Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система и структура органов управления в области социальной защиты населения 12
1.1. История развития управления в области социальной защиты населения 12
1.2. Понятие и содержание управления в области социальной защиты населения 21
1.3. Современная система органов управления в области социальной защиты населения и ее структура 60
Глава 2. Ресурсное обеспечение системы управления в области социальной защиты населения и проблемы нормативно-правового регулирования 83
2.1. Понятие и сущность ресурсного обеспечения в области социальной защиты населения 83
2.2. Формы и методы управленческой деятельности 93
2.3. Государственная служба в области социальной защиты населения: понятие, проблемы, сущность 126
2.4. Проблемы финансового обеспечения управления 145
2.5. Информационный аспект управления в области социальной защиты населения 154
2.6. Основные проблемы государственного управления в области социальной защиты населения и законодательные пути их решения 159
Заключение 175
Список использованной литературы 187
Приложение 226
- История развития управления в области социальной защиты населения
- Понятие и содержание управления в области социальной защиты населения
- Понятие и сущность ресурсного обеспечения в области социальной защиты населения
- Формы и методы управленческой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Данное диссертационное исследование посвящено изучению сущности государственного управления в области социальной защиты населения в Российской Федерации, а именно ее организационно-правовой модели. В настоящее время это наиболее актуальная тема в административном праве и иных отраслях права, например, в праве социального обеспечения. Актуальность темы исследования обусловлена несколькими объективными причинами.
Во-первых, социально-экономические преобразования, проводимые в России, определили кризисное состояние социальной сферы и вызвали значительное увеличение количества социально незащищенных слоев населения. В 1999 году слой обеспеченных и богатых граждан составлял 4,3 %, средний слой — 14, 4 %, слой малообеспеченных граждан — 26,6 %, слой бедных граждан — 54,7 %. В 2000 году численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила уже 50,5 млн. человек, по сравнению с 1999 годом — 43,8 млн. человек.
Во-вторых, тотальная бедность населения связана с низким уровнем заработной платы, стипендий, пособий, отставанием размера минимальной пенсии от прожиточного минимума, сокращением числа наёмных работников, нестабильностью и недостаточностью государственного финансирования социальных программ.
В-третьих, демографическая обстановка постоянно ухудшается (в 2000 году на одного пенсионера приходилось 1,78 работающих).
Сложившаяся ситуация требует от государства осуществления определенных мер, направленных на устранение возникших проблем, на формирование единой модели социальной политики для создания условий достойного существования своих граждан. Необходимость ре формирования распределительной системы пенсионного обеспечения и социальной защиты населения возникла давно. Начиная с 1995 года постановлением Правительства РФ от 07.08.95 г. «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» была одобрена Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. В 1999—2000 годах Правительство РФ утверждает План действий в области социальной политики и модернизации экономики, а также Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы).
В ходе поиска новых подходов к созданию эффективных форм управления социальной защитой населения ранее действующая система государственного управления указанной сферой должна быть полностью трансформирована. Поэтому проведение теоретико-правового исследования понятия и содержания государственного управления социальной защитой населения позволит определить основные направления совершенствования законодательной базы реформы, особенности формирования новой организационно-правовой модели управления социальной защитой населения, концепции социального законодательства, форм и инновационных методов управления, взаимодействие органов управления на всех уровнях, возможное изменение структуры особенной части административного права — появление социального права.
Изменение системы государственного управления социальной защитой населения усиливает необходимость законодательного закрепления оптимальных условий реформы и их соответствия социально-экономическим условиям. Кроме того, современный период преобразования характеризуется активной законотворческой деятельностью на федеральном уровне и поэтапным совершенствованием социального законодательства в субъектах РФ, осуществляемым даже с опережающими темпами. Законодательство субъектов РФ направлено в большей степени на снижение социального неравенства, последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ и более комплексно решает стоящие перед социальной защитой населения задачи.
