Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исполнения управленческих решений в органах внутренних дел
1. Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел 15
2. Организация исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел: понятие и содержание 39
Глава 2. Реализация мер административно-правового и организационного обеспечения при исполнении управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел сверхкрупного города (по материалам ГУВД г. Москвы)
1. Административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений (теоретический аспект) 78
2. Субъекты, осуществляющие процесс административно- правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел 109
3. Состояние процесса административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел и пути повышения его эффективности (по материалам ГУВД г. Москвы) 121
Заключение 175
Библиографический список 183
- Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел
- Организация исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел: понятие и содержание
- Административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений (теоретический аспект)
- Субъекты, осуществляющие процесс административно- правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В течение последних лет в России, и в частности в г. Москве, криминальная обстановка остается напряженной. В период с 1999 г. по 2004 г. количество преступлений, зарегистрированных органами внутренних дел в г. Москве выросло с 77 до 206,7 тыс. В целом по России количество зарегистрированных преступлений только за прошедший год выросло на 5 %. Характер устойчивых тенденций в стране приобретают рост тяжких преступлений, вооруженности и организованности преступников, укрепление межрегиональных и транснациональных связей преступных сообществ. В структуре преступности по-прежнему доминируют тяжкие и особо тяжкие виды преступлений. Увеличилось количество умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, изнасилований, краж, грабежей, разбойных нападений, вымогательств. Практически каждое второе тяжкое и особо тяжкое преступление осталось нераскрытым. Наиболее низкая раскрываемость преступлений указанной категории отмечается, в частности, в г. Москве (26,9 %) . Реальную угрозу общественной безопасности представляет терроризм, опасность которого нарастает.
Все это не может не вызывать серьезного беспокойства в обществе, поскольку создает настороженное отношение к государству, которое оказывается не в состоянии в полной мере обеспечить безопасность личности, права, свободы и законные интересы граждан, общественную безопасность, охрану общественного порядка.
1 См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 10 февраля 2005 г. № 51 «Об объявлении реше
ния коллегии ГУВД г. Москвы от 27 января 2005 г. № КУ-1/lp».
2 См.: Решение коллегии МВД РФ от 16 февраля 2005 г. № 1 км «Об итогах опера
тивно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельно
сти внутренних войск МВД России в 2004 и задачах на 2005 год».
Одной из причин роста преступности и низкого уровня раскрываемости преступлений можно считать недостаточный уровень управленческой деятельности в системе МВД России.
Министр внутренних дел в директиве «О задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России на 2005 год» первым из приоритетных направлений деятельности на 2005 г. определяет именно «совершенствование управленческой деятельности системы МВД России в ходе проведения административной реформы»3. Чем вызвана такая озабоченность Министра состоянием управленческой деятельности в органах внутренних дел?
Успешное решение задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка в стране, и в частности в г. Москве, в решающей степени зависит от четкой и слаженной работы штабов, аппаратов отраслевых и функциональных служб ГУВД, УВД административных округов, штабов ОВД районов, т.е. органов управления, деятельность которых направлена на выработку обоснованных и оптимальных управленческих решений и организацию их непосредственного исполнения подразделениями и сотрудниками, выступающими в качестве исполнителей.
Анализируя состояние управленческой деятельности в системе органов внутренних дел на примере ГУВД г. Москвы за последние годы, необходимо отметить наличие значительного количества существенных недостатков по рассматриваемому направлению деятельности.
Так, в октябре-ноябре 1999 г. МВД России была проведена инспекторская проверка в ГУВД г. Москвы, в ходе которой был выявлен ряд существенных недостатков по основным направлениям оперативно-служебной деятельности. Практически все проверенные УВД административных округов, РУВД и ОВД получили неудовлетворительные оценки по
3 Директива МВД РФ «О задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России на 2005 год».
