Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и субъекты административно-правового регулирования в области массовой информации 14
1. Сущность административно-правового регулирования в области массовой информации 15
2. Основные субъекты административно-правового регулирования в области массовой информации 41
Глава II. Основные административно-правовые методы регулирования деятельности в области массовой информации 72
3. Государственная разрешительная политика в области массовой информации 73
4. Административный контроль и административный надзор в области массовой информации 97
5. Административная ответственность за нарушение законодательства о средствах массовой информации 116
Заключение 156
Приложения 158
Перечень правовых актов 171
Библиографический список литературы 180
- Сущность административно-правового регулирования в области массовой информации
- Основные субъекты административно-правового регулирования в области массовой информации
- Государственная разрешительная политика в области массовой информации
- Административный контроль и административный надзор в области массовой информации
Введение к работе
Актуальность темы исследования: "Современный этап развития обще ства характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом обгцественных отношений" (здесь и далее курсив и иные выделения текста принадлежат автору). При этом из всех информационных общественных отно шений наиболее значимую для социума роль играют общественные отношения, связанные с массовой информацией.
Область массовой информации без всякого преувеличения можно назвать средоточием современной общественной жизни. Средства массовой информации (СМИ) становятся основным источником, формирующим представления человека о реалиях окружающего мира. Следовательно, массовая информация становится одним из основных инструментов социального регулирования. Распространяя те или иные сообщения и материалы, средства массовой информации создают определенное общественное мнение, формируя взгляды, настроения, а стало быть и поведение отдельных личностей, социальных групп и, в конечном итоге, - всего общества. Иными словами, сообщая своим читателям, слушателям или зрителям определенную информацию, СМИ вызывают у них определенные чувства, взгляды, впечатления, в соответствии с которыми у людей формируются определенные модели поведения. Учитывая, что потребителем массовой информации является практически каждый человек, нетрудно понять, что сходные процессы формирования чувств, взглядов, впечатлений и моделей поведения одновременно протекают у большого числа людей, зачастую -у большей части общества, а иногда - у всего общества в целом. Издревле известно, что, предоставляя людям определенную информацию, можно добиться от них соответствующих действий1. Если же эта информация будет массовой, то обусловленных ею действий можно добиться уже не от отдельных людей, а от людских масс. Иначе говоря, массовая информация может убедить людей чувствовать то или иное, думать так или иначе, действовать тем или иным образом. Неудивительно, что Томас Карлейль восклицал: "Разве каждый способный редактор не является властителем мира...?"2
В силу обусловленной самой природой массовой информации значимости связанных с ней общественных отношений для самого бытия общества, область массовой информации представляет собой один из важнейших объектов регулятивного воздействия социума, проявляющегося, в частности, в форме властного воздействия государства. Указанное воздействие по преимуществу имеет характер правового регулирования, основой которого в современном обществе является законодательное регулирование или, иначе говоря, регулятивная деятельность органов законодательной власти государства. Однако поскольку везде, где реализуется законодательная власть - власть определять и устанавливать всеобщее, осуществляется и исполнительная власть - власть, осуществляющая исполнение закона, "подводящая особенные сферы и отдельные случаи под всеобщее"1, постольку регулятивная деятельность органов законодательной власти государства неизбежно дополняется регулированием, осуществляемым в процессе реализации власти исполнительной. А так как "общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти" составляют предмет административного права2, то неотъемлемой частью правового регулирования вообще, а сле довательно, и правового регулирования в области массовой информации, является административно-правовое регулирование. V Однако специальные научные исследования вопросов административно правового регулирования массовой информации в нашей стране практически не проводились. Последние выпущенные в нашей стране работы, специально посвященные данному вопросу, были опубликованы в 1970-х годах и основывались в основном на зарубежном опыте (соответственно, воспроизводя принятый тогда критический подход к последнему). После этого в юридической научной литературе вопросы административно-правового регулирования в области массовой информации затрагивались либо косвенно (в связи с регулированием общественных отношений в области массовой информации нормами иных отраслей права), либо только в узкоспециализированном аспекте (например, при рассмотрении вопросов деятельности органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения).
