Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности развития и становления земельных правоотношений в Республике Башкортостан
1.1. Общая характеристика развития земельных правоотношений на территории Башкортостана 20 - 29
1.2. Социально-экономические условия, определившие особенности проведения земельной реформы в Республике Башкортостан ..30 - 45
1.3. Особенности формирования земельных правоотношений в Республике Башкортостан в процессе проведения современной земельной реформы 46 - 67
Глава II. Основные проблемы формирования современного земельного законодательства Республики Башкортостан
2.1. Особенности источников земельных правоотношений в Республике Башкортостан 68 - 87
2.2. Проблемы правового обеспечения охраны и рационального использования земель в период проведения земельной реформы в Республике Башкортостан 88 - 128
2.3. Проблемы развития земельного законодательства
Республики Башкортостан с учетом федерального законодательства и международного опыта 129 - 157
Список использованных источников и литературы 158-178
- Общая характеристика развития земельных правоотношений на территории Башкортостана
- Социально-экономические условия, определившие особенности проведения земельной реформы в Республике Башкортостан
- Особенности источников земельных правоотношений в Республике Башкортостан
- Проблемы правового обеспечения охраны и рационального использования земель в период проведения земельной реформы в Республике Башкортостан
Введение к работе
Актуальность темы. Земельная реформа на территории Республики Башкортостан, как и в целом в Российской Федерации, проводится не впервые, но нынешняя имеет свои существенные особенности. Эти особенности в определенной мере обусловлены историей развития Республики Башкортостан.
Прежде всего следует отметить, что за башкирами со времени их добровольного вхождения в состав Российского государства в 1554-1557 годах и вплоть до революции 1917 года сохранялось право вотчинного пользования занимаемыми землями1. У башкир не было крепостной зависимости и поэтому «Манифест об отмене крепостного права» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19.02.1861 года" на башкир не распространялись. Для башкир было издано специальное «Положение о башкирах» от 14.05.1863 года" и утверждены особые «Правила о размежевании башкирских дач...» от 08.02.1869 года .
Декретом Советской власти от 19 февраля 1918 года «О социализации земли», Земельным кодексом РСФСР от 1923 года также были учтены особенности регулирования земельных отношений в автономных республиках.
Особенности правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан объясняются также тем, что Республика Башкортостан и в период проводимых в России реформ, начатых с 1990 года, получила особые права, которые привели к формированию ее довольно обширного и специфичного земельного законодательства. Так, по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан, разработанному в соответствии со ст.
11 и п.2 ст.78 Конституции Российской Федерации «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года (ст.З) вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики Башкортостан.
При отсутствии четко выраженных общефедеральных основ регулирования земельных отношений положения этого Договора также имеют определенное значение и нуждаются во всестороннем научноправовом осмыслении. Они (положения Договора) нашли отражение и в Земельном кодексе Республики Башкортостан (ст.1) .
Следует сказать и о том, что и сами положения в содержании земельного законодательства Республики Башкортостан значительно отличаются от аналогичных положений федерального законодательства. К их числу относится проблема разрешения частной собственности на землю. В условиях, когда вопрос о собственности на землю остается нерешенным в федеральном законодательстве, вряд ли можно однозначно отвергнуть нормы собственности на землю, предусмотренные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Несмотря на известные положения Конституции Российской Федерации (статьи 9,36) и Гражданского кодекса Российской Федерации, как отмечает О.И.Крассов, во многих отношениях законодательство по вопросам собственности на землю «не совершенно и противоречиво, процесс формирования его не завершен, а эффективное применение сдерживается отсутствием нового кодификационного акта - Земельного кодекса РФ»2.
Почти все из имеющихся проектов нового Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают распределение земельного фонда Российской Федерации на земли, находящиеся в федеральной собственности,
1 Сборник кодексов Республики Башкортостан с изменениями и дополнениями на
10.06.1999г. Уфа. 1999. С.9-40.
" Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Белые альвы, 1995. С.5.
собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности,
собственности граждан и юридических лиц, а в действующем Земельном
кодексе Республики Башкортостан земли федерального значения вообще не
предусмотрены. При этом земельноправовая доктрина в Республике
Башкортостан исходит из ст.9 Конституции Российской Федерации, в
соответствии с которой «земля и другие природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории». По мнению
диссертанта, смысл статьи 9 Конституции Российской Федерации должен быть
всесторонне уяснен в интересах не только федерального центра, но и субъектов
Российской Федерации.
