Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения 9
1. Понятие и структура земель сельскохозяйственного назначения 9
2. Понятие правового режима земель сельскохозяйственного назначения 38
Глава 2. Право собственности и иные права на земли сельскохозяйственного назначения 70
1. Объекты и субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения 70
2. Основания приобретения и прекращения прав на земли сельскохозяйственного назначения 100
3. Права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земель сельскохозяйственного назначения 117
Глава 3. Управление в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения 132
1. Понятие и особенности управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения 132
2. Функции управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения 141
3. Система государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и их полномочия 193
Нормативные правовые акты 209
Список использованной литературы
- Понятие и структура земель сельскохозяйственного назначения
- Понятие правового режима земель сельскохозяйственного назначения
- Объекты и субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
- Понятие и особенности управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена экономическим, социальным и экологическим значением использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения для производства сельскохозяйственной продукции, ведения сельского хозяйства.
Правовое регулирование широкого комплекса вопросов, касающихся рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, играет очень важную роль для достижения задач обеспечения продовольственной безопасности нашей страны в современных условиях экономического кризиса и мирового продовольственного кризиса. Одним из направлений устранения кризисных явлений в сельскохозяйственной отрасли является создание наиболее оптимальных правовых условий использования земель, на базе которых могло бы развиваться сельское хозяйство. Развитие этой отрасли как приоритетная цель современного экономического развития позволяет решать не только проблемы увеличения объема производства продовольственной продукции, но и решения проблемы занятости населения, и что особенно важно, могло быть одним из путей выхода России из экономического кризиса.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446і в качестве основных своих целей предусматривает устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов. В целом аналогичные цели преследует Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Мордовия на 2008 - 2012 годы утвержденная постановлением Правительства Республики Мордовия от 7 марта 2008 г. № 792.
Серьезной проблемой, без решения которой невозможно преодоление кризисных экономических тенденций в сельском хозяйстве, является проблема охраны и
1 СЗ РФ. 2007. №31. Ст. 4080.
2 Известия Мордовии. 20008. 14 марта; 2009. 25 марта.
восстановления плодородия сельскохозяйственных угодий. Как отмечается в Федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года", утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99і, сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет, составили более 15 млн. гектаров, более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем в стране составил 0,52 тонны на гектар. Вносимые дозы минеральных и органических удобрений не компенсируют потерю (при сборе урожая) питательных веществ почв. Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства. Решение этих сложных проблем в значительной мере зависит от того, каким образом действующее законодательство определяет правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
Для Республики Мордовия особое значение имеет совершенствование земельного законодательства, определяющего правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, поскольку сельское хозяйство является одной из основных отраслей экономики Республики. Сельское хозяйство специализируется на производстве зерна, картофеля, сахарной свеклы, мяса, молока, яиц. При этом распаханность территории Республики составляет 52,2%4. Указанные обстоятельства определяют актуальность настоящего диссертационного исследования.
Предметом исследования настоящей работы является анализ законодательства, регулирующего вопросы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, определяющего систему прав на земельные участки в составе данной категории земель и особенности прав и обязанностей собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов этих земель, специфику содержания функций управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, систему органов управления. Автором диссертации были изучены и проанализированы правовые нормы, принятые на уровне Российской Федерации, Республики Мордовия, а также иных субъектов Российской Федерации. В работе анализируется также практика применения указанного законодательства.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном научно — теоретическом анализе системы законодательства,
3 СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101; 2007. № 24. Ст. 2915; 2008. № 12. Ст. 1128; 2009. № 12. Ст. 1432.
4 Все о Мордовии. Энциклопедический справочник. Саранск. 2005. С.444.
определяющего порядок использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, и сформулировать основные направления его совершенствования.
Исходя из этого, в процессе исследования предпринята попытка решить следующие задачи:
определить содержание целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения и основные признаки выделения этих земель как самостоятельной категории, на основе современной теории науки земельного права и сути функционирования сельского хозяйства как отрасли экономики;
выявить особенности внутренней реально существующей структуры земель сельскохозяйственного назначения и ее закрепление в законодательстве, в том числе особенности правового режима видов сельскохозяйственных угодий;
проанализировать особенности системы прав на земли сельскохозяйственного назначения, основания приобретения и прекращения этих прав, содержания прав и обязанностей собственников земельных участков и иных лиц с позиций обеспечения наиболее рационального использования и охраны данной категории земель;
исследовать специфику осуществления соответствующих функций управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и особенности функционирования системы управления в этой области на федеральном уровне и на уровне Республики Мордовия.
