Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
1.1. История развития дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 13
1.2. Понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 26
1.3. Основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 42
1.4. Принципы дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 76
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
2.1. Нормы права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 114
2.2. Правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 131
2.3. Акты применения права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего 156
Заключение 168
Библиография 176
Приложения 1,2,3 197-204
- История развития дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
- Понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
- Нормы права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
- Правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Укрепление дисциплины, искоренение коррупции из сферы государственной службы являются важным элементом административной реформы, проводимой в России. Президент России в ежегодном послании Федеральному Собранию России отметил, что «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению» . Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности, является ответственность. Как справедливо отмечают многие авторы, дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих2, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к государственному служащему заметно выше, чем, например, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Однако, не смотря на это, состояние законодательства, регламентирующего привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности, отличается разобщенностью содержащихся в нем положений и недостаточным регламентированием целого ряда аспектов.
Как известно, Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3 было нормативно закреплено фактически сложившееся разделение государственной службы по видам - государственная гражданская служба (федеральная и субъектов
1 Послание Президента России Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года //
Российская газета. 2005.26 апреля.
2 Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Гришковец А.А. Правовое
регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. №
3. С. 57.
3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
4 федерации), государственная военная служба, государственная правоохранительная служба. Согласно указанному закону правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность и т.д. устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (п.4 ст. 10). Соответственно, порядок привлечения государственного служащего каждого из названных видов служб к дисциплинарной ответственности регламентируется соответствующими нормативно-правовыми актами. Для государственных гражданских служащих таким нормативно-правовым актом является Федеральный закон России от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России»4, включающий в себя нормы, устанавливающие виды дисциплинарных взысканий и нормы, регулирующие порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
Содержание данных норм позволяет выделить две особенности. Во-первых, несмотря на то, что указанный нормативный правовой акт придал институту дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего больший публично-правовой характер, необходимо констатировать, что некоторые из его положений механически копируют нормы Трудового кодекса России5, заменяя термины «рабочий» на «гражданский служащий», «работодатель» - «представитель нанимателя». Так обстоит дело с нормами, определяющими понятие дисциплинарного проступка, порядка применения и снятия дисциплинарного взыскания и т.д.
Во-вторых, названный закон и принятые на его основе подзаконные нормативно-правовые акты6, регламентирующие порядок прохождения
4 Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
5 Трудовой кодекс России от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ (ред. 09 мая 2005 года) // Собрание
законодательства РФ. 2002. №1 (ч.1). Ст.З.
Указы Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих России», «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего России и ведении его личного дела», «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной
5 государственной гражданской службы, не содержат в себе ряд, на наш взгляд, важных положений, которые способствовали бы усилению роли дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе и формированию полноценного дисциплинарного законодательства.
Востребованность института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего в государственно-служебных отношениях, с одной стороны, и не отвечающая потребностям практики степень правовой регламентации рассматриваемого институтам другой стороны, предопределили актуальность объекта научного поиска и, соответственно, выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В науке уделялось достаточно много внимания содержанию и особенностям дисциплинарной ответственности государственного служащего на различных временных этапах ее развития. Так, например, Н.М. Коркунов, Н.О. Куплевасский, Н.С. Таганцев, В.П. Мельников и др. исследовали государственную службу императорской России и рассматривали, в том числе, вопросы, связанные с правами и обязанностями чиновника гражданского ведомства, видами дисциплинарных взысканий, применяемых к нему за совершение предусмотренных Уставами и другими правовыми документами деяний.
Проблемами дисциплинарной ответственности советских
государственных служащих занимались такие ученые, как А.А. Абрамова,
Л.И. Антонова, В.А. Воробьев, Б.И. Жерлицын, Б.И. Кожохин, Г.А. Нестерова,
СВ. Передерин, Н.В. Плюхин, А.Н. Поздняков, В.Н. Скобелкин,
С.С. Студеникин, B.C. Утевский, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и другие. Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что большинство из них осуществлены в советское время и основаны на нормах прежнего законодательства.
гражданской службы России и замещении должности государственной гражданской службы России» и другие.
Существенный вклад в изучение института государственной службы
внесли такие ученые-административисты, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах,
А.А. Гришковец, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев,
Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие. Однако, в их
работах вопросы, связанные с привлечением государственного служащего к
дисциплинарной ответственности, не являются предметом
непосредственного изучения.
