение для совершенствования законодательства, регулирующего публично-управленческую деятельность, и практики его применения соответствующими органами.
Указанные обстоятельства и определяют актуальность избранной для данного диссертационного исследования темы.
3 См.: Кононов, П.И. Административное право. Общая часть: курс лекций / П.И. Кононов. Киров,
2002. С. 73-76.
4 См., в часта.: Машаров, И.М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы
правового регулирования / И.М. Машаров. М., 2004. С. 71-83.
2. Объект и предмет исследования
Объектом настоящего исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в ходе совершения органами исполнительной власти, а также иными органами, осуществляющими публично-управленческую деятельность (административными органами), их должностными лицами административно-правовых действий.
Предметом данного исследования являются федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок совершения административно-правовых действий и практика их применения, в том числе судебная.
3. Цели и задачи исследования
Целями настоящего диссертационного исследования являются:
формирование наиболее общих правовых основ совершения административно-правовых действий, как одной из правовых форм публично-управленческой деятельности;
комплексное изучение существующих в настоящее время проблем правового регулирования механизма совершения отдельных видов административно-правовых действий;
определение основных направлений совершенствования общего юридического механизма совершения административно-правовых действий и юридического механизма совершения отдельных видов таких действий.
Для достижения указанных целей в рамках данного научного исследования решаются следующие задачи:
1) осуществление комплексного системного анализа действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок совершения административными органами административно-правовых действий;
изучение практики применения административными органами, а также арбитражными судами указанных нормативных правовых актов;
определение понятия и сущности административно-правового действия, отграничение административно-правовых действий от иных видов действий и от административно-правовых актов;
4) осуществление теоретической классификации административно-
правовых действий по различным критериям;
определение понятия и структуры юридического механизма совершения административно-правовых действий, исследование его основных элементов;
выявление пробелов и противоречий в нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок совершения административно-правовых действий;
разработка концептуальных предложений по совершенствованию положений названных нормативных правовых актов посредством внесения в них соответствующих изменений и дополнений.
4. Теоретические, методологические и информационные основы исследования
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия по теории права, административному праву и административной деятельности органов внутренних дел таких авторов, как С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, Р.Ф. Васильев, И.И. Веремеенко, И.И. Ев-тихиев, М.И. Еропкин, В.Б. Исаков, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, СИ. Котюргин, И.В. Панова, Ф.С. Разаренов, Л.М. Ро-зин, Б.В. Российский, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Е. Старосьцяк, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др.
Методологическую основу данного исследования составляют социологический, формально-логический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и судебной практики.
Информационную базу исследования составляют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок совершения административными органами соответствующих административно-правовых действий, материалы арбитражно-судебной практики, связанные с применением указанных нормативных правовых актов.
Всего автором было изучено около 60 соответствующих нормативных правовых актов и свыше 40 постановлений федеральных арбитражных судов Московского, Центрального, Северо-западного, Уральского, Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Северо-Кавказского округов, а также решений Арбитражного суда города Москвы.
В целях выявления проблем правового регулирования поисково-проверочных действий и действий, совершаемых в ходе производства по делам об административных правонарушениях, диссертант совместно с научным руководителем провел информационно-аналитические семинары с сотрудниками Управлений Роспотребнадзора и Росприроднадзора по Кировской области, ОМБППРиАЗ УВД Кировской и Белгородской областей.
Использование автором названных теоретических источников, нормативных правовых актов и судебной практики, информации, полученной в ходе проведения указанных выше семинаров и их системное исследование посредством перечисленных методов позволяет считать сформулированные в диссертации выводы, предложения и рекомендации обоснованными и достоверными.
5. Научная новизна исследования
Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что автором впервые в отечественной административно-правовой науке проведено комплексное, системное научное исследование юридического механизма совершения административными органами административно-правовых действий, являющихся самостоятельной правовой формой публично-управленческой деятельности.
Результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, в частности, являются:
1) уточнение понятия «административно-правовое действие»;
2) отграничение административно-правовых действий от неправовых
действий административных органов, от гражданско-правовых сделок, а так
же от административно-правовых актов;
определение соотношения административно-правовых действий и административно-правовых актов;
осуществление детальной классификации административно-правовых действий по различным основаниям;
определение основных правовых принципов совершения административно-правовых действий;
определение понятия и структуры общего юридического механизма совершения административно-правовых действий, характеристика его элементов;
установление и общая характеристика элементов юридического механизма совершения отдельных видов административно-правовых действий и выявление проблем его функционирования.
6. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административно-правовое действие - это властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо,
не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства.
Административно-правовые действия необходимо отграничивать от иных совершаемых административными органами юридически значимых действий (в частности, от процессуальных действий, совершаемых в рамках судопроизводства, гражданско-правовых сделок и т. п.), а также от издаваемых (принимаемых) ими индивидуальных административно-правовых актов.
Внешние административно-правовые действия, то есть действия, совершаемые административными органами в отношении не подчиненных им организационно (по службе) физических и юридических лиц могут быть классифицированы на виды по 11 основаниям.
Административно-правовые действия должны совершаться административными органами на основе следующих принципов:
принцип компетентности;
принцип законности;
принцип выбора подлежащих совершению административно-правовых действий;
-принцип согласованности совершаемых административно-правовых действий;
-принцип эффективности (результативности) совершения административно-правовых действий;
принцип недопустимости бездействия;
принцип оспариваемости административно-правовых действий и отказа в их совершении.
5. Юридический механизм совершения административно-правовых дей
ствий представляет собой предусмотренную нормами административного
права совокупность взаимодействующих между собой элементов, опреде
ляющих сущность, условия и порядок совершения таких действий. В данный
механизм входят следующие элементы:
а) юридические основания совершения административно-правовых дей
ствий;
б) содержание и пределы совершения административно-правовых дейст
вий;
в) перечень (наименование должностей) должностных лиц соответст
вующих административных органов, которые вправе совершать те или иные
административно-правовые действия;
г) юридические процедуры совершения административно-правовых дей
ствий;
д) юридические последствия совершения административно-правовых
действий и отказа в их совершении.
6. Юридический механизм совершения отдельных видов администра
тивно-правовых действий урегулирован в соответствующих специальных
нормативных правовых актах не в полном объеме и в этой связи необходимо
внесение соответствующих изменений и дополнений в данные нормативные
правовые акты. В частности, требует совершенствования юридический меха
низм совершения лицензионно-разрешительных, поисково-проверочных, ог
раничительных и запретительных, пресекательных, процессуально-обеспечи
тельных и исполнительно-обеспечительных административно-правовых дей
ствий, предусмотренных такими федеральными законами как федеральные
конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном поло
жении», Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон РФ «О
милиции», федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятель
ности», федеральный закон «О техническом регулировании», федеральный
закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», федеральный закон «Об исполнительном производстве».
7. Теоретическая значимость исследования
Содержащиеся в диссертации положения, закладывающие основы теории административно-правовых действий, могут быть использованы в ходе дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования, как общего механизма совершения этих действий, так и механизма совершения отдельных видов таких действий.
Принципиальное значение для науки административного права имеют предложенная диссертантом классификация административно-правовых действий, сформулированные им принципы совершения этих действий, а также выявленный им юридический механизм совершения таких действий.
Использование административно-правовой наукой названных теоретических положений позволит обеспечить формирование полноценной общей теории административно-правовых действий и в то же время дальнейшее более глубокое исследование юридического механизма совершения отдельных видов таких действий.
8. Практическая значимость исследования
Сформулированные в диссертации теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок совершения административно-правовых действий. В частности, на основе названных теоретических положений в этих нормативных правовых актах может быть четко определен юридический механизм совершения каждого из числа предусмотренных ими административно-правовых действий, что позволит в значительной степени повысить уровень законности, обоснованности и эффективности совершения соответствующих действий.
Кроме того, изложенные в диссертации теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам.
9. Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме доклада на межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся в октябре 2004 г. в г. Кирове, и на региональной научно-практической конференции «Проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», состоявшейся в декабре 2004 г. в г. Белгороде.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «административное право» и «административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете.
Сформулированные диссертантом теоретические положения о юридическом механизме совершения административно-правовых действий используются судьями Второго арбитражного апелляционного суда при разрешении дел об оспаривании действий (бездействия) административных органов.
Сформулированные автором теоретические положения о понятии, признаках и классификации административно-правовых действий были исполь-
зованы в главе 7 учебника «Административное право. Общая часть» под ред. доктора юридических наук П.И. Кононова (М.: ИГ «Юрист», 2005. 448 с).
Основные результаты проведенного исследования нашли отражение в опубликованных автором шести статьях по теме диссертации, а также в подготовленном им 2 гл. 7 учебника «Административное право. Общая часть» под ред. доктора юридических наук П.И. Кононова (М.: ИГ «Юрист», 2006).
Административно-правовое действие как правовая форма осуществления публично-управленческой деятельности
Одним из основных элементов механизма правового регулирования общественных отношений являются юридические факты. Посредством юридических фактов создаются необходимые условия для возникновения правоотношений, обеспечивается их движение. Юридические факты являются движителем правоотношений, возникающих в процессе правоприменительной, в том числе публично-управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Как известно, в общей теории права все юридические факты по волевому признаку традиционно подразделяются на юридические действия и юридические события. При этом следует отметить, что основаниями возникновения, изменения и прекращения правоприменительных, в том числе публично-управленческих отношений являются, как правило, юридические действия, а не юридические события. Между тем в общей теории права отсутствует комплексное развернутое научное учение о юридических действиях, как основаниях возникновения, изменения и прекращения правоотношений. Не исследованы в полном объеме вопросы классификации юридических действий и особенности правовой природы каждого из видов таких действий.
Остановимся на тех сформулированных общей теорией права положениях, которые составляют основу учения о юридических действиях.
Под юридическими действиями в теории права понимаются волевые акты поведения людей, внешнее выражение воли и сознания физических лиц, воли организаций, влекущие возникновение, изменение или прекращение правоотношений1.
Все юридические действия в литературе по теории права подразделяются на правомерные и неправомерные (правонарушения). К правомерным действиям относят индивидуальные юридические акты, то есть внешне выраженные решения людей, направленные на достижение правового результата (акты применения права, в том числе судебные решения и управленческие постановления, распоряжения, приказы, договоры, заявления и т. п.) и юридические поступки, то есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений и вызывающее правовые последствия независимо от того было ли оно направлено на достижение таких последствий2.
Таким образом, понятие «правомерные юридические действия» в общей теории права рассматривается в широком смысле, и в его содержание включаются как индивидуальные правовые акты, издаваемые государственными органами и органами местного самоуправления, так и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.
Юридические действия, совершаемые субъектами правоотношений, представляют собой внешнюю форму выражения их волеизъявления. Юридические действия, совершаемые органами публичного управления в административных правоотношениях, представляют собой внешнюю форму выражения их властно-публичной деятельности.
Рассмотрим далее подробнее вопрос о юридических действиях, как внешней форме осуществления публично-управленческой деятельности.
Формы осуществления государственного управления, исполнительной власти исследуются в науке административного права с конца 40-х гг. XX в. Вопросы понимания и классификации форм государственного управления нашли отражение в трудах таких известных советских ученых-административистов, как С.С. Студеникин, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов. Именно эти ученые определили основополагающие подходы к пониманию формы государственного управления как административно-правовой категории. Обобщая высказанные указанными авторами суждения по названному вопросу, можно сделать вывод о том, что под формой государственно-управленческой деятельности ими понималось внешнее проявление управленческой деятельности, способ выражения содержания этой деятельности в конкретных условиях. С их точки зрения, форма управленческой деятельности - это управленческие действия субъектов управления, имеющие внешнее проявление3.
