Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право и чрезвычайные ситуации с неблагоприятными экологическими последствиями 14
1. Развитие и современное состояние законодательства о чрезвычайных экологических ситуациях 14
2. Понятие, классификация и виды чрезвычайных ситуаций 37
3.Чрезвычайные ситуации с неблагоприятными экологическими последствиями 49
Глава 2. Правовая защита территорий при чрезвычайных экологических ситуациях 65
1 . Определение территории, пострадавшей при чрезвычайных экологических ситуациях 65
2.Правовой режим территорий зон чрезвычайных экологических ситуаций 87
3. Правовые меры по реабилитации пострадавших территорий 98
Глава 3. Правовые способы и средства социальной защиты граждан при чрезвычайных экологических ситуациях 112
1. Понятие социальной защиты граждан при чрезвычайных экологических ситуациях 112
2. Особенности правового статуса граждан в зонах чрезвычайной экологической ситуации 137
3. Виды и способы социального обеспечения граждан при чрезвычайных экологических ситуациях 145
Заключение 159
Список использованной литературы и нормативного материала
- Развитие и современное состояние законодательства о чрезвычайных экологических ситуациях
- Понятие, классификация и виды чрезвычайных ситуаций
- Определение территории, пострадавшей при чрезвычайных экологических ситуациях
- Понятие социальной защиты граждан при чрезвычайных экологических ситуациях
Введение к работе
Актуальность
Глубокие преобразования в России сопровождаются тяжелыми экономическими, социальными, экологическими последствиями промышленных, транспортных, энергетических аварий, что приводит к экологически необратимым отрицательным изменениям природной среды в обширных районах.
Выбрав путь кардинального реформирования общества и следуя практике высоко развитых стран и народов, Россия провозгласила права человека и их защиту в качестве универсального средства развития.
Однако мало провозгласить права и свободы - важно материализовать их, реализовать на практике, претворить в жизнь.
Практика показывает, что при чрезвычайных экологических ситуациях этот институт подвергается серьезным испытаниям, когда даже самые элементарные возможности, предоставленные субъектам нормами права, не могут быть гарантированы.
Право на благоприятную окружающую среду - это одно из основных прав человека. Это право, данное самой природой. Затрагивая основы жизнедеятельности человека, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий жизни, оно признается всеобъемлющим.
С правом на благоприятную окружающую среду тесно связано право на жизнь, признанное ст.20 Конституции Российской Федерации. Они объединены тем, что предопределяются качеством окружающей среды, в которой проживает человек. Соответственно, что обеспечиваться и защищаться право на жизнь должно посредством обеспечения соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.
Следовательно, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам, нормативам и иным требованиям, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощаемости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства1.
Таким образом, если установленные требования не соблюдаются, то окружающая среда не может быть благоприятной. К сожалению, на значительной части территории Российской Федерации они не просто не соблюдаются, а превышают допустимые требования в десятки и сотни раз.
Последствия этого напрямую сказываются на состоянии здоровья населения подобных территорий. В России существуют регионы, где 40-50% населения подвержены влиянию загрязнения окружающей среды высокого уровня. В конкретных населенных пунктах соотношение является еще более неблагополучным. По предварительным оценкам, площадь экологически загрязненных территорий в Российской Федерации составляет 2 миллиона квадратных километров. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) про-живает около 50-70 миллионов человек .
В этой связи изучение проблем защиты территорий при чрезвычайных экологических ситуациях, прав и свобод находящихся на них граждан, имеет важное теоретическое значение, поскольку способствует созданию действенных мер по выводу из состояния экологического неблагополучия и развитию мер по социальной защите прав граждан. Такое исследование имеет и большое практическое значение. Его результаты могут быть использованы для совершенствования применения экологического законодательства.
Для разработки и совершенствования норм о защите прав и охраняемых законом интересов, повышения их эффективности в условиях чрезвычайных экологических ситуаций, необходимо, прежде всего, дать серьезный 2 теоретический анализ экологического законодательства, законодательства о чрезвычайных ситуациях, определить его место в системе законодательства. Имеющиеся теоретические разработки по проблеме защиты в условиях чрезвычайных ситуаций следует внедрить в экологическое законодательство, в практику применения.