5 вопросам именно управленческой деятельности. В акте инспекторской проверки было отмечено, что руководство ГУВД и окружных УВД не сумело обеспечить концентрацию усилий подчиненных подразделений на решение приоритетных проблем обеспечения правопорядка в столице, добиться безусловной реализации в целом верно поставленных целей и задач. В результате значительный ресурсный потенциал, выделенный руководством города на решение вопросов укрепления правопорядка, использован неэффективно, желаемых результатов не достигнуто. Контрольная проверка ГУВД г. Москвы, проведенная в 2000 г. и ряд контрольных мероприятий, проведенных в период с 2001 г. по 2004 г., подтвердили наличие значительного количества недостатков в состоянии управленческой деятельности именно на стадии исполнения управленческих решений. Эти недостатки в организации управленческой деятельности, наряду с другими причинами, и предопределили неспособность как аппарата ГУВД, так и территориальных ОВД организовать оперативно-служебную деятельность адекватно складывающейся оперативной обстановке. Это еще раз подчеркивает, что именно исполнение управленческих решений в настоящее время является проблемным вопросом, от разрешения которого зависит результат работы органа внутренних дел в целом.
Среди функций процесса управления, осуществляемых органами управления, административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений занимает важнейшее место, представляя собой совокупность мероприятий, проводимых субъектом управления, организованных в соответствии с требованиями действующего законодательства по реализации объектом управления принятого управленческого решения в условиях конкретно сложившейся оперативной обстановки. Следует указать, что на сегодняшний день в литературе проблемы выработки управленческих решений и вопросы организации их исполнения на разных уровнях управления исследованы не в одинаковой степени. Основ-
ное внимание учеными-юристами уделяется проблемам подготовки и принятия различных управленческих решений, менее подробно рассмотрены вопросы организации их исполнения, тем более в условиях такого сверхкрупного города4, каким является г. Москва. В большей части работ, посвященных исследованию организации исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел, уделяется внимание этапам уяснения и детализации решений, подбора и расстановки исполнителей, контроля деятельности структурных подразделений и сотрудников органов внутренних дел, а также организации их взаимодействия5. Круг вопросов, касающихся административно-правового и организационного обеспечения деятельности исполнителей управленческих решений на стадии организации их исполнения, разработан недостаточно. Кроме того, данные вопросы постоянно достаточно динамично изменяются параллельно с изменением криминальной ситуации в стране.
Практическая значимость рассмотрения данного элемента управленческого процесса несомненна. Управление - это не только поиск и принятие решений, но и работа по организации их исполнения. Нередко в процессе управления именно это звено выпадает из поля зрения руководителей органов внутренних дел и их штабных подразделений, а зачастую работа по обеспечению исполнения управленческого решения носит формальный характер. На этой стадии руководитель и его штабное подразде-
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации (ред. на 29.12.2004 г.).
5 См.: Аникин В.Н. Нормативно-правовое регулирование штабной функции и во
просы его совершенствования в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. - М.: Академия управления МВД России, 2002; Голубец П.В. Правовые и организа
ционные основы ведомственного контроля штабных подразделений за деятельностью ор
ганов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МГЮА, 1996; Дубинина
М.Н. Совершенствование управленческой деятельности органов внутренних дел на основе
разработки и реализации целевых программ (методологические, методические, организаци
онно-правовые аспекты): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М.: МЮИ МВД России, 2000;
Москалев М.А. Организационные и правовые основы реализации штабной функции в город
ских, районных органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия
управления МВД России, 2004.
7 ление должны решать вопросы создания объективных условий, способствующих исполнению принятых управленческих решений.
Исходя из вышеизложенного представляется очевидным, что работа, включающая в себя исследование и определение путей повышения эффективности административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений субъектами управления органов внутренних дел в масштабах сверхкрупного города, каким является г. Москва6, имеет достаточное теоретическое и практическое значение, что в итоге и определяет ее актуальность и практическую значимость.
Степень разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу для исследования в указанном направлении составляют труды ученых-юристов и таких представителей науки, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Ата-манчук, И. Л. Бачило, Д.Н. Бахрак, Е.Н. Булыгин, Т.В. Гаврилова, Г.П. Герт, В.В. Гончаров, И.Я. Дюрягин, Б.В. Заботин, Н.Н. Иванов, И.Ш. Килясха-нов, А.П. Коренев, С.С. Маилян, В.А. Малюткин, Б.В. Российский, И.М. Сле-пенков, Ю.Н. Старилов, СМ. Телыпевский, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.И. Франчук, А.П. Шергин и др. Однако такой важный и разноплановый вопрос, как административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений, настолько подробно, как это позволяет сделать диссертационное исследование, не рассматривался.