Советская административно-правовая наука также определила основные критерии классификации форм государственно-управленческой деятельности. Несмотря на многообразие предложенных советскими учеными-административистами вариантов классификации форм государственного управления, общепризнанной и основополагающей была и остается в настоящее время классификация форм государственного управления в зависимости от наличия или отсутствия юридически значимых последствий. В соответствии с указанным критерием, в литературе по административному праву советского периода выделяются две большие группы форм государственно-управленческой деятельности: правовые, то есть действия, связанные с установлением и применением норм права и влекущие юридически значимые последствия для лиц, в отношении которых они совершаются, и неправовые, то есть действия, которые непосредственно не влекут юридически значимых последствий. При этом к числу правовых форм относят издание органами государственного управления нормативных и индивидуальных правовых актов и совершение иных юридически значимых действий, не связанных с изданием индивидуальных правовых актов. К неправовым формам государственно-управленческой деятельности относят совершение органами государственного управления организационных действий и материально-технических операций, имеющих вспомогательный характер и направленных на организацию и обслуживание процесса государственного управления4.
При этом, учитывая предмет нашего исследования, следует акцентировать внимание на том, что совершение органами управления юридически значимых действий не отождествлялось с изданием ими индивидуальных актов управления, а рассматривалось в качестве самостоятельной правовой формы государственно-управленческой деятельности. Профессор Ю.М. Козлов совершенно справедливо отмечал, что было бы неверным сводить применение права в процессе государственного управления только к изданию индивидуальных юридических актов. По его мнению, «не менее важное значение имеет и совершение иных юридически значимых действий за рамками издания индивидуальных актов, содержанием которых также является применение норм права к конкретным обстоятельствам. Под такими юридически значимыми действиями Ю.М. Козлов понимал действия, которые осуществляются соответствующим органом управления (должностным лицом) при наступлении и определенных условий, указанных в правовой норме, но без принятия индивидуальных юридических актов (применение мер пресечения, регистрация фактов, составление и выдача юридических документов и т. п.)5.
Подобную позицию занимали и некоторые другие ученые-администра-тивисты советского времени, которые выделяли юридически значимые действия в качестве самостоятельной правовой формы осуществления государственно-управленческой деятельности и отграничивали их от индивидуальных актов управления. В частности, В.М. Безденежных в качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности милиции выделял совершение сотрудниками милиции таких юридически значимых действий как применение оружия, осуществление административного задержания, производство регистрации6.
Классификация административно-правовых действий
Вопрос о классификации административно-правовых действий имеет, с нашей точки зрения, очень важное значение для дальнейшего развития учения о данной правовой форме осуществления публично-управленческой деятельности. Осуществление многосторонней и детальной классификации административно-правовых действий позволит, на наш взгляд, более глубоко изучить правовую природу каждого из видов таких действий и соответственно более детально урегулировать в соответствующих нормативных правовых актах основания и порядок совершения данных действий.
Между тем в литературе по административному праву вопрос о классификации административно-правовых действий не являлся предметом исследования и был поставлен лишь недавно. В частности, развернутая классификация административно-правовых действий была впервые дана И.М. Маша-ровым, который подразделил их на виды в зависимости от сферы осуществления административно-публичной деятельности на внутренние и внешние, в зависимости от целей совершения и содержания - на административно-регулятивные и административно-охранительные, в зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых совершаются действия - на влекущие возникновение прямых юридически значимых последствий и не влекущие таких последствий, в зависимости от порядка процессуального оформления действий - на действия, совершение которых подлежит официально-документальному оформлению и действия, совершение которых не требует такого оформле Разработанная И.М. Машаровым классификация административно-правовых действий без сомнения может быть положена в основу дальнейших научных исследований рассматриваемой проблемы, но в то же время требует уточнения и дополнения.
В этой связи предложим собственный подход к классификации административно-правовых действий, основанный на анализе действующего административного законодательства и практики его применения.