Теоретическая основа исследования. При подготовке диссертации использовались работы советских и российских юристов по земельному и экологическому праву: Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.А. Башмакова, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, В.В. Никишина, О.А. Самончик, П.Д. Сахарова, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, В.В. Устюковой, Л.П. Фоминой и других. Труды указанных специалистов имеют большую теоретическую и практическую ценность, поскольку они являются фундаментальной основой исследования правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
Методологической основой диссертации явились общенаучные и частнонаучные методы познания явлений, процессов, включая методы системного и комплексного анализа, исторический, сравнительно-правовой методы и иные. .
Научная новизна диссертации выражается в том, что в ней впервые в науке земельного права обосновываются основные теоретические положения, касающиеся совершенствования правового режима земель сельскохозяйственного назначения, которые
имеют не только научное, но и практическое значение для законотворческой деятельности и практики применения законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения заключается в использовании этих земель для целей растениеводства (полеводства, луговодства, садоводства, виноградарства, овощеводства и др.) и животноводства (разведения крупного рогатого скота, коневодства, овцеводства, оленеводства, пчеловодства, шелководства, выращивания иных живых организмов), а также создания и эксплуатации производственной инфраструктуры сельского хозяйства.
2. Критериями отнесения земель к землям сельскохозяйственного назначения как самостоятельной категории следует считать два основных признака: предназначение этих земель для нужд сельского хозяйства и отграничение данных земель от всех иных категорий земель.
3. Юридические определения видов сельскохозяйственных угодий:
«пашни» - земли, систематически обрабатываемые и используемые под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав и чистые пары;
«сенокосы и пастбища» естественного происхождения или коренного улучшения -земли, систематически используемые для сенокошения и выпаса скота;
«земли, занятыми многолетними насаждениями» - земли, на которых произрастают искусственно созданные насаждения древесных, кустарниковых и травянистых растений, предназначенные для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции и декоративного оформления территорий.
«залежи» - земли, которые ранее использовались, как пашни, но более одного года, начиная с осени, не используются для посевов сельскохозяйственных культур, и не подготовлены под пар.
4. Право сельскохозяйственного производителя, использующего земли
сельскохозяйственного назначения, по своему усмотрению на основании утвержденных
проектов внутрихозяйственного землеустройства с соблюдением установленных в
законодательстве условий решать вопросы перевода равноценных с экономической точки
зрения одних видов сельскохозяйственных угодий в другие, обусловленное возможностью
свободного выбора основного направления ведения сельскохозяйственного производства,
специализации хозяйства.
5. Целесообразно ограничить круг юридических лиц, которые могут обладать правами
на земли сельскохозяйственного назначения. Такие права могут иметь, прежде всего,
сельскохозяйственные организации — производители сельскохозяйственной продукции,
основным направлением деятельности которых является ведение сельскохозяйственного производства, и организации, осуществляющие научно — исследовательскую и учебную деятельность, связанную с сельским хозяйством.
6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель (п.6 ст. 1 ЗК РФ) и требование
об обеспечении особой охраны сельскохозяйственных угодий (п. 1 ст. 79 ЗК РФ) должны
найти свое выражение в комплексе правовых мер, касающихся установления запретов и
ограничений по резервированию и изъятию сельскохозяйственных угодий для
государственных или муниципальных нужд, переводу их в иные категории земель и
использованию для внутрихозяйственных нужд.
7. Качественные характеристики земельного участка в составе земель
сельскохозяйственного назначения - состояние плодородия почв следует рассматривать
как одну из уникальных характеристик объекта недвижимости (земельного участка) и
отражать эти сведения в государственном кадастре недвижимости.
8. Проекты внутрихозяйственного землеустройства, утвержденные в установленном
порядке, должны являться правовым основанием установления и изменения конкретных
целей использования (разрешенного использования) земельных участков в составе земель
сельскохозяйственного назначения.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы, теоретические положения, основные юридические понятия, предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего порядок использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, могут быть использованы в правотворческой деятельности при внесении изменений и дополнений в действующее федеральное земельное законодательство и законодательство Республики Мордовия, соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, при разработке проектов новых нормативных правовых актов, а также при формировании судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при разработке программ, методических рекомендаций и преподавании специальных курсов в высших юридических учебных заведениях по дисциплине «Земельное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Основные выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждены на заседаниях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения исследования изложены в научных публикациях автора. Положения
и вьшоды исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий со студентами в рамках курса «Земельное право» или специального курса.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, а также перечней использованных нормативных правовых актов, судебно-арбитражной практики, а также литературы.