Все вышеизложенное определяет актуальность выбранной темы.
Цель исследования - научное осмысление и описание процесса административно-правового регулирования в области массовой информации.
Объектом исследования является система урегулированных административным правом многообразных общественных отношений в области массовой информации.
Предметом исследования является процесс административно-правового регулирования в области массовой информации.
Методология исследования: В ходе исследования автором использовались диалектический, формально-логический, системный, исторический, срав- # нительно-правовой и формально-юридический методы.
Научная новизна диссертации заключается в выводах, сформулированных автором с учетом того, что научное исследование по вопросам административно-правового регулирования в области массовой информации предпринято в Российской Федерации впервые.
На взгляд автора, выносимые на защиту выводы, к которым можно прийти в процессе исследования административно-правового регулирования в области массовой информации, можно сформулировать следующим образом:
1. Основными административно-правовыми методами в области массовой информации являются:
а) осуществление государственной разрешительной политики;
б) осуществление контроля и надзора;
в) привлечение физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение требований законодательства о средствах массовой информации.
2. В мире существуют 4 основных модели, в соответствии с которыми строится система административных органов, осуществляющих регулирование деятельности в области массовой информации
а) Англосаксонская, при которой не создается специально уполномоченных административных органов в области массовой информации;
б) Унитарная, при которой существует единый административный орган управления как печатными, так и электронными СМИ;
в) Двойная, при которой существуют отдельные административные органы для управления печатными и электронными СМИ;
г) Смешанная, при которой наряду с административным органом, осуществляющим регулирование деятельности всех средств массовой информации, существуют органы специальной компетенции, осуществляющие регулирование деятельности государственных и(или) негосударственных электронных СМИ.
Автор полагает, что в России целесообразно внедрить смешанную модель организации административных органов, регулирующих деятельности СМИ, для чего предлагает на базе Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций создать следующие федеральные органы исполнительной власти:
- Федеральную инспекцию по защите свободы массовой информации в качестве органа, регулирующего деятельность всех средств массовой информации.
- Федеральную комиссию по телевидению и радиовещанию, которая осуществляла бы лицензирование деятельности негосударственных электронных СМИ.
- Федеральный информационный центр (ФИЦ), который бы координировал деятельность государственных электронных СМИ и информационных агентств.
С учетом мирового опыта предлагается возможным последующее преобразование Федерального информационного центра в коллегиальный орган, формируемый с участием палат Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Автор считает, что правовой механизм осуществления государственной разрешительной политики в области массовой информации (регистрация СМИ, выдача редакциям СМИ, издательствам и телекомпаниям лицензий, аккредитация иностранных журналистов) подробно определен в существующем законодательстве и является весьма эффективным. Однако как законодательная, так и подзаконная нормативно-правовая база в данной области, по мнению автора, нуждается в обновлении и совершенствовании. Указанное обновление и совершенствование, как представляется, должно быть направлено, с одной стороны, на приведение подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих проведение государственной разрешительной политики в области массовой информации, в соответствие с федеральным законодательством, а с другой стороны - на внесение в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" изменений и дополнений, обеспечивающих дальнейшее совершенствование механизма выявления фактов злоупотребления свободой массовой информации,
4. Что касается осуществления контроля и надзора, то данный административно-правовой метод реализуется не столь успешно. Причиной этого во мно J гом является несовершенство механизмов применения административно предупредительных и административно-пресекательных мер, которые необходимо усовершенствовать. Одним из возможных вариантов такого совершенствования может, в частности, стать закрепление в специальном федеральном законе особого, адаптированного к специфике области массовой информации порядка применения административно-предупредительных и административно-пресекательных мер за нарушение лицензионных требований и условий.
5. Рассматривая вопросы административной ответственности, автор отмечает, что, не смотря на существование большого количества составов административных правонарушений в области массовой информации, до недавнего времени практически отсутствовала комплексная административная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации. Разработанный рабочей группой под руководством автора и принятый Московской городской
Думой законопроект позволил установить ее на уровне города Москвы. Автор полагает необходимым ее введение и на общефедеральном уровне.
