Содержание к диссертации
Введение
1. Административно-правовой режим объектов культурного наследия
1. Понятие объектов культурного наследия 12
2. Понятие и способы административно-правовой охраны объектов культурного наследия 34
3, Государственный контроль как средство административно-правовой охраны объектов культурного наследия 63
2. Административная ответственность за нарушение режима охраны объектов культурного наследии
1. Административная ответственность за нарушение режима охраны объектов культурного наследия федерального значения 86
2. Административная ответственность за нарушение режима объектов культурного наследия регионального и местного значения 109
3. Реализация административной ответственности за нарушение режима охраны объектов культурного наследия 128
Заключение 146
Список использованных источников 152
- Понятие объектов культурного наследия
- Понятие и способы административно-правовой охраны объектов культурного наследия
- Административная ответственность за нарушение режима охраны объектов культурного наследия федерального значения
- Административная ответственность за нарушение режима объектов культурного наследия регионального и местного значения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Культурное наследие пародов России является составной частью общечеловеческой культуры, действенным рычагом формирования и развития интеллекта человека, общества, этноса, важнейшим хранилищем исторической памяти. Объекты культурного наследия создают особую атмосферу в наших городах, придают им «колорит», узнаваемость и, кроме того, являются ценнейшими объектами для изучения. Объекты культурного наследия народов Российской Федерации в основном известны и учтены, однако археологические изыскания позволяют обнаруживать все новые памятники, представляющие огромную историческую ценность, К сожалению, зги объекты подвержены различным рискам. Во-первых, они, как любые материальные объекты, со нременем разрушаются. Во-вторых, они, как правило, располагаются на дорогих земельных участках. В-третьих, культурные ценности, находящиеся в этих объектах становятся предметом преступного посягательства, а археологические ценности подвергаются разграблению «черными археологами».
Все это обусловливает необходимость сбережения объектов культурного наследия: их охраны, реставрации и восстановления. .
Охрана объектов культурного наследия возможна разными средствами, прежде всего правовыми. Право даст необходимый инструментарий для установления таких режимов, которые позволяют не только обеспечить охраной сами объекты, но и создать условия для конституционного права человека на изучение этих объектов и пользование ими. А в системе правовых средств выделяются административно-правовые. Значение объектов культурного наследия для всего общества, признание их одним из объектов безопасности общества обусловливают публично-правовой характер правового регулирования отноиюний, возникающих в связи с охраной и использованием данных объектов. Поэтому устанавливаемые административным правом специальные правовые режимы и правовые методы обеспечения этих режи-
мов позволяют наиболее эффективно решить эти задачи.
Проблемы, возникающие в сфере охраны и использования объектов культурного наследия, требуют признать, что административно-правовое регламентирование этих общественных отношений далеко от идеального. Продолжается разрушение ценнейших памятников истории и архитектуры, продолжается разграбление могильников и древних городищ, совершаются хищения музейных предметов из хранилищ, расположенных в объектах культурного наследия. Об этом свидетельствуют многочисленные публикации в специальной литературе и в средствах массовой информации1.
В юридической литературе вопросы административно-правовой охраны объектов культурного наследия разрабатывались преимущественно в рамках общей теории права (см. работы Н. Д. Бобоедова, Р. Б, Булатова, Е. Ю. Егоровой, С, JL Кондратьевой, Н. В. Михайловой и др.). Данный подход позволил выявить общую специфику юридического регулирования деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия па те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах - в конституционном, уголовном и гражданском праве (см. работы А. А. Джамбатова, А. В. Гайдашова, Е. В. Медведева, А, П. Сергеева и др.). В то же время, в теории административного права проблемы охраны объектов культурного наследия до настоящего момента оставались на обочине пути следования научной мысли. Следствием этого явилось недостаточное развитие законодательства и обеспечивающих его подзаконных нормативных правовых актов. Притом, что в стране действует множество разнообразных организаций, управляющих объектами культурного наследия, их охраной це-
См.. напр.: Проиякгт К Культурное наследие уходит с молотка // Российская газета. 2007. 7 февраля; Никитина М. Дворцоный переворот // Российская газета. 2004. 22 декабря: Никитина М Пейзаж после кражи // Российская газет (Верхняя Волга). 2005. № 3915, 2 ноября; Пятилетова Л. Кому памятник // Российская газета. 2004. № 3647. 6 декабря и др.