Понятие и структура земель сельскохозяйственного назначения
Земельное законодательство выделяет земли сельскохозяйственного назначения в качестве самостоятельной категории земель. На 1 января 2008 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения в нашей стране составила 403,2 млн. га5. В Республике Мордовия земли сельскохозяйственного назначения занимают 1686, 3 тыс. га или 65 % территории, из них пашня составляет 43, 1% всех земель данной категории.
Необходимость анализа понятия «земли сельскохозяйственного назначения» прямо связана с темой диссертационного исследования. Юридическое понятие земель сельскохозяйственного назначения должно отображать основания отнесения и выделения данной категории земель в качестве самостоятельной, принимая во внимание их особое экономическое, социальное и экологическое значение, ценность этих земель для общества. По утверждению А.В. Карасса, экономически земли сельскохозяйственного назначения отличаются от всех остальных частей единого государственного земельного фонда тем, что эти земли предназначены для использования в качестве средства производства, что получает прямое отражение в праве 6.
«Определение правовых признаков земель сельскохозяйственного назначения», по мнению Л.П. Фоминой, «составляет необходимое предварительное условие анализа основных элементов правового режима этих земель». Говоря иными словами, данные признаки «предопределяют права и обязанности государственных органов и землепользователей, по рациональному использованию земель, круг субъектов права землепользования, условия возникновения, изменения и прекращения права землепользования и т. п.» . Это означает, что выявление правовых признаков сельскохозяйственных земель позволяет предварительно охарактеризовать их правовой режим.
Если кратко взглянуть на историю развития земельного законодательства с позиции выделения земель сельскохозяйственного назначения как отдельной, самостоятельной категории земель, то еще в постановлении СНК РСФСР от 4 декабря 1917 г. «О земельных комитетах и об урегулировании ими сельскохозяйственных отношений» 8 упоминались земли сельскохозяйственного пользования. Все земли сельскохозяйственного пользования, лесные, водные и промысловые угодья являлись общенародным земельным фондом и поступали в ведение и распоряжение земельных комитетов. Указывалось, что все земли общенародного земельного фонда распределяются на две категории. К первой категории относились земли специальной культуры и промышленного значения, как - то: сады, питомники, семенные хозяйства, рассадники племенного скота, конские заводы, промысловые хозяйства, разводящие свекловицу, табак, хмель, виноград и т. п., а также опытные и показательные поля и участки, поля сельскохозяйственных и других учебных заведений - все эти хозяйства не подлежат раздроблению. Ко второй - относились земли, не имеющие вышеуказанного значения и подлежащие распределению между населением во временное уравнительно — трудовое пользование. Все это означало, что в этом постановлении под общенародным земельным фондом понималась лишь совокупность сельскохозяйственных земель9.
В Декрете ВЦИК от 19 февраля 1919 г. «О социализации земли»10, говорилось, что распределением земель сельскохозяйственного значения между трудящимися ведали земельные отделы Советов (ст. 9). Общим и основным источником права на пользования землей сельскохозяйственного значения является личный труд (ст. 13). Отдельными участками поверхности земли для общественных и личных надобностей могли пользоваться для занятий сельским хозяйством сельскохозяйственные коммуны, сельскохозяйственные товарищества, сельские общества, отдельные семьи и лица.
Положение ВЦИК от 13 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» 1 предусматривало, что вся земля в пределах РСФСР считалась единым государственным фондом (ст.1). Согласно ст. 5 этого Положения в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов входило отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений; выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании. Это постановление вводило понятия «земли сельскохозяйственного назначения» и «сельскохозяйственный фонд». Понятие «сельскохозяйственный фонд» было тождественно понятию «земельный фонд» (ст., ст. 7, 8), но не понятию единого государственного фонда (ст. 1). В Декрете СНК от 30 апреля 1920 г. «О переделах земель» использовалось понятие «пахотные земли».
30 октября 1922 г. четвертая сессия ВЦИК приняла Земельный кодекс РСФСР и. В ст. 3 Кодекса говорилось о том, что все земли сельско - хозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельско - хозяйственного производства, составляют единый государственный земельный фонд, который находится в заведывании Народного Комиссариата Земледелия и его местных органов. Однако, исходя из содержания всего ЗК, следовало, что единый государственный земельный фонд понимался значительно шире. Из этого фонда предоставлялись земли не только для сельскохозяйственного использования, но и городам, а также ведомствам для специальных целей. В этот же фонд входили земли запаса. Единый государственный земельный фонд включал в себя земли сельскохозяйственного назначения, городские земли, земли специального назначения (куда включались и земли под лесами) и земли государственного запаса13.