Следует ко всему этому добавить и то, что в современных условиях потребность в правовой защите земель с учетом региональных и местных особенностей еще больше возрастает. Она обусловлена не только запустением многих земельных участков, но и явно неравномерным использованием их на местах, а также естественно-климатическими особенностями, полный учет которых более доступен именно региональному законодательству.
Актуальность проблемы, связанной с особенностями в правовом обеспечении земельной реформы в субъекте Российской Федерации, объясняется и тем, что федеральное земельное законодательство намного отстает от остроты разрешения отдельных земельноправовых проблем. Так, земельный фонд Республики Башкортостан составляет 14,3 млн. га и отличается большим разнообразием природных и экономических условий. В связи со спадом экономики в целом произошли значительные изменения в качественном состоянии земельных угодий: резко сократились площади мелиорированных земель, возросли площади деградированных земель. Все это обусловливает необходимость правовой и экономической защиты рационального использования и охраны земель. Однако для разработки и осуществления мероприятий по организации рационального использования и
охраны земель необходимо их соответственно оценить. Важнейшими условиями для правильной оценки земель являются: природное сельскохозяйственное районирование; зонирование и нормирование земель. Нормативные же правовые акты по этим вопросам в Российской Федерации до настоящего времени не приняты. Возникает вопрос: почему бы их не принимать в субъекте Российской Федерации? К тому же таких вопросов возникают все больше и больше.
Конечно, выделяя особенности в правовом обеспечении проведения земельной реформы в субъектах Российской Федерации, автор сознает, что пределы правотворчества субъектов Федерации и в этой области не могут не быть ограничены общепризнанными нормами международного права и принципом верховенства федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции Российской Федерации) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции Российской Федерации). Однако, когда речь идет о регулировании земельных отношений в целом по Российской Федерации, отличающейся своим огромным природно-климатическим разнообразием, то необходимость учета особенностей в правовом регулировании земельных отношений в ее субъектах, по нашему мнению, приобретает первостепенное значение. К настоящему времени субъекты Российской Федерации накопили значительное количество собственного земельного законодательства, которое нуждается в более основательном научноправовом осмыслении, а не в отклонении чисто административными мерами со стороны федерального центра. Положения ст.76 Конституции Российской Федерации допускает при определенных случаях верховенство законов субъекта Российской Федерации, что в полной мере может быть отнесено к области регулирования и земельных отношений.
В целом проблема особенности правового регулирования земельных отношений в субъектах Российской Федерации сегодня приобретает особую
актуальность. К тому же во многих субъектах Российской Федерации эти
особенности уже проявились (Республика Татарстан, Саратовская область,
Нижегородская область и другие), где приняты довольно специфичные
нормативные правовые акты в области регулирования земельных отношений.
Значительная работа по созданию собственного земельного
законодательства проделана в Республике Башкортостан. Земельная реформа
здесь проводилась и проводится со значительными особенностями. Поэтому
имеется объективная необходимость в их всестороннем научном осмыслении
и в выработке на этой основе соответствующих рекомендаций для дальнейшего
успешного развития земельной реформы и совершенствования
земельноправовых отношений в Республике Башкортостан.
Разработанность темы исследования. До начала земельной реформы все вопросы правового регулирования земельных отношений основывались на единых для всех марксистских положениях о преимуществе государственной собственности и недопустимости частной собственности на землю, о преимуществах крупного общественного производства в земледелии и бесплатного пользования природными, в том числе земельными ресурсами.
Вся территория СССР представляла единый неделимый государственный земельный фонд. Право владения и распоряжения земельными ресурсами находилось в исключительной компетенции союзных и федеральных органов власти. Земля предоставлялась в пользование юридическим лицам. Граждане имели право получать земельные участки у юридических лиц только на условиях вторичного пользования. В связи с этим научные исследования по вопросам регулирования земельных отношений в условиях функционирования различных форм хозяйствования на земле в то время были неактуальными и не получили должного развития не только в Республике Башкортостан, но и в целом в стране.
