Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и виды субъектов частной охранной деятельности
1.1. Частная охранная деятельность как объект административно-правового регулирования 13
1.2. Виды субъектов частной охранной деятельности и их характеристика 43
1.3. Понятие и содержание административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности 70
ГЛАВА II. Основные элементы административно-правового статусасубъектов частной охранной деятельности
2.1 Полномочия субъектов частной охранной деятельности 95
2.2 Правовые гарантии субъектов частной охранной деятельности 110
2.3 Административная ответственность субъектов частной охранной деятельности 134
Заключение 156
Библиография
- Виды субъектов частной охранной деятельности и их характеристика
- Понятие и содержание административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности
- Правовые гарантии субъектов частной охранной деятельности
- Административная ответственность субъектов частной охранной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход от административно-командного подхода к управлению экономическими процессами в современных условиях предопределил возникновение в Российской Федерации самостоятельного экономического сегмента, связанного с осуществлением правоохранительных мероприятий частного характера. Принятие 11 марта 1992 г. Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ознаменовало начало нового этапа в развитии российской правоохранительной системы. Таким образом, негосударственные структуры безопасности приобрели юридически закрепленный статус самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности, призванных обеспечить комплекс дополнительных (по отношению к государственным) мер, направленных на защиту законных прав и интересов физических и юридических лиц, осуществляемых на основе договорных отношений в виде оказания охранных и сыскных услуг.
Учитывая значительную численность персонала указанных структур, наличие у него законодательно закрепленных полномочий по применению различных мер административного принуждения, возникла необходимость подвергнуть глубокому анализу практику их функционирования, чтобы более эффективно использовать их возможности в правоохранительной сфере.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что частная охранная деятельность по своей природе обладает рядом специфических признаков. Во-первых, она характеризуется правоохранительной направленностью, так как призвана осуществлять исключительно на правовой основе, с соблюдением строгих юридических параметров защиту законных прав и интересов различных субъектов права. Во-вторых, для частной охранной деятельности характерна коммерческая составляющая, включающая
4
элементы, присущие предпринимательской сфере. В-третьих, она
юридически обеспечена наличием возможности применять различные меры
административного принуждения. В-четвертых, являясь относительно
самостоятельной, частная охранная деятельность как особая разновидность
предпринимательства в то же время находится под патронажем органов
внутренних дел, которые реализуют в рассматриваемой сфере
нормотворческие, лицензионные, контрольно-надзорные и
юрисдикционные полномочия. В-пятых, в структуре правовой основы частной охранной деятельности значительную долю занимают административно-правовые нормы, регулирующие различные аспекты реализации ее субъектами своего правового статуса.
Являясь коммерческой, выступающей объектом регулирования частного права, исследуемая деятельность одновременно затрагивает и публичные отношения, так как ее цели - не только извлечение прибыли, но и создание безопасных условий для существования и развития бизнеса, защиты прав и законных интересов клиентов, обеспечение правопорядка и безопасности в зонах ответственности конкретных охранных структур. Таким образом, позитивная направленность частной охранной деятельности споров не вызывает, тем не менее за 20 лет существования в Российской Федерации ее нормативная основа преимущественно по инициативе органов внутренних дел претерпела существенные коррективы в сторону усложнения.
Оценка состояния сбалансированности структуры статуса субъектов, осуществляющих частную охранную деятельность, позволяет заявить, что со стороны законодателя явно прослеживается крен в сторону запретов, ограничений и усиления ответственности охранных структур и их персонала, что в итоге не позволяет частным охранным организациям в полном объеме эффективно реализовать свое общественно значимое предназначение.
Кроме того, многочисленные поправки, вносимые в законодательство
5 Российской Федерации, регулирующее частную охранную деятельность, в основном были направлены на усиление контроля в данной сфере со стороны органов внутренних дел.
Таким образом, как представляется, присутствует объективно обусловленная потребность исследования сущности и содержания административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности в Российской Федерации, определения ее правоохранительного потенциала, а также путей и способов его совершенствования.
Степень научной разработанности темы исследования. Различным аспектам административно-правового регулирования частной охранной деятельности посвящены труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.И. Беднякова, Н.И. Буденко, Н.Н. Гусева, К.Ф. Гуценко, Ю.А. Дмитриева, О.А. Евлановой, Т.Э. Зульфургар-заде, П.В. Иванова, В.И.Козлова, А.В. Крысина, Т.Г. Матвеева, Ю.А. Тихомирова, В.Т. Томина, Н.Г. Хижнякова, Е.Б. Хохлова, Ю.М. Цимермана, М.А. Шапкина, В.В. Шестакова, А.Ю. Шумилова, В.Е. Эминова и др.