Учитывая тот факт, что экологическое право в целом, как отрасль, является одной из наиболее молодых в системе российского права, тем не менее, проблемам зон чрезвычайных экологических ситуаций уделяется большое внимание. В последние годы чрезвычайные экологические ситуации становились объектом научного исследования ряда ученых, прежде всего, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.Н.Горбачева, О.С.Колбасова, В.В.Петрова.
В работах вышеназванных авторов затрагивается целый ряд вопросов правового регулирования отношений, связанных с зонами чрезвычайных экологических ситуаций. Так, С.А.Боголюбов неоднократно обращался к проблемам объявления территорий зонами чрезвычайной экологической ситуации, роли общественности в этом, выработке механизма выхода из состояния экологического кризиса1. Он же, наряду с О.С.Колбасовым и М.И.Васильевой, уделил внимание вопросам возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу населения таких зон. И.О.Краснова рассматривала вопросы регулирования соответствующих отношений за рубежом.
Однако комплексного теоретического исследования проблематики зон чрезвычайных ситуаций вообще и чрезвычайных экологических ситуаций в частности, и главное, выработки защитных мер по отношению к находящимся в них гражданам до сих пор предпринято не было. Это и предопределило выбор темы диссертационного исследования. В нем учитываются и обобща ются высказанные ранее мнения по тому или иному вопросу, и в то же время, предпринята попытка дать решение всего комплекса основных проблем прат вового регулирования общественных отношений, связанных с зонами чрезвычайных ситуаций и чрезвычайных экологических ситуаций.
Целью диссертационного исследования является анализ содержания правовых норм, предусматривающих правовые способы защиты территорий, подвергшихся негативному воздействию чрезвычайных экологических ситуаций, способов и средств социальной защиты, пострадавших при этом граждан. Цель исследования также состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования соответствующих отношений.
Достижение этих целей требует разрешения следующих задач:
- анализ системы законодательства о чрезвычайных ситуациях, определение понятия "чрезвычайная ситуация", классификация чрезвычайных ситуаций, с учетом их влияния на состояние окружающей среды;
- выявление специфики чрезвычайных экологических ситуаций и установление критериев разграничения их с иными чрезвычайными ситуациями, характеризующимися неблагоприятными экологическими последствиями (на примере радиационно загрязненных территорий);
- анализ организационно-правового механизма управления зон чрезвычайной экологической ситуации, осуществления хозяйственной и иной деятельности и реализации программ по восстановлению экологического благополучия пострадавшей территории;
- выявление правовых средств и способов обеспечения социальной защищенности граждан на территории зоны чрезвычайной экологической ситуации.
Названные задачи обусловили структуру диссертации. Диссертация состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы диссер тационного исследования, отмечается его новизна, теоретическая и практическая значимость, трех глав, подразделяющихся на параграфы и списка использованной литературы.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы, о правовом регулировании как важнейшем инструменте координирования общественной жизни.
Из общенаучных методов использованы сравнительно-правовой, исторический и логический методы. Автор анализирует тексты правовых норм, сопоставляя их друг с другом, отыскивая связи между частным и общим.
Из частно-научных методов используется социологический метод, с помощью которого автор анализирует состояние правовой действительности в сфере чрезвычайных экологических ситуаций, предлагает рекомендации по совершенствованию законодательной базы и правоприменения. Кроме этого, широко используются системный, статистический методы.
Теоретической основой исследования стали труды ученых-юристов по вопросам общей теории права, экологическим проблемам развития государства, правового регулирования охраны окружающей среды: А.И.Бобылева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.К.Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.А. Ико-ницкой, О.С. Колбасова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, И.Ф.Панкратова, Ф.М.Раянова, Ю.С.Шемшученко и др.
При разработке темы автор также использовал труды исследователей по отраслевым правовым наукам - праву социального обеспечения, трудовому, гражданскому, уголовному праву и в области технических наук.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием, посвященным правовому регулированию отношений, связанных с зонами чрезвычайной экологической ситуации и защитой пострадавших при этом граждан.
В диссертации анализируется состояние современного законодательства о чрезвычайных ситуациях, экологическое законодательство, регулирующее вопросы предупреждения экологически опасных ситуаций. На основании анализа определяются особенности чрезвычайных экологических ситуаций. Выявляются отличительные признаки чрезвычайных ситуаций с неблагоприятными экологическими последствиями на примере радиационных аварий и катастроф.
