Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и субъекты имущественных прав на объекты культурного наследия 15
1. Понятие и классификация объектов культурного наследия 15
2. Субъекты имущественных прав на объекты культурного наследия 44
ГЛАВА 2. Осуществление имущественных прав на объекты культурного наследия 75
1. Владение и пользование объектами культурного наследия 75
2. Распоряжение объектами культурного наследия 102
ГЛАВА 3. Ограничения права собственности на объекты культурного наследия 123
1. Ограничения права владения и пользования объектами культурного наследия 123
2. Ограничения права распоряжения объектами культурного наследия 156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 179
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 184
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ 199
- Понятие и классификация объектов культурного наследия
- Владение и пользование объектами культурного наследия
- Ограничения права владения и пользования объектами культурного наследия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Часть материальной и духовной культуры народов Российской Федерации выдержала нелегкие испытания временем и должна быть передана будущим поколениям как культурное наследие. Культурное наследие - важный фактор сплочения нации и народов России в целом, средство объединения в периоды кризисов и в моменты катастроф. В этом смысле можно утверждать, что российское культурное наследие представляет собой совокупность лучших достижений национальных культур различных народов, населяющих нашу страну. Материальные культурные ценности и объекты культурного наследия, в частности, определяют эталонные представления народов России о должном и желаемом в различных сферах деятельности. При этом следует отметить, что созданные человеком культурные ценности являются объектами субъективных гражданских прав. Наиболее важным с юридической точки зрения следует признать их правовой режим в качестве объектов имущественных прав.
Проблемы правового регулирования гражданского оборота объектов культурного наследия и их правового режима входят в комплекс проблем современного российского частного права. Они связаны с недостаточным и порой противоречивым регулированием имущественного оборота в целом. Сфера имущественного оборота регулируется в основном нормами гражданского права с присущей им диспозитивностью. Вместе с тем, особый правовой режим культурных ценностей и, в том числе, объектов культурного наследия, предполагает и публично-правовое регулирование.
В системе законодательства об объектах культурного наследия выделяются Основы законодательства РФ о культуре от 9 сентября 1992 г. (далее - Основы законодательства о культуре) и федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 19.11.1992 г. №46. Ст.2615.
Федерации» от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ1 (далее - Закон об объектах культурного наследия). Указанные федеральные законы не решили ряд принципиально важных проблем, к числу которых можно отнести некоторые дефиниции в сфере культурных ценностей, конкретизацию правовых ограничений в сфере гражданского оборота объектов культурного наследия, конфликт публичного и частного интересов, возникающий при реализации конституционных прав граждан, а также субъективных вещных прав на объекты культурного наследия.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации об объектах культурного наследия, а также изучение практики арбитражных судов по спорам, возникающим в связи со сделками с памятниками истории и культуры, показывают, что региональные законодатели нередко выходят за рамки конституционной компетенции при определении юридической судьбы объектов культурного наследия, вводя неизвестные федеральным нормативным актам категории и понятия. С другой стороны, региональные нормативные акты устанавливают дополнительные правовые ограничения осуществления субъективных прав на объекты культурного наследия, что противоречит фундаментальным принципам, закрепленным в п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Вместе с тем, необходимо отметить, что именно региональное законодательство о памятниках истории и культуры в значительной мере восполняет существующие пробелы в федеральном законодательстве.
Наконец, российская цивилистическая наука и законодательство не разрешили проблемы приоритета публичной собственности на объекты культурного наследия. Публикации по проблемам имущественных прав на памятники истории и культуры носят характер комментариев действующего законодательства либо исследований по частным вопросам применения норм права в регулировании отношений, возникающих по поводу объектов куль-
'СЗ РФ. 01.07.2002 г. № 26. ст.2519.
турного наследия. Несмотря на значимость проблемы сохранения объектов культурного наследия, в современной юридической науке не проводилось глубоких комплексных исследований проблем возникновения, осуществления (в том числе и сохранения) и прекращения права собственности на памятники истории и культуры, что свидетельствует об актуальности избранной темы.