Исследование указанных направлений и проблем определяет актуальность темы предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Современный период развития науки административного права характеризуется наличием некоторых ранее опубликованных исследований, посвященных государственному управлению социальной защитой населения в советское время (В. И. Максимовский). В настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематике, имеются лишь разрозненные диссертационные исследования (Т. Анбрехт, В. Савостьянова, С. Соловьева, А. Хвостунцев), касающиеся отдельных вопросов государственного управления в сфере социальной защиты населения в условиях социально-экономического реформирования. Естественно, они не охватывают всего спектра проблем. Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблематики сущности государственного управления социальной защитой населения, нельзя вместе с тем не отметить, что необходимо обобщить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-правовой ситуации. Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в дальнейшей разработке.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются выявление сущности государственного управления в области социальной защиты населения, анализ правовых и организационных проблем деятельности органов социальной защиты, определение направлений совершенствования законодательства, а также раз работка концептуальных предложений по улучшению форм и методов, ресурсного и информационного аспектов функционирования указанных органов. Для достижения целей исследования автор поставил следующие задачи:
1) изучение исторических особенностей развития управления в области социальной защиты населения;
2) определение понятия и содержания управления в области социальной защиты населения;
3) анализ современной системы и структуры органов управления в области социальной защиты населения;
4) исследование понятия и сущности ресурсного обеспечения в области социальной защиты населения;
5) выявление особенностей форм и методов управленческой деятельности в сфере социальной защиты населения;
6) выявление понятия, сущности и проблем государственной службы в области социальной защиты населения;
7) исследование информационного аспекта в области социальной защиты населения;
8) выявление основных проблем государственного управления в области социальной защиты населения и выработка соответствующих рекомендаций и предложений.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в сфере деятельности государства по реализации социальной политики, направленные на обеспечение законодательно установленных социальных гарантий и реализацию оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей жизнеобеспечения личности, а также поддержки социально незащищённых слоев населения.
Предметом исследования являются сущность, формы, методы государственного управления в области социальной защиты населения, административно-правовой статус органов социальной защиты, а так же процессы формирования социального законодательства в Российской Федерации.
Теоретические и методические основы диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов: А. П. Алёхина, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. С. Вельского, С. Н. Братуся, И. И. Верееменко, И. А. Галагана, Е. Ю. Грачевой, А. А. Дёмина, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. И. Максимовско-го, М. Я. Масленникова, В. Н. Новосёлова, И. В. Панова, В. Г. Розенфельда, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, В. А. Юсупова и других. Научные исследования этих ученых помогли изучить, объяснить особенности государственного управления социальной защитой населения, преимущества и недостатки, спрогнозировать направления совершенствования правового регулирования указанного явления.
При подготовке диссертационной работы использовался комплекс методов научного познания — диалектического, исторического, системного, частнонаучных методов — формально юридического, логического, а также специальных методов — сравнительно-правового, социологического, статистического наблюдения.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления и отделений Пенсионного фонда РФ. Это обуславливает достоверность диссертационного исследования.
Автором обобщено и проанализировано федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ по вопросам социальной защиты населения (Воронежская, Липецкая, Орловская, Белгородская, Там бовская, Курская, Брянская, Московская области, Республика Саха (Якутия), Республика Алтай и другие) и деятельности государственных служащих. Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные управлений социальной защиты населения субъектов РФ.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в работе предпринята попытка всестороннего исследования понятия и содержания государственного управления в области социальной защиты населения и его организационно-правовых проблем в новых социально-экономических условиях.
В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Осуществлена объединенная классификация управляемых объектов в сфере социальной защиты населения по видам (целям) деятельности и организационно-правовым формам, выявлены их особенности и роль в формировании системы управления социальной защитой.
2. Определены понятие государственного управления социальной защитой населения, его функции, особенности, цели воздействия на субъекты и управляемые объекты с точки зрения системы.
3. Выполнена классификация субъектов системы управления социальной защитой населения, а также самих органов управления в данной сфере на две подсистемы, выявлены особенности их функционирования. Они делятся на органы управления родовой компетенции и органы управления смешанной компетенции. К первой подсистеме относятся Министерство труда и социального развития РФ, Управление социальной защиты населения субъекта РФ, органы социальной защиты населения административно-территориальной единицы, Пенсионный фонд РФ и его отделения, Фонд социального страхова нияРФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, ко второй подсистеме — органы государственной власти субъектов РФ, Правительство РФ, Национальный совет по пенсионной реформе и самостоятельная система пенсионного обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц. Вся система управления социальной защитой является раздробленной, с недостаточно определенными взаимосвязями внутри структуры органов управления.
