Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика объектов капитального строительства
1. Понятие и правовой режим объектов капитального строительства как разновидности недвижимого имущества 14
2. Правовое регулирование возведения объектов капитального строительства 40
3. Правовое регулирование индивидуализации объектов капитального строительства 59
Глава 2. Гражданско-правовой режим отдельных разновидностей объектов капитального строительства
1. Правовой режим зданий 80
2. Правовой режим строений и сооружений 99
3. Правовой режим объектов незавершенного строительства 117
Глава 3. Место межотраслевой конструкции «объекты капитального строительства» в системе гражданско-правовых категорий
1. Соотношение категорий «объекты капитального строительства» и «имущественные комплексы» 135
2. Тенденции и перспективы признания самовольных построек объектами капитального строительства 153
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 175
- Правовое регулирование возведения объектов капитального строительства
- Правовое регулирование индивидуализации объектов капитального строительства
- Правовой режим строений и сооружений
- Тенденции и перспективы признания самовольных построек объектами капитального строительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Недвижимое имущество представляет собой одну из основ экономической системы любого государства. Поэтому от того, насколько юридически грамотно и эффективно законодательством определен правовой режим недвижимого имущества, зависит уровень благосостояния граждан и процветание страны в целом.
При всей теоретической исследованности и практической значимости недвижимости как гражданско-правовой категории, поступательное развитие российского общества и государства по пути реформ, постепенное формирование в России рыночной экономики ставят все новые задачи как перед органами законодательной власти, так и правоприменительными органами.
Анализ действующего законодательства свидетельствует, что в российском праве традиционный подход к пониманию недвижимости медленно, но неуклонно изменяется, что находит свое проявление в судебной практике. В составе гражданско-правовой категории недвижимости происходит формирование новой родовой группы, которую в работе предлагается именовать «объекты капитального строительства» со своим дифференцированным режимом.
Правовое регулирование данных общественных отношений осуществляется не только нормами гражданского права, но и нормами иных отраслей законодательства, главным образом, земельного и градостроительного.
Это влечет, с одной стороны, появление ряда пробелов на стыке сфер правового регулирования указанных отраслей права, а с другой стороны, возникновение коллизий между нормами различной отраслевой принадлежности. Указанное обстоятельство все настоятельней требует проведения научных исследований межотраслевых связей, возникающих между нормами гражданского, земельного и градостроительного законодательства.
В научной литературе в последние годы все чаще поднимаются подобные вопросы, что отчасти нашло свое отражение в двух концепциях развития законодательства, имеющих самое прямое отношение к предмету представленного диссертационного исследования. Речь в данном случае идет о Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (2003) и Концепции развития законодательства о вещном праве (2009).
Не претендуя на пересмотр всей концепции правового регулирования отношений в сфере недвижимого имущества, в работе попытались исследовать лишь одну его важную и неотъемлемую часть – сферу правового регулирования отношений в сфере возведения (реконструкции) и эксплуатации объектов капитального строительства, в состав которых входят здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Указанные объекты находятся в тесном взаимодействии и с иными гражданско-правовыми конструкциями – имущественным комплексом и самовольной постройкой.
Все это обусловливает необходимость исследования вопроса о пределах государственного вмешательства в вопросы возведения (реконструкции) и эксплуатации объектов недвижимости, соотношения частного и публичного интереса в вопросах землепользования и застройки населенных пунктов.
Улучшение правового регулирования отношений, возникающих по поводу наиболее востребованных объектов недвижимости, приобретает сегодня первостепенное значение. Для обеспечения качественного решения назревших задач требуются серьезные теоретические исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу гражданско-правового режима объектов капитального строительства как особой разновидности недвижимого имущества.
Предметом диссертационного исследования выступают существующие в цивилистической доктрине научные категории и теоретические закономерности формирования системы объектов капитального строительства, нормы гражданского права, регулирующие правовой режим зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, а также проблемы и перспективы дальнейшего развития системы объектов капитального строительства в соотношении с иными гражданско-правовыми конструкциями.
Цель диссертационной работы заключается в выявлении существующих теоретических подходов к пониманию гражданско-правового режима объектов капитального строительства, исследовании действующих норм гражданского права, регулирующих процедуру возведения (реконструкции) и осуществления прав на них, а также теоретическом обосновании новых предложений по совершенствованию гражданского законодательства.