Цели диссертационного исследования — проведение комплексного анализа гражданских правоотношений, возникающих в сфере охраны и использования объектов культурного наследия; анализ нормативных актов всех уровней, определяющих правовой режим объектов недвижимости, отнесенных к объектам культурного наследия; разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений, возникающих по поводу объектов культурного наследия.
Указанные цели предопределили постановку задач исследования:
определить гражданско-правовое понятие объекта культурного наследия, дать научную классификацию указанных объектов, раскрыть содержание права собственности применительно к памятникам истории и культуры;
определить круг субъектов имущественных прав на объекты культурного наследия;
дать определение понятия правового режима объектов культурного наследия, исследовать содержание понятия «правовой режим» применительно к памятникам истории и культуры;
расширить научное исследование вопросов, связанных с осуществлением права собственности на объекты культурного наследия, исследовать правовую природу ограничений осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия;
'
— выработать на основе проведенного исследования предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства об объектах культурного наследия.
Объект исследования — общественные отношения, складывающиеся между публично-правовыми образованиями, гражданами и юридическими лицами по поводу владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия.
Предмет исследования — комплекс проблем, связанных с возникновением и осуществлением субъектами имущественных прав на объекты культурного наследия.
Методологическая основа исследования включает историко-правовой метод, анализирующий становление и развитие правового регулирования отношений по поводу культурных ценностей; сравнительно-правовой метод, предусматривающий сопоставление нормативных актов различной юридической силы; логический метод, использующий индукцию, дедукцию, анализ и синтез; технико-юридический метод, изучающий толкование норм права и правовое моделирование. При анализе отдельных правоотношений, возникающих по поводу объектов культурного наследия, использовался системный подход как общенаучный метод познания сложных и структурированных объектов изучения.
Теоретической основой диссертации явились труды ведущих российских ученых дореволюционного, советского и современного периодов развития философии, культурологии и цивилистики: С.С. Алексеева, Н.Н. Алексеева, В.К. Андреева, Г.Н. Андреевой, Н.А. Бердяева, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, М.В. Власовой, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, В.П. Камышанского, В.Д. Мазаева, И.А. Покровского, Д.А. Силичева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, С.А. Хохлова, Л.В. Щенниковой.
Эмпирическая база исследования включает федеральное и региональное законодательство об объектах культурного наследия, акты Прави-
тельства РФ и ведомственные нормативные акты, акты Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы практики Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа является одной из первых попыток комплексного теоретико-правового исследования проблем гражданско-правового режима объектов культурного наследия, опирающегося на современное российское законодательство о культуре и новейшее гражданское законодательство.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну проведенного исследования:
Объект культурного наследия представляет собой созданную трудом человека сложную недвижимую вещь либо имущественный комплекс, зарегистрированный в установленном порядке, обладающий свойствами оригинальности и имеющий исключительное значение с точки зрения истории народов России, ее культуры и науки. Единый подход к определению круга вещей и имущественных комплексов, оборот которых ограничен вследствие их культурной значимости, позволит усовершенствовать правовое регулирование оборота объектов культурного наследия.
Из состава объектов культурного наследия следует исключить места бытования народных художественных промыслов, памятные места, культурные и природные ландшафты, которые с позиции гражданского права не могут быть отнесены к категории сложных недвижимых вещей или имущественных комплексов.
На основе вывода о внеправовых дефинициях, положенных в основу классификации объектов культурного наследия в действующем законодательстве, предлагается следующая классификация объектов культурного наследия:
памятники - сложные недвижимые вещи, имеющие в своем составе участок земли или неразрывно с ней связанные, в том числе постройки, зда-
ния и отдельные помещения в них, а также сооружения, произведения монументального искусства, отдельные захоронения;
объекты археологического наследия — земельные участки или участки дна с полностью или частично скрытыми следами жизнедеятельности человека, включая все движимые вещи, имеющие к ним отношение, основным источником информации о которых являются археологические изыскания;
ансамбли - имущественные комплексы, четко локализуемые в исторически определенных границах совокупности изолированных или объединенных памятников и объектов археологического наследия, включая памятники градостроения и ландшафтной архитектуры.