Начало земельной реформы 1990-х годов дало мощный импульс развитию как реальных земельноправовых отношений, так и научно исследовательских и нормативно-творческих работ. При этом наиболее
острыми оказались проблемы темпов проведения земельных преобразований в
стране и в Республике Башкортостан, выработка отношения к формам
собственности на землю. Проблемы же частной собственности на землю,
особенно на земли сельскохозяйственного назначения, остаются острыми до
сих пор. Признавая важность научного и правового решения этой задачи,
следует признать, что не меньшую значимость имеет и четкое разграничение
понятий и правового положения земель, находящихся в федеральной
собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной
собственности и собственности юридических лиц и граждан.
Значительный вклад в решение этих и некоторых других проблем земельного права внесли З.С.Беляева, С.А.Боголюбов, А.И.Бобылев, М.М.Бринчук, Г.Е.Быстров, Н.А.Волкова, А.А.Варламова, А.К. Голиченков, Б.В.Ерофеев, И.А.Иконицкая, М.И.Козырь, О.М.Козырь, А.П.Коцуба, Б.Д.Клюкин, Н.В.Комов Н.И.Краснов, О.И.Крассов, Е.Н.Колотинская, Н.Н.Осокин, И.Ф. Панкратов, Л.И.Павлова, В.В.Петров, И.Е.Петров, Ф.М.Раянов, О.А.Самончик, Л.П.Фомина, Р.А.Ханнанов, В.Ш.Шайхатдинов, В.Г.Чубуков и другие. Однако в этих работах особенности проведения земельной реформы в субъектах Российской Федерации мало затрагивались. Что же касается особенностей правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан, то эта проблема всестороннему исследованию еще не подвергалась. В то же время необходимость проведения такого исследования определяется историческими, социально-экономическими, региональными и природными условиями.
Настоящая работа представляет собой первую попытку такого исследования с учетом развивающегося земельного законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации. К тому же федеральные законы о земельной реформе, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о плате за землю, о сельскохозяйственной кооперации, о
собственности, а также указы Президента Российской Федерации о
неотложных мерах по осуществлению земельной реформы, о развитии аграрной реформы, в Республике Башкортостан были реализованы со значительными отклонениями. Поэтому к настоящему времени отдельные положения земельного законодательства Республики Башкортостан создают препятствия для согласованного развития его с федеральным земельным законодательством. Отсюда назрела необходимость в выработке научной концепции дальнейшего согласованного развития правовых норм федерального и республиканского земельного законодательства.
Все эти проблемы возникают в России, по существу, впервые за многие годы ее истории, а поэтому нуждаются в обстоятельном научно-правовом осмыслении.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является научное обобщение практики, сложившейся в Республике Башкортостан по регулированию земельных отношений, разработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы для продолжения земельной реформы в Республике Башкортостан в качестве субъекта Российской Федерации.
В соответствии с этой целью диссертант ставил перед собой следующие задачи:
1) изучить историю развития земельных отношений на территории Республики Башкортостан и выявить их влияние на характер современных земельных преобразований;
2) изучить нормативно-правовую базу земельной реформы Российской Федерации и субъектов Федерации, СНГ и зарубежных стран для использования передового опыта при совершенствовании нормативно-правовой базы земельной реформы в Республике Башкортостан;
3) провести аншшз существующего земельного законодательства Республики Башкортостан и дать предложения по его совершенствованию;
4) изучить современное состояние земельного фонда Республики
Башкортостан и разработать предложения по оптимизации правового обеспечения его рационального использования и охраны применительно к особенностям современного этапа развития нашего общества;
5) обобщить опыт практического применения земельного законодательства субъекта Российской федерации органами местной власти и хозяйствующими субъектами;
6) подготовить научно-методические рекомендации для специалистов - землепользователей и землевладельцев, а также студентов по вопросам охраны и рационального использования земельных ресурсов, защиты прав граждан и юридических лиц на земельные участки.
Объектом исследования является становление и развитие земельного законодательства России и Республики Башкортостан и проблемы их соотношения в условиях формирования федеративного государства.
Предметом исследования являются исторически сложившиеся особенности правового регулирования земельных отношений в Республике Башкортостан и проблемы учета их в современном законодательстве.
Методической основой исследования является учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте их отлаживания и обеспечения оптимального развития. В процессе работы над диссертацией использовались сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, статистический, исторический и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.