ленаправленно никто не занимается.
В работе использовались положения теоретиков административного права С. С. Алексеева, Н. Г. Александрова, Д. 1L Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, И. И. Веремеснко, В. М. Горшенева, М И, Еропкина, И. Ш. Килясханова, Ф, Е. Колонтаевского, А. IL Коренева, Б- М. Лазарева, Л, Л, Попова, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и других ученых.
Отдельные вопросы, касающиеся введения и охраны специальных административно-правовых режимов, в том числе административного принуждения и адмиїгистративнои ответственности освещались в работах К. С. Вельского, В. В. Гущина, Ю, А. Дмитриева, В. В, Дьякова, Д. С. Ждан-книа, В, Б, Исакова, Ю. А, Кожанкова, Ю. М Козлова, Л. М. Колодкина, Б. П. Кондрашова, С. С. Маиляпа, Г. В. Мальцева, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, С. М. Петрова, И. А, Петрухина, Н. Ф. Поповой, А. С. Прудникова, В- Б. Рушайло, А, В. Серегина, С. А. Старостина, С. Д. Ха-заноза, В. В. Черникова, С. С. Юрьева, И. С. Яценко и ряда других ученых и практиков. Административно-правовой охране культурных ценностей при перемещении через таможенную границу Российской Федерации посвящена лишь единственная работа Н. Н. Шарапова.
Однако специальный админисіративно-праиовой режим охраны объектов культурного наследия до настоящего времени в теории административного права своего развития не получил, можно утверждать, чю отсутствует даже концепция такого режима, что и обусловило выбор предлагаемой темы научного исследования.
Объектом исследования яшіяютея общественные отношения, складывающиеся в сфере выявления, сохранения и использования объектов культурного наследия. Круг общественных отношений, входящих в объект исследования, включает отношения, урегулированные нормами административного нрава, отношения, урегулированные нормами других отраслей права (па-пример, гражданского) и обеспеченных административно-правовой охраной
или нуждающихся в такой охране, а также общественные отношения, не имеющие правовой регламентации, но, по мнению автора, подлежащие ей.
Предметом исследования являются нормы административного и других отраслей российского права, регламентирующие охрану и использование объектов культурного наследия; практика правоохранительной деятельности органов охраны объектов культурного наследия, органов внутренних дел и других субъектов правоприменения; акты органов судебной власти; правовая доктрина, а также статистические данные и сообщения в средствах массовой информации, позволяющие оценить реальное состояние объектов культурного наследия и выявить проблемы, связанные с их использованием и охраной.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении теоретико-прикладного изучения состояния и тенденции развития административно-правовой охраны объектов культурного наследия, разработке предложений по совершенствованию и систематизации законодательства, регламентирующего специальные административно-правовые режимы объектов культурного наследия и предусматривающего административную ответственность за нарушение режимных правил.
Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи диссертационного исследования:
раскрытие понятия и сущности административно-правового режима объектов культурного наследия;
определение места указанного режима в системе административно-правовых мер управленческого воздействия;
исследование правового содержания административно-правовых режимов объектов федерального, регионального и местного зкаченин;
определение системы административно-правовых средств обеспечения действия указанных режимов;
анализ норм российского федерального и регионального администра-тивно-деликтного права, обеспечивающего правовой охраной режимные правила содержания и использования объектов культурного наследия, сравнение
с нормами законодательства зарубежных государств;
определение особенностей функционирования и механизма административно-правового режима охраны объектов культурного наследия;
формулировка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового режима объектов культурного наследия и правового регулирования административной ответственности за нарушение данного режима.
Методологической основой предлагаемого исследования является диалектический метод познания социально-правовых явлений: системно-структурный; логико-теоретический методы исследования всех имеющихся нормативных документов и материалов, в сочетании с системным подходом и анализом. В диссертационном исследовании осуществлен сравнительно-правовой анализ регионального административно-деликтного законодательства и КоАП РФ, изучена литература по теории права и государства, административному праву и другим отраслям права с целью использования выработанных в указанных сферах знаний результатов при характеристике объекта исследования.
