Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы анализа структуры деятельности экологической милиции 21
1. Становление и развитие экологической милиции в системе ОВД 21
2. Понятие структуры административно-правовой деятельности экологической милиции и её основные элементы 31
3. Научно практическое значение анализа структуры административно-правовой деятельности экологической милиции по охране окружающей природной среды 44
Глава 2. Место и роль экологической милиции в осуществлении функций органов внутренних дел по охране окружающей природной среды 50
1. Система правовых актов, регламентирующих административно-правовую деятельность экологической милиции и основные её полномочия по обеспечению экологической безопасности 50
2. Основные формы и методы административно-правовой деятельности экологической милиции по охране окружающей природной среды 64
Глава 3. Вопросы совершенствования профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел 78
1. Модель специалиста экологической милиции: необходимость и пути её построения 78
2. Основные направления административно-правовой деятельности экологической милиции 94
Заключение 126
- Становление и развитие экологической милиции в системе ОВД
- Понятие структуры административно-правовой деятельности экологической милиции и её основные элементы
- Система правовых актов, регламентирующих административно-правовую деятельность экологической милиции и основные её полномочия по обеспечению экологической безопасности
- Модель специалиста экологической милиции: необходимость и пути её построения
Введение к работе
Охрана окружающей природной среды - одна из наиболее важнейших проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство. Что касается Российской Федерации, то она относится к странам с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая во внимание вред экологического характера и здоровье людей, по подсчётам специалистов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального дохода страны. По стандартам ВОЗ при ООН народ РФ находится на грани вырождения. Примерно 15% территории страны занимают зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.1 На территории Российской Федерации экологическая обстановка значительно обострилась в конце семидесятых годов и особенно после аварии на Чернобыльской АЭС, что привело к массовым протестам населения, в том числе в формах, нарушающих общественный порядок.
Закон РСФСР 1991 года "Об охране окружающей природной среды" (ст. 11) отводит определенное место регламентации права граждан на здоровую и благополучную окружающую среду, где также особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления
'См.: Ежов Ю.А. Роль милиции в обеспечении экологических прав граждан. Контроль и надзор за деятельностью ОВД - важнейшая гарантия обеспечения прав человека: Материалы международной научно - практической конференции.- М.: Московская Академия МВД России. Изд-во. "Щит-М", 2000. С. 26.
2 См.: Лапина М.А., Дюков А.Н., Додонов М.М., Зубарев В.В. Организация деятельности экологической милиции:
Методическое пособие.- М. : ВНИИ МВД России, 2000. С. 3.
3 См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991г. "Об охране окружающей природной среды" (с изм. и доп. от 21.02.92г и
от09.06.93г.)//Ведомости.1992,№10.Ст.457.
5 своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей
природной среды и мерах по её охране.
Конституция Российской Федерации 1993 года в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благоприятную природную среду, достоверную информацию о её состоянии. Владение этой информацией, свободный доступ к ней являются той основой, которая реально может создавать и уже создаёт необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.
Обеспечение экологической безопасности является задачей различных органов государства, должностных лиц и граждан. Существенную роль в этом должна сыграть и экологическая милиция как специализированное подразделение.
Экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, которая тесно связана с государственной, общественной и иными видами безопасности страны. В концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 10 января 2000 года №24, среди важнейших поставлена задача "по обеспечению жизнедеятельности населения в техногенно - безопасном и экологически чистом мире".4 Несмотря на предпринимаемые меры, экологическая безопасность граждан России постоянно снижается, наиболее остро это проявляется в ухудшении качества окружающей среды, образовании всё новых территорий зон экологического неблагополучия, опасном загрязнении воздушного бассейна и продуктов питания, росте социальной напряжённости в результате неблагоприятной экологической обстановки.
Если общая латентность преступности оценивается в 75%, то в области охраны окружающей среды она немного выше: велико число неучтенных и
4 См.: Указ Президента РФ № 24 от 10.01.2000. "О концепции национальной безопасности Российской Федерации". СЗ РФ 2000г., №2. Ст. 170.
нераскрытых экологических административных и дисциплинарных число неучтённых и правонарушений.5
В целях повышения эффективного контроля за экологической обстановкой и улучшения окружающей природной среды в отдельных регионах и округах страны в соответствии с законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 8,9) Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 года № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" и Федеральным законом РФ "О милиции" созданы самостоятельные управления милиции по предупреждению экологических правонарушений.
Одной из первых в 1995 году была создана служба экологической милиции в г. Тольятти (Самарская область), успешно работающая и в настоящее время. Экологическая (санитарно-экологическая ) милиция г. Тольятти входит в состав милиции общественной безопасности ГУВД Самарской области, в своей деятельности подчиняется его руководству и главе администрации г. Тольятти. До этого, в течение двух лет (в 1991 и 1992 г. г.), аналогичная служба работала и в Санкт-Петербурге, но, к сожалению, была вынуждена прекратить свою деятельность по причине дефицита городского бюджета.6
В целях предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений в сфере содержания и эксплуатации жилищного фонда, городских улиц, площадей, дорог, охраны земельных насаждений, инженерных сетей, объектов коммунального хозяйства и благоустройства, а также для поддержания санитарно-экологических норм в городе Мыски Кемеровской области 7 июля 1995 года также было создано подразделение санитарно-экологической милиции.
Ещё в конце 1990 года владимирский городской Совет народных депутатов принял решение о создании в городе, за счёт средств городского бюджета, отряда местной милиции, в составе которого было предусмотрено и экологическое
5 См.: Боголюбов С.А. Правовые направления и проблемы экологической политики в России. Экологическое право: Сборников материалов научно-практических конференций 1995-1998г.г. Под ред. проф. А.К. Голиченкова. - М.: Зерцало, 1999. С. 311.
