Введение к работе
Актуальность темы исследования. Неотъемлемым условием поступательного развития общества является надлежащая охрана здоровья его членов. Государство несет особую ответственность за его сохранение и укрепление, ибо без надлежащей государственной заботы как о здоровье народа в целом, так и о здоровье каждого гражданина страны не может быть и речи о нормальном существовании российского общества. «Будущее России, наши успехи зависят от ... здоровья людей»1.
Социальная функция Российского государства с неизбежностью требует принятия им на себя руководящей роли в области охраны здоровья населения. Выработанный еще в начале XX в. принцип руководящей роли государства в деле охраны «общественного здравия» не есть некое «наследие патерналистского государства». Он представляет собой воспринятое во всех развитых странах мира основополагающее начало функционирования любой современной системы здравоохранения.
Государственное управление по сути представляет собой процесс постоянного и непрерывного осуществления функций государства. Этот процесс воплощается в реальную жизнь в виде каждодневной исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Указанную деятельность осуществляют органы и должностные лица, относимые в наше время к одной из трех ветвей государственной власти, а именно, к власти исполнительной. Именно поэтому органы исполнительной
Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года. //
власти с полным правом именуются одновременно и органами государственного управления.
Взаимосвязанное единство2 указанных органов,
осуществляющих исполнительно-распорядительную
деятельность преимущественно в рамках общественных (правовых)' отношений, складывающихся по поводу охраны здоровья населения представляет собой систему государственного управления в области здравоохранения.
Необходимость исследования основополагающих начал, законодательных основ функционирования, истории становления, современного состояния и перспектив развития указанной системы и определяет научную актуальность избранной темы исследования.
Что же касается практической актуальности проблемы, то она фактически определяется простой и ясной формулой: «Надлежащее управление здравоохранением равно устранению угрозы вымирания».
С начала 1990-х годов в нашей стране началось стабильное сокращение численности населения. В 1992 -2007 гг. в России ежегодно умирали более 2 млн. человек, что в расчете на 1000 человек в 2 раза больше, чем в Европе и в 1,5 раза больше, чем в среднем в мире. По показателю ожидаемой продолжительности жизни населения Россия также все больше отстает от экономически развитых стран. Между тем, если бы не огромные, сопоставимые с уровнем военного времени, потери от депопуляции, то население России в настоящее время превосходило бы существующий уровень более чем на
2 Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М.: «Мысль». 1998. С. 818. Коваленко А.И. Общая теория государства и права. М.: «ТЕИС». 1996, С. 31 и 34.
17 миллионов человек и составляло бы около 160 млн.
жителей3.
«Основной причиной низкой продолжительности жизни
населения в Российской Федерации является высокая
смертность граждан трудоспособного возраста. Из общего
числа умерших почти треть составляют граждане
трудоспособного возраста... Смертность от заболеваний
сердечно-сосудистой системы, составляющая 55 процентов
смертности от всех причин, в России в 3 - 4 раза выше,
чем в европейских странах. Среди причин смерти в
трудоспособном возрасте значительную долю (более 30
процентов) составляют внешние причины - случайные
отравления, самоубийства, убийства, транспортные
происшествия, прочие несчастные случаи»4.
Уровень смертности обусловлен также высоким уровнем
заболеваемости населения, распространенностью
алкоголизма, наркомании, табакокурения. В стране «не
созданы условия, побуждающие людей бережно относиться к
< собственному здоровью и здоровью своих детей»5.
Еще в 2000 г, в своем первом ежегодном Послании
Федеральному Собранию Российской Федерации Президент
России говорил о том, что, России грозит вымирание6. В
своем послании 2007 глава государства отмечал, что
основной целью приоритетного национального проекта
См.: Концепция демографической политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351. // Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.).
4 Там же. Следует отметить, что это именно основная, но далеко не единственная причина низкой продолжительности жизни. s Там же. 6См.:
«Здоровье» является «сокращение смертности и увеличение рождаемости»7.
Решение подобного рода задачи вряд ли по плечу существующей системе управления здравоохранением в Российской Федерации. По признанию самих специалистов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «за 1993-2005 годы численность населения России сократилась на 5,8 млн. человек, или на 4%». По их оценкам8 «вне зависимости от тенденций рождаемости и смертности на период до 2015 года численность населения будет уменьшаться ... и к 2016 году составит 138,0 млн. человек» что на 5,5 млн. человек меньше, чем по состоянию на 1 января 2005 года».