Научная база исследования: Изучение проблем административно-правового регулирования в области массовой информации требует привлечения значительной философской и юридической научной базы. Философской основой выявления, анализа и поиска решения указанных проблем для автора являются государственно-правовые и социальные учения Аристотеля, Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Гёте, Г.В.Ф. Гегеля, Д. Дьюи, а также работы выдающихся русских философов-государствоведов B.C. Соловьева, НА. Бердяева, И.А. Ильина, Е.Н. Трубецкого, С.Л. Франка.
Что же касается юридической научной базы, то при подготовке настоящей работы автор опирался на труды российских юристов: А.Б. Агапова, Н.Н. Алексеева, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М.В. Баглая, ЮМ. Батурина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, АН. Коваленко, Ю.М. Козлова, О.Е. Ку-тафина, Е.И. Козловой, В.В. Маклакова, НА. Михалевой, Л.Л. Попова, Д.М. Овсянко, М.М. Рассолова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, М.А. Федотова, СВ. Черниченко, В.А. Четвернина, BE. Чиркина, В.Л. Энтина, В.А. Юсупова и других. Большую роль в формировании взглядов автора сыграли также работы видных отечественных и зарубежных специалистов в области журналистики -СИ. Беглова, В. Вильчека, Г.Ф. Вороненковой, Е.П. Прохорова, А.Г. Рихтера, М. Виттех-Терхард, М. Прайса, В. Хофманна-Рима, М. Шулер-Хармс, С. Хада-мик и других.
Практическая значимость результатов исследования: В исследовании сформулированы учитывающие отечественную специфику и адаптирующие зарубежный опыт предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в области массовой информации, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности
Лпробация результатов исследования: Диссертация выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической V академии. Основные положения диссертации изложены в 14 статьях, опублико ванных автором в 1995-2000 гг.
Результаты исследования были использованы автором при чтении в 1998-1999 и 1999-2000 учебных годах на факультете права Государственного университета "Высшая школа экономики" авторского учебного курса "Правовые основы бизнеса в области массовой информации". Для слушателей указанного курса автором были подготовлены и выпущены два учебных пособия.
Диссертант также принял участие в подготовке:
1) Проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" (в марте 1999 года внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).
2) Поправок к проекту Кодекса Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях (в марте 1999 года направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).
3) Закона города Москвы "Об административной ответственности за злоупотребление свободой распространения информации" (принят Московской городской Думой 21 января 2000 года и вступил в силу 1 апреля 2000 года). Ав-тор был руководителем рабочей группы по подготовке проекта данного закона.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов) и заключения.
Сущность административно-правового регулирования в области массовой информации
Прежде чем говорить об административно-правовом регулировании в области массовой информации, необходимо иметь представление о явлениях и процессах, протекающих в указанной области. Получить это представление можно, раскрыв содержание ее понятийного аппарата и показав через это содержание составляющих область массовой информации однородных общественных отношений1.
Основные понятия, относящиеся к массовой информации, в основном закреплены в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее также "Закон о СМИ"). Ст. 2 указанного Закона так и называется - "Средства массовой информации. Основные понятия
В соответствии с ней под массовой информацией понимаются "предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы". Из данного определения вытекает основной социальный признак массовой информации - ее общедоступность, потенциально неограниченное число возможных потребителей массовой информации1.
Доступность массовой информации для потребителей достигается путем использования для ее распространения разнообразных средств массовой информации. Под средством массовой информации, в свою очередь, понимается "периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации ". Из данного определения следует, что любое средство массовой информации представляет собой форму её периодического распространения. Всякая форма есть способ организации явления (процесса)2. Средство массовой информации, таким образом, представляет собой способ организации регулярного доведения массовой информации до потребителя.
В зависимости от формы представления массовой информации средства массовой информации подразделяются на печатные и электронные.
Под печатными СМИ (синоним - "периодическое печатное издание") понимается "газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее по- стоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год".
К электронным средствам массовой информации относятся радио-, теле-, видео-, кинохроникальные программы, то есть "совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год".