В диссертации дается понятие территории, пострадавшей в результате неблагоприятного воздействия чрезвычайной экологической ситуации. Анализируя нормы, регулирующие правовой режим на территории зоны чрезвычайных экологических ситуации, определяется комплекс правовых мер по восстановлению благоприятного состояния экологической обстановки пострадавших территорий.
Учитывая тот факт, что одним из признаков, составляющих понятие "территория" являются находящиеся (проживающие) на ней граждане, диссертантом обосновывается необходимость реализации и совершенствования мер по социальной защите граждан, пострадавших при чрезвычайных экологических ситуациях. На основе сравнительно - правового исследования определен круг лиц, нуждающихся в защите, а также виды и способы социальной защиты пострадавших. Проведенный анализ позволяет высказать предложение о совершенствовании мер по социальной защищенности граждан в условиях зоны чрезвычайной экологической ситуации.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения диссертационного исследования;
1. Законодательство о чрезвычайных ситуациях в общей системе законодательства является самостоятельным комплексным правовым институтом, регулирующим общественные отношения в сфере чрезвычайных ситуаций. В целях недопущения тенденций неконтролируемого "расползания" мер чрезвычайного характера, необходимо реализовать базовый нормативно -правовой акт, служащий основой построения всего законодательства о чрезвычайных ситуациях, в котором одной из главных составляющих должны стать положения, регулирующие вопросы охраны и защиты прав граждан на основе общепризнанных норм международного права;
2. Совершенствование законодательства в сфере чрезвычайных ситуаций является предпосылкой совершенствования и экологического законодательства, в том числе, регулирующего отношения, связанные с чрезвычайными экологическими ситуациями. На практике проблемы зон чрезвычайных экологических ситуаций могут быть решены только посредством создания эффективно действующего механизма правоприменения всей совокупности соответствующих норм.
3. С учетом экологического неблагополучия, к территориям, подвергшимся негативному воздействию чрезвычайных экологических ситуаций, должна применяться определенная система мер по восстановлению нормального состояния окружающей среды. Разработка правовых основ перехода территорий зон чрезвычайных экологических ситуаций к устойчивому развитию должна реализовываться применительно к окружающей среде и к находящимся на территории зоны гражданам. В свою очередь, эти аспекты составляют два направления, способствующие решению проблемы: 1- правовая регламентация прекращения вредного воздействия на окружающую среду; 2- правовое обеспечение оздоровления социально - экологической обстановки;
4. При решении вопроса о мерах, применяемых для восстановления благоприятного состояния природной среды зон чрезвычайных экологических ситуаций, автор считает возможным применять комплекс восстановительных мер, выработанный для ликвидации пагубных последствий радиационного воздействия - наиболее активного и опасного загрязнения окру жающей среды в современных условиях. Это обусловлено тем, что на сегодняшний момент отсутствует отлаженный механизм признания территорий зоной чрезвычайной экологической ситуации и вывода ее из состояния экологического кризиса.
5. Зоны чрезвычайных экологических ситуаций следует отличать от зон чрезвычайных ситуаций с неблагоприятными экологическими последствиями.
Прежде всего, это различие в ходе их формирования. Чрезвычайные экологические ситуации возникают в процессе длительного негативного воздействия. Более того, это воздействие длящееся (например, обычная хозяйственная деятельность расположенных на территории зоны объектов). В то время, как чрезвычайные ситуации с неблагоприятными экологическими последствиями есть результат аварии или катастрофы, то есть воздействие, достаточно краткосрочное по времени, но крупномасштабное по объему. Другое отличие состоит в том, что для ликвидации чрезвычайной ситуации необходимо принятие экстренных мер. Для ликвидации же зоны чрезвычайной экологической ситуации требуется коренное реформирование хозяйственной деятельности на ее территории и применения только экстренных мер недостаточно.
Еще одно отличие состоит в применяемых мерах по восстановлению благоприятного экологического состояния. Так, в зонах чрезвычайных ситуаций резко расширяется сфера неэкономических мер воздействия, а в зонах чрезвычайных экологических ситуаций приоритет отдается экономическим стимулам.