В ЗК РСФСР 1922 г. использовались также такие понятия, как «полевые земли» (ст. 43), «вспомогательные угодья (луга, выгоны и т.д.)» (ст. 44); «угодья общего (нераспределенного) пользования: выгоны, прогоны, воды, неудобные земли и т.п.» (ст., ст. 51, 63). Ст. 118 ЗК запрещала передел участков земли, находящихся под хозяйственными и иными строениями, а также участков, занятых садами, виноградниками и другими особо ценными насаждениями. В ст. 119 ЗК говорилось об ограничении переделов участков, на которых их пользователями бьшо произведено коренное улучшение, то есть искусственное орошение или осушение, а в ст. 121 - об условиях передела пахотных угодий. Статьи 130 - 133 ЗК регулировали порядок использования луговых угодий (лугов).
Понятие правового режима земель сельскохозяйственного назначения
Важное значение для правильного определения установленного порядка использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, имеет использование термина «правовой режим». Это связано с тем, что анализ понятия «правовой режим земель сельскохозяйственного назначения» позволяет с принципиально определенных позиций понять те правовые механизмы, с помощью которых российское земельное законодательство регулирует отношения, возникающие по поводу данной категории земель. Понятие «правовой режим земли» устойчиво используется на всем протяжении развития законодательства и отраслей правовой науки83. В связи с этим возникает необходимость уяснения значения и содержания понятия «правовой режим» применительно к землям сельскохозяйственного назначения.
Как писал Г. А. Аксененок, когда мы говорим о земле, как объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду землю не в ее естественном состоянии, как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения .
Смысл термина «режим» означает «установленный порядок жизни»85. Что касается понятия «правовой режим», то оно на законодательном уровне не закреплено. Понять, что представляет собой это понятие можно на основе анализа высказываний ряда специалистов в области теории права и отраслевых наук по поводу данного вопроса. Так, С.С. Алексеев определяет «правовой режим» как итоговое правовое состояние объекта, являющееся комплексным результатом деятельности всех управомоченных лиц (физических, юридических, государства) по его использованию. Это часть правопорядка, состояние упорядоченности общественных отношений на конкретном объекте .
Несколько позднее С.С. Алексеев уточнил свою точку зрения. Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм. Отраслевой режим - явление сложное по своему строению. Наиболее существенные его черты могут быть охарактеризованы при помощи двух основных компонентов: особых приемов регулирования и особенностей принципов, общих положений, пронизывающих содержание данной отрасли .
Н.И. Матузов и А.В. Малько пишут, что юридическая наука под правовым режимом понимает особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права . С точки зрения Р.Т. Мухаева, понятие «правовой режим» это - совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права .
А.В. Мелехин полагает, что под правовым режимом понимается определяемая законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей90. О.С. Родионов высказывает мнение о том, что правовой режим это - установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов" .
Е.А. Суханов считает, что смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат, т.е. автор полагает, что правовой режим определяет поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ92.
Практически аналогичную позицию по данному вопросу занимают Н.Н. Ковалев и Е.В. Холодная: «смысл понятия "правовой режим" заключается в возможности совершения или несовершения с объектом права определенных действий, влекущих известный юридический результат. В зависимости от характера действий и юридических последствий их совершения или несовершения, составляющих содержание правовых режимов, различают следующие виды гражданско-правовых режимов: правовой режим собственности; режим исключительных прав; режим обязательственного права»93.
По утверждению В.И. Сенчищева, правовой режим - это совокупность всех позитивных предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, и основанных на них (или не противоречащих им) субъективно правовых притязаний, существующих и действительных с точки зрения права и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены94.
Несмотря на различия приведенных точек зрения, общее, что объединяет высказанные позиции, состоит в том, что правовой режим, то есть правопорядок, применяемый в каждой отрасли права, определяется особыми приемами и способами правового регулирования и особенностями отраслевых принципов.
«Правовой режим земли» - это теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта земельных отношений и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли 5.
По мнению И.И. Евтихиева, который первым в земельно-правовой литературе коснулся понятия «правовой режим», земельный режим заключался в полномочиях органов управления землями. При общем правовом основании - государственной собственности на землю - существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельный режимом, как писал автор, понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, т.е. выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной96.