В настоящее время, в соответствии с достижениями научно-технического прогресса, выделяют третью разновидность средств массовой информации -компьютерные СМИ, существующие в рамках всемирной компьютерной сети Internet. Следует, однако, отметить, что Закон о СМИ не предусматривает такой разновидности средств массовой информации и не устанавливает для распространяемой с помощью компьютеров массовой информации какого-то отдельного, обособленного режима правового регулирования. Формально, в соответ-ствии со ст. 24 указанного Закона, к такому распространению в одних случаях применяются правила, предусмотренные законом для печатных средств массовой информации, а в других - правила, предусмотренные для электронных СМИ.
В силу этого распространение компьютерной информации (в том числе массовой) фактически не регулируется (и не может регулироваться) законодательством о средствах массовой информации
В зависимости от субъекта, создающего, или, выражаясь терминологией законодательства, учреждающего средства массовой информации, последние делятся на государственные и негосударственные. К первым, в соответствии с Федеральным законом от 13 января 1995 г. №7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"2 относятся СМИ, учредителями которых являются органы государственной власти; ко вторым - все остальные средства массовой информации.
В зависимости от специализации средств массовой информации на сообщениях и материалах определенного характера выделяются специализированные СМИ. Закон о СМИ относит к ним средства массовой информации, специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного или сексуального характера. Избирательное законодательство России выделяет и иные виды специализированных СМИ (детские, научные и т.д.).
Основные субъекты административно-правового регулирования в области массовой информации
Субъектами административно-правового регулирования в области массовой информации являются государственные органы, наделенные правом установления и применения норм административного права. К таким органам, в первую очередь, относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов. Органы законодательной власти - Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 10, 11, 29, 55, 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, а также ст. 1 и 5 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" осуществляют законодательное установление административно-правовых норм в области массовой информации1. Иными словами, деятельность органов законодательной власти полагает начало первой стадии процесса административно-правового регулирования в области массовой информации - административно-правовой регламентации подлежащих урегулированию общественных отношений1. Что же касается судебных органов, то в процессе административно-правового регулирования они, как известно, осуществляют рассмотрение и разрешение споров, возникающих в ходе применения норм административного права. Само же применение указанных норм осуществляется в основном федеральными органами исполнительной власти, которые и выступают в качестве основных субъектов административно-правового регулирования в области массовой информации. Роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации2 в процессе административно-правового регулирования в области массовой информации менее значительна , в первую очередь, в силу ограниченности полномочий субъектов Российской Федерации в этой области.
Итак, основными субъектами административно-правового регулирования в области массовой информации являются государственные органы, реализующие исполнительную власть Российской Федерации. При этом к числу указанных органов относятся не только Правительство Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти, наделенные компетенцией в области массовой информации, но и Президент Российской Федерации. Последний, в силу самой природы статуса Главы Российского государства, "занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей"3. Однако основной удельный вес и характер полномочий Президента Российской Федерации "позволяет отнести его к особым субъектам исполнительной власти"
Президент Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и гарантом свободы массовой информации.
Во исполнение требований ч. 3 ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и государственной политики в области массовой информации.
На основании указанных положений ст. 80 и в соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе издавать не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативные указы, регулирующие общественные отношения в области массовой информации в Российской Федерации. В качестве примера таких актов можно привести Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. № 2334 "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию".
Государственная разрешительная политика в области массовой информации
Регистрация средств массовой информации регулируется гл. II Закона о средствах массовой информации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1992 г. № 216 "О порядке взимания регистрационного сбора при регистрации средств массовой информации" (в редакции от 5 августа 2000 года)1.
Регистрацию средств массовой информации осуществляют:
Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций ( регистрирует средства массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на всей территории Российской Федерации, за ее пределами или на территории нескольких субъектов Российской Федерации); территориальные органы (региональные управления) МПТР (регистрируют средства массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на всей или части территории одного субъекта Российской Федерации).
В соответствии со ст. 12 Закона о СМИ от регистрации освобождаются: средства массовой информации, учреждаемые органами законодательной, исполнительной и судебной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов; периодические печатные издания тиражом менее одной тысячи экземпляров; радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо имеющим не более десяти абонентов; аудио- и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом не более десяти экземпляров.