К сожалению, на сегодняшний день практически отсутствуют научные работы монографического характера, посвященные исследованию не только административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений, но и самой реализации управленческих решений в органах внутренних дел. Исключение составляет лишь кандидат-
6 Пронин В.В. Организация деятельности органов внутренних дел в условиях сверхкрупного города: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2002.
8 екая диссертация Т.Я. Гобозова , в которой рассматриваются вопросы исполнения управленческого решения, но не рассматриваются вопросы административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений.
Эти и другие факторы и условия предопределяют выбор темы настоящего исследования и необходимость всесторонней разработки общей теории и практики административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений.
Цель и задачи исследования. Исходя из определения объекта и предмета исследования, основная цель работы заключалась в том, чтобы с учетом трудов отечественных и зарубежных ученых в области административного права, теории социального управления, теории государства и права, социологии и ряда других, а также на основе анализа нормативных актов МВД России, ГУВД г. Москвы, материалов практической деятельности ГУВД г. Москвы выявить и сформулировать основополагающие теоретические и практические проблемы организационного и административно-правового обеспечения управленческих решений ГУВД сверхкрупного города, а также разработать научно обоснованные рекомендации, направленные на их разрешение.
В соответствии с данной целью были определены следующие задачи исследования:
изучить и систематизировать управленческие решения, принимаемые и исполняемые в органах внутренних дел;
провести анализ имеющихся научных трудов, посвященных вопросам процесса управления и конкретно стадии исполнения управленческих решений в органах внутренних дел;
Гобозов Т.Я. Организационные и правовые основы реализации управленческих решений в органах внутренних дел в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999.
определить сущность и характерные признаки понятий «административно-правовое обеспечение исполнения управленческих решений» и «организационное обеспечение исполнения управленческих решений», а также их место и роль в процессе управления;
определить субъекты, осуществляющие процесс административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел;
проанализировать существующую систему административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений, существующую в ГУВД г. Москвы, и определить пути ее совершенствования;
обобщить имеющиеся теоретические и практические подходы к организации деятельности субъектов управления по административно-правовому и организационному обеспечению исполнения управленческих решений и сформулировать научно обоснованные предложения по проблеме их совершенствования в современных условиях;
предложить к использованию реальные результаты исследования в виде рекомендаций по совершенствованию административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в органах внутренних дел.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения исполнения управленческих решений в органах внутренних дел ГУВД г. Москвы, в частности при проведении мероприятий административно-правового и организационного характера в условиях трехзвенной системы управления.
Предметом диссертационного исследования выступила система административно-правовых норм, регулирующих деятельность штабных подразделений по обеспечению исполнения управленческих решений в ГУВД
10 г. Москвы, а также условия, обеспечивающие ее эффективность и оптимальность.
Методология исследования. При разработке данной темы применялись как общенаучные методы познания, так и собственно управленческие познавательно-программирующие методы: системного анализа, исследования операций, моделирования, организационного проектирования, которые позволили проанализировать состояние административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческого решения объекта исследования. В работе использовались и иные приемы формально-логического метода, анализа, синтеза и др.
Для изучения отдельных аспектов темы применялись сравнительно-правовые методы, методы экспертных оценок, интервьюирования сотрудников органов внутренних дел.
В качестве теоретической базы исследования использовались общие положения философии, социологии, теории социального и государственного управления, а также научные труды в области управления, административного права, криминологии и ряда других наук. При изучении выявленных проблем были использованы основополагающие законодательные и нормативные акты высших органов власти и управления Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Министерства внутренних дел России, материалы обобщения передового опыта деятельности органов внутренних дел России.
Эмпирической базой исследования является практическая управленческая деятельность ГУВД г. Москвы.
Научная новизна диссертации предопределена актуальностью проблемы административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений и целью исследования, которое, по существу, является одним из первых монографических исследований, специально посвященных проблемам организации механизмов и процессов
административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в диссертации предпринята попытка анализа и разработки проблем административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческого решения, а также их адаптации применительно к управленческой деятельности в сфере правопорядка с целью внесения определенного вклада в теорию административного права и управления органами внутренних дел.
Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
в практике управленческой деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;
в области нормативно-правового регулирования управленческой деятельности органов системы МВД России по вопросам исполнения управленческих решений;
при преподавании учебных дисциплин кафедры Административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, в других учебных заведениях системы МВД России, где изучаются дисциплины «Административное право», «Основы управления в ОВД» и «Административная деятельность ОВД», а также на курсах повышения квалификации практических работников, в частности сотрудников штабных подразделений.
Положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа характеристики сущности и содержания управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел, и проведенной их классификации выявляются управленческие решения, требующие для их исполнения проведения комплекса мероприя-
12 тий административно-правового и организационного обеспечения. Прежде всего это управленческие решения, которые носят общесистемный, многоцелевой, комплексный характер, охватывают все направления деятельности и все службы и подразделения органа внутренних дел.
На основе рассмотрения характера, масштабности, степени новизны и неординарности задач, поставленных в управленческих решениях субъектом управления, определяется содержательный аспект процесса их исполнения. Процесс исполнения управленческого решения, как правило, включает такие элементы, как подбор и расстановка исполнителей; доведение решения до исполнителей; обеспечение деятельности исполнителей; контроль исполнения, коррелирование и регулирование; подведение итогов исполнения решения. Вместе с тем в зависимости от характера, масштабности и вида управленческого решения, а также задач, определенных в нем, содержание процесса исполнения может включать такие дополнительные элементы, как уяснение и детализация, а сами элементы данного процесса могут иметь разное наполнение.
Определение содержания мер административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений. Авторское определение понятий «административно-правовое обеспечение исполнения управленческих решений» и «организационное обеспечение исполнения управленческих решений». Под административно-правовым обеспечением исполнения управленческих решений автор понимает совокупность мер, проводимых субъектом управления, обеспечивающих административно-правовое регулирование данного вида управленческой деятельности. Организационное обеспечение исполнения управленческого решения - это деятельность субъекта управления, упорядочивающая процесс проведения в жизнь принятого решения, заключающаяся в последовательном осуществлении действий, направленных на обеспечение соответствия временного и ресурсного факторов характеру и объему задач, по-
13 ставленных в управленческом решении; организацию системы информации, которая способна обеспечить субъект управления достоверными и своевременными сведениями о ходе выполнения решения; организацию взаимодействия между исполнителями и координацию их деятельности при реализации каждого элемента стадии исполнения управленческого решения.
Определение роли штабных подразделений как субъекта, непосредственно осуществляющего механизм процесса административно-правового и организационного обеспечения, регулирующего вопросы организации исполнения общесистемных, многоцелевых, комплексных управленческих решений в ГУВД сверхкрупного города.
Обоснование основных путей повышения эффективности административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел, таких как нормативная регламентация основных вопросов управленческой деятельности, оптимальное штатное построение управленческого аппарата, совершенствование внутриштабного взаимодействия и ряда других.
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования автором подготовлены: две научные статьи; пять лекций, используемых в учебном процессе на кафедре Административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России; сборник учебно-методических материалов по управленческой деятельности штабных подразделений органов внутренних дел (в соавторстве); методические рекомендации по организации и осуществлению зонального, отраслевого и особого контроля; методические рекомендации по организации и осуществлению планирования оперативно-служебной деятельности в системе Главного управления внутренних дел г. Москвы.
Подготовленные автором методические рекомендации переданы для практического использования в Главное управление внутренних дел г. Моек-
14 вы. Основные положения исследования нашли отражение в проекте приказа ГУВД г. Москвы «Об упорядочении основных направлений управленческой деятельности в системе ГУВД города Москвы», разработанного осенью
г., а также использовались при формировании плана основных организационных мероприятий ГУВД г. Москвы на 2003 г. Отдельные положения диссертационного исследования были учтены при изменении организационно-штатной структуры Инспекции Штаба ГУВД г. Москвы в
г.
Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел
При проведении исследования, прежде всего, необходимо определить объект административно-правового и организационного обеспечения, т.е. понять, что собой представляет само управленческое решение.
Органы внутренних дел как система управления должны разрешать различные возникающие проблемы. Само понятие «проблема» может трактоваться неоднозначно. Приведем ряд определений данного понятия: «проблема - сложный теоретический или практический вопрос, требующий изучения, разрешения»8; «проблема - сложный вопрос, задача, требующие разрешения, исследования»9. В рамках данного исследования, по нашему мнению, под проблемой целесообразно понимать обнаруженное различие между действительным и желаемым состоянием системы управления10. Выявленные системой управления проблемы находят свое отражение в целях, под которыми можно понимать будущее желаемое состояние системы управления. Любая система управления решает проблемы, т.е. стремится достичь целей управления посредством принятия и последующей реализации управленческих решений. Так, процесс управления по своей сути является процессом целеполагания и целедостижения. Исходя из этого управленческое решение может рассматриваться как главное средство достижения целей управления.