2 См.: Лапина М.А. Экологическая милиция: административно-правовой аспект деятельности: Учебное пособие. -М .: ВНИИ МВД России,2000.С-3
7 отделение. Принятие данного решения обуславливалось необходимостью усилить
контроль санитарного состояния городской территории и выполнения всеми
должностными лицами и гражданами города природоохранного законодательства
и других нормативных актов в сфере экологии.
За неполные три года (1992-1994) во Владимире было выявлено 16848 нарушителей и взыскано штрафов на сумму 5182847 руб. (в ценах года предъявления). Проделана большая профилактическая работа. Несмотря на это, в феврале 1995 года экологическое отделение ГУВД по указанию Министерства внутренних дел Российской Федерации было реорганизовано в отделение по обеспечению правопорядка и раскрытию краж в садовых и гаражных кооперативах.
По данным, полученным ГУООП МВД России из 75 регионов Российской Федерации в процессе подготовки к парламентским слушаниям по вопросу "Развитие экологического законодательства в Российской Федерации", в 7 регионах уже действует экологическая милиция, в 21 регионе считают необходимым создать службы экологической милиции.
И положительные результаты деятельности этих органов налицо. Так, за первые два года - с января 1997 года по декабрь 1998 года - сотрудниками экологической милиции г. Москвы, несмотря на небольшую численность (в начале 1997 года в штабе насчитывалось 259 сотрудников, а к концу 1998г. - 784 сотрудника), было возбуждено 437 уголовных дел, из них 233 - по экологическим преступлениям, пресечено 126290 административных правонарушений экологического характера.8
За первые 8 месяцев 1999 года возбуждено 116 уголовных дел, причинённый ущерб, по которым составил примерно 2 млн. 300 тыс. рублей, пресечено 168830 административных правонарушений в сфере экологии и благоустройства.9
7 См.: Лапина М.А. Экологическая милиция: административно-правовой аспект деятельности: Учебное
пособие .- М.: ВНИИ МВД РФ, 2000. С. 4.
8 См.: Аналитическая справка о деятельности Управления милиции по предупреждению экологических
правонарушений ГУВД г. Москвы за 12 месяцев 1998 года.
9 См.: Аналитическая справка о деятельности Управления милиции по предупреждению экологических
правонарушений ГУВД г. Москвы за 8 месяцев 1999 года.
8 За первые три месяца 2000 года возбуждено 116 уголовных дел,
материальный ущерб, по которым составил более 4 млн. рублей, выявлено более
7000 административных правонарушений. Штрафы, наложенные по данным
фактам, составили около 800 тыс. рублей.10
За 1997-2000 годы возбуждено 477 уголовных дел по фактам экологических преступлений (для сравнения: за 1996 год на территории Москвы было зарегистрировано всего 3 таких преступления). 93,7 % возбужденных уголовных дел - за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УКРФ), 29 уголовных дел возбуждено по ст. 256 УК РФ "Незаконная добыча водных животных и растений".
Общий ущерб окружающей природной среде составил более 18 млн. руб. Состоялось 89 судебных разбирательств, к уголовной ответственности привлечено свыше ста человек. К административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства привлечено свыше 500 тыс. человек. Размер фактически взысканных административных штрафов составил около 22,5 млн. руб.
К необходимости создания подразделений экологической милиции пришли и в Правительстве Московской области, по закону которого от 28 июля 1999 года № 49/99-03 было создано соответствующее подразделение. И, тем не менее, 30 августа 2000 года Главным управлением внутренних дел г. Москвы издан приказ № 636 "Об оргштатных вопросах", которым Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений Главного управления внутренних дел г. Москвы ликвидируется как "неудачный" эксперимент.
24 января 2001г. в Арбитражном суде г. Москвы состоялось рассмотрение дела по иску Правительства Москвы к ГУВД г. Москвы о признании недействительным приказа ГУВД г. Москвы от 30.08.2000г. № 636 "Об оргштатных вопросах", по которому было принято решение признать недействительным приказ Главного управления внутренних дел г. Москвы от 30.08.2000г. № 636 "Об оргштатных вопросах". И во встречном исковом
См.: Ежедневная электронная газета "Утро" от 12.10.2000
9 заявлении Главное управление внутренних дел г. Москвы к Правительству г.
Москвы о признании недействительным постановления Правительства г. Москвы
от 22.10.1996г. № 869 "О мерах по укреплению экологической безопасности на
территории г. Москвы" было отказано.
Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции" (ст. 9), Положением о милиции общественной безопасности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 (п. 5) установлено, что реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, содержащейся за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.
В Положении о Главном управлении внутренних дел г. Москвы, утвержденным Постановлением Правительства г. Москвы от 7 июня 2000г. № 429 (п. 1.7), указана норма, которой конкретизируется, что "ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы, осуществляется Мэром Москвы по согласованию с МВД России". Но эффективность и необходимость такого подразделения более чем очевидна. Поэтому, во исполнение приказа МВД России от 27 августа 2001г. № 767 "О проведении эксперимента в ГУВД г. Москвы", в целях усиления борьбы с экологическим правонарушениями и повышения эффективности государственного экологического контроля за деятельностью юридических и физических лиц в структуре милиции общественной безопасности ГУВД столицы вновь созданы специализированные подразделения.
Целью эксперимента является отработка новых методов борьбы с экологическими правонарушениями и повышение эффективности осуществления государственного экологического контроля посредством создания специализированных милицейских подразделений по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды.