Объекты и субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
Гражданское и земельное законодательство предусматривают определенную систему прав на земельные участки, в том числе и на земли сельскохозяйственного назначения. К ним относятся право собственности и другие вещные права. Эти права предусмотрены в разделе II «Право собственности и другие вещные права» ГК РФ, в частности, в статьях 209 и 216. Согласно п. 1 ст. 216 ГК вещными правами наряду с правом собственности являются право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268) и сервитут (ст. 274, 277). Нормы общего характера, касающиеся этих прав, содержатся в главе 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю».
Особенности содержания этих прав развиты в ЗК РФ. Ст. 15 ЗК регулирует вопросы права собственности на землю граждан и юридических лиц. Статьи 16 - 19 ЗК — регулируют вопросы публичной собственности на землю: государственной собственности, собственности Российской Федерации (федеральной собственности); собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
Права на землю лиц - несобственников земельных участков отражены в ст. 20 ЗК, которая посвящена праву постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; в ст. 21 ЗК, которая регулирует право пожизненного наследуемого владения земельным участком, и в ст. 23 ЗК о праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитуте).
Кроме этого, ЗК предусматривает такие обязательственные права на землю как аренда земельного участка (ст. 22) и безвозмездное срочное пользование земельным участком (ст. 24).
Все эти права возникают, существуют и прекращаются по поводу определенных объектов, то есть объектов земельных отношений и тем самым объектов соответствующих прав на земельный участок. Объектами земельных отношений согласно ст. 6 ЗК являются земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки и части земельных участков. Таким образом, можно предположить, что земельное законодательство признает объектами земельных прав землю, земельные участки или их части.
Принято считать, что объектом права собственности и иных вещных прав могут признаваться индивидуально определенные вещи, имущество. Объектами вещных прав, как пишет Е.А. Суханов, могут быть только земельные участки как индивидуально-определенные вещи.72.
О.И. Крассов полагает, что земля как природный объект, как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом земельных отношений всегда является какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Земельные отношения не возникают по поводу земли как природного объекта или ресурса. Объектом таких отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок .
Ю.И. Щуплецова пишет, что объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Это общее правило для гражданского законодательства. Право собственности может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками. Делается это для того, чтобы их легко можно было отграничить от других подобных вещей и установить над ними господство собственника 4.
По мнению М.Ю. Тихомирова и Тихомировой Л.В., земельный участок как объект земельных отношений - это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Из данного определения следует, что такой участок может быть объектом земельных и гражданско-правовых отношений только при условии, что его границы "описаны и удостоверены в установленном порядке". Это касается и способности земельного участка быть объектом прав на землю17 .
Земля как природный объект может выступать в качестве объекта земельных отношений в целом. Это, прежде всего, отношения, связанные с охраной земель, с контролем за соблюдением требований по охране и использованию земли. В то же время, если норма, закрепленная нормативным правовым актом, может касаться земли как таковой, как природного объекта, конкретные отношения все же возникают по поводу определенного земельного участка, который является объектом земельных отношений в подавляющем числе случаев17 .
Е.А. Сухова считает, что законодательно установлена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И "земля", и "земельный участок" являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно .
Может ли выступать в качестве объекта земельных прав земля? Подпункт 1 п. 1 ст. 1 ЗК закрепляет принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Из этой нормы можно было бы сделать вывод, что объектами права собственности и иных прав на землю может быть земля.
Действительно, Глава 3 ЗК назьшается «Собственность на землю». Ст. 15 ЗК касается собственности на землю граждан и юридических лиц, ст. 16 - государственной собственности на землю и т.д. Однако в тексте ст. 15 ЗК объектом права собственности граждан и юридических лиц признаются земельные участки. В ст. 16 ЗК говорится о том, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Далее, в ст. 17 ЗК и иных объектами права публичной собственности признаются земельные участки.
Что касается иных земельных прав, то их объектами ЗК признает только земельные участки. Так, Глава 4 назьшается «Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками». Аналогичное название имеют и названия статей, посвященных соответствующим земельным правам.
Столь же непоследовательно отражен рассматриваемый вопрос и в ГК. В п.З ст. 209 ГК говорится о владении, пользовании и распоряжении землей. В п. 2 ст. 214 ГК указано, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В то же время согласно ст. 216 ГК объектом вещных прав лиц, не являющихся собственниками, являются земельные участки.
