Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и виды после вузовского профессионального образования как объекта административно-правового регулирования .
1.1. Понятие и виды после вузовского профессионального образования 16-48
1.2. Административно-правовое регулирование отношений в области после вузовского профессионального образования 48-65
ГЛАВА II. После вузовское «научное» профессиональное образование .
2.1. Понятие, виды и система после вузовского «научного» профессионального образования 66-99
2.2. Административно-правовой статус основных субъектов после вузовского «научного» профессионального образования 100-119
ГЛАВА III. Повышение квалификации и переподготовка кадров государственной и муниципальной службы как разновидность после вузовского профессионального образования .
3.1. Административно-правовая характеристика понятия профессионально-квалификационного образования (повышения квалификации и переподготовки) государственных и муниципальных служащих 120-141
3.2. Дуалистическое значение права на профессионально-квалификационное образование в структуре административно-правового статуса государственных и муниципальных служащих 141-152
3.3. Система после вузовского профессионально-квалификационного образования государственных и муниципальных служащих 152-159
3.4. Административно-правовой статус субъектов правоотношений в системе профессионально-квалификационного образования государственных и муниципальных служащих 159-187
Заключение 188-198
Библиография 199-217
- Понятие и виды после вузовского профессионального образования
- Административно-правовое регулирование отношений в области после вузовского профессионального образования
- Понятие, виды и система после вузовского «научного» профессионального образования
- Административно-правовая характеристика понятия профессионально-квалификационного образования (повышения квалификации и переподготовки) государственных и муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Формирование в России рыночной экономики, правового государства и становление гражданского общества, а так же стремление к достижению других демократических целей развития нашего государства невозможно без эффективной образовательной политики, создания оптимальных правовых условий обеспечения общественного заказа в области образования. Особенно актуальными задачами является приобщение к мировому опыту правового регулирования образовательной деятельности, вывод из тени, из под «власти» ведомственного усмотрения многих вопросов образовательной политики, определение уровня и роли государственного воздействия: в области образовательных свобод, формирование конкурентоспособного специалиста.
Одним из необходимых условий надлежащего функционирования механизма образовательных отношений является их должная правовая регламентация. Конституция России в 43 статье закрепляет право каждого на образование. Более того, это право одновременно обязанность каждого в отношении основного общего образования. Обязанностью государства согласно данной статье является поддержка различных форм образования и самообразования. В этой связи нельзя не отметить исключительную важность образования для нашего государства, что закреплено на самом высоком юридическом уровне.
В настоящее время практика применения законодательства об образовании свидетельствует о явлениях обратного порядка, об ином отношении государства к конституционному принципу приоритета образования. Нередки случаи нарушения государственными органами своей компетенции, ее превышения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Многие не престижные и затратные сферы образования запущены, в целом образование финансируется намного меньше минимальных потребностей и установленного законодательного уровня между отдельными властными органами идет невидимая борьба за сферы влияния, происходит лоббирование интересов различных структур. Указанные явления возникают в определенной мере из-за недостатков правовой регламентации образовательных отношений.
Накапливаемые десятилетиями проблемы государственного регулирования образовательных отношений не решить одним усилием.
Поэтому весьма актуальными для российской юридической науки продолжают оставаться исследования, связанные как с общими проблемами образовательного права, его пониманием как комплексной или даже самостоятельной отрасли права, так и с более конкретным анализом его видов. В этом направлении в последние годы проведена определенная плодотворная работа. Однако, отдельные разновидности общеобязательных предписаний российского образовательного законодательства, хотя и вызывают значительный научно-практический интерес, до последнего времени не были предметом специального изучения. В связи с этим особенно пристального внимания к себе требует рассмотрение послевузовского образования.
Актуальность исследования правового регулирования системы послевузовского образования обусловлена важностью сферы общественной жизни, в которой оно осуществляется, это - образовательные (административные, гражданские, финансовые, трудовые и иные) отношения высшего уровня, последняя ступень образования, урегулированная нормами права. Данная разновидность образовательной деятельности направлена на обеспечение и самообеспечение всей образовательной системы методиками передачи новейших фундаментальных и прикладных знаний, профессионального опыта, на интеграцию практики и образования, на развитие, распространение достижений в области науки. Эти функции делают послевузовское образование совершенно обособленной и уникальной системой в едином образовательном пространстве, и что в немалой степени важно - элементом государственной безопасности и ключевым критерием достижения национальных интересов, наличием своеобразного ресурса воспроизводства кадров.