6. Одной из главных составляющих правового режима на территории зоны чрезвычайной экологической ситуации являются нормы, устанавливающие ограничения природопользования и повышенные меры ответственности за правонарушения, совершенные на территории зоны, а также те нор мы, которые регламентируют процесс экологизации хозяйственной деятельности. Однако не менее важная группа норм опосредует порядок финансирования программы оздоровления. В его основу должно быть положено закрепленное в законодательстве перераспределение источников бюджета, а также система налоговых льгот, предоставляемых тем, кто участвует в финансировании программы.
7. Появление новых социальных рисков, связанных с ухудшением экологического состояния окружающей среды, создает множество проблем. Учитывая современное кризисное положение в России, очевидно, что эти проблемы не могут быть решены в рамках имеющихся систем социальной помощи. В связи с этим, необходимость совершенствования социальной защиты всех слоев и групп населения становится одним из направлений в повышении эффективности правового регулирования и правоприменительной деятельности.
Социальная защита сегодня представляет собой совокупность экономических, экологических, социальных и правовых мер, осуществляемых государственными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания граждан и обеспечение им гарантий нормальной жизнедеятельности.
8. В основу функционирования данной системы социальной защиты должны быть положены следующие основные принципы: дифференцированный подход к социальной защите различных социально - демографических групп и слоев населения; обеспечение всем гражданам социально приемлемого уровня жизни; гибкость и действенность в осуществлении мер социальной защиты; сочетание централизованного и локального регулирования в системе социальной защиты населения; комплексность мер социальной защиты.
По нашему мнению, в сложившейся ситуации, выполнение государством обязанности по обеспечению человеку "достойной жизни и свободного развития", закрепленной в Конституции Российской Федерации (ст. 7), возможно только на основе стройной системы социально - экономических нормативов, как основы социально приемлемого уровня жизни, социальной защищенности каждого человека, пострадавшего при чрезвычайных экологических ситуациях.
9. Социальная защита граждан тесно взаимосвязана с социальным обеспечением. По мнению автора, системы социального обеспечения послужили объективной предпосылкой для формирования систем социальной защиты, легли в основу их появления. Многообразие видов социального обеспечения (пенсии, пособия, льготы, социальное обслуживание) позволяет в полном объеме предоставлять защиту пострадавшим лицам, "смягчая" тем самым вредные для человека и его здоровья неблагоприятные последствия, вызванные чрезвычайной экологической ситуацией.
10. Разграничение пострадавших, подвергшихся неблагоприятному воздействию при чрезвычайной экологической ситуации на категории (проживающее население, лица, привлеченные для ликвидации негативного воздействия и т.д.), на наш взгляд, способствует дифференциации защитных мер с учетом степени воздействия вредных и опасных для здоровья человека факторов. Перечень конкретных мер по социальной защите должен быть закреплен в программах оздоровления зон чрезвычайной экологической ситуации. Тем самым будет создан реальный механизм их обеспечения, что в свою очередь, позволит повысить ответственность государства за их обеспечение.
Практическая значимость работы. Сформулированные в результате исследования выводы и рекомендации могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования отношений, связанных
с зонами чрезвычайных экологических ситуаций. Содержащиеся в работе положения могут служить основой для совершенствования и использования нормативно - правовой базы соответствующих отношений. Материалы диссертации могут применяться в процессе преподавания курсов "Экологическое право" и "Право социального обеспечения" при подготовке специалистов в области юриспруденции.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на научных и научно - практических конференциях, круглых столах: а) 1-ой Всероссийской научно- практической конференции "Проблемы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на трубопроводах нефтегазового комплекса" (г. Оренбург, 1998); б) круглом столе по обсуждению учебников "Экологическое право" и "Земельное право" под редакцией С.А.Боголюбова (ОГУ, 1999); в) Всероссийской научно - практической конференции "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" (ОГУ, 1999); г) Всероссийской научной молодежной конференции "Стратегия природопользования и сохранения биоразнообразия в XXI веке" (г. Оренбург, 1999); д) 6-ой Всероссийской научно - практической конференции "Актуальные проблемы экологического и земельного права и законодательства" - "СОФРИНО-6" (г. Москва, 2000); е) Российской научно-практической конференции "Актуальные проблемы правопорядка" (г. Москва, 2000); ж) Всероссийской научно-практической конференции "Социокультурная динамика региона. Наука. Культура. Образование." (г. Оренбург, 2000).