Необходимо отметить существование ряда диссертационных работ, посвященных дисциплинарной ответственности государственных служащих. Например, исследования С.А. Шушпанова «Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего», И.В. Кулешова «Служба в таможенных органах - особый вид государственной службы», В.В. Касюлина «Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел», А.В. Никифорова «Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», и ряд других. Однако эти работы посвящены преимущественно дисциплинарной ответственности тех государственных служащих, которые не являются государственными гражданскими служащими, а принадлежат к другим видам государственной службы.
Таким образом, административно-правовое регулирование
дисциплинарной ответственности такого вида государственной службы, как государственная гражданская служба, в контексте нового законодательства не были предметом самостоятельного научного исследования.
Целью диссертационного исследования является определение понятия и содержания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России, разработка предложений, направленных на оптимизацию норм, устанавливающих основание дисциплинарной ответственности, виды дисциплинарных взысканий, а также определяющих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
7 Для реализации указанной перед диссертационным исследованием цели были поставлены следующие задачи:
- проанализировать историю возникновения и развития института
дисциплинарной ответственности государственного гражданского
служащего.
концептуально и содержательно наполнить понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
установить структуру (элементное наполнение) основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
статуировать принципы, которые могут быть востребованы в качестве регуляторов дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
изучить состояние правовой регламентации института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
выявить особенности правоотношений, обусловленных реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
осуществить характеристику качественно-количественных параметров индивидуальных правовых актов, принимаемых в процессе привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности;
разработать предложения по совершенствованию законодательства о дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России.
Объект диссертационного исследования: общественные отношения, обусловленные статуированием и реализацией института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России.
Предмет диссертационного исследования: теоретические аспекты дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; нормы, составляющие правовую основу института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; механизм реализации обозначенного института.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, философии права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (в особенности, по административному, конституционному, трудовому праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Научная позиция диссертанта формировалась под влиянием идей,
нашедших отражение в трудах Ю.С. Адушкина, А.Б. Агапова, С.С. Алексеева,
А.П. Алехина, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся,
И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.А. Гришковца,, И.Ш. Килясханова,
Ю.М.Козлова, С.Н.Кожевникова, А.П.Коренева, В.М.Манохина,
Н.И. Матузова, Д.М. Овсянко, Б.В. Российского, И.С. Самощенко,
Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и ряда других авторов.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно - правовые акты, действующее федеральные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. В работе также использовались
9 нормативные положения правовых актов Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу.
Научная новизна исследования состоит в научном обосновании на
основе действующего законодательства содержания и механизма
административно-правового регулирования дисциплинарной
ответственности применительно к государственной гражданской службе. Полученные результаты являются фактически первым комплексным исследованием административно - правового регулирования дисциплинарной ответственности такой разновидности государственных служащих России, как гражданские служащие.
Проведенное исследование позволяет обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Понятие дисциплинарной ответственности государственного
гражданского служащего необходимо рассматривать с двух позиций:
а) дисциплинарная ответственность как правовой институт - это
совокупность материально-правовых норм, определяющих основания
дисциплинарной ответственности, виды взысканий и пр. и процессуально-
правовых норм, устанавливающих порядок применения уполномоченным
лицом к государственному гражданскому служащему за совершенный
дисциплинарный проступок предусмотренного законом дисциплинарного
взыскания;
б) дисциплинарная ответственность как юридическое состояние - это
правовое состояние государственного гражданского служащего,
наступающее вследствие применения дисциплинарного взыскания и
характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для
правонарушителя.
2. Для обеспечения реализации дисциплинарной ответственности
представляется необходимым:
а) в служебном контракте и должностном регламенте не только перечислять должностные обязанности, но и указывать на нормы права, в
10 соответствии с которыми данные обязанности могут быть вменены в качестве должностных государственному гражданскому служащему;
б) установить круг лиц, ответственных за составление служебного контракта и должностного регламента государственного гражданского служащего.
3. Несоблюдение предусмотренных для государственного гражданского
служащего законом ограничений не может считаться основанием для
применения ко всем государственным гражданским служащим
дисциплинарного взыскания.
4. Предложено понятие дисциплинарного проступка, принципиально
отличающееся от предусмотренного в статье 57 Федерального закона «О
государственной гражданской службе России».
Дисциплинарный проступок - это противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, возложенных на него законами и иными нормативно-правовыми актами, служебным контрактом и должностным регламентом, за которое уполномоченное лицо обязано применить предусмотренное законом дисциплинарное взыскание.