Между тем проблема административно-правового регулирования послевузовского образования - малоизученное правовое явление.
Послевузовское образование является сложной отраслью (отраслевым комплексным образованием) государственного управления наряду с другими отраслями государственного руководства. Образование, также как и любая отрасль или сфера нуждается в системе организационных действий со стороны государства. Представляется, что большинство образовательных отношений имеет административно-правовую природу. В этом отношении оно является частью предмета административно-правового регулирования. Организационный аспект послевузовского образования позволяет говорить о его «врастании» или даже «срастании» с другой отраслью - наукой, лто само по себе делает затруднительным, а зачастую невозможным прямое государственное руководство производством и воспроизводством знаний в процессе своеобразного научно-педагогического творчества.
Обобщая и анализируя факторы, действующие в системе послевузовского ненаучного образования служащих, заметим, что данный вид образования внутренне детерминирован целями и признаками системы государственного управления. Послевузовское образование по законодательству о службе обеспечивает процесс государственного управления, а по законодательству об образовании воспроизводство и получение новых знаний в целом в обществе, развитие личности. Таким образом, институт послевузовского образования государственных и иных публичных служащих носит двойственный характер, иными словами нормы данного института регулируют в особом порядке образовательные отношения с учетом приоритетности административной сферы и их последующей реализации в системе государственной власти.
В этом смысле необходимо подчеркнуть и отметить вывод о наличии функционально-содержательных и организационно-структурных особенностей правовых отношений в системе послевузовского образования в виде освоения обязательных (основных) профессиональных программ переподготовки и повышения квалификации работников, взаимосвязь образовательных учреждений с органами государственного и муниципального управления с системой публичного управления, сферой безопасности, государственной кадровой и экономической политикой.
Вопросы образования исследовались, как правило, специалистами различных отраслей права и отражали специфику той или иной отрасли, преимущественно административного и конституционного права.
До сих пор нет ни одного монографического общетеоретического исследования, посвященного разностороннему анализу данного вопроса.. Проблематично определение места и роли законодательства о послевузовском образовании в системе других общих правовых предписаний. В литературе практически отсутствуют аналитические разработки о видах и функциях послевузовского образования, системе и организационном механизме его реализации.
Актуальность избранной темы обусловлена насущными проблемами проводимой в данный момент коренной реформы послевузовского образования, необходимостью присоединения России к Болонскому процессу, одной из задач которого является формула непрерывного образования.
Решение этой задачи видится в выработке концепции послевузовского образования, которая преодолеет проблемы сегодняшнего дня и создаст прочную перспективную основу. В этой связи среди наиважнейших можно назвать такие проблемы как:
• отсутствие единой правовой основы послевузовского образования, имеющей статус закона федерального уровня;
• коллизионность законодательства о послевузовском профессиональном образовании, о науке и о службе;
• подзаконность регулирования отношений в сфере послевузовской подготовки;
• неразвитость правового регулирования статуса субъектов образовательной деятельности;
• недостаточная дифференциация форм образовательной деятельности;
• слабое развитие, отставание нормативно-правовых основ системы повышения квалификации от современных проблем и научно-технического уровня профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих;
• отсутствие чёткого разделения послевузовского образования на три формы: «научное», «профессионально-квалификационное», и «дополнительное»;
• недостаточная проработанность правовых вопросов организации «профессионально-квалификационного» послевузовского образования;
• слабые экономические и финансовые гарантии реализации программ послевузовского образования для организаций - субъектов образовательной деятельности;
Пути решения указанных проблем видятся в уточнении унифицированной, обособленной правовой модели послевузовского профессионального образования.