4. В процессе реформирования законодательства о правовом режиме
памятников истории и культуры следует выделить два основных направле
ния:
расширение круга субъектов права собственности на объекты культурного наследия и совершенствование рыночных механизмов использования этих объектов;
повышение роли регионального законодательства в регулировании имущественных отношений по поводу объектов культурного наследия.
5. В Закон об объектах культурного наследия необходимо внести до
полнения, устанавливающие имущественные требования к гражданам и юри
дическим лицам, а также требования об обеспечении сохранности
памятников истории и культуры и доступа к ним граждан.
С этой целью п. 1 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия предлагается изложить в следующей редакции: «Объекты культурного наследия могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Передача объектов культурного наследия в частную собственность граждан и юридических лиц осуществляется только при условии сохранения их исторического
облика, а также гарантий доступа к ним граждан и использования объектов в соответствии с назначением».
6. Необходимо внести дополнения в п. 1 ст. 29 Федерального закона
* «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21
декабря 2001 г. № 178-ФЗ следующего содержания: «К участию в приватиза
ции объектов культурного наследия допускаются юридические лица и граж
дане, представившие заключение Федеральной службы по надзору за
соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране
культурного наследия о возможности самостоятельно обеспечить сохран
ность (восстановление, реконструкцию, реставрацию) объекта культурного
наследия».
Правовой режим объекта культурного наследия как сложной недвижимой вещи либо имущественного комплекса представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих использование объекта в соответствии с его назначением и направленных на его сохранение для будущих поколений. Правовому режиму объектов культурного наследия в сфере гражданского оборота свойственны формальная определенность и публичность.
Поскольку в соответствии со ст. 124 ГК РФ муниципальные образования участвуют в гражданском обороте наравне с гражданами и юридиче-
ж скими лицами, предлагается распространить обязанность подписания
охранного обязательства при передаче в собственность объекта культурного наследия и на муниципальные образования. С этой целью ст. 50 Закона об объектах культурного наследия необходимо дополнить пятым пунктом, изложив его в следующей редакции: «Объекты культурного наследия могут быть переданы из государственной в муниципальную собственность при
* условии заключения охранного обязательства, предусматривающего обязан
ности муниципального образования по сохранению, использованию и вос
становлению объектов культурного наследия».
9. Необходимо включить в Закон об объектах культурного наследия
отдельную норму о возможности принудительного выкупа памятников исто
рии и культуры у собственников (граждан и юридических лиц). При этом,
следует возложить на государство или муниципальные образования обязан
ности по расходам, связанным с проведением оценки объекта культурного
наследия.
В этой связи предлагается изменить ст. 240 ГК РФ и ст. 54 Закона об объектах культурного наследия, выделив в качестве основания принудительного выкупа памятников истории и культуры не только противоправное поведение субъекта в форме бесхозяйственного ими владения и пользования, но и состояние объекта, которое объективно угрожает его существованию, целостности и назначению, независимо от вины собственника.
10. В целях создания дополнительных законодательных гарантий над
лежащего исполнения охранных обязательств следует внести изменения в
п. 6 ст. 31 Федерального закона от 21 декабря 2001г. № 178-ФЗ
«О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее -
Закон о приватизации), изложив его в следующей редакции: «В случае выяв
ления нарушений условий охранного обязательства орган Федеральной
службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых ком
муникаций и охране культурного наследия или орган местного самоуправле
ния направляет собственнику предписание об устранении нарушений
условий охранного обязательства, а в случае их неустранения собственником
в установленный срок обращается в суд с иском о понуждении собственника
выполнить условия охранного обязательства в натуре и (или) о расторжения
приватизационного договора и возврате объекта культурного наследия в
государственную или муниципальную собственность, либо о принудитель
ном выкупе объекта культурного наследия».
1 СЗ РФ. 28.01.2002 г. № 4. Ст. 251.