В силу этого представляется необходимым осмысление и обоснование теоретических и практических подходов к модернизации системы органов государственного управления в области здравоохранения. Эта система должна наиболее полно отвечать стоящим перед ней задачам9 возрождения и развития отечественного здравоохранения, на решение которых направлен приоритетный национальный проект «Здоровье».
Цель исследования. Целью исследования является достоверное с фактической, непротиворечивое с логической и обоснованное с научной точек зрения осмысление истории возникновения, этапов становления и желательных направлений развития отечественной системы
'Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М. 2007. С. 24.
8 См.: официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации -
9 Кстати, разразившийся в прошедшем году кризис в области лекарственного обеспечения населения -
ярчайший показатель того, что на данный момент рассматриваемая система, очевидно, не отвечает
указанному критерию. В конечном итоге решение проблемы обеспечения доступности отечественных
лекарственных средств пришлось поручать другому федеральному министерству (см.: Минпромэнерго
подсело на лекарства. Коммерсантъ. 2008. S февраля).
органов государственного управления в области здравоохранения. При этом результатом указанного осмысления становятся предложения по совершенствованию построения и некоторых аспектов функционирования указанной системы.
Объект исследования. Объектом исследования являются урегулированные административным правом общественные отношения, связанные с построением и функционированием отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения.
Предмет исследования. Предметом исследования является отечественная система органов государственного управления в области здравоохранения на всех исторических этапах её развития, а также компетенция этих органов и современные методы их деятельности.
Методология исследования. В основу методологии исследования были положены политико-юридический, исторический, формально-логический, формально-юридический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие традиционные для юридической науки методы познания.
Научная база исследования. Научную базу исследования составляют труды таких дореволюционных, советских и современных отечественных административистов как А.Б. Агапов, И.Н. Ананов, И.Л Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Э.Н. Берендтс, В.А. Власов, И. И. Евтихиев, В. В. Ивановский, Н. А. Игнатюк Л. А., Н. М. Казанцев, Л. А. Калинина, Г. Н Колибаба, Н. М. Конин, Б.М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев Д.М. Овсянко, Г.И Петров, СМ. Петров, Л. Л. Попов Ю. Н Старилов, Ю. А.
Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, зарубежных административистов С. Поповича, Г. Брэбана, Т. Щонеруса и др., а также занимающихся или занимавшихся в разное время вопросами государственного управления в области здравоохранения специалистов-медиков, в частности, Р.С. Акчурина, А.А. Баранова, Т.Б. Дмитриевой, Н.И. Пирогова, Н.А. Семашко, Л.М. Рошаля, М.Ю. Федоровой, Е.И. Чазова, Ю.В. Шевченко и пр.
Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что на современном этапе в российской административно-правовой науке практически не проводилось комплексного исследования отечественной системы государственного управления в области здравоохранения на всех исторических этапах её становления и развития - от Московского государства до современного периода, то есть до проведения административной реформы.
Появившиеся после 1991 года единичные исследования по данной тематике10, в значительной степени уже устарели. Кроме того, необходимо отметить, что докторская диссертация В. П. Новоселова в значительной части посвящена внутриорганизационным аспектам управления учреждениями здравоохранения, тогда как настоящее исследование рассматривает в основном вопросы государственного управления здравоохранением в аспекте построения и функционирования системы исполнительной власти
10 В частности: Куделин Е.Д. Управление здравоохранением в условиях реформ (организационно-правовые проблемы). Авт. дисс. К.Ю.Н. Москва. 2002; Новоселов В.П. Административно-правовые основы управления здравоохранением в субъектах федерации. Авт. дисс. д.ю.н. Екатеринбург. 1999.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные выводы и предложения:
1. Обосновывается необходимость законодательного
закрепления четкой системы принципов функционирования
органов государственного управления в области
здравоохранения, в которую должны быть включены:
а) принцип руководящей роли государства в деле
охраны здоровья населения;
б) принцип реальной общедоступности и бесплатность
для населения основных видов квалифицированной
медицинской помощи;
в) принцип субсидиарности (дополнительности)
платных для населения видов медицинской помощи;
г) принцип обеспечения гарантированной свободы
выбора субъекта, условий и качества продажи товаров,
выполнения работ и оказания услуг в области
здравоохранения;
д) принцип приоритета профилактических мер в
области охраны здоровья граждан;
е) принцип ответственности каждого гражданина за
состояние собственного здоровья и здоровья окружающих;
ж) принцип ответственности государства за состояния
здоровья населения в целом.