В силу изложенного, исследование проблемы административно-правового регулирования послевузовского профессионального образования является одной из актуальных задач административного права и некоторых других отраслей отечественной юридической науки, чем и руководствовался автор при выборе темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертации заключается в комплексном теоретическом и отраслевом юридическом исследовании проблем организации и административно-правового регулирования послевузовского образования, места и роли данного правового института в системе российского административного права, обобщении накопленных по этому вопросу данных юридической науки и практики и выработке на этой основе научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию российского законодательства и применению права.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования: раскрыть понятие послевузовского профессионального образования; определить положение послевузовского образования в системе других видов и уровней российской системы образования; дать видовую характеристику направлений послевузовского образования и рассмотреть подробно область административно-правового регулирования каждого из основных видов; раскрыть административно-правовой статус его основных субъектов: образовательных учреждений, органов государственной власти, участников образовательного процесса, в том числе государственных и муниципальных служащих; изучить структуру и компетенцию государственных органов управления послевузовским образованием, проанализировать основанные на её реализации образовательные правоотношения; определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов проблемы; внести некоторые предложения и рекомендации по повышению эффективности норм законодательства о послевузовском образовании.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература по административному праву, общей теории государства и права, отраслевым юридическим дисциплинам, научные разработки по истории, социологии относящиеся к исследованию проблемы.
Работа проводилась на основе анализа и обобщения общетеоретических и отраслевых научных трудов (С.С. Алексеев, А.П. Алёхин, Ю.С Адушкин, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.А. Кармолицкий, Е.А. Киримова, Н.М. Конин, Л.Л. Попов, СВ. Поленина, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Г.И. Петров, В.М. Сырых, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.И. Чернявский и др.), а так же трудов учёных изучающих проблемы юридического регулирования области образования (А.П. Бердашкевич, И.Г. Воропаев, Н.А. Гордеева, Ермошин Г.Т., А.Г. Молодин, Е.А. Певцова, Г.К. Сафаралиев, Е.А.Суханов, Н.В. Сомрякова, М.М. Филь, В.И. Шкатулла и др.)
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные, федеральные и региональные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные акты органов управления наукой и образованием. Кроме того, анализировались основные законопроекты, находящиеся на момент исследования в работе научных коллективов. Учитывался также относящийся к предмету исследования социологический и официальный статистический материал.
Методологической основой работы являются общенаучные методы: диалектико-материалистическое познание объективной действительности, анализ, синтез, исторический, логический. Помимо общенаучных использовались частные методы: системно-структурньш, сравнительный, функциональный, моделирования.
Научная новизна диссертации определяется поставленными выше целями и задачами и состоит в том, что в теории административного права предпринята попытка комплексного монографического анализа системы послевузовского профессионального образования как правового института и одновременно как части системы управления в области образования -отрасли государственного управления на основе изучения его разновидностей, правового положения его субъектов и места в системе иных правовых и образовательных отношений.
Новизна работы непосредственно выражается в выносимых на защиту основных положениях и определениях:
• об общетеоретическом определении послевузовского профессионального образования: «послевузовское профессиональное образование - это обособленная часть государственного управления образованием в системе иных отраслей социально-культурного комплекса, обеспечивающая удовлетворение общественных потребностей в кадрах высшей научной, научно-педагогической квалификации, а равно переподготовку и повышение квалификации на основе и после освоения одной из программ высшего образования». Данный вид образования непосредственно направлен на развитие научного творчества, инноваций, обеспечение области занятости, дальнейшее совершенствование системы образования, системы государственной и муниципальной службы и других направлений достижения национальных интересов Российского государства;
• о специфических признаках и определении института административно-правового регулирования послевузовского профессионального образования: «административно-правовое регулирование послевузовского образования состоит в регламентации нормами комплексной отрасли российского законодательства — образовательного законодательства совокупности организационно- образовательных (в порядке педагогической практики), имущественно - организационных, внутриорганизационных отношений, а равно организационно-технических действий по подготовке к защите и защите диссертаций, иного рода аттестационных действий и отношений, возникающих в процессе государственного управления органами исполнительной власти системой некоммерческих организаций (образовательные, научные и иные) послевузовского профессионального образования, а так же в процессе государственного регулирования деятельности лиц, осваивающих программы послевузовского образования для последующей профессиональной деятельности. Данный вид отношений в сфере образования на основе общности предметно-целевой сферы реализации регулируется однотипными правовыми нормами, объединёнными в субинститут административного права».