11. Правомочия владения и пользования объектами культурного на
следия могут осуществляться только в рамках следующей системы правовых
ограничений:
установленных законом запретов на осуществление определенных юридически значимых действий в отношении объекта культурного наследия, находящегося в титульном владении и пользовании;
установленных законом запретов на осуществление отдельных видов деятельности в пределах охранных зон объектов культурного наследия;
установленных законом обязываний собственника или иного титульного владельца объекта культурного наследия совершить определенные действия в отношении находящегося во владении и пользовании имущества;
вещных прав третьих лиц на имущество собственника объекта культурного наследия, установленных законом (ограниченные вещные права), а также вещных прав третьих лиц на имущество титульного владельца объекта культурного наследия, не являющегося собственником;
прав третьих лиц на имущество собственника или иного титульного владельца объекта культурного наследия, вытекающих из договоров.
12. Необходимо закрепить на законодательном уровне определения за
прещенной хозяйственной деятельности в пределах охранных зон объектов
культурного наследия.
В связи с этим предлагается дополнить п. 2 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия и изложить его в следующей редакции: «Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются настоящим Федеральным законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации. Владельцам и пользователям объектов культурного наследия запрещается в пределах охранных зон объектов осуществление хозяйственной и иной
деятельности, угрожающей сохранению исторического облика памятника истории и культуры, в том числе:
складирования и производства взрывчатых и огнеопасных материалов, а также материалов, загрязняющих интерьер фасады и территорию памятника истории и культуры;
промышленного производства и проведения исследований, связанных с неблагоприятным для памятника истории и культуры температурно-влажностным режимом и применением химически активных веществ;
иной коммерческой деятельности, которая, по заключению соответствующего государственного органа, исполняющего функции охраны памятников истории и культуры, препятствует использованию объекта культурного наследия по назначению или представляет опасность для его исторического облика.
12. В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на доступ к объектам культурного наследия предлагается внести изменения в ст. 7 и п. 3 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия, позволяющие разграничить режимы посещения объектов:
свободный режим посещения для общедоступных объектов (памятников, достопримечательных мест);
ограниченный режим посещения для ансамблей и музейных комплексов (имущественных комплексов), устанавливаемый нормативными актами Министерства культуры и органами по охране памятников;
— особый режим посещения, устанавливаемый федеральным законом.
При этом реализация конституционного права граждан на посещение
объектов культурного наследия не может ущемлять или ограничивать право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты, выводы и предложения, научные положения, сформулированные автором, углубляют теорию российского гражданского права
и в целях совершенствования законодательства могут использоваться в дальнейшей научной разработке затронутых проблем.
Научные определения и классификации, предложенные автором, пред-
ставляют несомненный интерес с точки зрения науки гражданского права и
организации деятельности по сохранению и популяризации объектов культурного наследия. Выводы и предложения автора о совершенствовании законодательства имеют прикладной характер и могут быть реализованы в процессе федерального и регионального законотворчества.
Результаты исследования представляют интерес с точки зрения применения в учебном процессе и профессиональной подготовке сотрудников Министерства культуры РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Северо-Кавказского социального института. Основные теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, публиковались в печати, являлись предметом выступлений диссертанта на VII международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2005 г.» (7-8 апреля 2005 г. в Челябинске); Международной V научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частно-правового регулирования» (г. Самара, 22-23
ш апреля 2005 г.); Международной научно-практической конференции «Со-
временные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика», посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Орданского Марка Семеновича (г. Уфа); Всероссийской научно-практической конференции Проблемы становления правового государства в современной России. (Сочи-Адлер, 28-31 мая 2005 г.)
Ф Основные положения диссертации нашли отражение в четырех опубли-
кованных статьях.
. 1. Джамбатов А.А. Объекты культурного наследия: проблема дефиниции // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2005 г.: Материалы VII международной научно-практической конференции 7-8 апреля 2005 г.
— Челябинск, 2005. 4.2. С.133-136. (0,2 п.л.).