Прежде всего, следует согласится с предложенным И.М. Машаровым подразделением всех административно-правовых действий на внутриоргани-зационные, совершаемые внутри государственных органов, учреждений, организаций, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, и внешние, совершаемые административными органами за пределами этих органов и их системы в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц. Внутри каждой из этих больших групп административно-правовых действий возможно подразделение их на виды по различным критериям.
Учитывая значимость внешних административно-правовых действий и последствий их совершения для всех участников административно-правовых отношений, в том числе для граждан и юридических лиц, в дальнейшем нами будет исследоваться лишь этот вид административно-правовых действий.
Остановимся на классификации внешних административно-правовых действий, то есть действий, совершаемых административными органами в пределах их компетенции в процессе осуществления внешневластной деятельности в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц.
Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия, с нашей точки зрения, можно подразделить на виды по следующим критериям.
Административно-регулятивные действия — это действия административных органов, направленные на обеспечение индивидуального правового регулирования поведения субъектов административных правоотношений, посредством предоставления и подтверждения их субъективных прав, правового статуса, возложения обязанностей, создания необходимых условий для их реализации.
В зависимости от используемых административными органами способов осуществления административного регулирования представляется возможным выделить следующие виды административно-регулятивных действий: а) распорядительные - действия, состоящие в выдаче не находящимся в их организационном подчинении физическим и юридическим лицам письменных и устных указаний, распоряжений, в предъявлении к ним определенных властных требований, а также в совершении иных односторонне властных операций, направленных на реализацию субъективных публичных прав и обязанностей указанных лиц (регулирование дорожного движения, истребование от физического или юридического лица каких-либо документов, распоряжение имуществом и финансовыми средствами и т. п.); б) регистрационные - действия, состоящие в осуществлении государст венной регистрации прав (правового статуса) физического или юридического лица, а также иных объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности физических и юридических лиц и которые подлежат в соответствии с действующим законодательством государственной регистрации (регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т. п.); в) разрешительные - действия, состоящие в выдаче физическим и юридическим лицам лицензий, а также иных специальных разрешений на осуществление предпринимательской или иной деятельности определенного вида либо на совершение ими определенных однократных действий (выдача раз- решений на перевозку опасного или крупногабаритного груза, на совершение валютной операции и т. п.); г) согласовательные - действия, состоящие в даче компетентным административным органом согласия на осуществление заинтересованным физическим или юридическим лицом определенного вида деятельности или совершение этим лицом определенного действия (согласование проектной и иной технической документации, приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой продукции и т. п.); д) экзаменационные - действия, состоящие в принятия квалификационного или иного экзамена у физического лица, в проведении в отношении это го лица иного испытания с целью установления возможности предоставления ему специального права или специального правого статуса (принятие экзаме нов в высших учебных заведениях, экзаменов на приобретение права управления транспортными средствами, проведение конкурса на замещение вакантной должности в государственном органе и т. п.); е) удостоверительные - действия, состоящие в проведении специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных на установление и подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации индивидуально определенными физическими или юридическими лицами имеющихся у них субъективных прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг, аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности и т. п.).
Распорядительные действия
Под распорядительными действиями, с нашей точки зрения, следует понимать действия административных органов и их должностных лиц, состоящие в выдаче не находящимся в их организационном подчинении физическим и юридическим лицам письменных и устных указаний, распоряжений, в предъявлении к ним определенных властных требований, а также и в совершении иных односторонне властных операций, направленных на реализацию субъективных публичных прав и обязанностей указанных лиц.
Проанализируем основные, предусмотренные действующим федеральным законодательством формы реализации распорядительных действий.
1. Выдача (направление, доведение до сведения) письменных и устных указаний, распоряжений индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, государственным органам и органам местного самоуправления по различным вопросам, связанным с реализацией их публичных прав и обязанностей
Целью совершения такого действия является обеспечение добровольного исполнения физическим или юридическим лицом возложенной на него соответствующим нормативным правовым актом публичной юридической обязанности и реализации предоставленного ему законодательством публичного права. Рассматриваемые действия совершаются компетентными административными органами, как правило, в отношении субъектов, находящихся в финансовой или имущественной зависимости от этих органов.