• о выделении в федеральной концепции послевузовского образования (в широком смысле) двух его ветвей:
1. послевузовское основное: «научное» и «профессионально-квалификационное (переподготовка и повышение квалификации кадров)»;
2. послевузовское «дополнительное».
Соответственно не может и не должно признаваться послевузовским профессиональным образованием получение второго высшего образования и магистерская подготовка после бакалавриата. В то же время, в собственном, узком смысле, в качестве послевузовского профессионального не должно выделяться и дополнительное образование;
• в системе послевузовского научного образования необходимо выделять законодательно закреплённые три его основные разновидности (аспирантуру (адъюнктуру, ординатуру), докторантуру и соискательство);
• послевузовское профессиональное образование должно рассматриваться как особый вид образовательной деятельности, требующий проведение единой государственной политики, регулируемый отдельным законодательным актом или самостоятельным разделом кодификационного акта. В законе должны быть подробно указаны организационные формы, разновидности и правовые основы послевузовского образования, порядок принятия и реализации соответствующих программ и стандартов, административно-правовой статус органов государственного управления, субъектов образовательных отношений, приоритетность системы послевузовского научного образования;
• в работе даётся определение профессионально-квалификационного послевузовского профессионального образования: «профессионально-квалификационное послевузовское профессиональное образование - это вид послевузовского профессионального образования, который осуществляется в целях повышения профессиональных знаний специалистов, совершенствования их деловых качеств, подготовки к выполнению новых трудовых функций в академиях, институтах и иных образовательных учреждениях повышения квалификации в виде стажировки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации»;
• виды послевузовского профессионально-квалификационного образования определяются в зависимости от субъекта, осуществляющего послевузовское профессионально-квалификационное образование:
а) профессионально-квалификационное образование, осуществляемое специализированными академиями;
б) профессионально-квалификационное образование, осуществляемое институтами повышения квалификации;
в) профессионально-квалификационное образование, осуществляемое курсами повышения квалификации, учебными центрами службы занятости;
г) профессионально-квалификационное образование в рамках соответствующих структурных подразделений вузов (академий, университетов, институтов), образовательных комплексов и центров.
• установлены особенности повышения квалификации и переподготовки публичных служащих как специфического института образовательных отношений в системе профессионально-квалификационного послевузовского профессионального образования, которые характеризуют данную деятельность как элемент государственного управления, т.е. как внутриорганизационную кадровую вспомогательную функцию, обеспечивающую принцип профессионализма, как реализацию субъективной обязанности и одновременно правовой гарантии трудовой деятельности служащих;
• определяется, что правовое регулирование института послевузовского образования государственных служащих носит двойственный характер, что выражается в регламентации образовательных отношений с учетом приоритетности административной, организационно-служебной сферы, на основе взаимосвязи образовательных и административных отношений;
• предлагается выделить из действующей системы дополнительного образования и законодательно урегулировать, в первую очередь на федеральном уровне отношения в порядке профессионально-квалификационного послевузовского (основного и обязательного) профессионального образования публичных служащих (государственных и муниципальных), возникающие в процессе их переподготовки и повышения квалификации. В законе должно быть установлено, что обязательное повышение квалификации и переподготовка в системе образовательных учреждений для государственных и муниципальных служащих являются образовательным уровнем (цензом) в результате чего выдается документ, обеспечивающий квалификационные требования по конкретной группе должностей (А, Б или В соответственно для государственного федерального перечня) в системе государственной и муниципальной службы;
• в зависимости от организационно-правовых особенностей, а также форм документов и юридических последствий завершения обучения предлагается выделять виды профессионально- квалификационного послевузовского образования и разграничивать их с ученическими правоотношениями, имеющими образовательно- производственную природу в системе публичной службы, а именно:
1. Обязательное основное послевузовское профессиональное образование в виде повышения квалификации и переподготовки, т.е. профессионально-квалификационная подготовка, на основе обучения в специализированных учреждениях повышения квалификации с возможностью присвоения очередного квалификационного разряда, звания или степени по завершении обучения в случае положительного результата аттестации, т.е. процедуры определения соответствия квалификации;
2. Послевузовское дополнительное образование в порядке посещения курсов, семинаров, тренингов, школ усовершенствования квалификации специалистов;
3. Необразовательные виды повышения квалификации послевузовское обучение (повышение квалификации) в процессе осуществления подготовки внутри организации (передача опыта), в рамках сдачи квалификационных экзаменов, аттестации служащих;
• обосновывается необходимость создания на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ органов специальной компетенции по управлению государственной службой, которые совместно с Министерством образования и науки РФ, координировали бы вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих во всех отраслях и сферах управления.