Указанная цель исследования обусловила постановку следующих взаимосвязанных научных задач:
– выявить теоретические основы гражданско-правовой категории «объекты капитального строительства», в том числе сформулировать понятие и рассмотреть юридическую природу входящих в ее состав элементов;
– раскрыть особенности и проблемы возведения объектов капитального строительства по договору строительного подряда;
– выделить основные направления правового регулирования индивидуализации объектов капитального строительства;
– обозначить специфику правового режима зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства;
– определить место межотраслевой конструкции «объекты капитального строительства» в системе смежных гражданско-правовых категорий (на примере имущественных комплексов и самовольных построек);
– обосновать предложения по совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере возведения (реконструкции) и эксплуатации объектов капитального строительства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Комплексное исследование правовых институтов и норм, определяющих гражданско-правовой режим объектов капитального строительства, предполагает использование различных методов научного познания, соответствующих сложности правового регулирования отношений, складывающихся по поводу возведения (реконструкции) и эксплуатации данной разновидности недвижимого имущества, а также ее соотношения со смежными цивилистическими категориями. При проведении диссертационного исследования использовались методы диалектики, формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, индуктивный и дедуктивный, а также метод системного подхода.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные выводы и достижения представителей науки общей теории права и государства, а также отраслевых юридических наук гражданского и земельного права, работы ученых других отраслей знаний, затрагивающие рассматриваемую проблематику. Общетеоретической и методологической основой диссертационного исследования выступили труды дореволюционных, советских и современных ученых-цивилистов, в том числе работы В.А. Алексеева, В.А. Белова, М.И. Брагинского, И.Л. Брауде, В.В. Витрянского, С.П. Гришаева, С.В. Дзагоева, Д.И. Ильина, О.С. Иоффе, Л.А. Кассо, О.М. Козырь, Л.Т. Кокоевой, О.А. Красавчикова, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, С.В. Нарушкевич, К.П. Победоносцева, А.Я. Рыженкова, С.А. Степанова, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-Орданской, В.В. Чубарова, Г.Ф. Шершеневича и ряда иных исследователей.
Различным аспектам правового режима отдельных объектов капитального строительства в межотраслевом контексте уделялось внимание в научных трудах А.П. Анисимова, Н.В. Аракельян, А.В. Афониной, Р.А. Валеева, О.В. Гумилевской, О.Г. Ершова, И.Д. Кузьминой, Д.А. Максимович, А.И. Оганова, А.В. Савиной, А.Ю. Чикильдиной и других ученых.
Вместе с тем, подавляющее большинство современных цивилистических исследований посвящены либо вопросам правового регулирования недвижимого имущества в целом, либо отдельным объектам капитального строительства и особенностям их правового режима. В этой связи представляется необходимым обратить внимание на объекты капитального строительства как родовую категорию недвижимого имущества, определить особенности правового режима каждой ее разновидности, а также юридическую природу смежных гражданско-правовых конструкций, наличие межотраслевых связей в механизме правового регулирования рассматриваемых отношений.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что соискателем теоретически обоснован новый межотраслевой взгляд на категорию «объекты капитального строительства» как разновидность недвижимости. В проведенном монографическом исследовании сформулирована оригинальная концепция гражданско-правового режима объектов капитального строительства, проведен анализ их конкретных разновидностей, особенностей возведения (реконструкции), индивидуализации и эксплуатации, а также содержание межотраслевых связей со смежными гражданско-правовыми категориями (на примере имущественных комплексов и самовольных построек).
В работе выявлены пробелы и недостатки действующего гражданского законодательства и правоприменительной практики, проведен глубокий научный анализ Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе 2003 г. и Концепции развития законодательства о вещных правах 2009 г., ряд положений которых остается дискуссионным.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие новизну проведенного диссертационного исследования.
1. Доказывается, что правовой режим объектов капитального строительства является не отраслевым, а комплексным. Данный межотраслевой режим регламентируется нормами гражданского, земельного и градостроительного законодательства, в совокупности определяющими содержание прав и обязанностей, дозволений, запретов и ограничений, имеющихся у правообладателей таких объектов. В рамках этого института нормы градостроительного законодательства выполняют функции публичных ограничений прав собственников недвижимости и иных участников гражданского оборота.
2. Аргументируется вывод о том, что объект капитального строительства вместе с соответствующим земельным участком не всегда находятся в юридической связи «главная вещь – принадлежность» или «сложная вещь». Намного более точно говорить об их другой юридической связи, закрепленной в ст. 1 ЗК РФ и именуемой принципом «единой судьбы» объекта недвижимости и земельного участка, являющегося ступенью к формированию новой правовой конструкции «единого объекта недвижимости», общие контуры которой уже заложены в действующем законодательстве посредством создания условий для появления единого собственника земельного участка и объекта недвижимости (в том числе посредством упрощения порядка выкупа гражданами земельных участков в результате «дачной амнистии»).