Джамбатов А.А. Жилое помещение как составная часть объекта культурного наследия // Актуальные проблемы частно-правового регулирования: Материалы Международной V научной конференции молодых ученых (г. Самара, 22-23 апреля 2005 г.) Отв. ред. Л.М. Минкина, Ю.С. Поваров, В.Д. Рузанова. — Самара: Изд-во «Универс-групп», 2005. С.232-235. (0,2 п.л.).
Джамбатов А.А. Особенности правового режима недвижимых памятников истории и культуры. // Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Орданского Марка Семеновича. 4.2. — Уфа: РИО БашГУ, 2005. (0,2 п.л.).
Джамбатов А.А. Региональное законодательство о памятниках истории и культуры // Проблемы становления правового государства в современной России: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Сочи-Адлер 28-31 мая 2005 г. (0,2 п.л.).
Структура диссертации и ее объем определены задачами и логикой
исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих
шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и классификация объектов культурного наследия
Человеческая общность оставляет в процессе жизнедеятельности материальные следы. На протяжении тысячелетий люди накопили огромное количество ценностей, часть из которых представляет собой здания или сооружения, часть - коллекции музеев и галерей, часть пока скрыта в земле. Разумеется, память многих поколений связывает те или иные вещи, имущественные комплексы, природные объекты и территории с историей развития отдельных государств. Для французов, англичан, немцев, поляков и представителей иных этносов безусловно ценными с точки зрения морали и истории представляются, например, здания, где проходили церемонии коронации монархов, подписывались международно-правовые акты или происходили иные исторические события. Не меньшую ценность представляют и памятники, созданные скульпторами и зодчими с целью увековечить память о достопамятных событиях или лицах, оставивших заметный след в истории.
Понятие культуры используется в качестве категории различными науками: философией, социологией, культурологией и правом. Культура — древнейшее явление человеческой жизни — существовала в течение тысячелетий как нечто само собой разумеющееся, неотделимое от человека, качественно отличающее его от других живых существ и природы в целом. Интерес к изучению феномена культуры возник сравнительно недавно, в XVIII в., когда слово «культура» появилось в широком обиходе. Впервые же термин «культура» встречается в произведении «Тускуланские диспуты», написанном в 45 г. до н.э. римским оратором и философом Марком Туллием Цицероном, который определял философию как «культуру ума», вкладывая в понятие культуры прежде всего «возделывание, обработку, культивирова ние»\ Уже в этом первоначальном содержании понятия латинский язык выразил важную особенность — единство культуры и деятельности человека, хотя в древности в понятие культуры вкладывался различный смысл. Эллины, в частности, считали, что именно культура отличает их от «диких варваров».
В Средние века слово «культура» ассоциировалось с личными качествами человека и в первую очередь с признаками личного совершенствования. В ходе длительной эволюции (от Цицерона вплоть до немецкого идеолога XVII в. И. Гердера) содержание понятия «культура» обогатилось: И. Гердер относил к культуре язык, семейные отношения, искусство, науку, ремесла, государственное управление и религию2.
Просветители XVIII в. Жан Жак Руссо и Шарль Луи Монтескье считали, что культура проявляется в разумности общественных порядков и политических учреждений, а измеряется достижениями в области науки и искусства . Со второй половины XIX в. понятие «культура» все более приобретает статус научной категории: культура перестает означать только высокий уровень развития общества, а само это понятие все чаще пересекается с такими категориями как «цивилизация» и «общественно-экономическая формация». Большое влияние на формирование научной категории культуры оказали работы И. Канта, О. Шпенглера, Ж.П. Сартра4.
Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время существует около тысячи определений понятия «культура», из которых наиболее распространены технологическая, деятельностная и ценностная концепции культуры. С точки зрения деятельностной и ценностной концепций, культура представляет собой способ и результат жизнедеятельности человека, вопло щение и реализация представлений этноса о должном и сущем в материальных объектах1. В современной социологии и культурологии понятие культуры стоит в ряду фундаментальных понятий. В философии, в свете материалистического понимания истории, основой типологии культуры при-знается типология общественного воспроизводства . С возникновением интенсивного типа воспроизводства связан качественно иной тип культуры: субъект интенсивного типа воспроизводства способен сконцентрировать для решения стоящих перед ним задач все богатство ранее накопленных этносом знаний, формировать культурные новации.