Научная новизна исследовании определяется, прежде всего, тем, что в работе монографического характера исследованы особенности и содержание специального административно-правового режима объектов культурного наследия федерального, регионального и местного значения, средства административно-правовой охраны этих объектов, особенности административного статуса субъектов правоохранительной деятельности в данной области, а также административной ответственности за нарушение режимных правил.
Автором осуществлен анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в области охраны объектов культурного наследия,
В результате диссертационного исследования получены значимые для развития науки административного права оригинальные положения о сущности и содержании специального административно-правового режима объек-
тов культурного наследия. Автором осуществлен обстоятельный анализ составов административных правонарушений законодаїельства об охране и использовании объектов культурного наследия, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и сформулированы предложения по его совершенствованию и приведению в соответствие КоАП РФ.
Новизну исследования определяет также подход к рассмотрению проблем административно-правовой охраны объектов культурного наследия с использованием правового инструментария теории специальных административно-правовых режимов в синтезе с положениями теории административ-но-дсликтного права.
Новизна выводов и предложений, примененных в исследовании подходов обусловлена также отсутствием научных работ монографического характера по теме исследования.
11а защиту выносится следующие положения:
Авторское определение объекта культурного наследия как объекта недвижимого имущества, в отношении которого имеется заключение государственной историко-культурной экспертизы, признающее его культурную ценность, и установлена правовая охрана.
Обьекты культурного наследия как предметы административно-правовых отношений характеризуются двумя главными признаками:
наличие правовой охраны;
наличие культурной ценности.
Доказательство объективной обуслошіеппости административно-правовой охраны объетстов культурного наследия как части культурного достояния народов Российской Федерации, имеющей публичное значение, а потому признанной объектом безопасности российского общества.
Авторское определение специального административно-правового режима объектов культурного наследия как устанавливаемого государством и международными правовыми нормами, особого порядка, выражающегося в сочетании юридических средств, регулирующих общественные отношения,
складывающиеся по поводу сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.
5. Положение о том, что административно- правовым средством обес
печения специальных административно-правовых режимов является госу
дарственный контроль, характеризующийся следующими признаками:
специальная цель; поддержание специального административно-правового режима охраны объектов культурного наследия;
специальные задачи: обеспечение соблюдения лицами, ответственными за содержание объектов культурного наследия, обязательных требований, предусмотренных законодательством об объектах культурного наследия;
специальный субъект контроля: должностные лица Россвязьохранкуль-турьк МВД России, МЧС России и ФТС России, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им учреждений, осуществляющие контроль по направлениям, отнесенным к компетенции данных органов.
Вывод о том, что деятельность, именуемая в законодательстве об объектах культурного наследия как «контроль за состоянием объектов культурного наследия», по своему юридическому содержанию является мониторингом состояния объектов культурного наследия.
Вывод о несоответствии законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в части охраны объектов культурно-го наследия положениям КоАП РФ, обусловленным вторжением регионального законодателя в предметы ведения Российской Федерации.
Вывод о возможности и необходимости установления административной ответственности за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия исключительно нормами Особенной части КоАП РФ в связи с отсутствием территориальных особенностей составов административных правонарушений, посягающих на объекты культурного наследия регионального и местного значения, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
9. Авторское определение понятия реализация административной ответственности в сфере охраны объектов культурного наследия - это урегулированная нормами административного права правоохранительная правоприменительная, подзаконная деятельность должностных лиц компетентных органов по выявлению и пресечению административных правонарушений, привлечению к административной ответственности.
Теоретический и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию административного права в целом, и в разработку проблем административно-правовой охраны объектов культурного значения в частности. В ней предложены теоретические основы данной деятельности.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческои деятельности Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорпой и администратишю-юрисдикциоппой деятельности органов охраны обьектон культурного наследия. Результаты исследования также могут быть востребованы в работе органов, принимающих участие в охране объектов культурного наследия в пределах своей компетенции (МВД России, МЧС России).
Наконец, полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений высшего и среднего специального образования МВД России и при дальнейших исследованиях данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена
и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД Российской Федерации. Материалы диссертации, посвященные вопросам исследования административно-правовой охраны объектов культурного наследия использованы в учебном процессе Российской таможенной академии по программам дополнительного профессионального образования, предусматривающим темы борьбы таможенных органов с контрабандой культурных ценностей. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных в работе источников.