Имеющийся в диссертации материал был использован в специальном курсе "Государственно - правовая охрана окружающей среды" и лекционном курсе по праву социального обеспечения для студентов Юридического института Оренбургского государственного университета.
Развитие и современное состояние законодательства о чрезвычайных экологических ситуациях
Прежде чем обратиться к современной интерпретации правового регулирования чрезвычайных ситуаций, выделим некоторые историко-правовые аспекты, представляющие определенный интерес в рамках рассматриваемой проблемы.
Правовое регулирование чрезвычайных ситуаций исторически осуществлялось путем применения института чрезвычайного положения, который изначально, еще со времен Римской республики, проявил себя как особая форма диктата, предназначенная для подавления политической активности противников режима и борьбы с политической оппозицией.1
На протяжении нескольких веков в правовой теории господствовала точка зрения, что под чрезвычайным (исключительным) положением следует понимать совокупность исключительных, в чем бы они ни состояли, полномочий, предоставляемых правительственной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства.2 Обращение к временным чрезвычайным мерам должно допускаться лишь в случаях крайней необходимости и притом на возможно кратчайший срок, так как они служат тормозом развития общественной жизни и причиняют тяжелые испытания гражданам, лишая их обширного круга благ. В практике применения чрезвычайного законодательства проходит две формы чрезвычайного положения: военное (или осадное) положение в собственном смысле этого слова, вводимое в случае внешней войны; и фиктивное военное положение, вводимое при наступлении внутренних конфликтов.
Идеологическим обоснованием становления института чрезвычайных мер являлось учение Цицерона, а в последующем Монтескье, в основе которых лежала максима "общественное благо - высший закон". Государственная необходимость выше индивидуальной свободы, и если в нормальных условиях государственной и общественной жизни государство признает и гарантирует индивидуальную свободу, то при чрезвычайных ситуациях оно жертвует его интересами безопасности ради существования государства.
Одним из первых законодательство, содержащее чрезвычайные нормы, получило широкое применение в период империализма в Англии. Или, как называли иначе, "делегированное законодательство".1 Его характерной чертой явилось допущение возможности приравнивания административных актов, содержащих нормы чрезвычайного характера к законам, где предусматривалось освобождение их от контроля со стороны парламента и суда. В самой Англии некоторыми учеными того периода высказывались критические суждения о возможности такого делегирования. Они видели в нем угрозу за-воевания свободы, которые устанавливались в Англии веками. Особенно всеобъемлющий характер полномочий исполнительной власти делегируется специальными законами. К наиболее значимым, в частности, относятся Законы о защите королевства 1914-1915, 1913-1940 г.г., закон о чрезвычайных полномочиях 1920 года. Некоторые из таких законов издавались в связи с определенными обстоятельствами (природными аномалиями, эпидемиями) и действовали до тех пор, пока обстоятельство, обусловившее их, продолжало существовать. Так, например, чрезвычайным законом 1920 года правительству предоставлялась возможность в кратчайшие сроки оперативно приводить в необходимую готовность весь находящийся в его распоряжении государственный механизм, армию, полицию, суд.
Последняя четверть XVIII века в развитии Германии явилась тем периодом, когда в основных чертах сформировалось законодательство о чрезвычайных ситуациях. В период империализма чрезвычайные меры в большинстве своем использовались в целях укрепления экономических позиций германской буржуазии, решения военно-правительственных и других мобилизационных задач.1 В последующем в Веймарской конституции предусматривалось осуществление президентом законодательных функций посредством издания чрезвычайных указов. Широкое применение чрезвычайных мер в Германии сохранялось до 60-х годов. В последующем под влиянием проводимых правовых реформ они приобрели менее выраженный характер.
Нормы законодательства о чрезвычайных ситуациях нашли свое закрепление и в ряде других стран Европы.
В России законодательство о чрезвычайных ситуациях особенно сильное развитие получило во второй половине XIX столетия. Это было вызвано обострившимися социально-политическими и межэтническими конфликтами. 14 августа 1881 года было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия2 , предусматривающее возможность объявления "исключительного положения". По своему содержанию это Положение является не чем иным, как кодификацией разновременно изданных законодательных актов. И хотя в 1906 году оно прекратило свое действие, тем не менее, чрезвычайные законы применялись достаточно часто. Одной из главных причин тому служила общественно-политическая обстановка в России.
