Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административно - правового регулирования в области здравоохранения
1. Содержание административно — правового регулирования в области здравоохранения 15
2. Принципы административно - правового регулирования в области здравоохранения 35
3. Органы исполнительной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование в области здравоохранения 55
4. Этапы развития административно - правового регулирования в области здравоохранения 100
Глава 2. Административно — правовые формы и методы регулирования здравоохранения на современном этапе
1. Программирование и моделирование в области здравоохранения 119
2. Стандартизация в области здравоохранения 141
3. Контроль в области здравоохранения 149
4. Административная ответственность в области здравоохранения 171
Заключение 189
Библиография 195
Приложения 219
- Принципы административно - правового регулирования в области здравоохранения
- Этапы развития административно - правового регулирования в области здравоохранения
- Программирование и моделирование в области здравоохранения
- Административная ответственность в области здравоохранения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Решение социальных задач в современной России имеет первостепенное значение. Конституция Российской Федерации в статье 7 закрепляет, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Особое значение приобретает государственное регулирование в области здравоохранения, как необходимый фактор жизнедеятельности граждан нашего государства. В 2004 году Президент Российской Федерации определил основные направления модернизации здравоохранения повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения; гарантии бесплатной медицинской помощи; выработка и утверждение стандартов медицинских услуг, включая минимальные требования к условиям оказания медпомощи .
Именно на фоне проводимых преобразований прослеживается несовершенство управления системой здравоохранения, проблемы в регулировании административно-правовых отношений в системе здравоохранения и проблемы в разграничении предметов ведения и полномочий органов здравоохранения на уровне федерации и ее субъектов. Анализ ситуации, сложившейся в здравоохранении показал, что ошибки, зародившиеся в системе обеспечения ресурсов, привели к накоплению ошибок и в системе управления здравоохранением, так как, не получая необходимого финансирования и материально-технического обеспечения, органы управления сначала СССР, а потом и России пытались удержать прежний курс и не могли своевременно вносить в него необходимые изменения. Поэтому преобразования важно начать именно в этой области, то есть в области управления.
Для успешной работы необходимо создавать новые и совершенствовать имеющиеся организационные структуры управления здравоохранением, которые смогли бы должным образом осуществлять реформу отрасли. Реформирование здравоохранения невозможно без совершенствования законодательства, чему свидетельствует не только положение дел, но новые, не упорядоченные законом отношения, появляющиеся в данной сфере. В связи с этим в Российской Федерации с 2006 года осуществляется реформирование отрасли здравоохранения, главными целями которого является обеспечение права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, улучшение качества жизни граждан, а также сохранение основных принципов отечественного здравоохранения, сосредоточенных на доступности медицинской помощи населению. В результате продолжительной работы Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов утверждены' «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта "Здоровье"» от 21 декабря 2005 года.
Основными целями данной программы были признаны укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи, а в качестве основных
! ;
ожидаемых результатов проекта ! названы повышение престижа труда
}
медицинских работников; доступность и качество медицинской помощи; повышение квалификации участковых врачей; оснащение необходимым диагностическим оборудованием; повышение оперативности работы службы «скорой помощи»; снижение сроков ожидания и повышение доступности дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи.
Нельзя не признать, что за последние пять лет для решения проблем здравоохранения в ходе реформирования сделано многое. К настоящему времени в рамках национального проекта «Здоровье» реализованы меры по обеспечению населения высокотехнологичной медицинской помощью и по развитию первичной медицинской помощи, продолжается строительство и ввод в действие новых федеральных центров высоких медицинских технологий, проведены повышение квалификации и профессиональная переподготовка специалистов, ряд учреждений здравоохранения, особенно в труднодоступных районах, впервые получили ультразвуковое, эндоскопическое и лабораторное оборудование.
С целью повышения качества услуг в сфере здравоохранения в первом полугодии 2008 года в 19 субъектах Российской Федерации завершилась реализация пилотного проекта, основными направлениями которого являлись переход на преимущественно одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования, обеспечение финансирования стационарной медицинской помощи в соответствии со стандартами медицинской помощи, внедрение подушевого финансирования оплаты медицинской помощи населению в первичном звене здравоохранения, внедрение новых систем оплаты труда, обеспечение учета объема оказанной медицинской помощи и оценки ее качества. Кроме того, бюджетам 12 субъектов Российской Федерации направлены субсидии на сумму 3,6 млрд рублей на создание 12 региональных и 36 первичных сосудистых отделений. На эти же цели в 2009 и 2010 гг. предусмотрено еще 4,6 млрд рублей. Одной из поставленных задач является и обеспечение развития высокотехнологичной помощи. И если в 2004-2005 годах потребность в ней была удовлетворена только на 10%, в 2007 году уже на 30%, то задачей на 2010 год стало повышение этого показателя до 80%.