10 Задачами эксперимента являются:
создание правовых, организационных и материальных и иных условий, необходимых для формирования и эффективного функционирования милицейских подразделений по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды в г. Москве;
отработка оптимального механизма взаимодействия с природоохранными органами, их организационно-правовых норм и объема полномочий;
оптимизация порядка контроля со стороны уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения за деятельностью системы природоохранных и органов охраны общественного порядка в сфере экологии.
В соответствии с приказом ГУВД г. Москвы от 12 сентября 2001г. Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы реорганизовано в Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД г. Москвы.
Таким образом, приказ Главного управления внутренних дел г. Москвы от 30 августа 2000г. № 636 "Об оргштатных вопросах" противоречит порядку ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, закрепленному федеральными и московскими нормативными правовыми актами.
Так как экологическая милиция является одной из составных частей механизма по охране окружающей природной среды и обеспечению безопасности страны в целом, то немаловажную роль должен сыграть и вопрос взаимодействия её сотрудников с сотрудниками других государственных организаций по предупреждению экологических правонарушений.
Экологическая безопасность в современных условиях должна рассматриваться как неотделимая и важная часть безопасности личности и всего мирового сообщества.
Известный российский учёный-эколог академик РАН Н.Н. Моисеев писал, что: "Человеку предстоит решать проблемы огромной практической значимости -как выжить на оскудевающей земле. И только трезвое рационалистическое
миропредставление может служить нитью Ариадны в том страшном лабиринте, куда нас загнала эволюция ".п
В связи с ухудшением состояния окружающей среды был подписан Указ Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 года "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", где представлены основные положения этой стратегии. При этом одним из основополагающих положений выделено обеспечение экологически безопасного устойчивого развития общества в условиях рыночных отношений.
Обеспечение экологической безопасности - это задача всего государственного механизма, всех государственных органов, в том числе и органов внутренних дел. Существующая в настоящее время система государственного управления и контроля в области обеспечения экологической безопасности нуждается в дальнейшем преобразовании. Это непосредственно должно затронуть и систему МВД России, где уже созданы и создаются подразделения экологической милиции, входящей, как правило, в состав милиции общественной безопасности. Вместе с этим создана и функционирует уже природоохранная прокуратура, проводится специализация следователей и судей. Но у этих органов и должностных лиц иные задачи.
Давно возникла необходимость создания таких силовых органов по обеспечению экологической безопасности и охране окружающей среды, которые были бы в состоянии не только выявлять, но и эффективно бороться, пресекать и предупреждать экологические правонарушения и преступления.
В настоящее время структура экологической милиции пока носит местный, оторванный от центральных органов МВД России характер и не имеет единого согласованного подхода к деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию экологических правонарушений. В целом, это объясняется современным этапом развития нашего государства, когда идёт реструктуризация всей власти и передача многочисленных функций местным администрациям.
" См.: Планетарная идеология - новое мировоззрение как основа интеграции стран-участниц Содружеств Независимых Государств (концепция). Под ред. В.А. Горшенина. - М.: 1996.
12 Возникновение подразделений экологической милиции является вынужденным
шагом местных органов власти, т.к. бывшие территориальные органы
Госкомэкологии России, призванные осуществлять систему управления охраной
окружающей среды, в настоящее время не в состоянии полностью выполнять
требования по обеспечению экологической безопасности.
Необходимо подчеркнуть, что эффективность профилактической работы находится в прямой зависимости от уровня профессиональной подготовки осуществляющих её сотрудников - их знаний, умений, навыков, компетентности, способности осуществлять сложные профилактические функции. В деятельности служб и подразделений милиции по-прежнему на первый план выдвигаются задачи только раскрытия уже совершённых преступлений и привлечение виновных к уголовной или административной ответственности в ущерб повседневной, систематической работе по исправлению и перевоспитанию конкретных лиц и упреждению негативных проявлений, а также устранению причин преступлений и правонарушений, способствующих им обстоятельств. Плохо анализируется состояние борьбы с наиболее распространёнными экологическими преступлениями и другими правонарушениями, в результате чего своевременно не выявляются и не устраняются условия, облегчающие их совершение.
Такое положение в деятельности органов внутренних дел по предупреждению
экологических правонарушений в значительной мере объясняется в
подборе, расстановке, обучении и воспитании кадров милиции, призванных
осуществлять профилактические функции, а также недостаточной
теоретической разработкой вопросов их служебной деятельности по предупреждению правонарушений. К числу таких вопросов относятся исходные положения, раскрывающие структуру профилактической деятельности. Их научная разработка приобретает особое значение в условиях, когда профилактика преступлений рассматривается как главная функция не какой-либо одной, а всех служб органов внутренних дел. Отдельные аспекты этой проблемы уже привлекали внимание учёных (Г.А. Аванесов, А.И. Алексеев, Ю.М.
13 Антонян, А.Э. Жалинский, А.П. Закалюк, К.Е. Игошев и др.), но в целом она ещё
не подвергалась самостоятельному монографическому исследованию.
Между тем, для ряда проблем, связанных с отбором, расстановкой, обучением и воспитанием сотрудников милиции и получением единообразного представления о структуре профессиональной деятельности, необходим более широкий подход, предполагающий рассмотрение социальных, правовых, психологических, педагогических и иных элементов профилактической работы в их взаимосвязи и взаимообусловленности. На научно обоснованных представлениях о структуре профилактической деятельности должно базироваться решение таких вопросов, как определение оптимального перечня профессионально значимых качеств сотрудников органов внутренних дел, изыскание эффективных средств и методов формирования таких специалистов (как в учебных заведениях, так и вне их) и др.