Понятие объектов культурного наследия
Определение юридического содержания понятия «объекты культурного наследия» является первой задачей нашего исследования, решение которой имеет методологическое значение, поскольку, несмотря на то, что это понятие широко используется как в нирмахишгых правовых актах, гак и в научной литературе, единого понимания сю до сих пор не сложилось. Легальная дефиниция данного понятия, закрепленная Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации»1 не может быть признана удачной ввиду ее громоздкости и несогласованносш со смежными понятиями, используемыми в отечественном законодательстве. Так, в п. «д» ст. 72 Конституции РФ названы «памятники истории и культуры». Всі. 164 УК РФ в качестве предмета преступного посягательства названы предметы ши документы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность. В ч. 2 ст. 188 УК РФ - культурные ценности, в отношении которых установлены специальные правила переміщення через таможенную границу Российской Федерации. Этот же термин (культурные ценности) использован в от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и Федеральном законе «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». В названном Законе РФ встречается термин «исторические ценности», В ст. 243 УК РФ - памятники истории, культуры, природные комплексы или объекты, взятые под охрану государства, а также предметы или документы, имеющие историческую или культурную ценность. В источниках международного права используется понятие {{культурные ценности». В ст. 7,13 КоАП РФ законодатель, использует термин из Федерального закона «Оо объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российский Федерации», а в ст. 7.33 КоАП РФ называет культурные ценности (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные объекты, имеющие историко-культурную ценность). Основы законодательства Российской Федерации о культуре дают дефиниции понятий «культурные ценности», «культурные блага», «культурное наследие народов Российской Федерации», «культурное достояние народов Российской Федерации»,
Кроме того, непосредственное отношение к культуре имеют музейные предметы и музейные коллекции, а также архивные документы (ценные и особо цепные) и упоминаемые в Федеральном законе «О библиотечном деле» библиотечные фонды, отнесенные к культурному достоянию народов Российской Федерации.
Названные обстоятельства требуют от нас детального исследования юридического содержания понятия «объекты культурного наследия)).
Прежде всего, необходимо отметить, что термин «объекты культурного наследия» непосредственно связан с более общим термином «культурное наследие». Культурное наследие - совокупность объектов материальной культуры и совместных творений человека и природы, вне зависимости от места их нахождения, а также объектов духовной культуры, значимых для сохранения и развития локальных культур, имеющих универсальную ценность для культуры (искусства, науки) и содействующих толерантности культурного разнообразия и творчеству человека . Данное определение, без сомнения, представляет определенную научную ценность, однако не раскрывает правового содержания данного понятия. Еще более общее толкование дал Н. А. Бердяев. По его мнению, национальное культурное наследие можно определить как синтез культурных ценностей прошлых поколений населения какой-либо страны, состоящий из ценностей различных классов, слоев и социальных групп соответствующего общества1.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре дают следующее определение понятия культурное наследие; «материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию».
Как следует из смысла слов «объекты культурного наследия», под данным термином следует понимать объективированное культурное наследие, т.е. материализованное каким либо образом (на бумаге, в камне, на магнитных носителях и т.д.). Следовательно, таковыми должны быть признаны культурные ценности, В Основах законодательства РФ о культуре под культурными ценностями понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения кульгуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.
Сравним содержание понятий «культурное наследие» и «культурные ценности»: Какие выводы можно сделать из сопоставления приведенных определений?
Во-первых, получается, что материальные и духовные ценности не совпадают с культурными ценностями, но законодатель не раскрывает содержания материальных и духовных ценностей. По нашему мнению, они и есть культурные ценности.
Во-вторых, памятники и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации не являются материальными и духовными ценностями. То есть, либо они не являются ценностями, либо не материальны. Оба предположения абсурдны. В то же время, эти самые памятники и объекты признаются культурными ценностями. Возникает закономерный вопрос: зачем в законодательстве использовать несколько терминов, не имеющих смысловых различий?
В-третьих, содержание данных терминов раскрывается путем перечисления видов наследия и ценностей. К сожалению, желание максимально точно определить предмет приводит к тому, что, во-первых, законодатель вынужден формулировать громоздкое определение, во-вторых, к выпадению культурных явлений, представляющих ценность, поскольку невозможно перечислить все культурные ценности и все, что следует отнести к культурному наследию.