В первые годы Советской власти, по мере усиления политической борьбы, чрезвычайные меры были введены в ранг основных.
На законодательном уровне в СССР, до принятия Конституции 1936 года, установление чрезвычайных мер охраны государственного порядка регулировалось Постановлением ЦИК и СНК СССР "О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка" от 3 апреля 1925 года1 , предусматривавшим три вида этих мер: исключительное положение, военное положение не на театре военных действий и военное положение на театре военных действий. Причем военное положение регулировалось исключительно общесоюзным законодательством, а исключительное положение - законодательством союзных республик. Названное Постановление утратило силу с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 3 ноября 1962 года. Помимо этого принимались и иные нормативные акты, в частности, по преодолению стихийных бедствий. Среди них можно отметить: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "О порядке проведения трудовых и гужевых повинностей по ликвидации стихийных бедствий" от 10 января 1923 года3 : Постановление ЦК КПСС и СМ СССР "О неотложных мерах помощи Узбекской ССР по ликвидации последствий землетрясения в г.Ташкенте" от 7 мая 1966 года и др.
Понятие, классификация и виды чрезвычайных ситуаций
Для совершенствования процесса становления законодательства о чрезвычайных ситуациях важно определиться с самим понятием "чрезвычайная ситуация", установить его соотношение с другими смежными понятиями, классифицировать их путем определения критериев и относимости их к тому или иному классу, поскольку от этого зависит перечень, объем, порядок применения правовых мер защиты. И прежде чем приступить к рассмотрению, необходимо подчеркнуть, что понятию "чрезвычайная ситуация" придается достаточно емкое содержание, включающее в себя как природно-техногенные, так и социально-политические чрезвычайные ситуации. Оно сохраняет свое содержание независимо от характера обуславливающих обстоятельств.
Анализ правового закрепления любого понятия следует начинать с уяснения его этимологического смысла. В словаре русского языка "чрезвычайный" толкуется как исключительный, превосходящий все, очень большой, внезапно возникший...1 Такое определение позволяет уяснить смысл рассматриваемого понятия лишь в общем виде.
Под "ситуацией" понимается положение, составляющее сочетание ус-ловий и обстоятельств, создающих определенную обстановку.
Любая чрезвычайная ситуация всегда возникает в результате какого-либо события, происходящего в общественной жизни. Следовательно, в самом общем виде ее можно определить как исключительное, внезапно возникшее событие. Для уяснения смысла исследуемого термина, рассмотрим такие смежные понятия, которые помогут в этом, а именно: чрезвычайные обстоятельства, чрезвычайные условия, чрезвычайное положение.
Общим, объединяющим их является понятие "чрезвычайный", под которым подразумеваются некие специфические качества, которые в повседневной обстановке не должны проявляться.
Возникновению чрезвычайной ситуации всегда предшествует наличие каких-либо конкретных обстоятельств, которые в совокупности ее и порождают. Например, пожар, уничтожение имущества, гибель людей в совокупности составляют стихийное бедствие. Конституция РФ в ст.56, называя чрезвычайные обстоятельства, связывает их с особой, экстраординарной ситуацией, вызванной неправомерными действиями людей или природными явлениями, чрезвычайными событиями. Таким образом, под чрезвычайными обстоятельствами можно понимать совокупность разного рода негативных факторов, складывающихся в определенной сфере жизни, то есть, это все то, что угрожает жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов. В свою очередь наличие подобных обстоятельств и их проявление способствует формированию чрезвычайных для жизнедеятельности людей условий. Такие условия как раз и характеризуют среду, в которой пребывают и без которой не могут существовать чрезвычайные обстоятельства, т.е. так называемую внешнюю сторону чрезвычайных ситуаций.
В создавшихся чрезвычайных условиях для поддержания нормальной жизнедеятельности общества органам государственной власти и управления, правоохранительным и иным организациям приходится осуществлять специальные меры. Они представляют собой комплекс действий правового, организационного, технического и иного характера и охватывают все сферы жизнедеятельности. Одной из разновидностей таких мер является чрезвычайное положение. В соответствии с законодательством под чрезвычайным положением понимается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организа ций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.1
Следовательно, чрезвычайная ситуация как событие складывается в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств, что в свою очередь влечет наступление адекватных условий. Таким образом, при определении понятия чрезвычайная ситуация исходными категориями являются чрезвычайное событие, чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные условия.