В качестве примеров рассматриваемых административно-правовых действий можно назвать следующие действия административных органов:
1) действия распорядителей бюджетных средств по распределению этих средств между их получателями (в частности, направление получателям уведомлений о бюджетных ассигнованиях (бюджетное администрирование), предусмотренные Бюджетным кодексом РФ);
2) доведение соответствующим органом исполнительной власти или органом местного самоуправления до казенного предприятия обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, предусмотренное ч. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
3) доведение Федеральным агентством по сельскому хозяйству до федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и отдельных потребителей квоты на закупку этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, в том числе денатурата (п. 5.3.16 Положения о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 328 от 30.06.2004 г.).
Порядок совершения рассматриваемых действий регламентируется соответствующими ведомственными нормативными правовыми актами. В связи с тем, что указанные действия совершаются достаточно ограниченным кругом административных органов и направлены на решение ведомственных вопросов, представляется нецелесообразным регламентировать в действующем законодательстве некие общие правила совершения данных действий.
2. Истребование от физического или юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления каких-либо документов и сведений
Данное действие выражается в устном или письменном обращении соответствующего административного органа или должностного лица этого органа к физическому или юридическому лицу, иному государственному органу или органу местного самоуправления с требованием представить необходимые для решения того или иного входящего в его компетенцию вопроса документы или сведения. Право истребования документов и сведений предоставлено в соответствии с действующим законодательством практически всем административным органам. В частности, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов. В силу п. 2 ст. 408 Таможенного кодекса РФ таможенные органы для выполнения возложенных на них функций вправе требовать документы, сведения, представление которых предусмотрено в соответствии с данным кодексом.
Юридический механизм совершения рассматриваемого действия в соответствующих нормативных правовых актах либо вообще не регламентирован, либо урегулирован фрагментарно. Рассмотрим по элементам юридический механизм истребования документов и сведений.
1. Юридическим основанием для совершения рассматриваемого действия является возникшая в процессе деятельности административного органа обоснованная необходимость получения определенных документов или сведений от индивидуально определенного физического или юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления. Необходимость представления определенных документов или сведений должна быть обоснована административным органом со ссылкой на положения соответствующего нормативного правового акта. Необходимость соблюдения данного требования подтверждается и материалами судебной практики. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 09.11.2004 г. по делу № КА-40/10277-04 было указано, что запрос налоговой инспекции в банк о выдаче справки по операциям и счетам организаций правомерно не был удовлетворен банком в связи с его необоснованностью, а именно в связи с отсутствием в этом запросе необходимой для его исполнения информации о том, какие конкретно справки по операциям и счетам клиента банка следует представить1.
2. Содержание анализируемого действия заключается в устном или письменном обращении административного органа или его должностного лица к физическому или юридическому лицу с требованием представить определенные документы или сведения. Нормативные правовые акты, регулирующие деятельность административных органов, как правило, не указывают на форму такого обращения и не раскрывают требования, предъявляемые к его содержанию. Однако имеются и редкие исключения. В частности, приказом Комитета РФ по финансовому мониторингу № 81 от 16.10.2002 г. утверждено Положение о форме запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления . Данное Положение четко формулирует цели направления запросов в названные органы, указывает на письменную форму этих запросов и определяет круг должностных лиц Комитета РФ по финансовому мониторингу, которые вправе подписывать запросы соответствующего вида.
Поисково-проверочные действия
Поисково-проверочные действия - это действия компетентных административных органов и их должностных лиц, совершаемые в ходе в проводимых ими проверок физических и юридических лиц, принадлежащих им или используемых ими объектов с целью установления соответствия осуществляемой указанными лицами деятельности или совершаемых ими действий, а также названных объектов требованиям, предусмотренным специальными нормативными правовыми актами, выявления совершенных преступлений, административных и иных публичных правонарушений, угроз общественной безопасности и безопасности отдельных лиц.