Кроме того, отдельные организационно-правовые и тактические вопросы осуществления частной охранной деятельности в Российской Федерации и за рубежом освещались в работах В.А. Андреева, С.Н. Бочарова, Г.В. Дашкова, Ю.И. Ефанова, Г.Л. Знаменова, Д.С. Игнатова, М.А. Ковалева, А.В. Крысина, СП. Маврина, В.К. Мамутова, А.С. Прудникова, Н.А. Петухова, Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, М.Ф. Савелия, А.А. Савостина, В.Т. Томина, А.Г. Шаваева, В.И. Ярочкина.
На уровне диссертационных исследований проблемы определения административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности в России затрагивались в работах А.А. Агутина, А.П. Аксенова, Е.Н. Арестовой, А.В. Бровкина, Д.К. Брагера, В.Б. Белорусова, Ю.И. Ефанова, В.В. Иванова, А.А. Качалова,
С.Л. Коршунова, В.И. Козлова, Т.Г. Матвеева, В.И. Садчикова, О.В. Солнышковой и др.
Анализ работ упомянутых авторов показывает, что в них исследуется ряд вопросов, связанных с характеристикой элементов административно-правового статуса отдельных участников частной охранной деятельности.
При этом комплексных исследований, посвященных полной характеристике административно-правового статуса всех существующих субъектов частной охранной деятельности, до настоящего времени не предпринималось.
Объектом диссертационного исследования являются
административно-правовые общественные отношения публичного характера, одной из сторон которых являются субъекты частной охранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования является
административно-правовой статус субъектов частной охранной деятельности в Российской Федерации, порядок его формирования, реализации, изменения и прекращения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является определение возможностей повышения эффективности частной охранной деятельности, в том числе посредством совершенствования административно-правового статуса ее субъектов.
В рамках достижения данной цели в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие теоретические и научно-практические задачи:
- изучить и обобщить теоретические и прикладные материалы,
определить степень и уровень научной разработанности исследуемой
проблемы;
- проанализировать нормы российского и зарубежного
законодательства, регулирующие частную охранную деятельность и
определяющие административно-правовой статус ее субъектов;
раскрыть содержание механизма административно-правового регулирования частной охранной деятельности и осуществления контроля органов внутренних дел в данной сфере;
исследовать содержание административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности, выступающих одновременно объектом государственного контроля;
проанализировать направления, формы и методы реализации административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности;
сформулировать предложения по повышению эффективности частной охранной деятельности и совершенствованию государственного контроля в данной сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), метод сравнительного правоведения, методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистический, экспертных оценок и др.).
Эмпирическую базу исследования составили российское и зарубежное законодательство, регулирующее сферу частной охранной деятельности, результаты социологических опросов и статистические данные МВД России, акты проверок органами внутренних дел субъектов частной охранной деятельности, материалы дел об административных правонарушениях со стороны субъектов частной охранной деятельности и их персонала, акты правоприменения органов внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в использованном диссертантом дуалистическом подходе к рассмотрению сущности и содержания административно-правового статуса субъектов
8 частной охранной деятельности не только как самостоятельных участников публично-правовой защиты законных интересов клиентов, но и как объектов лицензирования, контроля и правоприменения со стороны органов внутренних дел.
В процессе исследования автор использовал самостоятельно разработанный способ раскрытия заявленной проблематики, состоящий в структурировании субъектов частной охранной деятельности на основе юридической характеристики элементов их административно-правового статуса.
Автор также уточнил содержание некоторых юридических категорий, широко используемых в современном нормотворчестве и правоприменительной практике.
Новым является и то, что проблема повышения эффективности реализации административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности рассматривается в условиях происходящих в Российской Федерации социально-экономических преобразований на основе анализа взаимосвязи и взаимообусловленности уровня правоохранительной значимости частной охранной деятельности и состояния контроля (надзора) государства за ее осуществлением.