4. Предложено уточнить функцию контроля за деятельностью Пенсионного фонда РФ и его отделений и определить порядок его взаимодействия с управлениями социальной защиты населения субъектов РФ и Министерством труда и социального развития РФ. При Министерстве труда и социального развития и на местах создать Инспекцию, рассматривающую в досудебном порядке споры по вопросам пенсионного страхования, назначения и выплаты профессиональных пенсий, пособий и аналогичные жалобы пенсионеров. В перспективе необходимо сформировать систему социальных судов, функционирующих по указанному принципу, а также исследующих проблемы, связанные с заключением, изменением и расторжением договоров в социальной сфере.
5. Проанализированы правовые и социальные причины неопределённости правового статуса и компетенции Пенсионного фонда РФ с точки зрения теории административного права. Для уточнения его статуса предлагается внести в Гражданский кодекс РФ теоретико-правовую конструкцию — «государственное юридическое лицо», которое должно обозначать специфику функционирования государственного органа или квазигосударственного органа (внебюджетные фонды). Выделены виды (формы) государственных юридических лиц. Их правовое положение должно отличаться от правового статуса обычных юридических лиц — по порядку создания, деятельности и ответственности.
6. Определены особенности правовых и неправовых форм управле ния социальной защитой населения. Выявлены роль, функции и значение социальных программ, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ как краткосрочных моделей управления социальной защитой населения субъектов РФ. Установлена классификация административных договоров, применяемых в сфере социальной защиты населения, сферы применения подобных договорных отношений (социальное обслуживание, страхование, занятость), особенности заключения и правовой регламентации в субъектах РФ.
7. Выявлены понятия государственной службы в органах управления социальной защиты населения и социального статуса государственных служащих, занятых в указанной сфере.
8. Установлены глобальные организационно-правовые проблемы управления социальной защитой населения. Одна из них — современное формирование новой правовой модели государственного управления социальной защитой населения (оформление социального законодательства как подотрасли административного законодательства, его кодификация, появление социального права в структуре особенной части административного права).
Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его результатов вытекают из необходимости взаимодействия новых организационных структур, уточнения их компетенции, очерчивания их функций, форм и методов работы, определения рациональной модели государственного управления социальной защитой населения. Положения настоящего исследования могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания ряда специальных учебных курсов: «Административное право», «Теория государственного управления» и другие. Предложения, рекомендации могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной власти.
Диссертация обсуждена на кафедре административного, муници пального и финансового права Воронежского государственного университета. Научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете. Основные положения диссертации были опубликованы.
Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Приложение помогает обосновать новизну предложений, высказанных автором, а также иллюстрирует анализ действующего законодательства.
История развития управления в области социальной защиты населения
Первые сто лет существования древнерусского государства, возникшего в результате объединения восточнославянских племён, не внесли существенных изменений в сложившуюся систему помощи нуждающимся. Древнерусская народность, от которой впоследствии произошли русские, украинцы и белорусы, следовала традициям благотворительности, сформировавшимся у восточных славян. Эти традиции существовали в виде обычаев и обрядов, связанных прежде всего с производственной деятельностью людей. Поворотным пунктом в развитии благотворительности на Руси стало её крещение, в результате которого христианство приобрело статус государственной религии. Это учение, обращенное ко всем людям, открывало более широкие возможности для осуществления помощи нуждающимся. В то же время оно породило явление «нищелюбия», которое определяло развитие благотворительности в России до конца XVII века.
Традиции благотворительности, заложенные киевскими князьями, унаследовали их московские преемники, с деятельностью которых было связано становление государственности в России. В 1551 году в Москве с участием Ивана Грозного и членов Боярской думы состоялось собрание высшего духовенства Русской православной церкви, получившее название Стоглавого собора. Указав на общественную опасность роста нищенства, оно высказалось за то, чтобы государство создавало богадельни, в которые помещались бы все нуждающиеся. Идея государственного призрения, сформулированная Стоглавым собором, не была, однако, реализована в полной мере ни Иваном Грозным, ни кем бы то ни было из его преемников до Екатерины II, хотя многие из них внесли большой вклад в развитие частной благотворительности .
