Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I Правовое регулирование статуса негосударственных
образовательных учреждений в системе высшего образования 13
1. Исторический аспект негосударственного высшего образования
в России 13
2. Законодательное регулирование деятельности негосударствен
ных высших учебных заведений в РФ 31
3. Понятие и элементы административно - правового статуса не
государственных высших учебных заведений 67
Глава II Государственное регулирование административно-
правового статуса негосударственных высших учебных заведе
ний 86
1. Компетенция федеральных органов государственной власти по
регулированию статуса негосударственных вузов 86
2. Компетенция органов государственной власти субъектов Феде
рации по регулированию статуса негосударственных вузов 128
3. Органы самоуправления в негосударственных высших учебных
заведениях 160
4. Государственный контроль в сфере негосударственного высше
го образования 181
Заключение 205
Список использованных нормативных актов и специальной ли
тературы *. 209
Введение к работе
Становление негосударственного образования в Российской Федерации проходит в сложных экономических, политических и социальных условиях. Однако, несмотря на трудности, а также противоречивое отношение как со стороны отдельных административных структур, руководства некоторых государственных вузов, так и представителей социальных групп населения, негосударственное высшее образование развивается1.
В условиях перехода к рыночным отношениям произошла перестройка системы высшего образования, поскольку изменились потребности общества и отраслей экономики в количестве, качестве и профиле специалистов с высшим образованием, однако система государственного высшего образования оказалась к этому неготовой.
В то же время негосударственные вузы оперативно отреагировали на новую ситуацию в обществе. Именно они смогли перестроить свою систему подготовки специалистов и ввести новые дисциплины (налоги и налогообложение, сервис, менеджмент, бюджетное право и т.д.).
Безусловно, что стимулом для создания негосударственных вузов послужила демократизация общества: творческие люди начали создавать авторские школы, студенты получили возможность выбора вуза, поскольку негосударственные высшие учебные заведения создали определенную конкуренцию государственным вузам.
Важно также отметить, что негосударственные вузы одни из первых дали возможность людям, уже имеющим высшее образование, получить и второе образование, а высшее образование в регионах приблизилось к потребителю.
См.: Зернов В.А. Оптимизация управления качеством образования в негосударственном секторе высшего образования в современных условиях. Дисс.... д.т.н. Воронеж. 1999. С.5.
В современных условиях реформирования общества важно определить особенности развития системы высшего образования в целом и роль государства в этом отношении.
Система негосударственного высшего образования России переживает переходный период, и осуществление важных изменений в концепции роли негосударственных высшей школы повлекло за собой множество проблем как для самих вузов, так и для их государственного регулирования.
Как отмечал в своем докладе на VI съезде российского союза ректоров высших учебных заведений президент ИМПЭ им. Грибоедова М.З. Ильчи-ков: «Современная система негосударственных вузов России состоялась и стала альтернативной бывшей советской государственной монополии на высшее образование».
Поэтому уровень организационной деятельности государства является одним из важных факторов, определяющих реальное положение дел в сфере образования.
При этом заметим, что появление в России негосударственных вузов имеет исторические предпосылки: начиная с XIII века они активно развивались и создавали здоровую конкуренцию правительственным вузам, вплоть до начала XX века.
Актуальность темы исследования определяется тем, что правовой статус негосударственных вузов, функционирующих уже свыше десяти лет в России, фактически не определен. Причиной тому является отсутствие нормативной базы, четко закрепляющей статус данных учреждений. Основные законы об образовании и высшем профессиональном образовании в большей степени содержат нормы, определяющие правовое положение, порядок организации и функционирования только государственных и муниципальных вузов.
Последние имеют многие приоритеты перед негосударственными вузами: собственную материально - техническую базу, ряд подзаконных актов, предоставляющие им большие преимущества перед негосударственными ву-
зами; имидж госвуза, что в современных условиях порой становится решающим фактором для многих абитуриентов и их родителей в выборе места учебы. Поэтому, для нормального функционирования негосударственных вузов им необходимы дополнительные условия и гарантии со стороны государства. Определение административно — правового статуса негосударственного вуза в настоящее время продиктовано реалиями времени. Отношение в обществе к вузу в максимальной степени определяется статусом его учредителя. Поэтому возникает необходимость исследования всех аспектов, характеризующих полномочия вуза.