Управленческое решение, по мнению автора, представляет собой социальный акт, подготовленный на основе вариантного анализа, принятый в одностороннем порядке в соответствии с установленной процедурой компетентными органами внутренних дел и их сотрудниками, имеющий директивное значение, содержащий постановку целей и обоснование средств их достижения, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления.
В настоящее время во многих работах исследуется процесс выработки решения и его результат - управленческие решения. Значительное число работ посвящено разработке общей теории научного управления. Основными направлениями исследования таких работ являются: определение основных понятий, в том числе и управленческого решения, как основного средства достижения целей управления, социальной природы, содержания и сущности социального управления, его роли и значения в общественной практике; анализ управленческой деятельности и соответствующих ей отношений, изучение средств и путей совершенствования управленческих систем.
Другая важная группа вопросов связана с выделением и изучением содержания общего процесса социального управления.
Нередко управленческое решение исследуется в социальном плане, т.е. рассматривается как социальный акт, выражающий организационные потребности людей и принятый субъектом управления с целью эффективного функционирования управленческой системы.
Вместе с тем, учитывая определенную специфику управленческих решений, принимаемых и реализуемых в органах внутренних дел, обусловленную целями функционирования системы органов внутренних дел, для достижения цели данного исследования приведенная выше систематизация не будет являться исчерпывающей.
Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в органах внутренних дел, связана с определением их видов, форм, структуры и содержания.
В «силу многофункционального характера деятельности органов внутренних дел и большого объема задач решения, вырабатываемые ими, весьма разнообразны по содержанию, масштабности, назначению и форме»15, в связи с чем большое практическое значение приобретает их классификация, которая в дальнейшем даст возможность выделить основные виды решений, описать и упорядочить их комплекс, ввести более четкую их систематизацию, обеспечить быстроту поиска и принятия новых решений с учетом действующих, а также контроль их исполнения, исключить повторное (дублирующее) принятие решений по одним и тем же вопросам, тем самым добиваться сокращения управленческой документации и пере- писки. Кроме того, классификация управленческих решений по ряду признаков позволит систематизировать информацию и процессы, связанные с разработкой различных видов решений, а также характеризующие их управленческие ситуации, определить пути устранения недостатков и дальнейшего совершенствования разработки и принятия решений, на основе которой в дальнейшем можно будет рассмотреть необходимость и степень административно-правового и организационного обеспечения конкретных видов управленческих решений.
Для осуществления классификации управленческих решений необходимо составить их перечень и в дальнейшем на основании определенных классификационных признаков сгруппировать их по видам.
Организация исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел: понятие и содержание
Организация исполнения управленческого решения является основной рабочей стадией управленческого цикла, направленной на безусловное, точное, своевременное претворение в жизнь принятого решения. Недооценка роли организаторской работы по исполнению управленческих решений, как правило, отрицательно сказывается на эффективности функционирования любой системы управления, а незнание ее технологии на практике зачастую приводит к принятию множества дублирующих друг друга управленческих решений, влекущих не рациональное использование сил, средств и времени, вследствие чего, как правило, ни одно из них не достигает желаемого результата. В конечном счете эффективность принятого решения определяется степенью его реализации. Даже самые целесообразные и оптимальные решения сами по себе не смогут обеспечить достижение целей управления, если не будет проделана соответствующая организаторская работа по созданию необходимых условий для их воплощения в жизнь. Так, одним из неоднократно отмечавшихся негативных факторов в управлении органами внутренних дел является разработка и формулирование множества хороших и перспективных положений при недостаточном уровне организации их исполнения. Организация исполнения управленческих решений по своему содержанию представляет собой наиболее трудоемкий и сложный вид деятельности субъектов управления органами внутренних дел. В ней, помимо руководителей органов и подразделений, участвует инспекторский (оперативный) состав аппаратов управления отраслевых и функциональных служб, а также штабных подразделений органов внутренних дел. Характерной особенностью организаторской работы является ее непрерывность и повседневность. В процессе ее осуществления субъект управления чаще всего сталкивается с множеством организационных, технических и психологических проблем и трудностей. От умения субъекта управления решить эти проблемы и преодолеть возникающие трудности в значительной мере зависят эффективность его управленческой деятельности, степень достижения конечных результатов подчиненными органами, подразделениями и сотрудниками. Этими обстоятельствами подчеркивается значение организации исполнения управленческих решений, которая, являясь стадией управленческого цикла, предопределяет конечный успех всего процесса управления, т.