Пётр I посвятил первые годы своего единоличного правления поиску путей реформирования России, которая во многих отношениях уступала странам Европы. Что касается государственной помощи нуждающимся, то её система при Петре I ещё не сложилась, хотя и начала создаваться. Важный шаг на пути к созданию этой системы был сделан в 1712 году, когда Пётр I своим указом запретил не только просить милостыню, но и подавать её. Одновременно повелевалось открывать во всех губерниях богадельни, в которые помещались бы больные и старики, не имевшие крыши над головой. Согласно указу Петра I, здоровые нищие мужского пола направлялись в смирительные дома, а женского — в прядильные, где они принуждались к труду. На монастыри этим указом возлагалась ответственность за содержание бывших солдат, а также сирот, которые после семи лет должны были отдаваться в обучение. Возлагалась возможность использовать церковь для призрения сирот.
Система государственного призрения сложилась в России при Екатерине II, издавшей в 1763 году указ об открытии Московского воспитательного дома, в который принимались дети-сироты в возрасте до трёх лет. Кроме Москвы воспитательные дома были открыты в Петербурге (1770) и ряде других российских городов. Понимая неразрывную связь детских и женских проблем, Екатерина II издала в 1764 году указ об основании Воспитательного общества благородных девиц, известного больше как Смольный институт. Через год при этом институте было открыто училище, в которое принимались девушки мещанского происхождения.
В 1776 году во всех губерниях России были созданы приказы общественного призрения, которые занимались вопросами помощи нуждающимся. Этими вопросами позже, в XIX веке, активно занималось также Ведомство учреждений Императрицы Марии, имевшее в своём ведении различные благотворительные заведения. В связи с реформой местного самоуправления, начатой в России в 60-х годах XIX века, функции приказов общественного призрения перешли земствам. К концу XIX столетия в России был накоплен большой опыт в деле помощи нуждающимся, который, однако, оказался в значительной мере невостребованным вплоть до наших дней.
В России благотворительность широко распространилась в XIX — начале XX века. Экономическое развитие России, ускоренное либерально-демократическими реформами 60—70-х годов XIX века, привело к росту предпринимательства, накоплению капиталов. Это создавало материальную основу для ускоренного развития общественной и частной благотворительности. Размаху благотворительной деятельности способствовало и поощрительное законодательство. Бурный рост благотворительности в России явился результатом осознания многими предпринимателями своей личной ответственности перед обществом. В основе этого осознания была мысль о том, что Господь Бог даёт богатство в пользование и обязательно потребует по нему отчёта. А значит, богатый человек несёт моральную ответственность за использование своего богатства и должен употребить часть средств на помощь бедствующим, нуждающимся.
Система благотворительной помощи в России во второй половине XIX — начале XX века представляла собой разветвлённую сеть и подразделялась на общественную, общественно-государственную и частную.
Субъектами общественной благотворительности были прежде всего общества, финансовые средства которых составлялись из взносов их членов, единовременных частных пожертвований и процентов с ценных бумаг. К этому типу относились различные общества или кассы взаимного вспоможения, такие как Общество поощрения трудолюбия для помощи женщинам, оставшимся без средств к существованию (основано в 1863 году).
К общественно-государственной благотворительности относилась деятельность учреждений, которые финансировались не только за счёт членских взносов, частных пожертвований, процентов с ценных бумаг, но и за счёт государственных средств, таких как Императорское Человеколюбивое общество, Ведомство учреждений Императрицы Марии и др.
Одним из первых в России специальных благотворительных обществ для помощи бедным и обездоленным детям было Общество Синего Креста, созданное в 1882 году в Петербурге. Многие благотворительные общества имели православный характер. По данным ряда исследователей (А. Линдеймейер), от 20 до 40 % всех благотворительных обществ, открывшихся в России с 1856 по 1875 год, оказывали помощь людям православного вероисповедания.
Широкой благотворительной деятельностью отличались московские предприниматели, владельцы кожевенных и суконных фабрик братья Бахрушины. Известная династия уральских промышленников Демидовых славилась своей филантропией. На средства П. П. Демидова было открыто несколько учебных и благотворительных заведений, реальных училищ, школ грамотности, больниц и аптек. Филантропической деятельностью занималась и семья московских предпринимателей-кондитеров Абрикосовых.