Однако существующая на сегодняшний день система управления образованием практически не способна осуществлять эффективное руководство в сфере негосударственного образования. Отсутствие специальных полномочий в компетенции органов управления не дает возможности надлежащего регулирования негосударственного высшего образования.
Общее состояние государственного участия в управлении негосударственными высшими учебными заведениями раскрывается при теоретическом осмыслении истории развития негосударственных высших учебных заведений в России, законодательного регулирования их деятельности, системы и компетенции федеральных органов управления образованием и органов управления образованием субъектов Федерации, внутренней организации данных учреждений и государственного контроля за качеством образовательных услуг.
В связи с этим исследование статуса негосударственных образовательных учреждений в административно — правовом аспекте является весьма актуальным и востребованным современным обществом.
Степень научной разработанности темы.
В настоящее время в юридической науке практически нет работ, рассматривающих в комплексе все аспекты административно - правового статуса негосударственных высших учебных заведений.
б В тоже время, вопросам правового регулирования образования уделяли
внимание В.В. Герчиков, Г.А. Дорохова, А.Е. Иванов, Н.Г. Салищева, Г.С.
Сапаргалиев, В.М. Сырых, СИ. Штамм, Е.Б. Куркин и некоторые другие.
Непосредственно деятельность высших учебных заведений рассматривали такие ученые, как Н.С. Барабашова, СВ. Барабанова, В.В. Грачев, И.Е. Ильичев, СА. Караулов, В.Г. Кинелев, Ю.Г. Татур, В.И. Шкатулла и ряд других.
Также отметим ряд ученых, внесших большой вклад в науку административного права и в той или иной степени исследовавших управление образованием: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Химичева, В.А. Юсупов.
В историческом и общетеоретическом плане при подготовке диссертации изучены труды Н.В. Акчуриной, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.П. Беляева, А.В. Ерицян, В.Т. Кабышева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.Н. Сеня-кина, В.И. Синюкова и др.
Вместе с тем, полагаем указанные и другие работы не могут восполнить имеющийся пробел в освещении такой важной проблемы, как административно - правовой статус негосударственных высших учебных заведений.
Объектом исследования является правовое положение негосударственных высших учебных заведений в административно - правовом аспекте.
Предметом исследования выступают общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся между негосударственными высшими учебными заведениями и государственными органами управления. .
Общая цель исследования заключается в рассмотрении вопросов правового положения негосударственных высших учебных заведений в административно — правовом аспекте, а именно во взаимодействии с органами государственного управления.
Данная цель достигается путем решения следующих задач:
- дать историческую справку развития негосударственных высших
учебных заведений;
рассмотреть и проанализировать современную законодательную базу, регулирующую правовой статус негосударственных вузов и внести предложения по ее усовершенствованию;
уточнить определение понятия административно - правового статуса негосударственных вузов и выявить его элементы;
исследовать систему и структуру государственных органов, имеющих компетенцию в области регулирования негосударственного высшего образования;
рассмотреть систему органов управления образованием субъектов Федерации и проанализировать их полномочия по регулированию статуса негосударственных высших учебных заведений;
проанализировать структуру и определить полномочия органов самоуправления в системе негосударственных вузов;
исследовать государственный контроль как функцию управления качеством образования в негосударственных высших учебных заведениях и разработать предложения по улучшению эффективности государственного контроля.
Методология исследования.
Характерным для данного исследования'стало применение таких методов исследования, как грамматического, исторического, компаративного, логического, систематического и ряда других.
Грамматический метод применялся при анализе текста правовой нормы, а именно Законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», различных подзаконных актов с точки зрения лексики, этимологии, стилистики языка.