Понятие и особенности управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения
Исследование правового режима земель сельскохозяйственного назначения было бы не полным без рассмотрения вопросов управления в данной сфере. Правовой институт управления в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, как и управление всем земельным потенциалом РФ, всегда занимал особое место в системе регулирования земельных отношений, т.к. «посредством него реализуются принадлежащие государству как собственнику земли правомочия и обеспечивается организация всех отношений по хозяйственной эксплуатации земель, их рационального использования и охраны» . Как писал Н.И. Краснов, в земельном праве управление земельным фондом264 представляет собой самостоятельный институт общей части, конкретизирующийся в институтах особенной части, посвященных правовому режиму отдельных категорий земель265.
Управление использованием земельными ресурсами представляет собой средство организации земельных отношений в государстве. Как ранее, так и сейчас «научно обоснованное управление земельным фондом выступает как основное условие обеспечения рационального использования земельных ресурсов» . Более того, необходимость упорядочения оборота земель сельскохозяйственного назначения предъявляет особые требования к участникам данных отношений, что приводит к необходимости создания, регламентации и внедрения новых управленческих механизмов.
Управление в сфере области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения является частью организационной системы управления использованием и охраной земель в целом, и его характерная особенность обусловлена спецификой объекта. Объектом в данном случае являются земли сельскохозяйственного назначения, в частности, организация их рационального использования и охраны, как объекта хозяйствования. Многие вопросы, касающиеся управления землями сельскохозяйственного назначения, являются смежными и общими с вопросами управления земельными ресурсами в целом, а зачастую вытекают из последних.
Следует обратить внимание на то, что объектом управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения являются все земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся на территории Российской Федерации, независимо от субъекта права собственности на них будь-то государство, муниципальное образование, юридическое или физическое лицо. В основе управления землями лежит, прежде всего, принцип территориального верховенства государства на всей территории России. Государственное управление земельными ресурсами основано на праве территориального верховенства и распространяется на все земли независимо от субъектов права собственности на них2 7.
Как отмечает О.И. Крассов, право территориального верховенства государства является правовой основой управления в области использования и охраны земель268. О.И. Крассов пишет, что, «территориальное верховенство является выражением государственного суверенитета как неотъемлемого элемента международной правосубъектности государства..Верховенство государства в пределах своей территории означает, что не существует иной власти на данной территории, кроме власти этого государства по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории. ... Территориальное верховенство означает также, что в пределах своей территории государство вправе применять методы властного принуждения для соблюдения установленного в стране правопорядка» .
Понятие управления в области использования и охраны земель за последнее десятилетие подверглось некоторым изменениям, в том числе и понимание управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, как составной части такого управления. Этому, прежде всего, способствовало изменение отношений собственности на землю: переход от права исключительной государственной собственности, которое господствовало в советское время, к многообразию форм собственности, которое существует на сегодняшний день, что закреплено в Конституции РФ.
Следует обратить внимание, что в советский период понятие управления земельным фондом рассматривалось с нескольких принципиально разных позиций. По мнению одних авторов, управление земельным фондом представляло собой одно из правомочий государства как собственника земли, т.е. оно являлось элементом содержания права государственной собственности на землю . Управление землями рассматривалось как форма и средство осуществления права государственной собственности на землю . При этом управление рассматривалось исключительно как государственное управление. Это объяснялось, прежде всего, тем, что именно в лице государства выражалось единство вьшолняемых им функций, в частности как субъекта территориального верховенства, как элемента государственного суверенитета, и как субъекта государственной собственной собственности на землю272.
Государственное управление земельными ресурсами в то время всегда основывалось и связывалось с правом исключительной государственной собственности на землю. В монографии «Общая теория советского земельного права», Н.И. Краснов отмечал, что специфика управления земельным фондом состоит в том, что оно имеет своим основанием, прежде всего, государственную собственность на землю, причем это право имеет важнейшее значение, т.к. именно оно отличает управление земельным фондом от других сфер управления, которые не являются осуществлением права исключительной государственной собственности . Государственное управление земельным фондом «есть, прежде всего, форма и средство реализации права государственной собственности на землю в целом. Иными словами, управление представляет собой форму и средство осуществления всех правомочий собственника земли»274.
В то же время высказывалось мнение о том, что функции управления земельным фондом представляли собой административные функции, из-за отсутствия связи в их происхождении с правом государственной собственности на природные ресурсы275. Данная позиция основьшалась на том, что юридическим основанием государственного управления земельным фондом является как территориальное верховенство, так и право исключительной государственной собственности на землю.