Понятие и способы административно-правовой охраны объектов культурного наследия
Признание государством культурной ценности имущественного объекта влечет важные правовые последствия, заключающиеся в предоставлении этому объекту государственной охраны. В Преамбуле Федерального закона «Об объектах культурного наследия» провозглашено, что государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В ст. б Федерального закона указано, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.
Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя: 1) государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия; 2) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование и ведение реестра; 3) проведение историко-культурной экспертизы; 4J установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия; 5} согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений об отводе земель И изменении их правового режима; 6) контроль за разработкой градостроительных регламентов; 7) разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; 8) выдачу разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ; 9) согласование проведения землеустроительных, земляных, строи тельных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведе ния указанных работ; 10) выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; 11) установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования; 12) установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений; 13) контроль за состоянием объектов культурного наследия; 14) иные мероприятия.
Значительная часть данного перечня представляет собой правовую охрану объектов культурного наследия. Под правовой охраной условимся рассматривать правовую охрану как более широкое (нежели правовая защита) понятие, подразумевающее установление правового режима, обязываний и запретов, а также способов защиты нарушенного права Мы поддерживаем мысль, высказанную С. А. Комаровым о том, охранительная функция права опосредуется через позитивное обязывание, но проявляется в установлении запретов и в определении неблагоприятных правовых последствий их нарушения , В теории права принято называть гражданско-правовую, уголовно-правовую и административно-правовую охрану. И. В. Хирнов в качестве специфического вида правовой охраны товарных знаков называет международно-правовую охрану2. Представляется, что объекты культурного наследия также обеспечены международно-правовой охраной, однако не все, а лишь та их часть, которая включена в Список всемирного наследия Комитетом всемирного наследия при ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
Имущественный характер объектов культурного наследия обусловливает возможность предоставления гражданско-правовой охраны. Гражданско-правовая охрана права на объекты культурного наследия представляет собой совокупность частно-правовых средств, обеспечивающих свободную реализацию указанного права лицом, которое признано правообладателем, В числе частно-правовых средств охраны выделяются правоограничения и гражданско-правовая защита. Ограничения касаются преимущественно возможности вовлечения объектов в товарный оборот. Так, в соответствии с ч, 3 ст. 349 ГК РФ взыскание па предмет залога может быть обращено только по решению суда в случаях, когда предметом залога является имущество, имеющее значительную историческую художественную или иную культурную ценность для общества- Согласно ч. 4 ст. 1483 ГК РФ не допускается государственная регистрация в качестве товарных знаков обозначений, тождественных или сходных до степени смешения с официальными наименованиями и изображениями особо ценных объектов культурного наследия пародов Российской Федерации либо объектов всемирного культурного наследия, а также с изображениями культурных ценностей, хранящихся в коллекциях, собраниях и фондах, если регистрация испрашивается на имя лиц, не являющихся их собственниками, беи согласия собственников или лип, уполномоченных собственниками, на регистрацию таких обозначений в качестве товарных знаков. Кроме того, ч, 3 ст. I ГК РФ предусматривается возможность введения федеральным законом ограничений перемещения товаров и услуг, если это необходимо для защиты культурных ценностей. Такие ограничения введены Федеральным законом «Об объектах культурного наследия».
Еще одним способом гражданско-правовой охраны, предусмотренным ГК РФ является установление ч. 2 ст. 235 ГК РФ специальных санкций в виде принудительного выкупа у собственника бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Интересно, что реализация указанных санкций осуществляется, по нашему мнению, в административно-правовом порядке. Основания применения таких санкций установлены ст. 240 ГК РФ: «В случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо пенным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов. При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора - судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов».
Административная ответственность за нарушение режима охраны объектов культурного наследия федерального значения
Административная ответственность - один из наиболее глубоко исследованных институтов административного права и в то же время - юридический феномен, характеризующийся двойственной природой; с одной стороны, административная ответственность является одной из мер административного принуждения наравне с предупреждением и пресечением, а с другой стороны, административная ответственность является частью юридической ответственности наравне с уголовной, гражданской, дисциплинарной1.
Исследование теории административной ответственности не входит в предмет диссертации. Данные вопросы, по нашему мнению, достаточно глубоко исследованы в работах Л. Б. Лгапова, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Ш. Килясханова. А. П. Коренева, А. П. Шергина и других ученых.