Исторический метод дал возможность анализа истории развития негосударственных вузов в России и роли органов государственного управления в регулировании их деятельности.
Компаративный метод был задействован при осуществлении сравнения федерального законодательства об образовании и законодательства субъектов Федерации, а также при сравнении норм, определяющих компетенцию федеральных органов управления образованием и органов управления образованием субъектов Федерации.
Логический метод использовался при анализе административно — правовой нормы при помощи законов, закономерностей и правил логики.
Систематический метод применялся при анализе норм образовательного законодательства в их взаимосвязи с правовыми нормами административного, трудового, гражданского законодательства.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что в нем на основе действующих нормативных источников предпринята попытка комплексного анализа правового положения негосударственных вузов в РФ с точки зрения административно - правовых связей; определено понятие административно - правового статуса негосударственного вуза и названы его элементы; исследована система и структура органов управления образованием, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации; исследованы вопросы государственного контроля за качеством образования и перспективы его усовершенствования.
В диссертации даются конкретные рекомендации по совершенствованию действующих нормативно — правовых актов, регламентирующих негосударственное высшее образование.
Автором разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
- необходимо создать специальную законодательную базу, регламентирующую статус негосударственного высшего учебного заведения. Представляются возможными два варианта: а) внесение изменений и дополнений в действующий закон «О высшем и послевузовском профессиональном обра-
зовании» касательно специфики негосударственных вузов (четко определить понятие негосударственного вуза, закрепить компетенцию органов государственного управления по руководству деятельностью данных учреждений, определить порядок управления в структуре негосударственных вузов, четко прописать процедуры назначения либо избрания ректора данного учреждения и т.д.), либо б) подготовка и принятие закона «О негосударственном секторе в образовании», который регулировал бы вопросы функционирования всех типов образовательных учреждений, в том числе и вузов, в частности в нем целесообразно было бы закрепить определение негосударственного образовательного учреждения, их типы и виды; систему государственные органов и их компетенцию по регулированию деятельности негосударственных образовательных учреждений; определить правовой их статус (права, обязанности и ответственность); общие положения по внутренней организации учреждения, критерии оценки качества оказываемых образовательных услуг и т.д.);
- при принятии нормативных актов исходить из того, чтобы требова
ния к организации и деятельности вузов, независимо от формы собственно
сти (государственные или негосударственные), были едиными; прописать во
всех нормативных актах принцип единства системы государственного и не
государственного высшего образования на основании того, что эти две под
системы не взаимоисключают, а дополняют (курсив наш — О.Р.) друг друга,
поскольку преследуют единую цель и решают одни и те-же задачи;
- отсутствие четко сформулированных целей деятельности органов
управления в области образования, в том числе и негосударственного, поро
ждают проблемы в регулировании данной сферой. Поэтому считаем необхо
димым в Положении о Министерстве образования РФ зафиксировать цели
его деятельности с учетом руководства негосударственными образователь
ными учреждениями, на основании чего формулировать соответственно за
дачи и функции данного органа, имеющие отношение и к негосударственным
образовательным учреждениям;
под административно - правовым статусом негосударственных высших учебных заведений следует понимать комплекс прав, обязанностей и гарантий их реализации, установленный нормами административного права, реализуемый во взаимоотношениях с органами государственного управления и зависящий от вида, целей и задач вуза, его организационно - правовой формы и наличия государственной аккредитации;
в центральном аппарате Министерства образования РФ (а именно в структуре Департамента организации и содержания высшего профессионального образования) создать самостоятельное подразделение, занимающееся непосредственно вопросами негосударственного высшего образования;
при аттестации негосударственных высших учебных заведений следует руководствоваться положениями закона «Об образовании», который на настоящий момент является единственным источником, закрепляющим порядок управления, и руководства негосударственными высшими учебными заведениями, но никак не рекомендательными нормами, содержащихся в подзаконных актах Министерства образования. (Заметим, что положения нормативных актов Министерства образования РФ, закрепляющих обязанность негосударственных вузов руководствоваться при назначении руководителей законодательством для государственных вузов, по нашему мнению, противоречат закону);