Несмотря на это, еще не мало остается нерешенных проблем, и реформирование отрасли продолжается. Необходимо вынести уроки из уже пройденных этапов и не допустить повторения старых ошибок, для чего первоочередное внимание следует уделить организационно-правовым вопросам управления здравоохранением. Именно важность организационно- правовых вопросов управления здравоохранением и определила выбор темы. На отсутствие эффективной схемы связи между органами управления и различными звеньями в медицине указывают проблемы с установлением источников финансирования и оплаты труда медперсонала на тех врачебных участках, где количество населения меньше нормативного, нарушением своевременных поставок вакцин для дополнительной иммунизации населения, выплатами по родовым сертификатам, нарушениями социальных гарантий медицинским работникам, деятельностью страховых организаций. Об этом свидетельствует и судебная практика. Проблемы возникли и при проведении конкурсов и как следствие при заключении государственных контрактов на поставку медицинского оборудования. В данных контрактах четко не были определены обязанности поставщиков продукции и их ответственность за невыполнение своих обязанностей, что в дальнейшем привело к увеличению сроков поставки и установки оборудования непосредственно в лечебно-профилактических учреждениях и невозможности использования данного оборудования.. Трудности существуют и в других направлениях- реализации национального- проекта «Здоровье», а также в-управленпп всей системой здравоохранения в целом.
Не решают проблемы существования значительных: полномочий, в «руках» органов- исполнительнрй . власти и их должностных лиц и, административные реформы. При-этом данные полномочия до сих пор не соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Имеются проблемы, в созданной системе лицензирования; во' взаимодействии центра и субъектов федерации при решении организационных, финансовых, правовых вопросов, возникающих при осуществлении медицинской деятельности.
Решение последних, в первую очередь, зависит от наличия достаточного количества, юридических норм высокого качества. Современная*. регламентация административно - - правового регулирования системы здравоохранения отличается значительным числом; нормативных актов; но в то же время! бессистемностью, разбросанностью, отсутствием четкости и ясности изложения.. "
Актуальность темы данной работы прослеживается;, в теоретическом; плане, учитывая отсутствие комплексных работ по проблемам;, административно5 - правого регулирования в области здравоохранения; Кроме того, в свете проведения административной реформы требуется изучение и осмысление организации и деятельности органов исполнительной: власти, которые в? значительной, мере осуществляют административно. — правовое регулирование в области здравоохранения.
Научная проработанность. темы; Современное состояние , научных исследований по проблеме правового регулирования в области: здравоохранения характеризуется нёзначительным наличием^ специальных работ. За последнее время в свет вышли такие работы, как М.Н. Малеиной «Человек и медицина в современном праве. Учебное и практическое пособие. М., 1995; В.Л. Попова, Н.П. Попова «Правовые основы медицинской деятельности: Справочно-информационн'ое пособие» СПб;, 1999; В.П. Новоселова «Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации», Екатеринбург, 1999; С.Г. Стеценко «Медицинское право» СПб., 2004; его докторская диссертация «Юридическая регламентация медицинской деятельности в России (исторический теоретико-правовой анализ), СПб., 2002; М.Ю. Федеровой «Медицинское право: Учебное пособие для вузов» М., 2003; Колоколова Г.Р., Косолаповой Н.В., Никульниковой О.В. «Основы медицинского права. Курс лекций: Учебное пособие для вузов», Н.В. Путило «Комментарии к основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» М., 2003; А.Х. Джураева «Правовые отношения в области охраны здоровья граждан Российской Федерации как объект государственного управления» Челябинск, 2005; Т.В. Ерохиной «Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации» дис. канд. юрид. наук, Саратов, 2006 и другие.
В данных работах дана общая характеристика законодательства о здравоохранении, рассмотрены вопросы, касающиеся правовых отношений в области охраны здоровья, а также вопросы медицинской деятельности и медицинского права. Но, с точки зрения административного права, исследование проблемы административно-правового регулирования в области здравоохранения в целом не получило комплексной разработки.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере управления здравоохранением России, то есть общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются между органами исполнительной власти, их должностными лицами, обеспечивающими поддержание должного состояния и развитие здравоохранения, и субъектами здравоохранения, испытывающими на себе регулирующее воздействие.