5. Предложена система принципов, которые могут быть использованы
для обеспечения развития института дисциплинарной ответственности
государственного гражданского служащего России, в соответствии с которой
выделены:
а) общеправовые принципы, которые оказывают существенное влияние
на институт ответственности: принцип законности, принцип равенства перед
законом, принцип гуманизма;
б) принципы, присущие институту юридической ответственности в
целом: принцип справедливости, принцип неотвратимости ответственности,
принцип достаточного процессуального обеспечения привлечения к
ответственности, принцип презумпции невиновности, принцип
целесообразности наказания;
в) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности: принцип обязательности возбуждения производства по делу о дисциплинарном проступке, принцип соответствия дисциплинарного проступка и наказания, принцип многообразия видов дисциплинарного взыскания.
6. Предложение об установлении круга участников дисциплинарного
производства и их правового статуса в рамках данного производства.
7. Предложена Модель Кодекса о дисциплинарных проступках
государственного гражданского служащего России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что в нем предложены положения, дополняющие учение о юридической ответственности в целом и дисциплинарной ответственности, в частности. Полученные результаты могут быть востребованы при дальнейших научных изысканиях в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в подготовленных соискателем предложениях по совершенствованию института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России. Диссертация может использоваться как источник информации при подготовке учебно-методических работ, при преподавании дисциплины «Административное право России», «Административно-процессуальное право России», а также спецкурсов по исследуемой проблеме.
Апробация и внедрение результатов исследования: Основные положения и теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, опубликованы в научных статьях, а также использованы при подготовке и проведении практических и семинарских занятий по курсу «Государственная служба в ОВД» с курсантами дневного обучения Московского университета МВД России.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России и рекомендована к защите.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
История развития дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Категория «ответственность» возникла еще в догосудаственный период. Однако, свое теоретическое обоснование она получила лишь к середине XIX века7. Анализ отечественного законодательства позволяет сделать вывод, что понятие «ответственность» впервые встречается в Указе
Петра I от 2 марта 1711 г. « О послушании всех Сенату и его Указам». Названный указ предусматривает механизм ответственности, которая является одним из элементов правового статуса Сената. Однако, нас интересует ответственность именно государственного гражданского служащего, поэтому, на наш взгляд, целесообразно определиться, когда появились такие понятия как гражданская служба и гражданский служащий. Это поможет нам определить точку отсчета и для дисциплинарной ответственности гражданских служащих.
Первое упоминание о людях, состоящих на службе, относится к XV веку. Указанная категория в то время носила название «служилых людей». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года9. Под несением службы понималось выполнение служилыми людьми (дворянами), владевшими земельными поместьями, поручений князя, царя. Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины (путные дворяне, думные бояре, думные дворяне, думные дьяки). В следующую категорию входили стольники, конюшенные, стряпчие, постельники и др., так называемые, чины московские. Далее шли чины уездные, которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска).
Термин «служилые люди» вышел из обращения после реформ Петра 1, результатом которых стала организация регулярной армии и профессионального чиновничества. Вышедший 24 января 1722 года закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины...»10 устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую, придворную. В соответствии с «Табелью о рангах...», обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником, то есть «служащий государю и жалованный чином». Также благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности. Таким образом, моментом зарождения государственной гражданской службы стоит считать именно Петровский «Табель о рангах...», который установил самостоятельность такой разновидности государственной службы, как гражданская, наряду с воинской и придворной службами.
Нарушение чиновниками служебного долга влекло ответственность. Необходимо заметить, что долгое время существовало полное отождествление дисциплинарной ответственности с другими видами юридической ответственности, особенно уголовной. Да и само понятие основания дисциплинарной ответственности должностного (дисциплинарного) проступка возникло благодаря развитию системы уголовного права, а именно институту должностных преступлений.
Екатерина II в «Уставе благочестия» от 8 апреля 1782 года определила ряд составов правонарушений: злоупотребление должностью, упущение должности, неисполнение должности. Однако признаки данных составов больше подходили для дисциплинарного (должностного проступка), нежели на должностное преступление, но, тем не менее, указанные правонарушения являлись преступлениями, поскольку их совершение преследовалось уголовным наказанием.