Формирование массовой категории собственников таких объектов приведет и к нормативному закреплению новой гражданско-правовой категории, что потребует внесения изменений в ГК РФ, определяющих правовой статус нового объекта гражданских прав – «единого объекта недвижимости», в состав которого входят земельный участок, расположенные на нем природные либо созданные человеком движимые и недвижимые объекты, а также подземное пространство (недра). Его закрепление в ГК РФ будет означать участие в гражданском обороте земельного участка и здания (строения, сооружения), расположенного на нем как одного объекта, а не двух, как сейчас.
3. Предлагается следующая классификация объектов недвижимости: объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства вместе с земельными участками); жилые и нежилые помещения; незастроенные земельные участки (сельскохозяйственные угодья, особо охраняемые природные территории, земли запаса и т.д.); земельные участки с находящимися на них (под ними) природными ресурсами, попадающими в сферу действия специальных отраслевых законов.
Воздушные, морские и иные суда, космические объекты, являющиеся объектами недвижимости в силу специального указания ГК РФ, необходимо лишить указанного статуса, а их особый правовой режим должен быть обеспечен иными нормативно-правовыми способами.
4. Доказывается необходимость терминологического согласования норм различной отраслевой принадлежности, в связи с чем аргументируется необходимость изложения п. 1 ст. 743 ГК РФ в следующей редакции:
«Статья 743. Проектная документация и смета.
1. Подрядчик обязан осуществлять строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства и связанные с этим иные работы в соответствии с проектной документацией, определяющей объем, содержание работ и иные требования, а также со сметой, определяющей цену работ.
При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в проектной документации, а также в смете».
Аналогичные изменения необходимо внести и в остальные пункты данной статьи, а также иные статьи рассматриваемой главы, заменив слова «техническая документация» на «проектная документация».
5. Аргументируется позиция об объективном существовании двух стадий индивидуализации объекта капитального строительства. На первой стадии посредством публично-правовых процедур устанавливается определенное целевое назначение земельного участка, а также параметры и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. На второй стадии индивидуализируются конкретные объекты недвижимости посредством составления на них кадастрового паспорта.
6. Обосновывается положение о том, что здание – это инженерно-технический и архитектурный объект капитального строительства, используемый для проживания людей и/или осуществления предпринимательской деятельности, возникающий в результате исполнения договора строительного подряда и характеризующийся тесной связью с земельным участком, неперемещаемостью (без причинения ему несоразмерного вреда), наличием индивидуализирующих признаков, включая разрешенное использование и кадастровый номер.
Здание как объект гражданских прав может быть единым и неделимым объектом (например, гостиницы, вокзалы); состоять из совокупности жилых и/или нежилых помещений, не являясь в целом объектом гражданских прав (многоквартирный дом); быть частью более сложного объекта гражданских прав – имущественного комплекса (здание цеха промышленного предприятия). Любое здание попадает в сферу действия градостроительных регламентов, определяющих для их правообладателей содержание прав и обязанностей (дозволений или запретов по их разрешенному использованию).
7. Доказывается, что сооружение – это объект капитального строительства, назначением которого является создание благоприятных условий для обеспечения потребностей населения посредством осуществления функций производственно-технического характера, либо выполнения определенных непроизводственных функций. Сооружения могут иметь обычный (дамбы, мосты, шахты, каналы и т.д.) или специальный правовой режим (попадая под действие особых федеральных законов, например, о культурном наследии).
8. Обосновывается, что строение – это не родовое название зданий и сооружений, а вспомогательный объект недвижимости, не предназначенный для постоянного проживания людей либо осуществления в нем регулярной производственно-хозяйственной деятельности, используемый для обеспечения бытовых, производственных, культурно-просветительных, оздоровительных и иных нужд. В отличие от других разновидностей объектов капитального строительства, особенностью строений выступает возможность находиться в двух правовых статусах – объекта недвижимости и временного строения, не имеющего фундамента (ларьки, киоски, павильоны и т.д.).
9. Доказывается, что объект незавершенного строительства – это разновидность объектов капитального строительства (объектов недвижимости), находящихся в процессе возведения (реконструкции) и не используемых по хозяйственному и иному назначению, которые еще не введены в эксплуатацию. Необходимо устранение пробела в ЗК РФ, связанного с закреплением в п. 1 ст. 36 права на приобретение в собственность земельного участка не за собственниками любых объектов недвижимости, а лишь за правообладателями зданий, строений, сооружений, к числу которых объекты незавершенного строительства не относятся, что затрудняет их гражданский оборот.