Полученные результаты исследования позволили сформулировать предложения теоретического и прикладного характера, направленные на совершенствование нормативного регулирования частной охранной деятельности. Кроме того, они легли в основу практических рекомендаций по осуществлению органами внутренних дел контроля за указанной деятельностью в новых социально-экономических условиях.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Государственно-частное партнерство с участием субъектов частной охранной деятельности невозможно без учета ее позитивной социально-правовой характеристики, обусловливающей объем, виды и характер
9 полномочий, гарантий и ответственности таких субъектов за их законную и эффективную реализацию.
2. Сформулированное автором на основе интегрирования сущностных
признаков понятие частной охранной деятельности как лицензируемой
правоохранительной деятельности негосударственных коммерческих
организаций по оказанию физическим и юридическим лицам на возмездной
договорной основе охранных услуг, осуществляемых в целях защиты
законных прав и интересов граждан и организаций, в том числе путем
взаимодействия с правоохранительными органами при обеспечении
правопорядка.
3. Авторская классификация субъектов частной охранной деятельности
по различным основаниям, имеющим существенное значение для органов
внутренних дел, при организации и осуществлении ими лицензионно-
разрешительной работы, и также контроля за деятельностью коммерческих
структур безопасности, а именно:
по размеру уставного капитала частной охранной организации;
по штатной численности работников;
по субъектам предоставления услуг;
по видам охранных услуг;
- по виду используемых субъектами частной охранной деятельности
технических и иных средств;
-по видам объектов охраны;
по способу обеспечения безопасности;
по виду обеспечиваемых режимов;
по периодичности осуществления частной охранной деятельности.
4. Предложение об использовании выделенных автором классификационных групп субъектов частной охранной деятельности при составлении «Сводного отчета о лицензионно-разрешительной работе МВД России», учитывая их в разделе 6 «Сведения о фактически действующих
10 организациях, осуществляющих охранно-сыскную деятельность, и негосударственных образовательных учреждениях».
-
Вывод о необходимости принятия Правительством Российской Федерации постановления, определяющего порядок взаимодействия субъектов частной охранной деятельности и органов внутренних дел, структурно состоящего из следующих разделов: I. Общие положения; II. Принципы взаимодействия частных охранных организаций с органами внутренних дел; III. Направления взаимодействия; IV. Основные формы и методы взаимодействия; V. Режим взаимодействия; VI. Полномочия ОВД и частных охранных организаций в ходе осуществления взаимодействия.
-
С учетом допустимости в качестве юридических последствий привлечения к административной ответственности субъектов частной охранной деятельности возможности перспективного аннулирования у них соответствующих лицензий автор приходит к выводу о необходимости внесения изменений в статьи 23.1 и 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, заключающихся в предоставлении судьям исключительного права рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении юридических лиц, осуществляющих частную охранную деятельность.
Реализация данного предложения, по мнению автора, позволит создать дополнительные условия, обеспечивающие предупреждение коррупционных проявлений в органах внутренних дел.
7. Сформулированные автором объективные и субъективные факторы,
обусловливающие не только проблемы нормативного упорядочения частной
охранной деятельности, но и сложности реализации правовых требований, к
числу которых относятся динамика общественных отношений, подвергаемых
правовой регламентации, наличие значительного количества ведомственных
нормативных правовых актов МВД России, использование при
формулировании юридических запретов бланкетных норм права,
организационные барьеры ведомственного нормотворчества и др.
-
Обоснование непосредственной зависимости эффективности частной охранной деятельности как позитивного явления современной действительности от степени детализации и конкретизации законодательно закрепленных элементов административно-правового статуса субъектов, ее осуществляющих.
-
Авторская позиция относительно адаптации выработанных наукой управления форм и методов взаимодействия между субъектами частной охранной деятельности и органами внутренних дел, основанного на законодательно сформулированной возможности их совместного функционирования в сфере охраны правопорядка.
Теоретическая н практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации позволят повысить эффективность частной охранной деятельности путем совершенствования механизма реализации административно-правового статуса ее субъектов -частных охранных организаций.
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях по совершенствованию механизма административно-правового регулирования частной охранной деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть
использованы в деятельности органов, обладающих правом
законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования частной охранной деятельности; непосредственно в работе органов внутренних дел и других органов, осуществляющих контроль в сфере частной охранной деятельности; в частной охранной деятельности; в учебном процессе образовательных учреждений и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, получили отражение в подготовленных и изданных трудах автора, имеющих как научную, так и учебную направленность.