Научное и практическое значение. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании соответствующего раздела курса административного права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в научно-студенческой работе, в законотворческой и управленческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, в повышении правовой культуры государственных служащих, в обеспечении должного социально-юридического уровня защищенности россиян. Данная работа может быть использована при подготовке проекта Кодекса РФ об образовании.
Основные теоретические выводы и положения диссертации можно использовать не только в административно-правовой науке, но ив общей теории права и государства, в отраслевых юридических науках.
Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен в органической связи с практикой правоприменения. Содержащиеся в работе обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов правотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка, формированию правового государства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и предложения диссертации докладывались на заседаниях кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, применялись автором в учебном процессе, получили отражение в опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, подразделённых на восемь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и виды после вузовского профессионального образования
Послевузовское профессиональное образование играет важнейшую роль в подготовке и переподготовке кадров высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников. Замыкая систему профессионального образования, эта разновидность образовательной деятельности направлена на обеспечение и самообеспечение всей образовательной системы методиками передачи новейших, узкопрофильных специальных знаний, на интеграцию практики и образования, на развитие, распространение достижений в области науки, (п.2 ст.8 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).1 Таким образом, послевузовское профессиональное образование выполняет несколько функциональных назначений: - дает высшую образовательную квалификацию, основанную на освоении программ сверх вузовской подготовки; - позволяет приобрести статус педагогического работника для ведения образовательной деятельности в системе, главным образом, высших учебных заведений; - развивает научную деятельность и осуществляет подготовку кадров для науки; - позволяет получить образование по какой-либо иной специальности (переподготовка) на условиях отличных от получения высшего образования впервые; - охватывает любые образовательные отношения, усовершенствующие профессиональную основную подготовку в связи с развитием науки и общественно-техническим прогрессом. Кроме того, "состояние национальной системы образования и науки определяет направление и темпы развития страны. Поэтому стратегические решения в области образования и науки могут определить будущее России на ближайшие десятилетия"1. Конституция РФ в ч. 1 ст. 43 установила: "Каждый имеет право на образование"2. Это положение основано на важнейших международно-правовых актах, провозглашающих неотчуждаемость права на образование, таких как Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята Советом Европы в Риме 4 ноября 1950 г.), Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина, Конвенция о техническом и профессиональном образовании (принята ЮНЕСКО в Париже 10 ноября 1989 г.), Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (принят 16 ноября 1945 г. в Лондоне) и др. В развитие положений действующей тогда союзной Конституции, а в последствии и Конституции РФ, 10 июля 1992 г. был принят закон РФ "Об образовании", действующий в редакции от 13 января 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями . В преамбуле данного закона дается понятие образования: "Под образованием... понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)"1. А далее в п. 5 ст. 27 Закона РФ "Об образовании" перечисляются образовательные уровни (образовательные цензы), а именно: 1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование" . Таким образом, послевузовское профессиональное образование - это один из образовательных уровней в системе таковых. В тоже время само профессиональное образование также представляет собой определенную систему. В системе профессионального образования выделяют: начальное, среднее, высшее, послевузовское (аспирантура, ординатура, адъюнктура и другие формы), дополнительное (факультеты, курсы по повышению квалификации, центры профессиональной ориентации и другие формы). Таким образом, послевузовское профессиональное образование — это одна из составных частей системы профессионального образования. Оно делится на две основные организационные формы: послевузовское в системе высших учебных заведений, обеспечивающее прежде всего потребности самих вузов в научных и научно-педагогических кадрах и более специфичное или «специальное» послевузовское профессиональное образование, которое решает вопросы подготовки в рамках профессионально-научных или профессионально-образовательных квалификационных задач. Можно выделить специальные виды документов о послевузовском образовании: - документы научно-педагогических работников; - документы научных работников; - документы о повышении квалификации и переподготовке; Для большей ясности картины по поводу понятия и структуры послевузовского образования, обратимся к его основе - образованию высшему. В системе вузовской подготовки возможно ступенчатое образование с присвоением квалификации бакалавра, дипломированного специалиста и магистра. Система высшего образования неоднородна и дает основание полагать, что фактически послевузовское образование начинается уже в вузе при переходе с одной (более низкой, менее качественной, ступени на другую). С другой стороны, эта ситуация может быть оправдана тем, что по различным направлениям подготовки (специальностям) возможны разные сроки обучения. Что и было раньше, однако, всем выпускникам вузов выдавался диплом единого образца. В тоже время, такое разделение видимо позволяет «выживать» некоторым вузам в тяжелых условиях. На наш взгляд, это неоправданный подход к высшему образованию. Ступенчатое образование порождает недоверие к высшему образованию (к более низким его ступеням) и фактически берет на себя функции послевузовского. На сегодняшний момент может возникнуть ситуация когда лицо, имеющее квалификацию «бакалавра» поступит в аспирантуру и получит диплом кандидата наук, в то время как его однокурсники по вузу будут стремиться овладеть магистерскими программами.