Исследованием проблемы чрезвычайных ситуаций занимаются представители различных направлений науки. Но, к сожалению, единого подхода к ее определению до сих пор не выработано. Главная причина многообразия взглядов в том, что авторы обосновывая свою точку зрения, берут за основу разные признаки, характеризующие чрезвычайную ситуацию. Рассмотрим некоторые из них, нашедшие свое отражение в литературе.
Так, некоторые авторы берут за основу внешние, психологические признаки, акцентируя внимание на остроконфликтном и стрессовом состоянии человека.2
Определение территории, пострадавшей при чрезвычайных экологических ситуациях
Объектом правового регулирования, учитывая поставленную цель исследования, основываясь на нормах Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", является территория, на которой в результате хозяйственной или иной деятельности проявляются устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетическим фондам растений и животных. То есть, речь в данном случае идет о территории в ее специфическом, загрязненном состоянии, требующем ее изъятия из нормального режима и распространения на нее особого режима.
Раскрывая понятие территории, следует отметить тот факт, что в юридической науке достаточно полно разработано с позиций международного права только определение государственной территории. Ученые рассматривают ее в двух аспектах - как пространство и объект осуществления государственной власти и как среду обитания, в которую включаются только базисные природные объекты - суша и воды в пределах государственных границ, воздушное пространство над сушей и водами и лежащие под ними недра.1 Пытаясь найти адекватное понятие в рамках внутреннего права, некоторые авторы предлагают использовать понятие "земля".2
Однако, в целях определения территории пострадавшей при чрезвычайной экологической ситуации, на наш взгляд, использовать данное понятие нельзя. В нем не учитывается то обстоятельство, что воздействию подвергается не только земельное пространство, но и все другие природные и искусственные объекты, находящиеся на земле, над ней и под ней (а вследствие этого возможно и загрязняется, например, при техногенном воздействии). Кроме того, в данном случае речь идет не о всей территории государства, а только о ее части.
В связи с этим, возможно было бы опираться на административно-правовое понятие территории. Но это также не вполне приемлемо. Во-первых, в географическом отношении пострадавшие при чрезвычайных экологических ситуациях территории могут не совпадать с административно-территориальным делением, а во-вторых, несмотря на то, что существенная часть соответствующих правоотношений регулируется нормами административного права (например, вопросы управления территории), только ими не ограничивается.
Следовательно, вырабатывая понятие территории, подвергшейся негативному воздействию чрезвычайных экологических ситуаций, необходимо опираться и на географию, и экономику, и физику, и многие другие науки, так как вопросы загрязнения и реабилитации непосредственно связаны с такими категориями, как климатическая зона, особенности рельефа местности, характер осадков, виды почв и т.д.
Законодатель в преамбуле ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определил понятие нуждающейся в защите вследствие воздействия чрезвычайной ситуации территории как "земельное, водное, воздушное пространство в пределах РФ, или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды".1
Таким образом, если в результате аварии на предприятии либо в результате какого-либо стихийного бедствия складывается обстановка, представляющая опасность нормальной жизнедеятельности людей или окружающей среде (либо причинившая ущерб), то эта территория, в соответствии с уже названным ФЗ (ст.1), признается зоной чрезвычайной ситуации.
Приходится констатировать тот факт, что стихийные бедствия, крупные промышленные, транспортные аварии зачастую служат причинами возникновения острых экологических ситуаций. За последние годы не только в России, но и во всем мире появились новые тревожные симптомы кризисной тенденции к возрастанию числа и масштабов опасных экологических состояний. Речь идет о крупномасштабных и долговременных нарушениях состояния природной среды в результате индустриальных аварий, серьезных ошибок в планировании экономического развития и вследствие стихийных бедствий. Такие нарушения состояния природной среды нередко охватывают целые экосистемы и носят устойчивый характер. Либо они или совсем не поддаются исправлению, либо для ликвидации их последствий требуются большие сроки и громадные материальные затраты. Эти нарушения нередко приводят к массовой гибели людей и других живых существ, крайне отрицательно сказываются на здоровье, материальном и духовном благополучии человека. Беря во внимание тяжесть потерь для природной среды и человека, по своей сути это можно признать экологическими катастрофами.