Рассматривая процесс регистрации средств массовой информации, трудно не согласиться с мнением одного из авторов Закона о СМИ д.ю.н. профессора М.А. Федотова, неоднократно писавшего о том, что правила регистрации, установленные указанным законом, чрезвычайно просты. Заявление о регистрации СМИ подается в регистрирующие органы учредителем СМИ либо лицом, действующим по его уполномочию, оформленному доверенностью. В качестве учредителя средства массовой информации могут выступать: а) граждане Российской Федерации (кроме лиц, не достигших 18 лет; лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы); б) юридические лица, а также объединения граждан, не имеющие статуса юридического лица (кроме юридических лиц и объединений граждан, деятель ность которых запрещена по закону); в) органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане других государств и не проживающие постоянно в России лица без гражданства не могут выступать учредителями СМИ. 4 Заявление о регистрации СМИ может быть написано в произ вольной форме или на специальном бланке, выдаваемом регистрирующим органом. В заявлении должны быть указаны данные, предусмотренные ст. 10 Закона о СМИ, а именно: 1) сведения об учредителе (соучредителях), обусловленные требованиями Закона Российской Федерации о средствах массовой информации; 2) название средства массовой информации; 3) язык (языки); 4) адрес редакции; 5) форма периодического распространения массовой информации; 6) предполагаемая территория распространения продукции; 7) примерная тематика и (или) специализация; 8) предполагаемые периодичность выпуска, максимальный объем средства массовой информации; 9) источники финансирования; 10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным редак тором (редакцией), издателем или распространителем.
К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату регистрационного сбора. Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается,
В качестве документа, удостоверяющего оплату регистрационного сбора, необходимо представить копии соответствующих платежных поручений, а также их подлинники для визуальной проверки. Размер регистрационного сбора определяется ст. 14 Закона "О средствах массовой информации" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1992 г. № 216 (с последующими изменениями).
Административный контроль и административный надзор в области массовой информации
Как уже говорилось выше, основными разновидностями контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти в области массовой информации являются:
1. Контроль за соблюдением общих требований законодательства о средствах массовой информации (осуществляется органами, регистрирующими СМИ).
2. Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий, установленных для осуществления лицензируемых видов деятельности в области массовой информации (осуществляется лицензирующими органами).
3. Контроль за соблюдением установленных законодательством условий государственной аккредитации сотрудников редакций средств массовой информации (проводится органом, осуществляющим государственную аккредитацию).
4. Контроль за соблюдением законодательства, регулирующего процесс распространения рекламы в средствах массовой информации (осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти).
В ходе осуществления указанных видов контрольной и надзорной деятельности органы исполнительной власти осуществляют как сбор и получение информации о деятельности подконтрольных физических лиц организаций, так и применение мер административного предупреждения и административного пресечения.
Рассмотрим указанные виды контрольной и надзорной деятельности подробнее:
Контроль за соблюдением общих требований законодательства о средствах массовой информации по существу представляет собой осуществляемый МПТР и его территориальными органами последующий контроль за соблюдением учредителями, редакциями и журналистами СМИ требований ст. 4 Закона о средствах массовой информации, или, говоря иными словами, за недопущением указанными субъектами фактов злоупотребления свободы массовой информации. В случае же обнаружения таких фактов в материалах печатных или электронных СМИ учредителю и (или) редакции (главному редактору) может быть вынесено предупреждение1. Если же данная административно-предупредительная мера не подействует, то деятельность средств массовой информации может быть прекращена в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа или МПТР.
Основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения -редакцией упомянутых выше требований ст. 4 Закона о СМИ, по поводу которых Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций или его территориальными органами, делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации (основанием для последнего может являться только необходимость обеспечения иска о прекращении деятельности СМИ). При этом следует отметить:
1. Наличие годовой погасительной давности предупреждений о злоупотреблении свободой массовой информации.
2. Возможность обжалования указанных предупреждений в суд (ст. 61 Закона о СМИ).
3. Закрепление исключительного права на подачу иска только за Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций или его территориальными органами.
Таким образом, и в данном случае законодатель создает максимум возможных гарантий от произвольной ликвидации СМИ по решению государственных органов.