Административно-правовое регулирование отношений в области после вузовского профессионального образования
Знания технологий всегда были и будут самым острым краем конкуренции, а конкуренция на рынке труда самым жестоким видом конфронтации в рыночно устроенной социальной среде. Проблему подготовки кадров ученых, публичных служащих высшего менеджмента, просто высококлассных специалистов может решить специализированная и хорошо налаженная система послевузовского образования, которая поддерживает всю систему образования в целом и высшее в особенности. Данная сфера общественных отношений безусловно является самостоятельным объектом государственного управления и соответственно достаточно большая часть отношений в системе послевузовского образования подлежит регулированию нормами административного права.
Здесь видится как минимум два вопроса: включаются ли нормы законодательства об образовании в административное право, и каково в этой связи соотношение между административным правом и нормами других отраслей включённых в образовательное законодательство?
Образовательное право иногда рассматривается как своеобразная комплексная отрасль права1, однако в теории права нет единства в вопросе о выделении в системе права комплексных, или вторичных отраслей, сформировавшихся вследствие осовременивания или усложнения так сказать, предметно-методологических характеристик первичных, традиционных отраслей права. В теории права принято считать, что критерием выделения отрасли может быть предмет и метод правового регулирования. Такой подход, по мнению СВ. Полениной, Е.А. Киримовой, не позволяет выделять комплексные отрасли права, т. е. вместо единой группы отраслей, рассматривать правовую систему как двухуровневое образование . И следовательно мы не можем говорить о такой отрасли права как образовательное право. Речь можно вести об отрасли законодательства именуемой образовательным правом. Юридическая целостность образовательных отношений может именоваться по-разному. Показательна её закрытость для научных юридических исследований. Возрастание интереса к образовательному законодательству мы можем наблюдать только сейчас, когда наблюдается бурный рост законотворчества в образовательной сфере. Является ли данная ситуация следствием «ведомственности» образовательного права прошлых лет и нынешним его трансформационным преобразованием в полнокровную правовую отрасль? Возможно, качественный и количественный рост норм об образовании обусловлен важнейшей сферой проявления принципа признания и защиты прав и свобод человека и гражданина. Имеется в виду многочисленная группа образовательных отношений, где права и свободы личности наиболее активно затрагиваются самой практикой в процессе педагогической деятельности. Они тщательно разработаны и защищены юридическими средствами развитых демократических стран и представляют собой действительно обособленную и специфичную область правового регулирования, которой до недавнего времени у нас не было. Практиковалось администрирование в образовании. Вопросов о наличии образовательного права не возникало. Сегодня положение дел иное. Бурный рост начал самоуправления, самоорганизации, увеличение интенсивности взаимодействия субъектов образовательного процесса со всеми ветвями власти, органами самоуправления, привели к количественному росту норм регламентирующих образование. Фактически произошло дополнительное урегулирование образования, точнее тех его сфер, которые ранее не регулировались или регламентировались в самой общей форме (педагогический процесс, статус образовательных учреждений, платные формы образования и др. сферы, осуществление дополнительных уставных видов деятельности), либо были исключительно административно правовыми, а теперь стали внутренним делом самих образовательных учреждений (введение новых образовательных специальностей, независимая аккредитация, внутреннее управление и самоуправление). Усложнились и административно-правовые отношения (введение лицензирования, регулирование в уставах порядка внутреннего управления учреждением). Однако оправдана ли постановка вопроса о наличии отрасли образовательного права. Речь думается должна идти о многоотраслевом регулировании образовательной деятельности. И это можно сделать практически одним правовым актом. Только несистематизированность этой области права позволяет развивать тему образовательного права. На самом же деле речь идет об элементарной методологической ошибке - смешении разнородных категорий ("право" и "законодательство") и их признаков.