Понятие и содержание управления в области социальной защиты населения
Множество трудов ученых-административистов посвящено управлению и его главному виду — государственному управлению. Управление имеет место в различных сферах деятельности человека, но этот процесс во многом универсален и подчинен одним и тем же закономерностям1. В монографическом исследовании профессора Ю. Н. Старилова «Административное право: История. Наука. Предмет. Нормы» дается определение управления. Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объектов управления выступают: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологии, т. е. различные явления и процессы2. Исследование процесса управления немыслимо без осознания термина «система управления». Любая система управления состоит минимум их двух взаимосвязанных, находящихся в диалектическом единстве и противоречии элементов — объекта и субъекта управления3. Если отсутствует один из них, то говорить о наличии системы управления нельзя. Ведь целостность системы определяется в единстве целей, задач и, конечно, взаимосвязей субъекта и объекта управления. Под объектом управления понимается сфера общественных отношений и их определенные организационные формы4. Об этом упоминает и профессор Г. В. Атаманчук. Так, в качестве управляемых со стороны государства выступают те общественные отношения (объект управления), виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей5. Эффективная деятельность объектов управления зависит от оптимально выбранных для них организационных форм. Выбор является самым сложным, так как именно организационная форма создает условия для реализации соответствующих общественных отношений1. Подобные организационные формы должны обязательно иметь юридическое оформление, достаточно полное и ясное. Юридическое определение особенно необходимо для порядка формирования общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля за объектом управления2. Думается, в правовом аспекте упорядоченность управляемых общественных отношений изначально должна закрепляться в соответствующих концепциях или программах развития, например, в программе (концепции) развития социальной защиты в Российской Федерации. Объект управления выполняет ведущую роль в системе управления из-за специфических свойств — целенаправленности, самоуправляемости, самоактивности и адаптивности3. Объекты управления зависят от объективных условий жизнедеятельности общества и воспроизводят их. Изменение структуры общества, его «интересов», сущности развития экономических и политических отношений (становление рыночной экономики, снижение активности государства в управлении обществом) порождает новые органы, новые управляемые системы. Соответственно появляются новые функции управления. Следовательно, объект управления наделен определенными функциями, целями, задачами, поэтому субъект управления должен организовать и обеспечить соответствующее состояние объекта управления. В данном случае система управления будет эффективно действовать. Трудно не согласиться с высказыванием И. Л. Бачило: «Решить проблему формирования и совершенствования системы управления можно лишь при ориентации на объект и его потребности»1. Все объекты системы управления социальной защитой могут быть классифицированы в зависимости от цели их деятельности. Такая классификация помогает вычленить присущие объекту цели, задачи, функции, дает возможность определить роль каждого объекта в системе, позволяет рассмотреть вопросы функционирования объектов социальной защиты в современных условиях. В управляемой системе вообще обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов: 1) человек в проявлениях его поведения, трудовой деятельности, общественной деятельности; 2) коллективы и объединения людей; 3) общество в целом2. Структура управляемых объектов в сфере социальной защиты непосредственно определяет развитие и совершенствование отдельного блока социальной сферы. Объекты управления социальной защитой следует подразделить по виду (цели) деятельности: 1. Объекты, непосредственно осуществляющие обеспечение граждан определенными видами социального страхования. К ним прежде всего относятся внебюджетные государственные социальные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования). 2. Объекты, обеспечивающие социальное обслуживание населения. 3. Объекты, оказывающие государственную социальную помощь. 4. Объекты, обеспечивающие подготовку кадров для работы в сфере социальной защиты населения. 5. Объекты, обеспечивающие сферу социальной защиты населения необходимой информацией, проводящие правовую пропаганду социальных знаний населению (журналы «Пенсия», «Социальное обеспечение» и др.). Можно привести и другую классификацию объектов управления системой социальной защиты: 1. Обязательное государственное социальное страхование в форме отчислений во внебюджетные государственные социальные фонды либо в форме прямых бюджетных ассигнований (пенсии военнослужащим и страховые выплаты в случае смерти, причинения вреда здоровью).