Определяя структуру и содержание данной работы, автор считает необходимым включить в неё материал, позволяющий более широко взглянуть на роль органов внутренних дел по обеспечению экологической безопасности в общей системе обеспечения общественной безопасности. В настоящем исследовании рассматривается организация деятельности экологической милиции на примере г. Москвы как субъекта Российской Федерации и крупнейшего города - административно-политического и научно - производственного центра.
В Москве 3,5 млн. человек живут в условиях экологического дискомфорта. Загрязнение отдельных частей города различно. Две трети всех вредных выбросов приходится на шесть районов. Сложная обстановка в кварталах вдоль Садового кольца. Заболеваемость москвичей в среднем выше, чем по другим регионам страны. Из 94 крупнейших городов мира Москва по рождаемости находится на 62-м, по смертности - на 71-м месте. Выживаемость детей во
многих столицах мира в 2-3 раза выше, чем в Москве . Эти обстоятельства
также
12 См.: Ежов Ю.А. Экологические проблемы Москвы. Экологическая безопасность регионов России: Сб. материалов межрегионального постоянно действующего научно-технического семинара. - Пенза, 2000. С. 7.
14 побудили диссертанта исследовать соответствующие проблемы на примере этого
города.
Состояние и динамика развития криминальной ситуации в московском
мегаполисе показывает, что преступность жителей в г. Москве нуждается в
глубоком и качественном изучении. Предпринимавшиеся разрозненные попытки
изучения отдельных сторон данной проблемы оказались недостаточными для
1 ^
выработки эффективных способов её решения .
Для подготовки работы были использованы в основном материалы (положения, инструкции, регламенты и т.д.) практического опыта работы управления милиции по ПЭП ГУВД г. Москвы за 1997 -2000г.г.
Административно-правовая деятельность экологической милиции столицы позволит лучше понять её роль, место и значение использования в системе обеспечения экологической безопасности.
В этой связи актуальность исследования обусловлена, во-первых, недостаточным уровнем, а в отдельных случаях и противоречивой базой правового регулирования деятельности экологической милиции по осуществлению возложенных на неё функций. И, во-вторых, необходимостью всестороннего теоретического исследования данной проблемы с учётом новых эколого-правовых аспектов, а также конкретных рекомендаций по совершенствованию ныне действующего законодательства и предложений по улучшению профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел в данной области.
Соответствующее исследование не только предопределили выбор автором указанной темы диссертационной работы, но и привели к убеждению о необходимости создания специализированных подразделений милиции по предупреждению экологических правонарушений в системе МВД России. Отдавая должное проведённым ранее исследованиям, ряд положений которых сохраняют свою актуальность и научную значимость, следует, на наш
См.: Кобец П.Н. Криминалистическая характеристика и профилактика органами внутренних дел преступлений, совершаемых жителями СНГ в Московском Мегаполисе : Автореф. Дис. Канд. Юрид. Наук. - М., 1999. С.35.
15 взгляд, отметить, что в целом избранная тема до настоящего времени ещё не
получила надлежащего комплексного научного теоретического осмысления. Всё
вышеизложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования и
свидетельствует об актуальности проблемы, т.к. экологическая милиция является
частью целого механизма по охране окружающей среды и призвана играть
решающую роль по предупреждению экологических правонарушений.
Цели и задачи исследования
Целью настоящего исследования является комплексное изучение административно-правовой деятельности экологической милиции г. Москвы и других регионов РФ, на ее основе разработка конкретных предложений и рекомендаций по созданию подобного специализированного подразделения в системе МВД России, определение организационных и правовых мероприятий по совершенствованию профессиональной подготовки и основных направлений деятельности соответствующих сотрудников.
Для достижения поставленных целей предполагается решить следующие основные задачи:
Определить место и роль экологической милиции в осуществлении соответствующих задач и функций в системе органов исполнительной власти.
Раскрыть основные формы и методы административно-правовой деятельности экологической милиции по предупреждению соответствующих правонарушений.
Установить основные направления административно-правовой деятельности экологической милиции.
Определить и проанализировать во взаимосвязи функциональные элементы структуры административно-правовой деятельности сотрудников экологической милиции, дать их научное описание и объяснение.
Теоретически обосновать необходимость образования в системе ОВД экологической милиции в Российской Федерации в целом.
Определить основные профессионально значимые качества, необходимые сотрудникам экологической милиции для осуществления
административно-правовой деятельности и разработать на этой основе концептуальную схему построения модели соответствующего специалиста.
Объекты и предмет исследования
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел и государственными органами, а также гражданами по вопросам охраны окружающей природной среды.
Предмет исследования составляют административно-правовая деятельность
сотрудников экологической милиции г. Москвы по предупреждению
соответствующих правонарушений; нормативно-правовая база,
регламентирующая охрану окружающей среды, а также теоретические и практические основы деятельности экологической милиции столицы, формы и методы ее работы.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют современные методы научного познания, в частности, социологический, логико-юридический, сравнительно-правовой, системный и статистический методы исследования. Основу нормативной базы составляют: Конституция РФ, законодательство об охране окружающей природной среды, административное, уголовное и гражданское законодательство, а также нормативные акты МВД РФ и других федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическую основу данного исследования составили труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, монографии, диссертации, научные публикации Г.А. Аванесова, А.И. Алексеева, Д.Н. Бахраха, М.М. Бринчука, И.И. Веремеенко, А.К. Голиченкова, В.В. Гущина, Б.В. Ерофеева, А.Э. Жалинского, Э.Н. Жевлакова, В.В. Зубарева , К.Е. Игошева, О.С. Колбасова, А.П. Коренева, В.Р. Кисина, М.А. Лапиной, В.В. Петрова, А.Е. Смирнова, а также работы таких авторов, как Г.И. Азаров, Р.Д. Боголепов, С.А. Боголюбов, К.К. Горяинов, Р.К. Гусев, М.С. Долматов, О.Л. Дубовик, И.Н. Зубов, Г.Г. Зуйков, Б.П. Кондрашов, Б.М. Лазарев, И.И. Мах, В.Н. Петров, В.Г. Татарян, Ю.В. Трунцевский , В.А. Уткин, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, А.В. Яблоков и др.