За период с XVII-начало XIX вв. было принято много юридически значимых документов, которые определяли права, обязанности, требования к нравственным и профессиональным качествам государственного служащего гражданского ведомства, содержали в себе те или иные виды наказаний, применяемых за нарушение указанных требований или неисполнения обязанностей.
Основным документом, который составлял правовую основу деятельности служащих гражданского ведомства до 1832 года, был Устав о службе по определению от Правительства. В служащем гражданского ведомства, согласно данному уставу, ценились ответственное отношение к обязанностям, способность своевременно, грамотно и точно выполнять должностные поручения. «Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, -указывалось в Уставе-.... Не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и не прилежность к порученному долгу почтуться наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением».
Понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Как уже отмечалось выше, законодательно закрепленного понятия дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России не существует. Необходимо констатировать, что определение дисциплинарной ответственности применительно к другим видам государственной службы также не находит своей четкой фиксации в нормах права. Указанный пробел в законодательстве автоматически порождает возникновение различных взглядов ученых-юристов, как на само понятие дисциплинарной ответственности, так и на определение основания для ее возникновения.
Следуя от общего к частному, необходимо отметить, что в настоящее время не существует единства мнений ученых не только относительно понятия дисциплинарной ответственности, но и понятия юридической ответственности. Как справедливо отметил А.Ф. Черданцев , существуют различные концепции юридической ответственности: одни авторы понимают под ней обязанность отвечать (или дать отчет) за свои противоправные действия и претерпевать определенные лишения34; другие — реализацию санкции35; третьи — применение или возложение мер государственно-принудительного характера ; четвертые — сами меры государственного принуждения.
Приведенные выше взгляды на определение юридической ответственности, так или иначе, устанавливают, что обязательным атрибутом юридической ответственности должно быть наказание. Однако, в последнее время все чаще встречаются мнения о необходимости понимания юридической ответственности не только в ретроспективном, но и позитивном смысле. Приверженцы данной точки зрения 38 считают, что юридическая ответственность выражается в «осознании лицом необходимости неуклонно и добросовестно исполнять свои обязанности». По мнению ученых, разделяющих данную точку зрения, юридическая ответственность возникает в момент совершения лицом активных правомерных действий, направленных на выполнение своего долга. Иными словами, это внутренне состояние индивида, выражающееся в правомерном поведении, одобряемом и поощряемом государством и обществом. Представляется, как совершенно верно отметил В.М. Романов, что подобное определение более подходит для характеристики надлежащего исполнения возложенных правовых обязанностей, правомерного поведения субъекта. Кроме того, на наш взгляд, при позитивном понимании юридической ответственности становиться непонятно - о каком ее виде идет речь.
В термин ответственность вкладывается зачастую разный смысл. Так, мы слышим и используем слово «ответственность»: чувство ответственности, ответственное положение, взять на себя ответственность, привлечь к ответственности и т.д. В словаре русского языка слово «ответственность» рассматривается как необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них.41 В философском словаре ответственность определяется как «категория этики и права», которая отражает «особое социально-правовое отношение личности к обществу (членству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм.42 Словарь по этике трактует ответственность как «соответствие моральной деятельности личности ее долгу, рассматриваемой с точки зрения возможностей личности». Названные определения ответственности отражают ее моральное содержание, которое выражается в осознании лицом возложенных на него обязанностей, способности отвечать за свои поступки и в готовности понести справедливое наказание и связанные с его применением неблагоприятные правовые последствия. Однако данные понятия определяют не юридическую ответственность, а ответственность в целом. Именно поэтому, когда речь заходит о юридической ответственности, в особенности таких ее видов как уголовная, административная и дисциплинарная, то говорить об осознании лицом возложенных обязанностей не приходится, так как, как правило, имеет место быть факт совершения правонарушения, за которое лицо привлекается к ответственности. Наказание в данном случае выступает мерой ответственности. Нет наказания (взыскания) - лицо не может считаться привлеченным к ответственности. В связи с этим, нам близка точка зрения сторонников ретроспективного понимания юридической ответственности, которые верно отмечают, что юридическая ответственность не может наступать за добросовестное исполнение своих обязанностей в будущем, так как ею не награждают, - к ней привлекают в случае совершения субъектом проступков, противоречащих определенным правовым нормам. Таким образом, юридическая ответственность возникает в момент совершения правонарушения и далее, после его квалификации, можно вести речь об определенном виде юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной и пр.).