10. Делается вывод о том, что межотраслевая правовая конструкция «объекты капитального строительства» не тождественна формирующейся в теории и законодательстве категории «имущественные комплексы». В состав имущественного комплекса могут входить как земельные участки, здания, строения, сооружения, так и движимые вещи (или имущественные права). Включение в состав имущественного комплекса как самостоятельного объекта гражданских прав объектов капитального строительства будет означать придание им нового системного правового качества. Не вошедшие в состав имущественного комплекса объекты капитального строительства сохраняют самостоятельный правовой режим зданий, строений и сооружений.
11. Доказывается, что самовольная постройка является по объективным признакам объектом недвижимого имущества, однако в целях защиты публичных интересов законодатель использует прием юридической фикции, не признавая ее таковым. Недопустимо ее рассмотрение как совокупности строительных материалов, поскольку данные материалы прошли переработку и приобрели новое правовое качество. В случае судебного признания самовольной постройки, она становится полноценным объектом недвижимости.
Предлагается следующая редакция п. 1 ст. 222 ГК РФ:
«1. Самовольной постройкой являются здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, возведенные на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом и иными правовыми актами порядке, либо созданные (реконструированные) без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и технических регламентов».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений гражданско-правовой доктрины, а также норм права, регулирующих правовой режим объектов капитального строительства как родовой категории недвижимого имущества и смежных гражданско-правовых конструкций, позволил выявить ряд пробелов и коллизий правовых норм, регулирующих общественные отношения по их возведению (реконструкции), индивидуализации и эксплуатации, сформулировать ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию гражданского законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы правоприменительными и другими органами государственной власти или органами местного самоуправления в практической деятельности, а также лицами, являющимися участниками правоотношений по возведению (реконструкции) и эксплуатации объектов капитального строительства как разновидности недвижимого имущества.
Выводы настоящего исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Гражданское право» и «Земельное право», при подготовке учебных пособий по гражданско-правовым дисциплинам, а также могут быть учтены в ходе дальнейших научных исследований по вопросам правового режима объектов недвижимого имущества, иных актуальных проблем правового регулирования имущественных отношений.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены в выступлениях автора на научно-практических конференциях и отражены в девяти научных работах, опубликованных в региональных и федеральных научных изданиях, в том числе включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Пленумом ВАК РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура работы обусловлена содержанием диссертационного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
Правовое регулирование возведения объектов капитального строительства
Появление объектов капитального строительства является результатом исполнения договора строительного подряда. Появление и развитие данного субинститута гражданского права имеет длительную и сложную историю.
Первые упоминания о договоре по выполнению работ встречаются уже в Русской Правде, закреплявшей ряд положений о личном найме, под которым понималось услужение для выполнения определенной работы, сделанное в устной форме «государем» мастеру-плотнику - «наймиту». С 1547 г. встречаются письменные свидетельства в виде подрядных грамот или записей о строительном подряде. Нормативное закрепление отношений строительного подряда было сделано в 1595 г. царским Наказом «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости». В этом документе впервые закреплялись специальные нормы о договоре строительного подряда с участием государства, что сыграло значительную роль в дальнейшем развитии гражданского законодательства. Впоследствии большинство нормативных актов применительно к подрядным отношениям в строительстве до конца XX в. имели казенную направленность, поскольку предполагали участие государства в качестве одной из сторон, а сам договор строительного подряда рассматривался в качестве государственного контракта, необходимого для осуществления внутренних функций государства, прежде всего обороны.
Первое нормативное закрепление определения строительного подряда в российском гражданском законодательстве как договора, «по которому одна сторона принимала на себя обязательство исполнить своим иждивением предприятие, а другая сторона, в пользу которой производится предприятие, обязалась уплатить за это денежный платеж», произошло в ст. 1737 Свода законов гражданских. Тогда договор строительного подряда не выделялся в самостоятельный вид подряда. Однако согласно Своду законов гражданских, договор подряда мог заключаться на постройку, починку, переделку и ломку зданий, а также производство иного рода работ. В качестве существенных условий договора устанавливались виды работ, инструмент, перечень строительных материалов, их качество, сторона, которая их будет поставлять, срок ведения строительных работ, не превышавший четырех лет, вид оплаты и порядок расчетов, порядок проверки выполненных работ. По сути, здесь закреплялись основные условия будущего договора строительного подряда, обусловленные особенностями складывающихся экономических отношений.