-^рекомендовать Министерству образования РФ установить правила приема в негосударственные вузы и одним из обязательных условий поступления определить конкурсную основу (вступительные экзамены или тестирование). Указанные правила должны носить императивный, но никак не рекомендательный характер. Также уместно определить перечень предметов, обязательных для сдачи по тем или иным специальностям, поскольку одной из основных целей проведения вступительных испытаний является обеспечение качественного отбора наиболее подготовленной молодежи по отраслям зна-
11 ний. Считаем, что такой подход решит проблемы, как качества образования,
так и признания российских дипломов за пределами страны;
создать в структуре вузов подразделение, основным назначением которого был бы анализ, прогнозирование внешней среды, выявление и анализ потребностей субъектов образовательных отношений. В состав данного подразделения могут войти, к примеру, специалисты в области менеджмента, аналитики, психологи, юристы, программисты, социологи;
исходя из анализа положений законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» сложно определить, какие нормы регулируют отношения во всех видах образовательных учреждений независимо от их организационно - правовых форм. Поэтому считаем, что если в законе не дается указание на негосударственное образовательное учреждение, то правовая норма распространяется исключительно на государственные и муниципальные учреждения высшего профессионального образования (в связи с этим следовало бы пересмотреть основные положения закона и четко закрепить распространение общих норм на все виды учреждений высшего образования независимо от их организационно - правовой формы);
— существующий порядок лицензирования, аттестации и аккредитации
имеет существенные недостатки и нуждается в пересмотре. Необходимо из
менить существующую систему первичного лицензирования образователь
ных учреждений, их аттестации и аккредитации (представляется целесооб
разным вновь создаваемому образовательному учреждению выдавать лицен
зию сроком на 1 год и рассматривать данный срок как испытательный, после
чего проводить предварительную аттестацию для решения вопроса о воз
можности дальнейшего оказания образовательных услуг);
— право осуществления лицензирования высших учебных заведений
должно принадлежать исключительно Министерству образования РФ (без
делегирования государственным органам управления образованием субъек
тов Федерации полномочий по контролю за соблюдением лицензионных
требований в отношении находящихся на их территории образовательных учреждений)1.
Практическая значимость.
Значимость данного научного исследования заключается в том, что оно посвящено важной как в теоретическом, так и в практическом плане проблеме административно — правового регулирования статуса негосударственных высших учебных заведений, удельный вес которых в современной России значителен.
Основные положения диссертации являются шагом в направлении дальнейшей научной разработки вопросов эффективности управления высшей негосударственной школой и могут быть использованы для совершенствования нормативной базы, локального нормотворчества, а также в практической деятельности государственных органов управления образованием, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, эти положения могут представлять также интерес для преподавания курса «Административное право».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения исследования нашли отражение в следующих научных публикациях:
Место образовательного права в системе российского права. Статья. Материалы научно-практической конференции «Культура: методология исследования, опыт и проблемы преподавания». — Белгород: БСХА. - 2003. 0,3 п.л.
Некоторые вопросы нормативного регулирования деятельности негосударственных высших учебных заведений. Статья. Сборник научных докла-
Думается, что делегирование таких полномочий субъектам Федерации приведет к необъективному подходу к образовательным учреждениям различных организационно - правовых форм. Связано это, например, с тем, что председателями попечительских советов некоторых государственных вузов выступают руководители органов государственной власти субъектов Федерации.
дов «Федеральные и региональные проблемы государственного управления в России» - Белгород: БЮИ - 2003. - 0,3 п.л.
- Особенности управления негосударственным высшим учебным заведением. Статья. Стратегия и социальная миссия потребительской кооперации. Сборник научных докладов ППС и аспирантов БУПК к 25-летию вуза). В 4-х ч. - Белгород: Кооперативное образование. — 2003. — 0,6 п.л.
Структура диссертации.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