е. достижение стоящих перед органами внутренних дел целей, эффективное осуществление возложенных на них задач и функций. Для объективной характеристики стадии исполнения управленческих решений необходимо рассматривать данное явление как процесс24, т.е. в динамике, для чего представляется целесообразным определить место стадии исполнения управленческих решений в процессе управления в целом, а затем уже рассматривать вопросы непосредственно стадии исполнения что определенные предпосылки качественного исполнения управленческих решений закладываются еще при выработке и принятии управленческих решений. Так, для того чтобы субъект управления обеспечил исполнение уп равленческого решения с соблюдением законности, это решение должно быть выработано и принято в соответствии с определенными требования ми. Решение должно исходить от полномочного органа или должностного лица, т.е. приниматься в пределах компетенции, круга обязанностей и прав органа или должностного лица. Соблюдение данного требования исклю чает возможность противоречия решения закону, а также возможность фактического нарушения прав и ущемления законных интересов граждан, предприятий, учреждений организаций, а зачастую и сотрудников органов внутренних дел. В связи с соблюдением данного требования большое зна чение имеет рациональное распределение обязанностей и прав не только между органами внутренних дел, но и внутри каждого органа - между от раслевыми службами и подразделениями. Принятие решения в пределах компетенции органа внутренних дел - это не только право, но и обязан ность, вытекающая из той роли, которую орган внутренних дел выполняет в системе управления. Решение не должно противоречить другим решени ям, принятым органом внутренних дел ранее, и решениям вышестоящих органов. Управленческое решение должно быть принято в установленном порядке. Несоблюдение этого требования может сделать решение неза конным. В ряде случаев до принятия решения требуется согласование его проекта с заинтересованными органами или должностными лицами. Без предварительного согласования решение может оказаться недееспособ ным, особенно при решении финансовых, материальных и технических вопросов.
Административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений (теоретический аспект)
В предыдущей главе было рассмотрено содержание процесса управления и его основных стадий, в частности стадии исполнения управленческих решений. Теперь становится возможным рассмотреть основные вопросы административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений, которые, по нашему мнению, оказывают существенное влияние на эффективность исполнения управленческих решений. Такой подход при рассмотрении поставленных в исследовании вопросов обеспечивает движение от простого к сложному, от общего к частному.
При рассмотрении вопроса содержания административно-правового и организационного обеспечения целесообразно уяснить сам термин «обеспечение». «Обеспечение - то, чем обеспечивают, т.е. снабжают в нужном количестве» . Исходя из этого, под обеспечением мы будем понимать деятельность субъекта управления, направленную на проведение ряда мероприятий, необходимых для успешной реализации управленческого решения, носящих определенную направленность, в данном случае - административно-правовую и организационную.
Анализ научных трудов и нормативных правовых актов, посвященных проблемам управления, позволяет говорить о том, что точной формулировки понятия «административно-правовое обеспечение» на данный момент не существует . Вместе с тем изучение ряда научных источников позволяет автору сделать вывод, что под административно-правовым обеспечением исполнения управленческих решений следует понимать совокупность мер, проводимых субъектом управления, обеспечивающих административно-правовое регулирование данного вида управленческой деятельности.
Отличительная черта правового регулирования управленческих отношений заключается в том, что оно имеет свой, специфический механизм, который в административном праве принято называть механизмом административно-правового регулирования. Административно-правовое регулирование охватывает организационно-структурные (адресаты решений), кадровые (качественные параметры исполнителей), информационные, ресурсные и другие моменты.