В СССР правовое регулирование договоров в сфере строительства проходит несколько этапов. Первоначально Декретом СНК СССР от 1 декабря 1919 г. было установлено, что о каждом договоре подряда, имевшем предметом проведение строительства и связанных с ним работ, кем бы такой договор ни заключался, необходимо было сообщать финансовым органам. Впоследствии Постановлением СТО от 24 ноября 1920 г. государственным учреждениям и предприятиям, а также общественным организациям вообще запретили вступать в подрядные отношения; при этом ранее заключенные договоры объявлялись с 1 января 1921 г. аннулированными. Это означало, что строить для себя можно было только своими силами, а главным и единственным заказчиком в области строительного подряда оказалось государство.
В ГК РСФСР 1922 г. была включена глава VII («Подряд»), определявшая общий режим для всех разновидностей подряда. Наряду с ней действовал специальный акт (Положение о государственных подрядах и поставках), регулировавший отношения, в которых в роли заказчика выступали от имени государства его органы. Новый этап развития законодательства в рассматриваемой сфере был связан с Постановлением ЦК ВКП (б) и Совета Министров СССР от 11 февраля 1936 г., провозглашавший переход на подрядный способ ведения строительных работ. Для этого были приняты Правила о договорах подряда на капитальное строительство и Правила финансирования строительства Промбанком СССР. Эти акты регулировали существенную часть отношений, опиравшихся на особые принципы того, что именовалось «социалистическим хозяйствованием». Это означало умаление роли ГК РСФСР в регулировании договорных отношений между организациями. Таким образом, специальные акты, посвященные строительному подряду, вытеснили общие статьи Гражданского кодекса о подряде.
Превалирование административных элементов в правовом режиме капитального строительства повлекло за собой подчинение содержания подрядного договора обязательным для сторон нормативным и ненормативным актам. В результате сфера действия договорного согласования была резко ограничена. Так, обязательные для сторон Типовой генеральный и Типовой годовой договоры подряда, утвержденные Правительством СССР, не содержали ни одного условия, которое стороны должны были бы согласовать между собой. Приложением к ним служили Особые условия. Но и они не вполне соответствовали своему наименованию, поскольку их содержание также предопределялось в значительной мере вышестоящими органами.
Правила о подрядных договорах по строительству обновлялись в 1955, 1969 и 1986 гг. До 8 декабря 1961 г. подрядные отношения по строительству регулировались подзаконными нормативно-правовыми актами. 8 декабря 1961 г. принятые Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик закрепляют в качестве самостоятельного вида договор подряда на капитальное строительство. ПС РСФСР 1964 г. в части регулирования отношений по капитальному строительству текстуально воспроизводил Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 г. В главе 31 ПС РСФСР 1964 г. предусматривалось, что по договору подряда на капитальное строительство организация-подрядчик обязуется своими силами и средствами построить и сдать организации-заказчику предусмотренный планом объект в соответствии с утвержденной проектно - сметной документацией и в установленный срок, а заказчик обязуется предоставить подрядчику строительную площадку, передать ему утвержденную про-ектно-сметную документацию, обеспечить своевременное финансирование, принять законченные строительством объекты и оплатить их. Обеспечение строительства технологическим, энергетическим, электротехническим и общезаводским оборудованием и аппаратурой возлагалось на заказчика, кроме случаев, предусмотренных специальным постановлением. Специальными постановлениями на заказчика могло быть возложено обеспечение строительства материалами. Таким образом, договор подряда на капитальное строительство в период СССР сложился как исключительно плановый договор.
Правовое регулирование индивидуализации объектов капитального строительства
Окончание периода постройки объектов капитального строительства по договору строительного подряда означает начало гражданско-правовой процедуры индивидуализации указанных объектов недвижимости. Процесс индивидуализации имеет ряд важнейших теоретических и практических аспектов. Поскольку, как отмечалось нами в первом параграфе, существующая на сегодняшний день правовая конструкция «единой судьбы» земельного участка и возведенного на ней объекта капитального строительства постепенно перетекает в конструкцию «единого объекта» недвижимости, особое внимание следует уделить рассмотрению правового режима земельного участка, на котором возводятся объекты капитального строительства.