Предметом исследования выступают законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие общие и специальные вопросы государственного регулирования в области здравоохранения. Речь идет о принципах, организационных структурах исполнительной власти различных
уровней, в рамках которых реализуются государственно-властные формы и методы исполнительной власти, направленные на упорядочение ( деятельности в области здравоохранения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Выявить юридическую природу механизма административно — правового регулирования здравоохранения, раскрыть основные тенденции и закономерности развития деятельности в области здравоохранения.
Исходя из этой цели, возникают задачи:
уяснить сущность и содержание административно — правового регулирования;
определить основы административно — правового регулирования здравоохранения в России;
уяснить содержание деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области здравоохранения;
определить формы и методы управления в рассматриваемой области;
показать модели организации здравоохранения;
определить содержание контрольно — надзорной деятельности в области здравоохранения;
выявить проблемы реализации и разграничения полномочий органов управления в области здравоохранения и предложить пути их разрешения.
Методология и методика исследования основывается на аккумулировании общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой.
В основу исследования положены философские методы, являющиеся универсальными методами познания, включая и метод диалектического познания, что позволяет выявить природу и сущность административно- правового регулирования в рассматриваемой области.
Широко используется сравнительно — правовой метод, который основывается на сопоставлении сходных явлений. Например, становление и
развитие современной модели организации здравоохранения в > Российской Федерации требует рассмотрения аналогичных моделей в других странах.
Определенное значение также отводится применению социологического метода, который позволяет определить эффективность административно - правового регулирования в области здравоохранения.
Важным при характеристике административно — правового регулирования в области здравоохранения является акцентирование внимания на историческом методе познания. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно — правовые явления в сфере здравоохранения не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.
Для проведения анализа законодательства, действующего в области здравоохранения, и- соотношения правовых норм с существующими в этой области отношениями используется догматический, или формальнологический метод.
В целом же в ходе проведенного исследования были использованы все методы познания в совокупности, а приоритет в использовании какого-либо из них определялся в зависимости от поставленных задач.
Теоретическую базу исследования составляют труды представителей отечественной науки по общим вопросам государства, права, власти и управления, в том числе и советского периода. Этим проблемам были посвящены работы ученых А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, A.B. Венгерова, A.C. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, A.A. Кармолицкого, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Мартемьянова, Д.М. Овсянко, О.М. Олейник, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, Ц.А. Ямпольской и других авторов, включая и зарубежные источники.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его новизной и актуальностью. Теоретические выводы и сформулированные предложения, содержащиеся в работе; могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских и практических разработках данной проблемы, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, также могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, отдельные выводы могут быть использованы в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе; осуществлена в различных формах, в том числе участие в научно- практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права, учебном процессе; публикации научных статей, отражающих основные положения диссертации.
Структура диссертации1 обусловлена целью, задачами и логикой исследования! данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы и приложений.
На защиту выносятся следующие результаты исследования, характеризующие его научную новизну:
1. Автором дается определение понятия административно-правового регулирования в области здравоохранения как совокупности организационно-правовых форм и механизмов по обеспечению мер социально - экономического, медико - санитарного, противоэпидемического характера, осуществляемых специализированными организациями, целью которых является укрепление, сохранение и поддержание здоровья человека, оказание качественной, профессиональной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а также обеспечение доступности получения такой помощи.
Исходя из того, что в законодательстве не закреплены основные принципы охраны здоровья граждан, предлагается система принципов административно-правового регулирования в области здравоохранения, благодаря которым возможна реализация государственной политики, направленной на поддержание и развитие здравоохранения, соответствующего важнейшим потребностям и интересам как современного общества, так и на перспективу.
Выделяются основные этапы развития государственного регулирования, позволяющие проследить процесс развития административно-правового регулирования в области здравоохранения. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в области здравоохранения не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.
Приведена авторская классификация органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранение (с учетом решаемых задач; в зависимости от содержания; по порядку разрешения подведомственных вопросов; по наименованию; в зависимости от федеративного устройства; по подведомственности). Обозначенные основания классификации органов исполнительной власти в области здравоохранения позволяют выявить проблемы организации и функционирования всей системы указанных органов исполнительной власти и найти способы совершенствования их деятельности.