17 Эмпирической базой исследования являются нормативные правовые акты
органов государственной власти и управления, постановления Правительства РФ
и Правительства г. Москвы, современная практика правоохранительных органов
московского мегаполиса и др. регионов РФ по применению эколого-правовых
предписаний; результаты социологических исследований, опубликованные в
научных изданиях и средствах массовой информации, справочные материалы.
Основные выводы и рекомендации, сформулированные в работе, базируются на результатах исследования, проведённого с помощью современных методик научного познания, включая опрос, наблюдение, анализ документов.
По вопросам, относящимся к характеристике административно-правовой деятельности соответствующих сотрудников было опрошено около 300 сотрудников милиции и более 100 руководителей различных служб и подразделений органов внутренних дел. По специально разработанной программе был изучен бюджет рабочего времени 75 сотрудников экологической милиции, осуществляющих административно-правовую деятельность. Путём анкетирования изучены представления о будущей профессии у 270 курсантов и слушателей, обучающихся в Московской специальной средней школе милиции МВД РФ, Юридическом институте МВД РФ и Московской Академии МВД РФ.
Наряду с количественными методами исследования применялись также логико-юридический, сравнительно-правовой и историко-юридическии методы научного изыскания.
Вопросы исследования данной темы потребовали изучения работ не только по административной деятельности ОВД, криминологии, социологии, социальной психологии, но и по педагогике, вопросам управления, а также другим отраслям знания.
Научная новизна проведённого исследования. Основные положения,
выносимые на защиту
Научная новизна исследования заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование проблем административно-правовой
18 деятельности экологической милиции как специализированного подразделения в
системе МВД РФ. Результаты работы позволили аргументировать положения о том, что административно-правовая деятельность соответствующих сотрудников имеет не только правовые (правоохранительные), но и социальные, психологические и педагогические характеристики. В структуре деятельности экологической милиции впервые представлены отдельные подструктуры, а также познавательный, конструктивный, организаторский, коммуникативный и удостоверительныи компоненты, описана их взаимосвязь. Определены пути и средства в повышении профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции, осуществляющих соответствующие функции. При этом обоснованны конкретные предложения по совершенствованию юридической, социологической и психолого-педагогической подготовки этих сотрудников.
В диссертации получил развитие вопрос о разработке модели специалиста экологической милиции, обоснован вывод о том, что модель подготовки специалиста по вопросам экологии должна строиться на основе структурно-системного анализа того или иного вида профессиональной деятельности, и предполагает в качестве одного из первоочередных шагов разработку квалификационной характеристики специалиста конкретного профиля. На защиту выносятся следующие основные положения:
место и роль экологической милиции в осуществлении основных задач и функций по охране окружающей среды;
основные направления административно-правовой деятельности экологической милиции;
структура административно-правовой деятельности экологической милиции;
обоснование по созданию экологической милиции, как специализированного подразделения в системе МВД России;
разработка модели специалиста экологической милиции;
конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей административно-правовую деятельность экологической
19 милиции.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при разработке и осуществлении мер по дальнейшему совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции. Они могут также найти применение в процессе преподавания таких учебных дисциплин, как "Административное право РФ", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Криминология", "Педагогика и психология деятельности органов внутренних дел", и др. в учебных заведениях МВД РФ, а также в иных юридических и специализированных подразделениях страны, в системе служебной подготовки и повышения квалификации сотрудников милиции, использоваться в законотворческой и правоприменительной деятельности представительных, законодательных и исполнительных органов власти.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации были предметом обсуждения на конференциях, семинарах и круглых столах: в Московском университете потребительской кооперации (1999г. и 2000г.), на Международной научно-практической конференции "Контроль и надзор за деятельностью ОВД -важнейшая гарантия обеспечения прав человека" (1999г.) и на Международном научно-техническом семинаре "Экологическая безопасность регионов России" (Пенза 2000г.), где диссертант выступал по соответствующим проблемам, в том числе и о роли и месте экологической милиции как специализированного подразделения в системе МВД РФ в решении вопросов охраны окружающей природной среды.
Результаты исследования и подготовленные автором учебные пособия, такие как "Экологическое право" (объёмом 4,2 п. л.), "Вопросы экологии и права" (объёмом 2,6 п. л.) и соответствующие научные статьи, такие как "Понятие, методы и организация государственного управления охраны окружающей среды", "Административный и судебный способы защиты экологических прав граждан.
20 Процедуры защиты", "Роль милиции в обеспечении экологических прав граждан",
"Особенности преподавания в Вузах МВД России экологического и земельного
права", "Зачем нужна экологическая милиция?", используются в учебном
процессе в Московской Академии МВД России, Юридическом институте МВД
России, Академии налоговой полиции ФСНП России и в ряде других учебных
заведениях страны, таких как Московский новый юридический институт,
Международный юридический институт при Министерстве юстиции РФ,
Европейский университет права и др.
Автором по теме диссертации опубликованы более 20 научных статей.
Ожидаемые результаты исследования
Определение административно-правовых основ деятельности экологической милиции и практическое их применение.
Разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы по организации деятельности экологической милиции.
3. Выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию
профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции.
4. Использование теоретических положений в учебном процессе.
Объём и структура диссертации
Объем и структура диссертации были определены, исходя из целей и задач исследования.
Диссертация состоит из введения, 3-х глав, содержащих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Структура диссертации соответствует логике проведенного исследования.
Становление и развитие экологической милиции в системе ОВД
Возникновение угроз безопасности личности, общества и государства в значительной мере обусловлено всё возрастающей антропогенной деятельностью в условиях глобального экологического кризиса. Охрана общественного порядка - один из видов административной деятельности милиции, который заключается в практическом обеспечении порядка и безопасности в общественных местах сотрудниками специальных подразделений и учреждений милиции.2
В соответствии с Законом «О милиции» и Федеральным законом РФ от 31 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О милиции» милиция подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию) (МОБ).
МОБ призвана решать следующие задачи: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам, о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции МОБ. МОБ является органом дознания.
МОБ составляет примерно 60% численности всей милиции. В неё входят: дежурные части, подразделения ГИБДД с дорожно-патрульной службой, патрульно-постовая служба, служба уполномоченных милиции, участковых, подразделения охраны объектов по договорам, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц (ИВС), отряды милиции особого назначения (ОМОН), подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, специализированные подразделения дознания, подразделения паспортно-визовой службы и некоторые другие, в том числе и подразделения экологической милиции.1
Деятельность экологической милиции, если судить по её задачам, в большей степени призвана решать вопросы местного уровня. В связи с этим она подчиняется и подконтрольна не только вышестоящему органу внутренних дел, но и местным администрациям, т.е. в данном случае имеет место двойное подчинение. Вместе с тем, исходя из требований закона, местная администрация не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность милиции и осуществляемое ею производство по делам об административных правонарушениях.
Сегодня действующее законодательство недостаточно полно и четко регулирует вопросы, связанные с осуществлением местным самоуправлением своих функций, хотя именно от форм и методов правового воздействия на отношения в данной сфере зависит достижение максимального эффекта.
Вместе с этим органы местного самоуправления, их исполнительные и распорядительные органы и их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранной деятель-ности. Большое значение приобретает государственная защита прав и интересов участников отношений в сфере деятельности органов исполнительной вла-сти. В настоящее время местная администрация вправе создавать, реорганизо- вывать и ликвидировать по согласованию с МВД РФ подразделения милиции, содержащиеся за счёт местного бюджета, увеличивать в пределах имеющихся средств расходы на содержание милиции, а также устанавливать для нее дополнительную штатную численность.
Таким образом, местные администрации, органы местного самоуправления получили ряд возможностей реально влиять на деятельность экологической милиции. Так, постановлением Правительства Москвы от 1 июля 1997г. № 486 было утверждено Положение об Управлении муниципальной милиции ГУВД г. Москвы, а с 1 октября 2001г. в структуре городской милиции за счет средств бюджета г. Москвы снова функционируют специализированные экологические подразделения.
Имеется много ведомственных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды. Но в связи с тем, что работа их недостаточно эффективна, так как не выполняются в полном объёме их требования в области экологической безопасности юридическими и физическими лицами, автор считает, что возникла необходимость в создании новых организаций, имеющих возможность заставить выполнять предъявленные требования. К ним относятся прежде всего подразделения экологической милиции, созданные вновь в порядке эксперимента в столице.
Возникновение подразделений экологической милиции является вынужденным шагом местных органов власти и объясняется следующими причинами. Образованный в 1988 году Государственный комитет СССР по охране природы (преобразованный потом в Госкомэкологию России) и его территориальные органы, призванные осуществлять систему управления охраной окружающей среды, не были в состоянии полностью выполнять требования по обеспечению экологической безопасности. Несмотря на упразднение Госкомэкологии России и передачи его функций Министерству природных ресурсов (на основании Указа Президента РФ от 17 мая 2000 года №867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»), экологическая обстановка в стране продолжает ухудшаться. Указанные преобразования в области охраны окружающей среды не устранили одну из главных причин недостаточной эффективности деятельности данной системы - современный экономический уклад в Российском государстве (появление большого количества предприятий различных форм собственности, стремящихся любыми путями получить прибыль и сверхприбыль и, как правило, не отвечающих современным требованиям обеспечения экологической безопасности).
Понятие структуры административно-правовой деятельности экологической милиции и её основные элементы
Успешное осуществление того или иного вида (направления) профессиональной деятельности предполагает чёткое уяснение её структуры. Именно структура, представляющая собой относительно устойчивый способ организации элементов системы,1 отражает существенные признаки того или иного вида профессиональной деятельности, взятые с точки зрения, как содержания, так и формы. Не случайно понятие структуры широко используется для научного описания и раскрытия сущности профессиональной деятельности специалистов разного профиля: инженерно-технических работников,2 педагогов3 и юристов различных специальностей.4 С помощью понятия "структура" и связанных с ним понятий "система", "функция ," имеющих достаточно широкое значение, познаётся тот или иной вид профессиональной деятельности, достигается разложение целого - системы (в данном случае деятельности в целом на части, выявляются связи и взаимоотношения между её (деятельности) структурными элементами).