Характеристика феномена культуры была бы неполной без выяснения соотносимости природного и культурного. По мнению большинства ученых, культура по своей сути внебиологична, надприродна. Культура есть нечто противоположное природе, развивающейся без участия человеческой деятельности. Следует отметить, что в современной философии, как российской, так и зарубежной, человек рассматривается в качестве единственного субъекта культуры, создающего жизненную среду и формирующегося под ее влиянием.
Современные научные взгляды на феномен культуры сформулированы в философском словаре: «Понятие культура означает исторически определенный уровень развития общества, творческих сил и способностей человека, выраженный в типах и формах организации жизни и деятельности людей, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностях»3.
Развитие культуры обусловлено процессами социализации личности и противоречиями, скрытыми в самой сущности культуры как процесса создания материальных и духовных ценностей. Н.А. Бердяев считал, что развитие культуры представляет собой сложную «антиномичную» (противоречивую) систему. Ее противоречивость проявляется в антагонизмах между социализа цией и индивидуализацией личности, нормативностью культуры и той свободой, которую она предоставляет человеку, традиционностью культуры и тем обновлением, которое происходит в ее организме1.
Указанные сущностные черты феномена культуры позволяют предста вить ее внутреннюю структуру. Для культуры как социального явления основополагающими, системообразующими являются понятия материальной и духовной культуры, тесно связанные между собой. Материальная культура обеспечивает возможность применения на практике способностей, творческих возможностей и дарований человека. В материальную культуру входят культура труда, быта, топоса (жилища и поселения) и физическая культура.
Духовная культура характеризуется многослойностью и представляет собой совокупность нематериальных элементов: писаные нормы и правила поведения, знания, мифы, символы, идеи, обычаи и традиции, ритуалы, язык.
Владение и пользование объектами культурного наследия
Современная наука российского гражданского права определяет содержание права собственности как совокупность правомочий субъекта на владение, пользование и распоряжение вещью (объектом права)1. Если владение, согласно господствующей доктрине, представляет собой «осуществление обладания и непосредственной власти»2 над вещью, то пользование объектом права собственности следует рассматривать как удовлетворение потребностей субъекта за счет полезных свойств вещи. Реальное осуществление принадлежащего субъекту права собственности или ограниченного вещного права есть не что иное, как владение, пользование и распоряжение вещью (имуществом, имущественным комплексом). В ряде случаев пользоваться имуществом можно только владея им.
Рассматривая проблематику осуществления вещных прав на объекты культурного наследия, необходимо дать развернутое определение понятия «правовой режим» имущества, так как именно в рамках правового режима имущества реализуются правомочия по его владению и использованию. Категория «правовой режим» активно используется в законодательстве и циви-листической науке: в правовых актах встречаются различные словосочетания, отражающие структуру правового режима - «режим имущества» (семейное и гражданское право), «правовой режим земель» (земельное право), а также понятия «правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи», «правовой режим имущества, находящегося в общей собственности».
Режим объекта гражданских прав понимается законодателем и большинством ученых как элемент правового регулирования1 возникающих отношений, и соответственно режим, закрепленный в нормативном акте, является правовым. В данной работе рассматривается законодательное использование категории «правового режима» применительно к объектам -памятникам истории и культуры. В этой связи уместно говорить о «правовом режиме объектов культурного наследия».
Употребляя термин «правовой режим», законодатель не раскрывает понятие режима, не определяет его составляющих. В ст. 25 Основ законодательства Российской Федерации о культуре2 указано, что культурное достояние народов Российской Федерации находится на особом режиме охраны и использования в соответствии с законодательством Российской Федерации. К полномочиям федерального центра отнесено, в частности, утверждение «режимов использования» территорий и зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия . Закон об объектах культурного наследия использует термин «режим» также в случае определения порядка использования земель в границах зон охраны объекта (п. 3 ст. 34).