О необходимости совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно- правовое регулирование в области здравоохранения. Предлагается реорганизация существующего Министерства здравоохранения и социального развития и создание самостоятельного специально- уполномоченного федерального органа исполнительной власти в рассматриваемой сфере - Министерства здравоохранения Российской
Федерации, а также ликвидация Федерального медико-биологического агентства и передача его полномочий Министерству здравоохранения. По мнению диссертанта, во-первых, сейчас в одном министерстве объединены сферы деятельности, специфика которых требует самостоятельного организованного оформления; во-вторых, федеральное агентство обладает качественными характеристиками, присущими специальному государственному учреждению, но отнюдь не органу исполнительной власти.
Автором дается характеристика целевых программ и медицинских стандартов как самостоятельных видов форм и методов, имеющих целью обеспечение законных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
На основе анализа международной практики предлагается создание социально-ориентированной рыночной модели здравоохранения, а также совершенствование мер государственной поддержки, таких как финансирование, страховая медицина, система госзакупок. Таким образом можно будет создать достаточный уровень конкуренции между предоставляющими услуги лицами, при этом обеспечив пациенту право на получение качественных услуг в здравоохранении.
О необходимости должной регламентации государственного контроля (надзора) в области здравоохранения на уровне единого закона. Нормативная регламентация должна быть направлена на закрепление значимых характеристик таких как понятие государственного контроля и принципы и особенности форм и методов его осуществления в области здравоохранения. При этом с целью избежания нарушения законности, бюрократии, волокиты со стороны контрольно-надзорных органов, важно пересмотреть объем их прав и обязанностей.
Предложение по совершенствованию системы наказаний, установленной за административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. В частности, об установлении в санкциях
некоторых статей Особенной части КоАП Российской Федерации, предусматривающих административную ответственность в указанной сфере, такого административного наказания как лишение специального права.
Принципы административно - правового регулирования в области здравоохранения
Соблюдение условий подобных: соглашений находится: под контролем федеральных органов государственной власти, передавших свои полномочия исполнительным органам государственной:власти субъектов.
В качестве примеров подобных соглашений можно: назвать Соглашение от 18 сентября; 1997 года № 13 между Правительством Российской: федерации и Администрацией Вологодской: области «О разграничении полномочий в сфере здравоохранения» , Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области от 29 мая 1996 года № 10 «О разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения»5?, Соглашение между
Правительством Российской Федераций и Правительством Свердловской области от 12 января 1996 года № 5 «О разграничении полномочий в сфере здравоохранения».
Отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти, должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти.
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан закрепляют полномочия федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан, полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области охраны здоровья граждан.
С федерального на региональный уровень переведен большой комплекс социальных функций, что связано с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Федеральное законодательство разграничивает полномочия и ответственность за социальную политику и финансирование здравоохранения в регионах, где они возложены на органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, что не всегда позволяет обеспечить равенство конституционных прав граждан- в области здравоохранения на территории всего государства в целом. Связано это с отсутствием возможности равного финансового обеспечения субъектами Федерации. А достигнуть такого равенства-можно на основе баланса принципов федерализма и регионального управления. Кроме того, существенное перераспределение компетенции влечет изменение механизма взаимодействия государственных органов, в сфере здравоохранения.
Принцип законности. Согласно этому принципу административно- правовое регулирование должно быть основано на нормах Конституции Российской- Федерации и соответствовать- законодательству Российской Федерации.
Как. основополагающий принцип юридической науки и правоприменительной практики! законность рассматривают в качестве требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами-отношений и требования «безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка вщелом.
Законность в широком понимании можно, охарактеризовать как комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой1 характер организации общественно-политической.жизни, органическую связь права и власти, права м государства .
То есть» можно говорить о законности как об общественно политическом режиме, состоящем в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном, осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками, общественных отношений; последовательной борьбе с правонарушителями и произволом в деятельности должностных лиц, в обеспечении порядка и организованности в обществе .
По мнению Кудрявцева В.Н., «законность — это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность - это общий принцип организации и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность - стержень нормального функционирования всей общественной системы» .
Законность в государственном управлении обладает следующими основными чертами: общеобязательность законов для всех без исключения; единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; неразрывная связь законности и правовой культуры населения; законности при любом управленческом решении должна сопутствовать справедливость; неизбежность ответственности при наличии противоправного поведения.