Теоретическим фундаментом изучения структуры административно-правовой деятельности экологической милиции являются положения теории познания, а ведущим принципом исследования - деятельностный подход, которому в философской литературе придаётся важнейшее значение в изучении и объяснении социальных процессов и явлений.5 Широкое применение в исследовании структуры любой деятельности находят также структурный, системный и функциональные подходы.6. В частности, структурный подход даёт возможность выявить отдельные связи элементов деятельности сотрудников, осуществляющих профилактические функции, как некого сложного образования и на этой основе установить структуру их профессионального труда в целом. Посредством системного подхода деятельность сотрудников милиции по профилактике экологических преступлений и правонарушений исследуется: во-первых, как элемент широкой системы социальной профилактики (профилактики правонарушений, профилактики преступлений в целом); во-вторых, как относительно автономная система, представляющая собой достаточно сложное образование составляющих её элементов (подструктур и компонентов), находящихся в развитии. Функциональный подход даёт возможность установить профилирующие свойства и отличительные особенности трудового процесса сотрудников милиции общественной безопасности, рассматриваемого с позиций выполняемых ими функций.
Деятельность специалиста любого профиля (в том числе сотрудников экологической милиции, осуществляющих профилактические функции) предстаёт как динамическая система и, выступая как целое, поддаётся дальнейшему членению. Такое деление целого на части в научном анализе структуры профилактической деятельности сотрудников милиции представляется необходимым по разным основаниям. В частности, по уровням осуществления профилактики (общий, особенный, единичный), цели (текущая, перспективная, конечная), профилактическим функциям и иным основаниям. Подобный подход к изучению деятельности, включая ту, которая исследуется в данной работе, позволяет рассмотреть её внутреннее состояние, "установить, из каких элементов она образована, какова её структура и функции, а также силы, факторы, обеспечивающие её целостность и относительную самостоятельность."
Следующий момент состоит в том, что любая структура познаётся через функции. Структура (строение) и функция (исполнение, совершение) - это "соотносительные понятия, выражающие связь между строением системы и присущим ей способом поведения (функционирования)."2 В отношении функции "структура выступает как внутренняя основа, раскрывающаяся в присущем системе способе поведения (функционирования). Функция всегда приурочена к определённой структуре, как к своему носителю". С точки зрения материалистической гносеологии, "нет иного пути первоначального проникновения в структуру системы, кроме изучения присущего системе способа поведения".1 Применительно к обсуждаемому вопросу термин "функция" является синонимом слов "роль", "назначение", "обязанность". Осуществляя конкретную профилактическую деятельность, каждый сотрудник милиции исполняет определённые обязанности и наделяется соответствующими правами, совокупность которых и составляет его компетенцию. По мнению С.С. Алексеева, компетенция - это круг властных прав и обязанностей, которыми обладают подразделения государственного органа и должностные лица этих подразделений в целях выполнения возложенных на них властных функций государственного руково-детва. Продолжая эту мысль, следует подчеркнуть, что именно функции качественно отличают профилактическую деятельность сотрудников милиции от других направлений их деятельности. Именно функции составляют объективную сторону любого трудового процесса. Поэтому в пределах обсуждаемой проблемы исследование компетенции сотрудников экологической милиции в области профилактики экологических преступлений и правонарушений позволяет дать характеристику выполняемых ими функций, классифицировать и распределить их по определённым видам работ и элементам деятельности, что, в свою очередь, даёт возможность раскрыть её структуру. Такой подход к изучению структуры профессиональной деятельности сотрудников милиции по профилактике преступлений и правонарушений облегчается вследствие нормативного закрепления и регламентации их функций, хотя и не во всех деталях. В этом отношении профилактика преступлений и правонарушений выгодно отличается от многих других - не юридических видов деятельности.
Система правовых актов, регламентирующих административно-правовую деятельность экологической милиции и основные её полномочия по обеспечению экологической безопасности
Необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайных ситуаций, влияет на изменение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экстремальных условиях, в том числе и в деятельности органов внутренних дел. Концепция безопасности в Российском государстве должна быть синтезом государственной и общественной безопасности. В итоге безопасность становится универсальной системой взаимной защиты прав и интересов личности общества и государства. При этом государственная безопасность выступает средством, а общественная безопасность - целью определения и защиты жизненно важных интересов граждан. Правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности, оснащаются, как правило, и необходимым механизмом их неуклонной реализации. Национальное законодательство в сфере экологии включает более 14 федеральных законов и более 50 иных нормативных правовых актов, несколько законов находятся в различных стадиях разработки. Несмотря на такое обилие федеральных законов, применение их крайне сложно. В первую очередь вследствие того, что значительная часть законов носит декларативный характер и не имеет достаточного механизма реализации положений, установленных законом, в частности:
отсутствует чёткость в системе взаимодействия специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды при выполнении ими своих обязанностей по надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов;
недостаточно определена ответственность должностных лиц за допу щенные ими нарушения при исполнении должностных обязанностей. Это в значительной степени осложняет деятельность экологической милиции по кон тролю за охраной окружающей природной среды в регионах.
Природоохранительная деятельность как ОВД в целом, так и экологической милиции в частности, регламентирована различными по юридической силе нормативными актами, в том числе и ведомственными.
Система правовых актов, регламентирующих деятельность экологической милиции, состоит из двух групп нормативных актов. В первую включаются Конституция, отраслевые законы и другие нормативные акты экологического характера общего назначения. Во вторую группу входят конкретные правовые нормы, определяющие деятельность соответствующих органов в области охраны окружающей среды.
Основополагающей юридической базой для развития правовой природоохранительной деятельности и основным источником, регламентирующим деятельность экологической милиции, является Конституция Российской Федерации, содержащая нормы права об обеспечении экологической безопасности гражданина РФ, что вытекает из его прав на охрану здоровья (ст. 41), на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и в определенной мере реализуется ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, если это наносит ущерб окружающей природной среде и нарушает права и законные интересы иных лиц (ст. 36), а также из обязанности каждого гражданина сохранить природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Все эти статьи имеют прямое отношение к деятельности органов государства в области обеспечения экологической безопасности, в том числе и МВД России, включая подразделения экологической милиции.