Педагогическая деятельность весьма необычный объект административно-правового регулирования. В процессе образовательных отношений возникают социальные связи различных видов: внутри педагогического коллектива, внутри коллектива обучающихся и между двумя коллективами. По мнению Д.Н. Бахраха, такие отношения могут быть не только трудовыми, но и в отношении коллектива обучающихся -административно-правовыми, а образовательные отношения в их собственном смысле (как обучение, получение новых знаний) административной деятельностью не являются1. Управление в области образования проявляется сверх процесса получения новых знаний, и отдельно от управления внутри педагогического коллектива (управление персоналом). Сочетание разнородных, а порой и прямо противоположных по своей природе методов: педагогических и административных - делают систему образования и послевузовского его вида в особенности, своеобразным объектом административно-правового регулирования, наименее восприимчивым к административно-правовым средствам. В системе послевузовского образования административным правом урегулированы те отношения, которые напрямую не связаны с процессом обучения (в том числе ив первую очередь с научными творческими отношениями). Какая же область конкретно отведена административному праву?
Представляется, что эта область не включает процесс передачи-получения знаний, научную работу в собственном смысле слова, процедуру избрания кадрового состава, вопросы решаемые образовательными учреждениями самостоятельно. Таким образом, не могут правовыми средствами создаваться какие-либо прямые или косвенные препятствия, административные барьеры и ограничения в свободе научно-педагогической деятельности, за исключением тех, которые продиктованы соображениями этики и безопасности.
Понятие, виды и система после вузовского «научного» профессионального образования
Самостоятельной ветвью послевузовского основного профессионального образования согласно действующему законодательству является подготовка кадров высшей научной квалификации учреждениями Министерства образования и науки РФ, других министерств и ведомств, научными организациями и иными субъектами образовательных отношений.
Как было уже указано послевузовское научное профессиональное образование, характеризуется исследовательской направленностью образовательного процесса и связанно с соискательством ученых степеней «...и может быть получено в аспирантуре (адъюнктуре) и докторантуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и в научных учреждениях»
Обратимся непосредственно к рассмотрению основных особенностей правового регулирования данного вида послевузовского образования нормами административного права.
Деятельность в системе послевузовского научного профессионального образования регулируется рядом нормативных актов среди которых необходимо выделить общие (относящиеся к различным образовательным уровням) и специальные (непосредственно регулирующие отношения по осуществлению именно послевузовского научного профессионального образования).
Итак, к общим нормативным актам относятся: Конституция РФ, Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. "Об утверждении Федеральной программы развития образования"1, Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. с изм. и доп. от 10 июля и 7 августа 2000 г., 25 июня 2002 г.2 и др.
К специальным нормативным актам относятся: Федеральный закон "О науке и государственнной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г. с последующими изменениями и дополнениямиЗ, постановление Правительства РФ от 30 января 2002 г. "Об утверждении Единого реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней"4, Приказ Министерства образования РФ от 9 апреля 2002 г.. "Об утверждении Положения о диссертационном совете, инструкций и форм документов и др.
Несомненной заслугой ученых, выдвинувших идею о наличии образовательного права как самостоятельной отрасли права, является разработка Кодекса РФ об образовании, раздел XI Особенной части которого планируется полностью посвятить регулированию послевузовского профессионального образования.
Хотелось бы, чтобы послевузовское научное «образование было отдельной сферой образовательной деятельности, которая регулируется специальным законодательством, что позволило бы расширить права аспирантов и докторантов по овладению знаниями, повысить престиж научно-педагогического труда ...