2. Выявлена возникшая в ходе совершенствования
федерального законодательства о здравоохранении
тенденция восстановления нарушенного ранее баланса в
распределении полномочий между федеральными органами
государственного управления и органами государственного
управления субъектов Российской Федерации в области
здравоохранения, основными направлениями которой, по нашему мнению, _,должны быть:
а) концентрация полномочий в области санитарно-
эпидемиологического надзора на федеральном уровне;
б) дальнейшее расширение полномочий субъектов
Российской' Федерации в области лекарственного
обеспечения населения;
в) отнесение отдельных (в частности, контрольно-
надзорных) полномочий Российской Федерации, переданных
в настоящее время для осуществления органами власти
регионального уровня, к собственным полномочиям
субъектов Российской Федерации.
3. Развивается идея о необходимости принятия в области охраны здоровья населения единого кодифицированного законодательного акта федерального уровня - Кодекса законов Российской Федерации о здравоохранении.
4.Обосновывается тезис о том, что в современных условиях приоритет при управления в области здравоохранения должен быть отдан косвенным административно-правовым методам {то есть преимущественно опосредованному государственному управлению). Вместе с тем внутри системы опосредованного государственного управления не следует допускать принижения роли базовых методов государственной разрешительной политики (регистрации, лицензирования, сертификации, аттестации, аккредитации, и т.д.). Одновременно необходимо расширять сферу применения информационных методов косвенного управления
и увеличение роли методов опосредованного государственного принуждения.
Доказывается, что в результате административной реформы в России возникла новая, базирующаяся на рецепции мирового опыта, система федеральных органов государственного управления в области здравоохранения. Вместе с тем разграничение функций между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти по принципу разделения политико-правотворческих, контрольно-надзорных, и индивидуально-управленческих (правоприменительных) функций не отвечает управленческим задачам в области отечественного здравоохранения.
Обосновывается тезис о том, что видовой состав федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного управления в области здравоохранения, требует корректировки. Из него целесообразно исключить федеральные агентства.
Аргументируется положение о том, что упразднение Министерства здравоохранения Российской Федерации как самостоятельного федерального органа исполнительной власти оказало негативное влияние на систему государственного управления в области здравоохранения.
8. Предлагается выделить следующие основные направления совершенствования отечественной системы органов государственного управления в области здравоохранения:
а) восстановление самостоятельного Министерства здравоохранения Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области здравоохранения, важнейшей функцией которого должна стать организация лечебно профилактической помощи населению;
б) воссоздание в системе восстановленного Минздрава
России его территориальных органов которые
целесообразно создавать на уровне федеральных округов в
виде территориальных департаментов Министерства
здравоохранения Российской Федерации;
в) создание новой системы подведомственных
воссозданному Министерству здравоохранения Российской
Федерации иных федеральных органов исполнительной
власти. при формировании которых следует
руководствоваться принципом разграничения связанных
между собой управленческих функций принципом
разграничения внутриотраслевой компетенции;
г) конституирование отраслевых органов
государственного управления здравоохранением в
субъектах Российской Федерации желательно в форме
министерств здравоохранения, при одновременном указании
на целесообразность использования в городах
федерального значения специфической организационно-
правовой формы департамента, а в автономной области и
автономных округах - такой формы как управление.
д) признание необходимости создания в большинстве
субъектов Российской Федерации территориальных органов
государственного управления здравоохранением,
подчиненных соответствующим региональным органам.
9. Обосновывается целесообразность создания подведомственных Минздраву России, но относительно самостоятельных Федеральной службы по санитарно-эпидемиологическому надзору (Россанэпиднадзор) и Федеральной фармацевтической службы (ФФС), которые должны иметь собственные территориальные органы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования организации и функционирования отечественной системы государственного управления здравоохранением в целом.
Указанные выводы также могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов для построения эффективной системы государственных органов исполнительной власти в области охраны здоровья населения соответственно на федеральном и региональном уровне.
Кроме того, упомянутые выводы, как и эмпирический материал диссертации могли бы быть востребованы как в процессе изучения и проведения научных исследований актуальных проблем государственного управления в области медицинской и фармацевтической деятельности (в том числе при подготовке учебных и научных изданий), так и при осуществлении нормотворческой (в том числе законодательной) деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные в результате проведенного
исследования, прошли апробацию в ходе депутатской деятельности диссертанта в составе Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в которых принимал участие диссертант, а также в публикациях по теме работы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на семь параграфов, заключения, перечня правовых актЪв и списка литературы.