Поисково-проверочные действия совершаются в ходе осуществления компетентными административными органами и их должностными лицами государственного контроля или надзора, как самостоятельных видов деятельности, имеющих свои собственные цели, задачи, формы, методы и процедуры реализации. В этой связи, по нашему мнению, нельзя квалифицировать в качестве поисково-проверочных и относить к рассматриваемому виду административно-правовых действий те проверочные действия, которые совершаются в ходе осуществления административными органами регистрационной, лицензионно-разрешительной и согласовательной деятельности. Данные проверочные действия непосредственно входят в структуру указанных видов деятельности, совершаются в комплексе с иными регистрационными, разрешительными и согласовательными действиями и сами по себе в отрыве от этих действий не имеют самостоятельного юридического значения. Это обстоятельство позволяет относить названные проверочные действия в зависимости от того, в рамках каких видов деятельности они совершаются, соответственно к регистрационным, разрешительным или согласовательным.
В действующем федеральном законодательстве понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» не разграничены и используются как однородные, взаимозаменяемые.
Общие правовые основы осуществления административно-контрольной (надзорной) деятельности в отношении всех категорий физических и юридических лиц федеральным законодательством также не установлены. В частности, законодательно не определены основные общие понятия указанной деятельности, отсутствуют общие принципы совершения административными органами поисково-проверочных действий, не определен исчерпывающий перечень самих этих действий и общие правила их совершения.
В этой связи анализ юридического механизма совершения поисково-проверочных действий может быть осуществлен только на основе системного изучения специальных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды административно-контрольной (надзорной) деятельности. В целях решения данной задачи нами было изучено значительное количество соответствующих нормативных правовых актов, к наиболее важным из которых следует отнести Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134-ФЗ от 08.08.2001 г.1, Закон РФ «О милиции»2, Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденное Приказом МВД России № 410 от 08.06.1999 г.3, Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденное Приказом МВД России № 1240 от 07.12.2001 г.4, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденная Приказом МВД России №288 от 12.04.1999 г.5, Инструкция по организации и осуществлению государственного пожарного надзора, утвержденная Приказом МЧС России № 132 от 17.03.2003 г.6, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30.03.1999 г.7
Анализ перечисленных, а также иных нормативных правовых актов, позволяет сформулировать некоторые наиболее общие положения, характеризующие поисково-проверочные действия.
1. Поисково-проверочные действия, совершаются в ходе осуществления соответствующих проверок, проводимых компетентными административными органами и их должностными лицами в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц и находящихся в их собственности или пользовании объектов. При этом под проверкой нами понимается проводимое компетентным административным органом, его должностными лицами контрольное или надзорное мероприятие, состоящее из одного или более действий, направленных на установление соответствия поведения проверяемого физического или юридического лица, принадлежащих ему или используемых им объектов требованиям специальных нормативных правовых актов, выявление нарушений этих требований.
2. Указанные выше проверки в зависимости от их структуры могут быть двух видов: простыми, то есть состоящими всего лишь из одного поисково-проверочного действия, и сложными, в ходе которых совершаются два и более взаимосвязанных между собой поисково-проверочных действий. Примером простой проверки является проверка сотрудником милиции документов, удостоверяющих личность гражданина. В качестве примера сложной проверки можно назвать выездную налоговую проверку, в ходе которой должностными лицами налоговых органов совершается комплекс проверочных действий.
3. Поисково-проверочные действия могут совершаться компетентными административными органами и их должностными лицами как в ходе сплошной, то есть не индивидуализированной контрольно-надзорной деятельности (материальные действия), так и в ходе разрешения индивидуальных контрольно-надзорных дел, то есть в рамках соответствующего административного производства (процессуальные действия). Например, проверка сотрудником милиции документов у остановленного им на улице гражданина или у водителя транспортного средства является материальным поисково-проверочным действием. Изъятие у юридического лица, в отношении которого проводится плановая выездная налоговая проверка, бухгалтерских документов является примером процессуального поисково-проверочного действия.