Совершенствование процесса исполнения управленческих решений предполагает и включает совершенствование административно-правового регулирования всех аспектов организации исполнения решений. Решение данной задачи предполагает исследование ее юридических аспектов и разработку на этой основе научных основ административно-правового обеспечения исполнения управленческих решений. Необходимо разобраться, каким именно образом реально осуществляется административно-правовое регулирование общественных отношений в управленческой деятельности, в частности на стадии исполнения управленческих решений, и определить порядок работы субъекта управления по обеспечению административно-правового регулирования каждого элемента данной стадии. Для этого необходимо рассмотреть в теоретическом плане сам механизм административно-правового регулирования.
Понятие механизма административно-правового регулирования, сформулированное профессором А.П. Кореневым, определяет данный механизм как систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления.
Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов: система государственных (муниципальных) органов управления как управляющих звеньев; нормы административного права; акты толкования; акты применения; административные правоотношения.
Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных элементов. 1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев.
Для осуществления административно-правового регулирования общественных отношений государство создает систему специальных органов исполнительной власти. Так, Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 установлен порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации , Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.
Субъекты, осуществляющие процесс административно- правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел
Рассматривая процесс административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в органах внутренних дел, необходимо рассмотреть и субъекты, его осуществляющие, их место и роль в процессе управления. Следует учитывать, что «...для социальных систем...характерно органическое единство субъектов и объектов управления. Их переплетение, относительность, перемена ролями»55. Поэтому, учитывая сложный характер взаимодействия субъектов, осуществляющих административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений, необходимо выявить характерные направления деятельности каждого из них. Изучение нормативных правовых актов, регламентирующих основные направления деятельности внутренних дел, позволяет утверждать, что основными субъектами, осущестля-ющими управление, в частности организацию исполнения управленческого решения, являются начальник (командир) органа и штабные (организационно-инспекторское) аппараты. Так, Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г, № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» на Министра внутренних дел Российской Федерации возложена персональная ответственность за выполнение задач, возложенных на МВД России. В приказе МВД России от 6 мая 2005 г. №361 определено, что начальник ГУВД г. Москвы «Несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на Главное управление и подчиненные ему органы внутренних дел, подразделения и организации. Руководит деятельностью Главного управления и подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций»57. Ранее Приказ МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86 также возлагал на начальника органа внутренних дел руководство всей деятельностью органа и «полную ответственность за качество выполнения возложенных на орган внутренних дел задач» . Приведенные положения приказов МВД вполне логично определяют полномочия руководителей органов внутренних дел по управлению подчиненными подразделениями и возлагают на них всю полноту ответственности за выполнение задач, возложенных на орган внутренних дел. В рамках системы управления, определенной в органах внутренних дел, начальник руководит подчиненными подразделениями и службами лично, через штаб, а также через своих заместителей. Это связано с рядом факторов, прежде всего со значительным объемом и разнохарактерностью задач, возлагаемых на орган внутренних дел. При организации управления через штаб и заместителей начальник органа внутренних дел, как правило, делегирует им часть своих полномочий. Рассматривая соотношение объема управленческих задач, решаемых через штаб и через заместителей, необходимо отметить, что штаб обеспечивает «деятельность органов внутренних дел по решению общесистемных, межрегиональных, межотраслевых либо комплексных задач»59, в то время как через заместителей решаются, как правило, частные отраслевые задачи. Также следует отметить, что заместители, решая поставленные перед ними задачи отраслевого характера, в свою очередь, будут использовать имеющиеся в подчинении организационно-инспекторские подразделения, например в целях организации взаимодействия отраслевых подразделений. Фактически заместители будут выступать в роли начальника, только нижестоящего уровня. Таким образом, определение субъектом управления при решении комплексных задач межотраслевого управления заместителя начальника не является целесообразным.
Какова роль начальника органа внутренних дел и его штаба в исполнении управленческого решения, и организации административно-правового и организационного обеспечения в частности? Раскрывая роль начальника в данном направлении управленческой деятельности на примере ГУВД г. Москвы рассмотрим главу 4 Приказа МВД от 6 мая 2005 г. № 361, определяющую полномочия начальника ГУВД г. Москвы. В приказе определена персональная ответственность начальника за выполнение задач и функций, возложенных на ГУВД. Фактически это персональная ответственность за своевременное и качественное исполнение управленческих решений подчиненными органами внутренних дел. Для успешной реализации управленческих решений начальник ГУВД должен организовать последовательное осуществление этапов процесса исполнения управленческих решений, рассмотренных выше