Не менее важная задача была поставлена в Федеральной программе развития образования в п. 1.1.3 Раздела VI, а именно: "Разработать ... основные направления правового регулирования единой системы образования Российской Федерации, а также на уровне субъектов Российской Федерации и местном (муниципальном) уровне . Ст. 72 Конституции РФ в п. «е». ч. 1 устанавливает: "В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ... общие вопросы ... образования, науки...".
Ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Поэтому Федеральный закон "О послевузовском профессиональном образовании" должен решить вопрос о разграничении полномочий РФ и ее субъектов в данной сфере. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации является необходимой составной частью общего формирования образовательного законодательства3. Их полномочия по вопросам образования должны быть четко урегулированы законодательством в соответствии с п. «е». ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В противном случае это приводит к несоответствию федеральных законов и законов субъектов РФ и, как следствие, нарушению прав граждан РФ.
Административно-правовая характеристика понятия профессионально-квалификационного образования (повышения квалификации и переподготовки) государственных и муниципальных служащих
Повышение квалификации - это «обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач» V
«Профессиональная переподготовка - это получение работниками дополнительных знаний, навыков, необходимых для выполнения новых видов профессионально-дополнительных квалификаций» .
Повышение квалификации и переподготовка как вид послевузовского образования занимает отдельное место среди видов основной образовательной профессиональной подготовки. Особое значение играет фактор прямой связи данного вида образования с законодательством о государственной службе, что делает данный институт в правовом отношении сложным, отличным от других образовательных ступеней.
Включение в статус работника права - обязанности на послевузовское профессиональное образование в виде повышения квалификации, переподготовку предполагает рассмотрение всего данного института через призму организационных отношений, в которых переподготовка и повышение квалификации кадров рассматриваются как часть процесса управления, внутриорганизационной кадровой работы, управленческая функция. В особенности административно-правовой характер данной связи можно наблюдать в системе государственной и муниципальной службы. Соответственно дать точное научное описание такому виду образования, как переподготовка и повышение квалификации, можно изучив характерные особенности, содержание и структуру такого института административного права как институт государственной службы частью которого является рассматриваемый вид образования. Этот вид в большей степени урегулирован административным правом, чем другие, так как процесс образования включен в процесс государственной административной (внутриорганизационной) по характеру деятельности.
Двойственность в правовом регулировании послевузовского образования, что обусловлено одновременным действием законодательства о госслужбе и об образовании собственно публичных служащих, сыграла решающую роль в отсутствии должной правовой основы для регламентации важнейшего вида образовательной деятельности, переведя его в разряд подзаконных, ведомственных, служебных институтов.
Как следствие - данный институт слабо согласуется с другими видами профессионального образования.
Природа отношений в процессе послевузовского образования как указывалось многопланова. Как часть объективной социальной реальности образование государственных служащих есть процесс достижения ими высокого уровня профессионализма, компетентности до государственно-полезного и востребованного 1. Эта деятельность предваряет публичную службу, обеспечивает ее профессиональными кадрами и составляет единый процесс с государственным управлением организационно и функционально взаимосвязанный. Образовательные отношения наполняются управленческим содержанием и регулируются публично-правовыми средствами как и институт государственной службы.
Соответственно в предмет изучения науки административного права включаются образовательные отношения в процессе организации и в интересах государственной и муниципальной службы.
В самом общем виде данный вид образования в законодательстве о государственной службе закреплен в виде принципа профессионализма, что предполагает надежный, самообновляющийся механизм получения знаний в системе службы. Таким образом, решается приоритетная задача воспроизводства знаний свойственная всем видам образования.
Согласно теоретическим представлениям об управлении, организации и с учетом общенаучного системного метода, послевузовское образование государственных служащих образует системно-структурную часть государственного управления и соответственно имеет с ним внутреннее единство и родство. Для уяснения особенностей такого взаимодействия категорий обратимся к соответствующим исследованиям.
По мнению СВ. Рогожина и Т.В. Рогожиной в любой организации следует использовать систему научного управления. Созданная Ф. Тейлором и обоснованная в его книге «Принципы научного управления» (1911 г.) эта система включает такие элементы как: создание научного фундамента, заменяющего собой традиционные, практически сложившиеся методы работы; отбор и обучение сотрудников на основе научных критериев и др..