Кроме того, материалы диссертации используются в учебном процессе высших образовательных учреждений системы МВД России, в том числе в Московском университете МВД России при изучении учебных дисциплин «Административная деятельность органов внутренних дел», «Организация деятельности участковых уполномоченных полиции» и «Практикум по административной юрисдикции ОВД».
Материалы диссертации внедрены в практическую деятельность
УМВД по Брянской области при разработке «Методических рекомендаций
по применению сотрудниками подразделений лицензионно-
разрешительной работы Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также использованы в практической деятельности УВД по ЮЗАО ГУ МВД России по г. Москве при проведении занятий по служебной подготовке, планировании, расстановке и инструктаже личного состава ОВД и сотрудников частных охранных организаций в ходе осуществления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период подготовки и проведения празднования 65-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.
Объем и структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Виды субъектов частной охранной деятельности и их характеристика
Согласно Закона Российской Федерации от И марта 1992 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»2 частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.
Анализ статьи 1 вышеуказанного закона показывает то, что одного лишь этого определения недостаточно для того, чтобы выявить сущность частной охранной деятельности. Мы придерживаемся мнения о том, что частная охранная деятельность в основе представляет собой правоохранительную деятельность, в том числе, деятельность, направленную на предупреждение правонарушений и преступлений. При этом понятие частной охранной деятельности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, не дает четкого понимания того, кто может являться субъектами данного вида деятельности.
Поэтому, прежде чем сформулировать понятие, определяющее частную охранную деятельность, которое бы соответствовало положениям, выносимым для обсуждения и требованиям сегодняшнего дня, нам необходимо выделить признаки, определяющие исследуемую нами деятельность, проанализировать имеющиеся в научной литературе базовые термины, и при этом понять, что такое административно-правовое регулирование в целом и что является административно-правовым регулированием частной охранной деятельности, в чем важность и необходимость этого регулирования, а так же чем отличается правовое регулирование, например, от правового положения. В определении частной детективной и охранной деятельности реализован один из основных принципов гражданского права - принцип эквивалентности отношений. Законодатель в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» выделил признаки, которые характеризуют определение частной охранной деятельности: - предоставление услуг на возмездной основе; - наличие у предприятий, оказывающих услуги, специального разрешения (лицензии) органов внутренних дел; - цель оказания услуг - защита законных прав и интересов своих клиентов.
Учитывая «расплывчатость» определения частной охранной деятельности, характеризуемое вышеприведенными признаками, которые указывают на необходимость разграничивать понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», при этом признавая, что хотя частные охранные организации не относятся к правоохранительным органам, но они осуществляют правоохранительную деятельность.
Среди приводимых в законодательстве и в научной литературе признаков частной охранной деятельности обратим свое внимание на признак возмездности осуществления данной деятельности3. Ст. 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предоставляет организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе и на договорной основе. Однако не всегда такая деятельность строится исключительно на возмездной основе, например, совместная деятельность частных охранных организаций и органов внутренних дел во время охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении культурно-массовых мероприятий.
Учитывая вышеизложенное, а так же с целью дальнейшей оптимизации определения частной охранной деятельности в целом, необходимо выделить признак, характеризующий взаимодействие частных охранных организаций с ОВД на безвозмездной основе при наличии согласия на это обеих сторон.
В качестве специфического признака частной охранной деятельности нередко выделяется признак сочетаемости в ней частных и публичных интересов4, необходимость выделения которого не вызывает сомнения. Мы полагаем, что частная охранная деятельность является не только коммерческой, основанной на гражданско-правовом принципе, но и публичной деятельностью, и мера публичности такой деятельности, по нашему мнению, должна определяться обществом в целом в законе прямого действия (а не только государственным аппаратом на основе делегированного законодательства). Эта . мера, по-видимому, должна проявляться как система минимальных гарантий количества и качества правоохранительных услуг, предоставляемых частными охранными организациями.
Существенным признаком частной охранной деятельности является ее юридический характер.
На суть юридической деятельности указывает и М.Ф. Озрих, полагающий, что такая деятельность представляет собой социальную активность, направленную на достижение значимого для физического или юридического лица либо государства результата путем применения или иной реализации правовых норм.