Этапы развития административно - правового регулирования в области здравоохранения
Особое значение приобретала необходимость формирования государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки и повышение ответственности всех органов власти за ее реализацию; обеспечение финансовых ресурсов государственным гарантиям в сфере здравоохранения, повышение доли средств, направляемых на финансирование здравоохранения; развитие негосударственного сектора в здравоохранении; совершенствование правового регулирования деятельности в сфере здравоохранения; повышение уровня квалификации медицинских работников; повышение социальной защищенности медицинских работников, включая повышение заработной платы; совершенствование государственного регулирования в области обеспечения лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и медицинской техникой.
Было определено, что в целях совершенствования оказания медицинской помощи необходимо принятие в первоочередном порядке федеральных законов о государственном, муниципальном и частном здравоохранении, что позволит обеспечить реализацию государственной политики в области здравоохранения на должном уровне.
Думается, что данный период был обозначен новым витком в развитии здравоохранения, подготовившем основу для дальнейшего укрепления отечественной системы здравоохранения.
Правовую основу управления в области здравоохранения в настоящее время образуют, главным образом, Конституция Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, Федеральные законы от 22 июня 1998 года № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» , от 17 сентября 1998 года
№ 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» ,. другие федеральные законы и иные нормативно - правовые акты Российское Федерации, а также законы и иные; нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации. И, несмотря на то, что по сей день,. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан играют ключевую роль и не изменили своего базового положения; многие нормы закона уже устарели, что ясно указывает на пробел в правовом регулировании охраны здоровья граждан уже на современномэтапе.
В развитии национального- законодательства о здравоохранении прослеживаются некоторые характерные и устойчивые тенденции.
Во-первых, в сфере охраны здоровья населения; усиливается многоотраслевой характер законодательства о здравоохранении. Возник и обсуждается вопрос о том, чтобы выделить медицинское право как комплексную , отрасль законодательства или комплексную отрасль национального права-России. , , .
. Существуют различные точки зрения, касающиеся определения места так; называемого медицинского права в системе права вообще. Первая; позиция-заключается в том, что медицинское право« является подотраслью права социального обеспечения; т.к.1 субъектами его отношений являются;, гражданин и государство, обязанное предоставить.необходимое обеспечение, которое в свою очередь должно осуществлять за счет средств специальных . фондов.. Сторонники иной; позиции указывают на то, что отношения, связанные с. оказанием медицинской помощи; в настоящее время, стали; намного разнообразнее и включают в себя платное оказание услуг, медицинское страхование и другие отношения, поэтому подотраслью права социального обеспечения медицинское право быть не может.. Сторонники второго подхода рассматривают медицинское право как самостоятельную комплексную отрасль права. Но и эта позиция требует уточнения; Ряд ученых рассматривают медицинское право как комплексное образование в связи с тем, что отношения, возникающие в сфере здравоохранения подлежат регулированию различными отраслями права, административным, уголовным, трудовым, правом социального обеспечения и другими. Но большинство все же относит медицинское право к отрасли законодательства, в частности, М.Н. Малеина определяет его как систему нормативных актов (норм), регулирующих организационные, имущественные, личные отношения, возникающие в связи с проведением санитарно- эпидемиологических мероприятий и оказанием медицинской помощи гражданам .
Программирование и моделирование в области здравоохранения
Объем государственных гарантий охватывает 100% населения по всем видам помощи и предоставляется за счет средств, полученных при обязательном отчислении предприятий, взносов граждан в программу государственного медицинского страхования, а также за счет добровольных отчислений на программы ДМС и платные услуги. В отличие от уже рассмотренных при данной модели заказчик представлен государственным органом управления и подчиненной ему государственной страховой организацией по программам государственного медицинского страхования (ГМС), частными страховыми организациями по ДМС, гражданами при получении платных услуг. Исполнителями же являются государственные ЛПУ, врачи общих специализированных практик, государственные поликлиники. Взаимодействие заказчика и исполнителя осуществляется на основании государственного и муниципального заказа на обслуживание по ГМС, контракта на обслуживание по ДМС, оплаты по счету за платные услуги. Государственного управления структурами «Заказчика» ГМС, регулирование деятельности структур «Исполнителя», лицензирование производителей носит прямой характер. Задачей государственных органов является организация работы всех структур, обеспечивающих обслуживание населения в пределах государственного медицинского страхования. Финансирование для программы ГМС проходит по схеме: работодатель — больничная касса - государственное ЛПУ; для программ ДМС: гражданин — страховая организация - частное ЛПУ. Структурами, обеспечивающие права пациентов и производителей, выступают государственные органы управления системы «Заказчика» и «Исполнителя». В настоящее время подобная модель распространена в таких странах, как Япония, Великобритания, Италия и другие.