Содержащиеся в Конституции РФ основополагающие положения в области экологической безопасности и конкретизированные в Законе РСФСР "О безопасности" принципы, понятия о структуре и системе безопасности служат базой всех законодательных и нормативно-правовых актов по вопросам обеспечения экологической безопасности.
Деятельность экологической милиции имеет всестороннее значение как конкретная форма выражения требований Конституции РФ, исключающих ведомственный подход к охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Эти требования предъявляются ко всем природопользователям, начиная с государственных органов и кончая отдельными гражданами.
Одним из основных законов для деятельности милиции общественной безопасности МОБ является принятый 18 апреля 1991 года закон РСФСР "О милиции"1: В данном Законе впервые комплексно урегулирован правовой статус милиции, определены ее организационная структура, а также место и роль милиции в обществе и государстве. На уровне нормативного акта высшей юридической силы получили правовое толкование общественные отношения, касающиеся правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, а также интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Модель специалиста экологической милиции: необходимость и пути её построения
В структуре органов государственной власти Российской Федерации имеется много ведомственных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды. Но в связи с тем, что работа их недостаточно эффективна, так как не выполняются в полном объеме их требования в области экологической безопасности юридическими и физическими лицами, возникла необходимость в создании новых организаций, имеющих возможность заставить выполнять предъявляемые требования. Такими функциями обладают подразделения экологической милиции в системе МОБ, деятельность которых направлена на соблюдение законодательства охраны окружающей природной среды.
Система высшего и среднего специального образования в Российской Федерации всегда стремилась ответить на запросы практики в соответствии с потребностями социально-экономического и научно-технического прогресса. Ответственные задачи стоят перед этой системой и сейчас, когда существенно обогащается социальная функция образования, осуществляется комплекс крупномасштабных мер по реформе общеобразовательной и профессиональной школы. В настоящее время вузы и средние специальные учебные заведения сориентированы на целенаправленную перестройку и совершенствование процесса подготовки кадров, изучение "узких мест" в системе высшего и среднего специального образования с тем, чтобы на основе современных достижений педагогики, психологии, социологии и других наук поднять на более высокий уровень профессиональную подготовку специалистов и обеспечить их эффективное использование в решении поставленных задач.
В МВД России сложилась устойчивая система подготовки специалистов для различных служб и подразделений, однако и здесь имеются еще нерешенные вопросы. Одним из них является вопрос о построении моделей специалистов различных профилей. Не случайно эта проблема занимает надлежащее место в планах научно-исследовательских работ различных вузов системы МВД РФ.
Необходимо сразу подчеркнуть, что речь идет не о какой-то одной единой модели, а о нескольких, приуроченных к существующим и намеченным специализациям обучения и всей системы подготовки, а также переподготовки специалистов, ибо, как уже отмечалось на страницах юридической печати, "нужно решительно отказаться от попыток подготовить юриста-универсала... оптимальный вариант формирования специалиста - сочетание подготовки юриста широкого профиля со специализацией, без крайностей в ту или другую сторону". В литературе по педагогике, педагогической психологии и другим отраслям знаний понятию "модель специалиста" уделяется за последнее время много внимания. Причем это понятие употребляется в различных значениях. Ряд ученых под "моделью специалиста" понимают аналог исследуемого объекта, которым является обобщенный образ специалиста того или иного профиля. Примером могут служить работы И.И.Сигова, А. М.Немчинова, С. К. Давидовича, В.А.Щетина, А.А.Борисова, А.М.Холмовой и др.2 По мнению других ученых, основу модели специалиста должны составлять учебные планы, рабочие программы и другие документы, регулирующие учебный процесс, который на определенном этапе корректируется и совершенствуется с учетом потребностей практики и модели знаний выпускников вуза. Представителями этой концепции являются Ю.А. Лавриков, И.М. Хейстер,4 Л.М. Гусев и др. Не рассматривая этот вопрос в полном объёме, отметим, что из всех изученных точек зрения особого внимания заслуживает концепция Е.Э.Смирновой1. Критерием обоснованности построения модели специалиста Е.Э.Смирнова признает практику с её настоящими и перспективными потребностями. «Разработка модели специалиста на основе его деятельности дает возможность, как отмечает автор, - шире посмотреть на проблемы подготовки и использования специалистов, построив модель как эталон, опираясь на который, высшая школа может организовать и спланировать свое развитие».
Эта точка зрения является, по нашему мнению, наиболее обоснованной. При таком подходе модель можно рассматривать как «идеальное отображение существующих сторон реальной деятельности специалиста заданного профиля, всех элементов её структуры».
Как известно, начальным этапом процесса подготовки кадров, в том числе и для органов внутренних дел, является четкое определение комплекса необходимых знаний, умений и навыков, уровня сформированности профессионально-значимых способностей, то есть всего того, что должна дать система образования специалисту для его высокоэффективной деятельности на конкретном рабочем месте. Научно - практическая значимость такого подхода определяется ещё и тем, что до настоящего времени изучение закономерностей подготовки кадров вообще, юридических специальностей в особенности, проводилось, как уже отмечалось, в основном с аналитических и функциональных позиций, без должного учета представлений о структуре профессиональной деятельности.
В подавляющем большинстве случаев в основу разработки модели специалиста положены, как показал сравнительный анализ схем построения модели юриста широкого профиля, специалиста юриста и специалиста органов внут-ренних дел, принципы профессиограммного метода.