Проблема индивидуализации (и последующего предоставления) земельного участка для возведения объектов капитального строительства включает в себя две составных части, обусловленные существованием пробелов в законодательстве и правоприменительной практике по поводу содержания правовых конструкций «целевое назначение» и «разрешенное использование» земельных участков. При этом сразу же заметим, что правовая конструкция «разрешенное использование» распространяется не только на земельные участки, но и на объекты недвижимости, возведенные на них (ст. 37 ГрадК РФ).
Нормативное закрепление данных правовых понятий, руководствуясь которыми земельный фонд России должен подразделяться на категории с дифференцированным правовым режимом, невелико. В первую очередь следует выделить ст. 7 ЗК РФ, согласно которой земли в России по целевому назначению подразделяются на семь категорий и «используются в соответствии с установленным для них целевым назначением». Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и «разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий», общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателем самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, пока еще не утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Заметим, что ЗК РФ содержит ряд бессодержательных формулировок (например, в п. 3 ст. 5 - «собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков»), но не делает попыток раскрыть суть процедур, определяющих отнесение огромных земельных массивов к определенным категориям земель и устанавливающих содержание прав и обязанностей сотен тысяч правообладателей таких земельных участков.
Как видно из вышеприведенной нормы, ЗК РФ не определяет, кем устанавливается разрешенное использование отдельно взятого земельного участка (или категории земель), и чем это лицо при этом руководствуется. Ответ на этот вопрос мы обнаружим в ст. 37 ГрадК РФ, устанавливающей следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования, и осуществляемые совместно с ними. Из анализа других норм ГрадК РФ следует, что указанные виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами, входящими составной частью в Правила землепользования и застройки - муниципальный правовой акт.
Из этого вытекает как минимум три принципиальных вывода. Во-первых, если в конкретном муниципалитете не приняты Правила землепользования и застройки, то и никаких видов разрешенного использования там быть не может (поскольку ГрадК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешенного использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и Правил землепользования и застройки).
В качестве исключения на переходный период до 1 января 2012 года установлено, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимает (по общему правилу) глава местной администрации (ст. 4 Закона РФ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г.). Однако остается открытым вопрос о том, чем он будет руководствоваться при принятии такого решения. На практике это часто влечет произвол с его стороны.
Во-вторых, на многие земельные участки, находящиеся в составе различных категорий земель действие градостроительных регламентов не распространяется (например, в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами). Параметры и виды их использования определяются иными федеральными законами и подзаконными актами.
В-третьих, для большинства категорий земель градостроительные регламенты не устанавливаются (для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий и т.д.).
Наличие вышеуказанной неопределенности относительно содержания категории «разрешенное использование» наложило свой отпечаток и на правоприменительную практику, что наиболее ярко видно из материалов следующего дела (Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 августа 2008 г. № 10455/08). Как установил Высший Арбитражный Суд, требование о предоставлении администрацией г. Кисловодска градостроительного плана земельного участка в целях строительства многоэтажного жилого дома с автомобильным паркингом, фактически направлено на изменение целевого назначения находящегося в собственности земельного участка и разрешенного использования (предоставление для жилой застройки), тогда как документами, представленными для получения градостроительного плана предполагалось использовать земельный участок под кафе - шашлычную. Полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, отнесенного к особо охраняемым природным территориям в силу Федеральных законов от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях», от 23.02.1995 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» муниципальное образование не обладает. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал. Из оспариваемых судебных актов и представленных материалов не усматривается оснований, установленных ст. 304 АПК РФ для рассмотрения дела в порядке надзора Президиумом ВАС РФ.
Правовой режим строений и сооружений
Как уже отмечалось нами в первой главе настоящей работы, объекты капитального строительства как родовая категория включают в себя, наряду со зданиями, и ряд иных объектов недвижимости. Весьма важное место среди них занимают строения и сооружения. Выше нами уже был исследован вопрос о соотношении гражданско-правового режима зданий и сооружений. Поэтому далее речь пойдет об особенностях правового режима строений и сооружений в соотношении друг с другом, а также с родственной им гражданско-правовой категорией - имущественным комплексом.
В современной цивилистической литературе нет определенности по вопросу о том, что следует понимать под строениями и сооружениями. Так, ряд авторов полагает, что исходя из определения зданий и сооружений в толковых словарях современного русского языка, СНиПе, технической и юридической литературе и их общепринятого значения, понятие «сооружение» следует считать родовым по отношению к понятию «здание».1 В рамках этой научной позиции Д.С. Некрестьянинов уточняет, что «строение» и «сооружение» являются синонимами, носят родовой характер по отношению к «зда-нию», поэтому упоминание «здания» в ст. 130 ПС РФ не обязательно.