Нормы права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования. В юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» впервые ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев. Под механизмом правового регулирования он понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1) юридические нормы; 2) права и обязанности (правоотношение); 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права. Административно-правовое регулирование является отраслевым видом общеправового регулирования, поэтому естественно то, что административно-правовой механизм регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения. Так, например, А.П. Коренев к элементам (средствам) механизма административно-правового регулирования относил нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов, используя вместо технического термина «механизм» термин «система», к элементам системы административно-правового регулирования относит административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения.163 И.И. Веремеенко, Л.Л.Попов, А..П. Шергин к элементам структуры административно-правового регулирования относят конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение»164. Обобщая суждения ученых о структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что правовыми средствами механизма административно-правового регулирования выступают правовые нормы, правовые отношения и акты применения и толкования права. Исходя из того, что дисциплинарные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно - правового регулирования Соответственно, элементами (средствами) механизма административно- правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются: а) нормы права; б) правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; в) акты применения и толкования права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Рассмотрим подробнее каждый элемент системы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. С точки зрения механизма правового регулирования, норма права - это начальный элемент механизма, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, « от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов». Необходимо обратить внимание, что в юридической литературе практически не используется термин «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно - правовая норма». Это явление объясняется тем, что указанные нормы относят к административно-правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы166, нетрудно выделить её качественные признаки: - она устанавливается или санкционируется государством; - содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов административного права; - обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным.
Правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Правовое регулирование - длящийся во времени и пространстве процесс. Обозначенная выше стадия, при которой осуществляется правотворческая деятельность компетентных государственных органов, формулируются и закрепляются в нормативных актах правовые нормы, переходит в следующую стадию правового регулирования: возникновение правоотношений. Таким образом, если начальным звеном правового регулирования является юридическая норма, то среднее звено юридического механизма - это субъективное право и юридическая обязанность или, если связать их вместе, правовое отношение, то есть правоотношение. Однако правоотношения не возникают из ниоткуда, у них есть определенные предпосылки. Таковыми являются: - нормы права, которые наделяют участников правоотношений юридическими свойствами - правами и обязанностями. - юридические факты, которые указывают на те условия , при наличии которых в соответствии с законом возникают правоотношения (неисполнение обязанностей, акты, решения органов государственной власти) - правосубъектность - наделение участников правоотношений определенными юридическими свойствами (правоспособностью; дееспособность, деликтоспособностью). Правоотношениям, возникающим по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, присущ ряд признаков: -это всегда двусторонняя связь двух или более участников правоотношений (представитель нанимателя - гражданский служащий; комиссия по рассмотрению служебных споров - гражданский служащий; суд - гражданский служащий); -участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами и обязанностями в рамках правоотношения; -правоотношение обеспечивается государственно - правовыми механизмами, в частности возможностью применения принудительных мер; В теории права правоотношения принято подразделять на виды: а) в зависимости от их отраслевой принадлежности (административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.); б) в зависимости от юридического факта, влекущего правоотношения (регулятивные и правоохранительные); в) в зависимости от характера осуществляемых субъектами норм права ( материальные и процессуальные); г) в зависимости от соотношения права участников правоотношений ( простые и сложные), д) в зависимости от соотношения прав и обязанностей участников. На основании предложенной классификации можно сделать вывод, что правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности являются: -правоохранительными (так как в их основе лежат неправомерные действия -дисциплинарный проступок- и они связаны с юридической ответственностью); - административно-правовыми (преимущественно) и гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке (в настоящее время этот процесс, до принятия соответствующего закона, урегулирован гражданско-процессуальным законодательством)); - процессуальными; - сложными (так как у каждого участника правоотношений имеются и юридически права, и юридические обязанности). - как вертикальными - отношения, в которых один из участников подчинен другому (представитель нанимателя- гражданский служащий; представитель нанимателя - представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), так и горизонтальными -отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий-комиссия по служебным спорам) Правоотношение — это сложное многоэлементное общественное отношение, которому присущи такие структурные элементы, как объект, субъект и конкретное содержание (юридические факты, субъективные права, юридические обязанности). Говоря об объекте правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности гражданского служащего, необходимо отметить, что объектом правоотношений признается то, по поводу чего складываются правоотношения, или то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности, обязанности участников правоотношений. Объектом рассматриваемых правоотношений является дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего. Эти отношения возникают, складываются и развиваются по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