Монопольная государственная модель. По названию данной модели уже можно сказать, что основывалась она на распорядительно — распределительном принципе управления и существовала в СССР и странах социалистического содружества. Такая система функционировала на основе государственного заказа для материально-технического и лекарственного обеспечения, полностью подчинялась государственным нормативам в вопросах формирования и развития лечебной сети, финансирование которой осуществлялось исключительно из государственного бюджета и полностью исключало предоставление платных услуг. Система управления здравоохранением была представлена вертикалью, включающей Министерство здравоохранения, а также территориальные местные органы управления и учреждения здравоохранения.
Отличительными особенностями модели было 100% предоставление населению бесплатной медицинской помощи, причем ассортимент услуг и их технологический уровень определялся государством. Заказчиком выступает исключительно государство, а исполнителем — государственные лечебно- профилактические учреждения, отношения между которыми строятся на основании приказа. Государство управляет всеми структурами здравоохранения, организовывает работу всех структур и полностью их обеспечивает, тем самым беря на себя всю ответственность за производство услуг и обслуживание населения. Денежные средства из государственного бюджета через орган управления передаются лечебно-профилактическому учреждению. Права пациентов так же, как и права производителей обеспечиваются государственными органами управления.
Модель организации управления здравоохранением в Российской Федерации, сформировавшаяся в период с 1992 - 2000 гг. Данную модель выделяют отдельно, так как исходя из выбранных критериев, она не подпадает не под одну из принятых моделей. Основной идеей построения модели здравоохранения была демократизация управления и финансирования системы, которая выражалась в децентрализации управления, ослаблении административных методов управления и усилении хозяйственной самостоятельности медицинских организаций.
С одной стороны, данная модель сохранила в себе систему управления и структуру лечебной сети, существовавшие в СССР, но при этом привнесла новые схемы финансирования с участием фондов обязательного медицинского страхования и страховых компаний. В основу управления была заложена модель, отличавшаяся самообеспечением и самовоспроизводством, однако результатом такого построения модели стали несбалансированность и запутанность взаимодействия органов управления, фондов и страховых компаний, что повлекло за собой проблемы, решение которых не найдено до сих пор.
Попытки сохранить существующую систему и внедрить в нее новые веяния можно увидеть при анализе квалификационной модели. В частности, по-прежнему обеспечивался 100% охват населения бесплатной медицинской помощью, только уже в государственных и муниципальных ЛПУ в связи с выделением частной системы здравоохранения. Источниками финансирования стали обязательные отчисления предприятий за работающих, отчисления из бюджетов всех уровней за неработающих и добровольные отчисления по ДМС. В качестве исполнителей выступили государственные и муниципальные ЛПУ, но ни заказчик, ни характер взаимодействия заказчика и исполнителя конкретно определен не был. Роль государственных органов сводилась к прямому управление- лечебно- профилактическими учреждениями, к частичному контролю финансовой системы ОМС; для фондов медицинского страхования - к контролю деятельности страховых компаний в пределах обязательного медицинского страхования, а. для добровольного медицинского страхования орган управления не был определен. Финансирование осуществлялось по схемам - для программ ОМС: работодатель + бюджет - фонд ОМС — страховая компания - ЛПУ; для бюджетных ЛПУ: бюджет — государственный орган управления ЛПУ; для программ ДМС: гражданин - страховая компания - ЛПУ; для платных услуг: гражданин - ЛПУ. Структуры, обеспечивающие права пациентов - частично государственные органы управления, частично страховые компании; структуры, обеспечивающие права производителей - государственные органы управления, медицинские ассоциации.
Административная ответственность в области здравоохранения
Можно с уверенностью сказать, что в настоящее время1 в системе жизненных ценностей на первое местоюбъективно-выдвигается здоровье, как отдельного человека, так и общества в целом. В условиях рынка здоровье человека становится фактором, определяющим не только комфортность его существования, но и потенциал его конкурентных возможностей. Помимо физических страданий, потеря здоровья влечет за собой и ограничение возможностей сохранения и дальнейшего роста социального статуса, нарушение баланса других стремлений и потребностей человека. В"XXI веке именно здоровье народа во всех его проявлениях должно,- стать как целью, таю и основной движущей силой общественного прогресса.