Понятие и сущность ресурсного обеспечения в области социальной защиты населения
Основная задача проводимой высшими органами власти Российской Федерации социальной политики — максимально возможное поддержание уровня жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев. В настоящее время социальная политика государства планируется так, чтобы большую часть решения проблемных социальных вопросов возложить на само население. Хотя специалисты федеральных министерств, занимающихся экономическими расчётами пенсионной реформы, утверждают: постепенный переход к смешанной пенсионной системе, сочетающей нынешнюю систему и накопление, приведет к тому, что средняя пенсия достигнет не менее 40 % от среднего заработка. Если реформы не будет, то пенсия снизится до 20—25 % от средней заработной платы (сейчас она составляет 33 %)К На наш взгляд, до тех пор, пока экономическое положение страны стабилизировано не будет, на весомые результаты реформы рассчитывать сложно.
В экономически богатых странах 70 % населения являются представителями среднего класса. По статистическим данным Всероссийского центра уровня жизни, у 54,7 % жителей Российской Федерации доход ниже прожиточного минимума. Реальная зарплата в настоящее время составляет лишь 40 % от уровня 1991 года. В 1999 году в России слой обеспеченных и богатых граждан составлял 4,3 %, средний слой — 14,4 %, слой малообеспеченных граждан — 26,6 %, слой бедных граждан — 54,7 %х. Данная ситуация глобально не изменилась и в 2001 году. Рассуждения об эффективности будущей реформы при тотальной бедности населения (80 % граждан) настораживают. Согласно пункту 1 Постановления Правительства РФ от 21.12.2001 г. № 879 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2001 года»2 устанавливается прожиточный минимум в расчете на душу населения 1524 рубля за III квартал 2001 года, для трудоспособного населения — 1658 рублей, для пенсионеров — 1163 рублей. Исчисление прожиточного минимума осуществляется по специальным методикам. Методика исчисления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации3 устанавливает порядок его исчисления как суммы потребительской корзины и расходов по обязательным платежам и сборам.
Потребительская корзина состоит из стоимости минимального набора продуктов питания и непродовольственных товаров и услуг для основных социально-демографических групп населения. Например, расчет необходимого количества непродовольственных товаров представляет собой следующее: куртка с меховой подстежкой покупается в количестве 1 штуки на 8 лет, полуботинки — 2 штуки на 5 лет, пододеяльник — 6 штук на 8 лет и т.д. Продовольственные товары рассчитываются на год: говядина в количестве 15—12 кг на человека, свинина 4—3 кг, рыба свежая — 14—12 кг, яйца — 180—150 штук, рис — 1—2,9 кг, хлебопродукты — 177—124,9 кг. Подобный минимальный набор продуктов питания показывает, что среднестатистический гражданин России в 2001 году потреблял минимум в день говядины — 40 грамм, свинины — 11 грамм, свежей рыбы — 39 грамм, яиц — 0,5 штуки, рис — 3 грамма, хлебопродуктов — 491— 347 грамм. В соответствии со ст. 1 Федерального закона РФ от 24.10.97 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»1 прожиточный минимум предназначается для обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и размера минимальной пенсии по старости. Получается, что основная масса населения согласно указанным минимальным стандартам вынуждена питаться хлебопродуктами и водой. Средняя заработная плата трудоспособного населения составляет 2000 рублей, а 40 % от нее составляет 800 рублей. Прожиточный минимум для пенсионера составляет 1163 рубля, на который прожить просто невозможно.
Данные выводы проиллюстрируем на примере Воронежской области. Функционирование народнохозяйственного комплекса Воронежской области в 2001 году происходило в чрезвычайно сложных условиях, экономическую сущность которых определяли действия хозяйствующих субъектов и населения по преодолению финансово-бюджетного кризиса, вызванного непродуманностью макроэкономических решений. Сформировавшиеся в середине 2000 года тенденции роста в отраслях экономики сменились новым витком спада производства и снижением уровня жизни основной части населения. И, как результат, намеченные параметры социально-экономического развития области в 2001 году достигнуты не были. Сократились валовой региональный продукт, объемы промышленного и сельскохозяйственного производства, розничного товарооборота.