Положение об особо ценных объектах культурного наследия (п. 14) обязывает организации, владеющие такими объектами или использующие их, устанавливать «режим доступа посетителей» и «режим работы» .
Законодательство субъектов Федерации также использует понятие «правовой режим» применительно к памятникам истории и культуры, а, значит, и к объектам культурного наследия. Конституция Республики Алтай (ст. 50) содержит норму, в соответствии с которой для уникальных культурных ценностей Республики Алтай может устанавливаться особый правовой режим с включением последних в государственный реестр национального достояния республики. Аналогичные конституционные нормы содержатся в Основных законах (конституциях и уставах) многих других субъектов Федерации. Так, Устав Свердловской области (ст. 121)3 определяет, что для уникальных культурных ценностей в Свердловской области устанавливается особый правовой режим объектов культурного достояния с включением их в Государственный реестр национального и культурного достояния Свердлов- -ской области.
Наибольшее количество объектов культурного наследия, по понятным причинам, находится на территории Москвы и Санкт-Петербурга. В законодательстве этих субъектов Федерации категория «правового режима содержания и использования» недвижимых памятников истории и культуры также нашла свое закрепление4.
Представляется, что понятие «правовой режим объекта гражданского оборота» должно быть единым, однако, его содержание может отличаться в зависимости от характера объекта. В связи с этим уместно говорить о «пра вовом режиме недвижимости» и «правовом режиме объекта культурного наследия» как разновидности недвижимого имущества.
Несмотря на отсутствие определения понятия «правовой режим объекта культурного наследия» в федеральном и региональном законодательстве, можно предположить, что законодатель имеет в виду совокупность правил, определяющих статус объекта культурного наследия, а также комплекс административных и иных мер, направленных на его сохранение для будущих поколений.
Российские ученые, занимающиеся проблемами частного права, отмечали, что категория «правовой режим» первоначально применялась в доктрине земельного права в описании порядка использования и охраны земельных участков, а затем стала использоваться в законодательстве. Исследователь истории понятия «режима» применительно к объектам частноправовых отношений О.И. Крассов указывал, что категория «правовой режим» впервые была использована в учебнике земельного права 1940 г.1. Впо- -следствии данный термин получил доктринальное толкование в работах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, Н.И. Краснова, A.M. Туруби-нера и др. Формулировки доктринального толкования категории «правового режима» сводятся к установленному нормами права порядку использования, охраны и управления объектом гражданско-правового отношения.
Ограничения права владения и пользования объектами культурного наследия
Понятие ограничения субъективного права имеет особое научное и практическое значение и является базовым для исследования ограничений осуществления права собственности на объекты культурного наследия. Как отмечал в своей работе В.П. Камышанский1, «общие теоретические исследования ограничений права, выявление и анализ их существенных признаков и видов позволяет с большей глубиной, последовательностью и обоснованностью рассмотреть проблемы ограничений права собственности».
Общетеоретические основы ограничения субъективных прав достаточ-но полно изложены в работах современных ученых , при этом большинство авторов связывают ограничения свобод субъекта в осуществлении гражданских прав и их отдельных правомочий с общественными интересами. История права показывает, что юридические дозволения, сформулированные как «субъективные права», появились в Европе только в эпоху Возрождения. Наличие дозволений и запретов в праве позволяет ему выполнять двуединую задачу: с одной стороны, определять границы свободы участников правоотношений, с другой - «оснащать свободу человека действенными средствами и механизмами, позволяющими делать свободу человека реальностью»3. Задачей правового регулирования как раз и является гармонизация отноше ний человека и общества, поскольку объективно интересы отдельного субъекта могут не совпадать с интересами общества или его политической организации - государства.