Ученые, исследовавшие понятие и содержание административной огветственности как одного из видов юридической ответственности2, отмечают, что она выступает в качестве одного из основных способов правовой защиты общественных отношений, ее гносеология обусловлена потребностью развития этих отношений, необходимостью адекватной реакции государства на их нарушения , В то же время административная ответственность выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение2. Д, Н. Бахрах образно назвал административную ответственность карой, преследующей цели частной и общей превенции правонарушений3. Профессор также назвал чергы административной ответственности, характеризующие ее как вид юридической ответствен кости: наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционньтми актами компетентных органов, связана с государственным принуждением , и выделил специфические признаки административной ответственности: урегулированность нормами административного права, содержащимися в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права1; основанием ее применения является административное правонарушение; субъектами административной ответственности могут быть граждане (российские, иностранные и лица без гражданства, граждане в роли должностных лиц) - физические лица и юридические лица; применяется широким кругом судей, коллегиальных органов, должностных лиц; порядок привлечения к административной ответственности урегулирован административно-процессуальными нормами".
В качестве особенностей административной ответственности указываются также то, что она реализуется посредством применения административных наказаний, ее применение не влечет судимости и увольнения с работы, административные наказания применяются органами и должностными лицами к неподчиненным им правонарушителям", а также меньшая суровость административной ответственности, чем уголовной4. Отметим, что, хотя административное наказание не влечет судимости, оно влечет наступление состояния административной наказанности, длящегося в течение года. Данное обстоятельство нельзя не учитывать, поскольку состояние наказанности может учитываться в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность. В. Д. Сорокин называет в качестве признака административной ответственности ее быстроту , имея в виду быстроту ее реализации, конечно. Действительно, возможность рассмотрения дела об административном правонарушении при наличии определенных законом условий на месте совершения правонарушения, а также установление предельного срока рассмотрения дел об административных правонарушениях - 15 дней (с возможностью продления, но не более чем па один месяц), подтверждают это,
А, А, Демин называет в качестве одного из признаков юридической ответственности наличие причинной связи между противоправным деянием наступившими вредными последствиями , Здесь, по нашему мнению, проявляется специфическая особенность административной ответственности, принципиально отличающая ее от гражданско-правовой и материальной ответственности, - формальность большинства составов административных правонарушений. Данный признак не позволяет отграничить административную ответственность от уголовной и дисциплинарной, поскольку наличие формальных составов преступлений и дисциплинарных проступков объективно необходимо. Применительно к административной ответственности в области охраны объектов культурного наследия заметим, что, за исключением деяния, предусмотренного ч, 2 ст. 7.15 КоАП РФ3, все составы административных правонарушений также являются формальными.
Кроме того, считаем возможным, согласиться с учеными, которые называют признак превентивной направленности административной ответственности, сближающий ее с мерами административного предупреждения4.
Такое утверждение соответствует ч, 1 ст, 3.1 КоАП РФ и логике юридической ответственности, выполняющей функцию сдерживания от совершения противоправных деяний под угрозой государственного принуждения.
Двойственность административной ответственности проявляется также и в том, что административная ответствеппость есть реакция государства на противоправное деяние, предусмотренное законодательством об административных правонарушениях, и, одновременно, это субъективно-личностная категория, совокупность обязанностей Й правомочий лица, привлекаемого к ответственности. С объективной стороны административная ответственность воспринимается как специфический вид правоохранительной деятельности, включающий совокупность действий компетентных органон (должностных лиц), отражающих реакцию государства на административное правонарушение, действий, имеющих негативные последствия для правонарушителя, в виде административного наказания. В субъективно-личностном понимании административная ответственность определяется, как специфическое положение правонарушителя, который «наряду с претерпеванием административно-принудительных мер, реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применения к нему административного наказания» .
Административная ответственность за нарушение режима объектов культурного наследия регионального и местного значения
Нормы КоАП РФ, рассмотренные в предыдущем параграфе диссертации, обеспечивают административно-правовой охраной только объекты культурного наследия федерального значения, в том числе особо ценные объекты и объекты, внесенные в Список всемирного культурного и природного наследия- В то же время, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия» предусматривает отнесение объектов к объектам культурного наследия регионального и местного значения.