Ввиду предпринимательского характера частной охранной деятельности по меньшей мере одна из сторон договора - исполнитель - должна знать, что осуществляет эту деятельность на свой риск. Следует согласиться с В.А. Копыловым в том, «что риск нельзя отождествлять с виной. Риск является законодательно выделенным признаком предпринимательской деятельности, а значит, является признаком частной охранной деятельности. С учетом вины и риска в гражданском праве, решается вопрос о возмещении причиненного ущерба: разница заключается в том, что вина - это условие ответственности, в то время как риск - условие возложения на субъекта обязанности возмещения безвинно причиненного в результате осуществления предпринимательской деятельности вреда или убытков либо принятия на себя неблагоприятных последствий объективных явлений»6.
Подводя итог вышесказанному, выделим следующие признаки, присущие частной охранной деятельности, которые, по нашему мнению, наиболее точно и в полном объеме помогут дать авторское определение частной охранной деятельности
Понятие и содержание административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности
В условиях жесткой конкуренции, у охранной организации, зачастую возникает реальный соблазн преступить требования закона. Здесь влияет и субъективная трактовка закона, как со стороны руководителей охранной организации, так и клиента, а так же низкий уровень правовых знаний. На практике не каждый руководитель может сделать правильный выбор между прибылью и требованиями закона.
Учитывая изложенное, осуществление частной охранной деятельности можно отнести к сфере, где функционально присутствует потенциальная опасность нарушения прав граждан, в связи, с чем и возникает необходимость правового регулирования данной деятельности.
К этому можно добавить то, что в сфере обеспечения безопасности высших ценностей общества осуществляется оборот служебного оружия, при этом, государственный контроль субъектов правоохранительной направленности, должен исключить не только нарушения, но и условия способствующие правонарушениям и преступлениям в этой деятельности.
Стоит заметить, что осуществляя контроль, и только при помощи административно-правовых норм, государство должно обеспечить правовую основу не только этой контролирующей и надзирающей функции, но и законодательно определить порядок действий и прав клиента, в отношении которого обеспечивалась безопасность, в случае неисполнения договорных обязательств со стороны субъекта частной охранной деятельности, на отстаивание своих интересов и возмещения возможно, причиненного материального ущерба в том числе, и через суд, даже если при этом может пострадать авторитет государства.
Одной из самых важных причин, влияющей на повышенный интерес со стороны государства к субъектам частной охранной деятельности, является возможность оказания охранных услуг с использованием работниками частных охранных организаций огнестрельного оружия (предметов ограниченных в обороте), а также специальных средств. Наличие механизмов легального оборота оружия в частных охранных организациях значительно повышает их силовой ресурс и особый статус по сравнению с остальными субъектами предпринимательской деятельности. А при использовании служебного оружия частным охранником в ходе исполнения обязанностей на охраняемом объекте его возможности фактически приравниваются к статусу работников и сотрудников государственных силовых структур.
Все вышеизложенное обосновывает необходимость предъявления особых требований к административно-правовому регулированию указанного вида деятельности. При этом, дальнейшее развитие административно-правового регулирования частной охранной деятельности только с позиций ее коммерческой составляющей и без учета особенностей осуществления может привести к последствиям, которые могут в дальнейшем негативно сказаться на состоянии общественной безопасности и правопорядка в стране.
Согласно статистических данных МВД РФ в ходе контроля за соблюдением законодательства о частной детективной и охранной деятельности ежегодно растет количество работников, осуществляющих частную охранную деятельность, которые были привлечены к административной ответственности: в 2003 году 13978 человек, в 2004 -15690 (больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (далее - аппг) на 1712), в 2005 - 17034 (больше по сравнению с аппг на 1344), в 2006 - 20527 (больше по сравнению с аппг на 3493), в 2007 - 22653 (больше по сравнению с аппг на 2126), в 2008 - 26289 (больше по сравнению с аппг на 3636) и в 2009 году 29166 (больше по сравнению с аппг на 2877). Количество выявленных административных правонарушений среди работников частной охранной деятельности с 2003 по 2009 год возросло на 1518842 (Приложение 1).
Проведенный анализ показывает, что развитие частной охранной деятельности исключительно как бизнеса (то есть занятия, приносящего только прибыль), приводит к значительному росту правонарушений и негативных явлений в работе охранных организаций экономической направленности, характерных для предпринимательской деятельности и теневой экономики.
В последнее время правоохранительными органами все чаще фиксируются случаи незаконного «обналичивания» денежных средств путем заключения фиктивных договоров на несуществующие объекты охраны, уклонения от уплаты налогов в крупных размерах.
Одной из насущных проблем частного охранного бизнеса в Российской Федерации является демпингование цен на охранные услуги со стороны руководителей некоторых охранных предприятий, использующих «дешевую» рабочую силу, в том числе из регионов с низкой социально-экономической составляющей развития.