Понятие социальной защиты граждан при чрезвычайных экологических ситуациях
Зачастую чрезвычайная экологическая ситуация является фактором усиливающим социальную напряженность. В стране появились "экологические беженцы". Это население, вынужденное покидать свое постоянное место жительства из-за неблагоприятного состояния экологических систем представляющего угрозу здоровью.
Острота современной ситуации усугубляется тем обстоятельством, что к крайне напряженному экологическому состоянию добавляется обширный комплекс проблем социальной защиты, затрагивающий большие массы населения, и особенно такие его многочисленные группы, как дети, инвалиды, пенсионеры, малоимущие. Для многих из них весьма проблематично приобрести дорогостоящие лекарственные препараты, изменить место работы, получить ссуду на покупку дома или квартиры в экологически чистом районе и т.п. Поэтому социальная политика, решая проблемы отношений равенства и неравенства социальных групп по положению в обществе, проблемы развития социальных процессов и социальных отношений, совершенствования социальной структуры общества не может замыкаться в рамках только социальной сферы.1 Она взаимосвязана с другими сферами общественной жизни, с другими видами политики. В ней находят свое отражение экологические проблемы общества. Здесь они оцениваются и программируются с точки зрения целесообразности и эффективности в социальном смысле, т.е. речь идет о влиянии экологических проблем и экологической политики по их разрешению на дальнейшее развитие всех социальных групп и общностей, преодоление существенных социальных различий между ними, в том числе в пользовании дарами и благами природы, в упрочение единства и сплоченности общества в отношении всестороннего развития личности, наций и народностей. Вопрос единства общества в отношении не только социальных и политических целей, но и экологических является одним из коренных вопросов человеческой цивилизации.1
В этой связи следует отметить тот факт, что существует точка зрения, согласно которой одна из причин сложившейся ситуации заключается в слабой, несистемной проработанности концепции социально-экологической защиты населения.2
Наиболее выраженной по характеру исследований, методологическим поискам, количеству публикаций является концепция экологической защиты. Значительная часть работ, опубликованных в этом плане, относится в таким проблемам экологии, как сохранение ресурсов растительного и животного мира, организация и функционирование заповедников и заказников, защита среды обитания, создания рекреационных зон. В той части, в которой экологическая защита относится к человеку как биологическому виду, считается, что экологическая защита одновременно выполняет и функции его социальной защиты. Однако подобные подходы к организации экологической защиты по своей сути низводят человека до уровня обычного биологического вида, игнорируя многообразие его интересов, активность его преобразовательной деятельности.
Поэтому, в дальнейшем рассматривая социальную защиту населения, ее основные формы и методы (социальное обеспечение) мы придем к выводу о том, что многие мероприятия в области социальной защиты направлены на ликвидацию или смягчение негативных последствий использования неэкологических технологий. Однако, очевидным недостатком продолжает оставаться то обстоятельство, что на стадии производства решение вопросов экологизации с целью предотвращения недопущения возможных социальных последствий загрязнения среды осуществляется по остаточному принципу.
Таким образом, системы социальной и экологической защиты объективно существуют как два относительно автономных и недостаточно взаимосвязанных направления одного и того же процесса. Разумеется, что единство экологической и социальной защиты позволит создать надежную систему защиты человека от негативного воздействия природы. Так, например, именно экологически совершенная организация производства будет способствовать устранению причины загрязнения среды, и тем самым, предотвратить значительные затраты на ликвидацию его социальных последствий.
На основании вышеизложенного, автор считает необходимым рассмотреть понятие социальной защиты, в целях наиболее полного анализа возможных подходов к защитным мерам.
Конституция Российской Федерации 1993 года в статье 7 провозгласила Российскую Федерацию социальным государством. Как таковое, это определение не несет в себе правовой нагрузки и косвенно относится к правотворчеству. Поэтому, прежде всего, следует остановиться на некоторых научных подходах, имеющих отношение к определению понятия "социальное государство".
Стоит отметить, что существует множество определений. Так, одни ученые, выделяя характерные черты социального государства, основываются на том, что это государство, в котором учитываются интересы всех социальных слоев общества, где трудоспособным людям представляется возможность зарабатывать на достойную жизнь себе и своим семьям, а нетрудоспособным государство обеспечивает гарантированный уровень жизни посредством выплат пенсий, пособий, оказания других видов социального обеспечения и социальной помощи.