Ввиду высокого уровня инфляции, сохранения задолженности федерального бюджета по государственному заказу, задолженности бюджетов всех уровней по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, сохранения практики натурализации выплаты заработной платы, в хозяйствующих субъектах не был обеспечен выход на прогнозируемую траекторию по ряду социальных параметров. Прежде всего, это касается денежных доходов и реальной заработной платы населения области.
Уровень платежеспособного спроса и потребления населения в 2001 году оценивался в 85 % по сравнению с 2000 годом, что наряду с социальными последствиями серьезно сдерживало рост экономического развития территории.
Формы и методы управленческой деятельности
Государственное управление должно играть в жизни общества большую роль. Государству необходимо регулировать, регламентировать, контролировать экономическую и социальную сферы, не отпускать на самотёк эти важные сегменты общественно-государственного устройства. Слабое государство не способно решать экономико-социальные задачи, стоящие перед ним. Красивые характеристики экономического роста за 2000—2001 годы (на 7,3 %; объём промышленной продукции на 10 %; инвестиции на 17,2 %; заработная плата выросла, по словам Г. Грефа, на 23,8 %; не растёт инфляция)1 уживаются вместе с не радующими процессами. Например, всего 5 % ВВП идёт на промышленность, сельское хозяйство, науку, культуру, здравоохранения, социальную защиту2. Государство наше в отличие от европейских стран (45—55 %) может распоряжаться лишь 15 % своего ВВП. Такая ситуация обрекает социальную сферу на вечное прозябание.
По данным временной комиссии Совета Федерации по вопросам государственной молодёжной политики остроту приобрела проблема эффективности государственной молодёжной политики в России. Благосостояние этой части общества значительно ниже, нежели других групп населения: около 60 % оказались за чертой бедности. На молодёжь приходится 38 % всех нетрудоспособных граждан: выросла заболеваемость активными формами туберкулёза, в 6,8 раза (с начала 90-х годов) — сифилисом. Возросла армия беспризорников3. В некоторых субъектах Федерации в 2000 году распускались комитеты по делам молодёжи при исполнительных органах государственной власти. Подобная тенденция была пресечена распоряжением Президента РФ.
Таким образом, роль государственного управления должна не принижаться, как в последнее десятилетие, а повышаться. Передача государственных полномочий с федерального уровня и уровня субъектов РФ на муниципальный уровень, а нередко и на плечи самих граждан, нецелесообразна, и она не решит узловых социальных проблем.
Реформирование социальной сферы и экономики в России до 2010 года будет проходить на основе не только федеральных законов («О трудовых пенсиях» и др.), но и согласно соответствующей программе Правительства РФ. Распределение основных государственных ресурсов будет осуществляться по приоритетным направлениям: улучшение судебной системы и судебной реформы, совершенствование системы образования, развитие новой экономики, развитие инфраструктуры, программы регионального развития. О социализации рыночной экономики, опережении решения социальных проблем, регулировании справедливой оценки труда, социальных гарантиях и поддержке, повышении качества жизни не упоминается в программе. Не выработана подобная стратегия социальной политики на долгосрочную перспективу на официальном уровне, поэтому, по сути, нет основы правовой базы построения России как социального государства.
В Плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы, утверждённом Постановлением Правительства РФ от 26.07.2000 г., приоритетные задачи социальной политики в разделе «Социальная политика» сформулированы сложно, неконкретно1.
«Размытость» черт социальной реформы обусловлена стремлением Правительства РФ уменьшить долю своего влияния в данной области. Правительство РФ берёт на себя функции планирования, прогнозирования, координации и отчасти регулирования и контроля. Так, в основу модернизации социальной поддержки населения в соответствии с Программой положен принцип адресного предоставления социальной помощи лишь тем домохозяйствам. фактические доходы и потребности которых находятся ниже прожиточного минимума. Бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут формироваться за счёт сокращения неоправданных льгот и выплат (а насколько они не оправданы?), за исключением льгот для ветеранов войны, инвалидов Великой Отечественной войны, Героев Советского Союза и России. В Плане отмечено: «...при этом необходимо существенно расширить полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в определении приоритетов в оказании социальной помощи». Следовательно, большая часть полномочий по оказанию социальной поддержки населения будет отнесена в ведение субъектов РФ, а забота о пенсионном обеспечении фактически станет прерогативой самих граждан.