С одной стороны, это не область контроля государственных органов и должно регулироваться самим охранным сообществом. В тоже время, низкие расценки на охранные услуги имеют причинно-следственную связь с уровнем и качеством оказываемых услуг.
Правовые гарантии субъектов частной охранной деятельности
Консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, как отдельный вид охранных услуг, предполагает выдачу клиенту заключения о степени надежности системы, имеющейся у него охраны с точки зрения его личной безопасности либо безопасности его имущества и выдачу рекомендаций о необходимости принятия тех или иных охранных мер, позволяющих повысить уровень безопасности.
При этом необходимо учитывать, что аналогичные услуги оказывают консалтинговые фирмы. В настоящее время на рынке консалтинговых услуг в России действуют более 3000 игроков. Спектр оказываемых услуг достаточно широк. Есть специализированные организации, оказывающие консалтинговые услуги в вопросах безопасности бизнеса, в том числе и охране специализированных объектов. Данные организации при проведении комплексного аудита безопасности разрабатывают и дают рекомендации по безопасности бизнеса, обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий. Здесь стоит добавить, что в связи с важностью и сложностью данного вида услуг, необходимо внести предложение о введении условия для исследуемых нами субъектов, дающего право осуществления данного вида деятельности, только при наличии в штате частной охранной организации должности специалиста, правомочного вести подобное консультирование.
Следующим видом услуг, предоставляемых частными охранными организациями является обеспечение внутри объектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, имеющих особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В действующей редакции Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» нет определений внутриобъектового и пропускного режимов. Однако эти определения даны в Федеральном законе от 4 апреля 1999 года №77-ФЗ «О ведомственной охране» (ст.1): «пропускной режим -порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; внутри объектовый режим -порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий Г и правил, выполняемых лицами, находящимися на охраняемых объектах, в соответствии с требованиями внутреннего трудового распорядка и пожарной безопасности». Аналогичные определения мы можем найти и в других источниках. Например, в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»70 эти дефиниции предлагалось определить как: - пропускной режим - совокупность мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного прохода лиц и проезда транспортных средств на охраняемый объект и обратно, а также вноса, выноса, ввоза и вывоза материальных ценностей; - внутри объектовый режим - совокупность мероприятий и правил, определяющих порядок выполнения лицами, находящимися на охраняемом объекте, установленных требований внутреннего трудового распорядка и пожарной безопасности, направленных на обеспечение сохранности материальных ценностей.
Организация внутри объектового и пропускного режимов отличается определенной сложностью. Дело в том, что механизм их осуществления основывается на применении запретов и ограничений в отношении субъектов, пересекающих границы охраняемых объектов, для обеспечения интересов предприятия. Такой механизм должен быть безупречным с точки зрения соответствия требованиям действующего законодательства. Нормативные гарантии подтверждаются толкованием и реализацией норм права, уяснением пределов их действия, формированием необходимых правоотношений, определением и обеспечением деятельности подразделений организации охраны и работников фирмы в рамках закона для обеспечения безопасности фирмы; правомерного использования ограничительных мер, применения санкций к физическим и юридическим лицам, посягающим на законные интересы организации - заказчика данного вида услуг.
Основные мероприятия пропускного режима разрабатываются подразделением режима (специалистом по безопасности) фирмы-заказчика, утверждаются руководителем предприятия и оформляются инструкцией о пропускном режиме. Ответственность за организацию пропускного режима возлагается на специалиста по режиму или безопасности. Практическое осуществление пропускного режима возлагается на охрану (дежурных по КПП, частных охранников), работников, которые должны знать установленные на объекте правила действующего режима, нормативные документы по порядку пропуска на объект (с объекта) сотрудников и посетителей, ввоза (вывоза) товарно-материальных ценностей. Контрольно-пропускной режим может быть установлен как в целом по объекту, так и в отдельных корпусах, зданиях, отделах, хранилищах и других специальных помещениях.
Требования по пропускному режиму должны быть доведены в обязательном порядке до каждого сотрудника объекта. Все рабочие и служащие объекта обязаны соблюдать их. По каждому случаю нарушения контрольно-пропускного режима должно проводиться административное расследование, а также должны приниматься меры воздействия.
Права и обязанности охраны по осуществлению пропускного и внутри объектового режимов определяются в инструкциях и в должностных обязанностях охранников, контролеров . В порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка.