Система правового регулирования включает в себя такие элементы как дозволения, запреты и позитивные обязывания. Указанная триада средств правового регулирования берет свое начало со времен Римского права, а в XX в. юристами созданы теории, обосновывающие применение трех разновидностей регулятивных норм: запрещающих, управомочивающих и обязывающих1. Вместе с тем, некоторые ученые выделяли четвертую совокупность средств правового регулирования - правовые ограничения .
Под правовыми ограничениями понимается лишение или сужение юридически обеспеченного возможного поведения. С.С. Алексеев отмечал, что ограничение субъективного права достигается при помощи известной триады способов: путем сужения дозволений, введения новых запретов, установления дополнительных обязываний3. С такой позицией соглашается и В.П. Камышанский, уточняя, что «когда мы говорим об ограничениях права, речь идет об ограничении конкретного субъективного права»4. Ограничение права выражается, по его мнению, в стеснении субъекта при осуществлении субъективного права. Однако не может быть принят без возражений дальнейший тезис названного автора о том, что «стеснение» при осуществлении субъективного права вызвано передачей возможности его осуществления третьему лицу. Думается, что ограничения субъективного права, например, права собственности, связаны прежде всего с обеспечением интересов общества в целом. В качестве примера можно привести запрет на размещение на объектах культурного наследия опасных производств и складов взрывчатых веществ, установленный п. 5 ст. 20 Закона г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» от 14 июля 2000 г.1.
В науке гражданского права понятия «правовые ограничения» и «ограничения права» не являются тождественными: первое из них является более широким. Под правовыми ограничениями В.П. Камышанский понимает «совокупность элементов механизма правового регулирования, направленных на установление пределов (границ) дозволенного поведения субъектов. Правовые ограничения обозначают или очерчивают сферу возможного поведения, внутри которой субъект может свободно реализовать свою правоспособность при наличии соответствующих юридических фактов. К правовым ограничениям можно отнести ограничения дееспособности и правоспособности, за-преты и обязывания, ограничения права» . Ограничения права предполагают изменение границ возможного поведения и устанавливаются федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов третьих лиц, обеспечения безопасности государства (ст. 1 ГК РФ).
Одним из видов правовых ограничений является запрет на совершение определенных действий. Ограничениями субъективного права собственности выступают также обременения — права третьих лиц на владение и использование имущества собственника. В науке подобные обременения названы ограниченными вещными правами. Вопрос об отнесении к правовым ограничениям гражданско-правовых обязанностей является дискуссионным, однако, наиболее логичной представляется точка зрения, высказанная А.В. Малько, который говорил об «ограничивающей сути юридических обязанностей» .
В настоящее время наука не выработала единого подхода по вопросу о пределах и характере правовых ограничений в сфере имущественных отношений, а, между тем, отсутствие определенности в ограничениях гражданских прав неизбежно приводит к превышению полномочий органами власти и злоупотреблениям правом со стороны отдельных субъектов. Ыесмотря на то, что ст.55 Конституции РФ закрепила общий принцип, согласно которому права могут ограничиваться только федеральными законами, ограничения прав устанавливаются нормативными актами субъектов Федерации, постановлениями Правительства РФ. Сложившаяся практика не может быть оценена положительно, и в рамках настоящей работы нам предстоит дать анализ нормативных актов, устанавливающих ограничения осуществления права собственности на объекты культурного наследия.
В первую очередь следует рассмотреть некоторые общие вопросы правовых ограничений в сфере вещных отношений.
Под вещными отношениями в данном случае понимаются урегулированные нормами права общественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом. Субъектами названных отношений выступают титульные владельцы имущества — собственники и иные законные владельцы. Особую категорию участников вещных отношений представляют пользователи чужим имуществом (обладатели права сервитута и ему подобных вещных прав). Примечательно, что все вещные отношения в той или иной степени производны от права собственности. Многие отношения ограниченного владения и пользования возникают вследствие ограничений права собственности на конкретные вещи и имущественные комплексы. Весь ход развития основополагающего института гражданского права — права собственности - подтверждает тезис о неизбежности существования ограничений в осуществлении этого права.