На реализацию именно данного положениям направлена1 деятельность нашего государства в последние несколько лет. На уровне Федерации и субъектов.для этого разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты, целевые программы, Программы гарантий оказания бесплатной медицинской помощи населению, внедряются стандарты, в том числе и- с использованием международного опыта. С 2005 года осуществляется , реформа в области здравоохранения и со временем меры по ее реализации приобретают все большие масштабы и приносят результаты.
Проведенные опросы населения уже после первого года реализации национального проекта «Здоровье» показали, что 41 процент россиян воспринимает положение дел в российском здравоохранении как стабильное, не претерпевшее в течение последнего времени каких-либо заметных изменений. Те же, кто замечает перемены в российской медицине, чаще оценивают их позитивно (29 процентов), чем негативно (14 процент). Общественное мнение в этом вопросе поменялось. Еще в мае 2006 года лишь 17 процентов россиян отмечали, что ситуация в российском здравоохранении меняется к лучшему, а 31 процент - констатировали негативные перемены. При этом образ врача - ключевой фигуры здравоохранения - в российском массовом сознании неоднозначен. процент россиян убеждены, чтошрестиж; профессии«врача;вшоследнее; время! растет, 35 - что ничего не меняется, а 18 - уверены; , что? снижается: 45 процентов наших сограждан полагают, что? современные российские; врачи? .обладают низким уровнем квалификации и профессиональных знаний;.Ещё: выше доля, убежденных, что большинство российских: врачей относятся? к своим пациентам невнимательно и равнодушно (56 процентов): Позитивные оценки: квалификации; врачей и их; отношения к; больным звучали заметно реже - соответственно; в; 34 и 30 процентах случаев: Однако треть россиян; посчитали, что врачи справляются со своими; обязанностями "плохо" (23 процента) или1 даже1 "очень плохо" (10). Основные; аргументы, которые приводили? опрошенные?, объясняя свое: мнение, - холодное,, бёзразличное: отношение? к пациентам, ш недостаточный уровень. квалификации врачей:. 35 процентов оценилис работу врачей как; "удовлетворительную", 16 процентов считают, что- врачи делают свое; дело? "хорошо", 2 - что: "отлично" .. (Приложением )?. . . . По-прежнему, поступают жалобы на неорганизованность работы медицинских .служб! первичного звена; около 22.5-33,7% считают, что работники; этой: сферой? не: обладают: достаточной квалификацией? для выполнения:г:своейгработы:!В5связи1с чем былО подготовлено 243» программы? профессиональной ; экспертизы, качества? медицинской помощи; реализацию? которых будут осуществлять 1 ООО внештатных сотрудников: . : . Но? для«: эффективности- данной? деятельности? . необходимо. также: совершенствование: нормативного , регулирования: вопросов экспертизы ж управления не;: только,», качеством»- медицинской» помощи; нф и: всеш отраслш здравоохранения в целом; подготовка и обучение по единым программам; специалистов разного профиля; создание: служб) качества-, медицинской? помощи и осуществление деятельности медицинских.учреждениш по единым принципам и в соответствии с едиными;стандартами. ,
Проведенные опросы также вызвали,разговоры о создании института уполномоченного по правам пациентов: Такие опросы,, проведённые Всероссийским; Центром Изучения Общественного Мнения (ВЦИОМ) показали, что 49% граждан недовольны; качеством- медицинской; помощи; 52% не устраивает укомплектованность учреждений и квалификация кадров; 54% - отношение к себе медперсонала; 68% жалуются на очереди. (Приложение 13)
По данным Фонда обязательного медицинского страхования из 5,04 млн экспертиз выявлено 2,6 млн несоответствий; качества медицинской помощи, а около . 30% поставленных диагнозов устанавливаются неправильно: При сравнении результатов проведенных опросов с разницей в 3 года; можно увидеть, что ситуация не то что; не изменилась, но и в некотором роде, по мнению респондентов, ухудшилась.;
Перемены, постоянно происходящие в системе, здравоохранения, требуют от управленческого аппарата четкого представления о потребностях современного общества, в целом, и лиц, непосредственно занимающихся медицинскош и иной деятельностью составляющей такой сложный комплекс, как здравоохранение и налаживание диалога между органами; управления и исполнителями вплоть до первичного звена., Это обусловливает необходимость совершенствования нормативно - правовой базы сферы охраны здоровья как: федерального уровня, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