Иную позицию высказывает А.А. Иванов, сомневаясь, нужно ли проводить различия между зданиями и сооружениями или ограничиться общим для них собирательным термином - строения. Различия между зданиями и сооружениями слишком эфемерны, чтобы строить на них нормы закона.
И.Д. Кузьмина считает, что категория «строение» в настоящее время лишена самостоятельного значения и поглощается понятием «здание». «Сооружение» как вид объекта капитального строительства традиционно обозначает либо обобщающее определение всего, что построено («здания и другие сооружения»), либо такие инженерно-строительные объекты, которые предназначены не для пребывания людей, а для технического, инженерного назначения, емкостные сооружения, автомобильные дороги и т.д.
Подобные терминологические дискуссии о соотношении между собой различных объектов капитального строительства, на наш взгляд, обусловлены отсутствием единообразного понимания содержания категорий «строения и сооружения» в научной доктрине, законодательстве и правоприменительной практике. Так, одни авторы считают, что сооружение - это постройка, хозяйственное назначение которой реализуется за счет ее собственных полезных технических либо коммерческих свойств безотносительно к возможности размещения внутри него людей, не связанных с его техническим или юридическим обслуживанием. К их числу относятся причалы, молы, пирсы, дамбы, плотины, реакторы, дороги, асфальтовые покрытия, насыпи, мосты, эстакады, тоннели, траншеи, шахты, каналы, взлетно-посадочные полосы, космодромы, заборы, трубопроводы, трансформаторные будки, линии электропередачи, памятники, склепы и т.д.
Другие авторы определяют «сооружение» как строение, предназначенное для выполнения сугубо технических задач (мост, туннель, станция метро). К сооружениям относят гидроэлектростанции, порты, оранжереи, мосты, трансформаторы, портики и другие инженерные строения.
Представляется, что существующая в научной литературе терминологическая путаница отчасти обусловлена тем, что нередко устаревшие правовые понятия и термины используются в современном контексте. Так, еще Г.Ф. Шершеневич писал, что традиционно в российской цивилистике здания и сооружения обозначались термином «строение», под которым понималась постройка, прочно юридически связанная с земельным участком. Под всякими строениями, говорилось в ст. 384 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи, понимаются различного рода сооружения, надземные и подземные, каково бы ни было их назначение: мосты, плотины, колодцы, погреба и т.п. При этом не всякие строения относились к разряду недвижимостей. Как указывал в своем Постановлении № 54 за 1892 г. Кассационный департамент Правительствующего Сената, строения составляют принадлежность земли и почитаются недвижимостью лишь до тех пор, пока находятся в связи с землею. По уничтожении этой связи, когда строение, по сносе его, обращено лишь в строительный материал, оно перестает быть недвижимостью.
Впоследствии представители советской юридической науки (например, И.Л. Брауде) обоснованно полагали, что строение и земельный участок под ним образуют некий «единый строительно-технический объект, единый хозяйственно-эксплуатационный объект». Для правильной эксплуатации строения (технической и хозяйственной) необходим земельный участок не только в габаритах самого строения, но и вокруг него для обслуживания строения.
Типичным примером такого же современного рассмотрения строения как родовой категории являются разъяснения в учебниках по гражданскому праву, что «действующим российским законодательством земельный участок признается принадлежностью главной вещи - строения (здания, сооружения), расположенного на нем».3 Однако если в рамках советского права (ГК РСФСР 1964 г.) строение действительно выступало в качестве родовой категории (и главной вещи), то в рамках действующего законодательства оно уже утратило подобные качества, выступая лишь частной разновидностью объектов капитального строительства (объектов недвижимости).
Тенденции и перспективы признания самовольных построек объектами капитального строительства
В период существования СССР проблема имущественных комплексов как разновидности объектов гражданских прав не ставилась по причине отсутствия в этом какой-либо теоретической или практической необходимости. Существование в законодательстве того периода ряда упоминаний о различных «комплексах» (агропромышленном, военно-промышленном и т.д.) не имело отношения к гражданскому праву, определяя содержание государственной политики по различным объектам государственного управления.
Резкое усложнение общественных отношений в начале 90-х годов прошлого века, обусловленное вовлечением в гражданский оборот, как отдельных объектов недвижимости, так и не имеющих четкого правового режима групп таких объектов, тесно связанных технологически или иным образом друг с другом, обусловило необходимость отображения в законодательстве этой новой динамики складывающихся общественных отношений. Так происходит включение в часть первую ПС РФ правовой конструкции «предприятие как имущественный комплекс», а также упоминание в ряде других статей ГК РФ кроме предприятий еще и «иных имущественных комплексов».