В первой главе диссертации мы рассматривали особенности региональных регулятивных административно-правовых режимов охраны объектов культурного наследия. Для обеспечения их функционирования региональный законодатель устанавливает меры административно-правовой охраны путем введения в региональные законы об административных правонарушениях норм об административной ответственности за нарушения их требований. Так в Республике Бурятия действует отдельный Закон от 23 ноября 2006 г. № 19S5-III «Об административной ответственности за правонарушения в области государственной охраны объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значений» , В ходе рабо і ы над диссертацией нами были изучены законы об административных правонарушениях всех субъектов Российской Федерации, Во всех регионах, за исключением Пермского края и Республики Удмуртия, предусмотрена ответственность за административные правонарушения законодательства об объектах культурного наследия.
Как правило, соответствующие статьи включаются в главы об админи стративных правонарушениях в области охраны государственной и муниципальной собственности1, в некоторых случаях предусматривается специальная глава. Например, в Законе Астраханской области от 14 октября 2004 года N53/2004-03 «Об административных правонарушениях» имеется гл. V.3. «Административные правонарушения в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия», содержащая три статьи и четыре состава административных правонарушений3.
Региональный законодатель, как правило, однообразно оценивает деликты в рассматриваемой области, В региональные законы вводится статья, предусматривающая ответственность за нарушение требований сохранности, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского и местного значения, с установлением штрафных санкций для іраждан, должностных лиц и юридических лиц4. В некоторых случаях ответственность предусматривается также за нарушение порядка ведения работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраныЛ
В ст. 14 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 г, № 84-з «Об административных правонарушениях» предусмотрено дза состава административного правонарушения в зависимости от предмета. В части 1 предмет правонарушения - объекты культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского значения, а в части 2 - объекты культурного наследия местного значения".
В то же время, в некоторых субъектах имеются уникальные нормы. Так, в вышеупомянутом Законе Астраханской области предусматривается ответственность за; проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории достопримечательного места, а также в зонах охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия без согласования с исполнительным органом государственной власти Астраханской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия (ст. 15.5 Закона); нарушение срока установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения (ч. 1 ст. 15.6 Закона); установка надписей и вывесок на объекты культурного 2іаследия регионального значения без согласования с исполнительным органом государственной власти Астраханской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, (ч, 2 ст. 15.6 Закона); нарушение сроков рассмотрения представления исполнительного органа государственной власти Астраханской области, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, об ограничении или запрещении движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны в свя:іи с угрозой нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия (ст, 15.7 Закона),
Но, при этом, ответственность за нарушение требований сохранности, использования и охраны объектов культурного наследия не установлена.
В части 2 ст. 3-8 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 года № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области»1 предусмотрена административная ответственность за деяния, нарушающие требования сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны, совершенные на территории историко-культурных заповедников (здесь и далее выделено мной - А. В,) регионального и местного значения, а равно в зонах их охраны.
В части 2 ст. 6Л Закона Владимирской области от 14 февраля 2003 года № 11-03 «Об административных правонарушениях во Владимирской области»2 предусмотрена ответственность за проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения без письменного разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия Владимирской области.
Статья 12.2 Кодекса Вологодской области от 17 февраля 2003 года N 868-03 Об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение порядка проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на объектах культурного наследия регионального и (или) местного (муниципального) значения и в зонах их охраны.
Кодекс Калининградской об л асі и об административных правонарушениях от 9 июля 2003 г. № 293 предусматривает ответственность за:
нарушение порядка производства археологических, проектных, строительных, научно-исследовательских, ремонтных, реставрационных и иных работ на объектах культурного наследия Калининградской области (ст. 14 Кодекса);
нарушение установленного порядка осуществления хозяйственной деятельности на объектах культурного наследия Калининградской области (ст. ] 5 Кодекса);
нарушение порядка проведения земляных работ в охранных зонах объектов культурного наследия Калининградской области (ст, 16 Кодекса);
действие (бездействие), препятствующее проведению проверки сохранности либо изучению объектов культурного наследия Калининградской области уполномоченными лицами органов охраны памятников истории и культуры, а также непредставление органам охраны памятников истории и культуры проектных и иных документов, необходимых для обеспечения сохранности и изучении объектов культурного наследия Калининградской области (ст. 17 Кодекса).