Проблема участия представителей частных охранных структур в охране общественного порядка наряду с работниками органов внутренних дел представляется весьма актуальной. Уже очевидно, что обеспечить в должной мере охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в современных условиях силами одних подразделений милиции общественной безопасности сложно.
Административная ответственность субъектов частной охранной деятельности
В настоящем параграфе предпринята попытка на основании анализа отечественного законодательства и сложившейся доктринальнои позиции сформулировать понятие полномочий, в том числе полномочий субъектов частной охранной деятельности, а также определить содержание данного понятия.
Нормативно-правовые акты, регулирующие ту или иную деятельность, в том числе и частную охранную, в основном оперируют такими понятиями, как «компетенция», «права» и «обязанности», что же касается «полномочий», предоставленных субъектам частной охранной деятельности, и что определяется этим понятием, в данных актах не конкретизировано, хотя понятие «полномочия» является основой при рассмотрении административно-правового статуса.
Полномочие - это право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь ; право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности последнего118; право юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. Согласимся с мнением Д.Н. Бахрах Д.Н. и Д.М. Овсянко,
См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. 11-е изд. М., 1979. С. 509. 118 См.: Юридический словарь [Электронный ресурс] — Электрон, дан. — М.: Справочно-информационный интернет-портал, 2009. — Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.Nosf/lower/17204, свободный. — Загл. с экрана. рассматривавших вопросы отечественного административного права119, которые полномочиями называют совокупность служебных прав и обязанностей.
Охарактеризовать любое понятие можно, определив его содержание -совокупность сущностных признаков, предмета, качества или множества однородных предметов, отраженных в этом понятии, а также объем, то есть обозначить все предметы, к которым можно применить данное понятие120.
Для того чтобы определить содержание понятия субъектов интересующей нас деятельности необходимо выделить совокупность общих и специфических признаков, определяющих множество предметов, входящих в него.
Полномочия субъектов частной охранной деятельности, прежде всего, должны обладать общими признаками, присущими понятию «полномочия», и специальными признаками, отграничивающими их от иных элементов, входящих в данное множество. Общие признаки должностных полномочий можно охарактеризовать следующим образом. (
Во-первых, если статус представляет собой синтез прав и обязанностей, то полномочия, определяющие права и обязанности, являются основным элементом правового статуса121.
Во-вторых, полномочия должны обладать таким признаком, как сбалансированность. Данный признак предполагает то, что все обязанности, возложенные на юридическое лицо, должны быть обеспечены соответствующими правами, иначе оно не сможет надлежащим образом и в полном объеме их исполнить.
Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону РФ «О статусе военнослужащих». 4-е изд., перераб. и доп. // М., 2005. 752 с. В-третьих, полномочия субъектов деятельности устанавливаются законами, подзаконными актами, должностными инструкциями, что позволяет выделить еще один обязательный признак - бланкетность. При бланкетном способе изложения элемент нормы права выражен в самой общей форме, отсылая к другим нормативным правовым актам (без указания на конкретную норму, где можно найти недостающие сведения), к определённым отраслям права и даже к «действующему законодательству» (при бланкетном изложении элемента нормы права он остаётся неопределённым) .
Помимо общих признаков полномочий, полномочия субъектов частной охранной деятельности должны обладать специальными признаками, выделяющими их из множества полномочий иных субъектов.
Субъекты частной охранной деятельности реализуют свои полномочия, выполняя задачи, в том числе, и по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а значит и безопасности государства в целом. Следовательно, основным специальным признаком полномочий субъектов частной охранной деятельности следует признать то, что указанные лица наделяются ими, в том числе и в.целях обеспечения безопасности государства самим государством.
Таким образом, содержание полномочий интересующих нас субъектов характеризуются тем, что они являются главным элементом их правового статуса, и представляют совокупность персонифицированных прав и обязанностей.
Объем полномочий субъектов частной охранной деятельности характеризуется совокупностью именно прав и обязанностей, поскольку они удовлетворяют всем признакам, определяющим содержание понятия «полномочия». Но прежде чем произвести классификацию, отметим, что в соответствии с Федеральным законодательством Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде123. При этом юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом .
Напомним, что оказание услуг в сфере охраны, разрешается только организациям (юридическим лицам), специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел125. При этом, частная охранная организация может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью и не может осуществлять иную деятельность кроме охранной.