Указанные изменения в законодательстве идут параллельно с научной доктринальной разработкой правовой конструкции «имущественный комплекс». В первых работах цивилистов данная проблема воспринимается исключительно в рамках правового режима предприятия как наиболее законодательно разработанной разновидности имущественных комплексов.1
Принципиально новое научное представление об имущественных комплексах было предложено в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (2003 г.), ряд положений которой затем был реализован в федеральных законах. Авторы Концепции предлагали исключить из ст. 132 ПС РФ упоминания о предприятии как о недвижимости. Напротив, ст. 134 ПС РФ предлагалось дополнить указанием на такую сложную вещь, как комплекс недвижимого имущества. Кроме того, в интересах развития и стабильности имущественного оборота предлагалось признать предприятие (имущественный комплекс, используемый в предпринимательской деятельности) особым видом имущества и самостоятельным объектом гражданских прав и гражданско-правовых сделок, но не квалифицировать предприятие как объект недвижимости. Предприятие может включать (или не включать) в себя объекты недвижимого имущества, а также имущественные права на недвижимость («недвижимость в составе предприятия»).
В Концепции было предложено осуществлять специальное регулирование такого объекта гражданских прав, как «технологический имущественный комплекс», признаками которого являются: 1) объединение различных объектов движимого и недвижимого имущества их единым хозяйственным назначением; 2) наличие в составе технологического имущественного комплекса земельного участка (прав на земельный участок), на котором расположен объект (объекты) недвижимости, входящий в имущественный комплекс. Технологический имущественный комплекс предлагалось считать сложной вещью. На сделки с такими имущественными комплексами должны распространяться некоторые правила, относящиеся к сделкам с предприятиями (например, нормы о государственной регистрации перехода права собственности), что способствовало бы упрощению имущественного оборота объектов недвижимости в составе технологического имущественного комплекса.1
В дальнейшем глубокий научный анализ юридической природы имущественного комплекса предпринял В.А. Белов. Он полагал, что имущественный комплекс - «это совокупность юридически разнородных объектов имущества и (или) имущественных прав, объединенных определенным целевым назначением и юридически обособленных ради их рассмотрения как одного идеального объекта одного единого гражданского правоотношения, возникновение и прекращение которого возможны лишь по основаниям, прямо указанным в законе».
К числу имущественных комплексов (кроме предприятий) указанный автор относил вещи, находящиеся в общей собственности, в том числе общее имущество супругов, членов крестьянского (фермерского) хозяйства, участников простого товарищества; имущество, составляющее кондоминиум; имущество, находящееся в доверительном управлении; имущество недееспособных и безвестно отсутствующих граждан, как до, так и после его передачи в доверительное управление; наследственную массу. Отмечались упоминания о других имущественных комплексах в ряде специальных нормативных актов. Это имущество системы газоснабжения и газораспределения; кондоминиумы; уникальные ис-торико-художественные комплексы, в том числе архитектурные ансамбли, усадебные и дворцово-парковые комплексы; природные территории и комплексы; конкурсная масса; паевые инвестиционные фонды.
Впоследствии данный перечень был расширен. В учебниках по гражданскому праву стало отмечаться, что гостиничные услуги оказываются потребителям в гостиницах, под которыми понимается имущественный комплекс (здание, часть здания, оборудование и иное имущество), предназначенный для предоставления услуг по временному проживанию. В том же учебнике упоминалось, что товарный склад как объект права представляет собой имущественный комплекс, предназначенный для осуществления предпринимательской деятельности в виде оказания услуг по хранению товаров.
Вышеуказанная позиция, предполагающая обязательное наличие тесной связи элементов, входящих в состав имущественного комплекса, была в целом поддержана в научной литературе. Так, Д.А. Щеренко отмечал, что имущественный комплекс - это «совокупность объектов гражданских прав, способных в силу своих естественных свойств к участию в товарно-денежном обороте, и в отношении которых может быть определена денежная оценка, объединенных определенной связью, образующая единый объект гражданских прав, относящаяся к отдельной группе видов имущества».
В.Ю. Смирнова полагала, что «имущественный комплекс - это не обусловленная внутренними свойствами входящих в ее состав элементов совокупность вещей и (или) имущественных прав и обязанностей (актива и пассива), представляющих собой неразрывное единство, обособленных от иного имущества, принадлежащего собственнику комплекса, в силу закона и (или) воли его собственника и используемая для достижения единой цели».