Теоретической основой исследования являются труды российских, советских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, земельного, аграрного, гражданского, государственного и других отраслей права, учение о земле как природном ресурсе и средстве производства, о кооперации труда в земледелии. При разработке темы автор также использовал
труды ученых по вопросам землеустройства, охраны почвенного и растительного покрова.
Эмпирическая база исследования. В процессе работы над диссертацией использованы материалы Госкомзема, Госкомстата, Минсельхозпрода, Минлесхоза, Госсобрания Республики Башкортостан, обсуждения проекта нового Земельного кодекса Республики Башкортостан, а также личная практика автора, накопленная в период его работы в Госкомземе Республики Башкортостан и в Госсобрании Республики Башкортостан.
Нормативную базу исследования составляют международные нормативные правовые акты по земельным правоотношениям, Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан, законы и указы Российской империи, законы Российской Федерации, Республики Башкортостан и других субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и указы Президента Республики Башкортостан, постановления Правительства Российской Федерации и Кабинета Министров Республики Башкортостан, а также ведомственные акты по земельному праву.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации в комплексном виде проанализированы объективные и субъективные основы формирования собственной земельноправовой доктрины в Республике Башкортостан. Сложившиеся особенности в правовом обеспечении земельной реформы в Республике Башкортостан оценены с позиции требований демократического федеративного правового государства. Выработана концепция собственного правового регулирования земельных отношений субъектом Российской Федерации.
В диссертации впервые проанализированы внутренние противоречия в системе земельного законодательства Республики Башкортостан, объяснены причины их появления и пути устранения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Положение об объективной необходимости учета региональных
особенностей в правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации существенно различаются по количеству и качеству земель на душу населения, количеству сельского и городского населения, его национальному составу, образу жизни и т.д. Это объективно обусловливает необходимость различий земельного законодательства субъектов Федерации. В свою очередь, каждый субъект Российской Федерации отличается своими внутренними особенностями. Так, территория Республики Башкортостан отличается большим разнообразием природных и экономических условий - от засушливой степи до горно-таежных условий. В связи с этим требуется разработка долгосрочных прогнозов и проектов по использованию земельных ресурсов и регулированию земельных отношений, в проведении различных видов мелиорации и рекультивации нарушенных земель, защиты почв от эрозии и т.д.
2. Вывод о необходимости творческого развития положений Конституции Российской Федерации, позволяющих субъектам Российской Федерации по-разному определять сферу собственного правового регулирования земельных отношений. В соответствии со статьями 11, 76, 78 Конституции Российской Федерации полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации могут быть определены различными способами. Они могут быть оформлены в виде законов и иных нормативных правовых актов, договоров и т.д. Республика Башкортостан заключила с Российской Федерацией Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года, которым владение, пользование и распоряжение землей, а также создание земельного законодательства Республики Башкортостан отнесены к полномочиям органов государственной власти Республики Башкортостан.
3. Вывод о том, что земельное законодательство Республики
Башкортостан имеет глубокие исторические корни, которые необходимо
учитывать при проведении земельной реформы, разработке нормативных
правовых актов по регулированию современных земельных отношений.
На территории республики со времени добровольного вхождения башкир в состав Российского государства сохранялось право вотчинного (потомственного) владения землей. Это право было подтверждено Соборным Уложением 1649 года, Положением о башкирах от 14 мая 1863 года и многочисленными другими нормативными актами Российского государства.
Особые права башкирского народа на землю учитывались декретом ВЦИК «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года, Земельным кодексом РСФСР от 1923 года, а также нашли отражение в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий...» от 3 августа 1994года.
4.Положение об объективной необходимости и ПУТЯХ двухстороннего согласования норм федерального и республиканского земельного законодательства. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы земельного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а вопросы геодезии и картографии, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство - к ведению Российской Федерации. Статья 76 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность формирования собственного земельного законодательства субъектов Российской Федерации. Соблюдение этих положений Конституции Российской Федерации требует проявления усилий и со стороны федеральных органов власти по обеспечению согласованного развития земельного законодательства Российской Федерации в целом и ее субъектов.
Российская Федерация располагает богатым научным потенциалом по
обобщению земельного законодательства субъектов Федерации, СНГ и других
зарубежных стран. Общими для Российской Федерации являются вопросы
земельного кадастра, оценки земель, платы за землю и т.д. Все это
обусловливает необходимость развития согласованного земельного
законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Одним из
необходимых условий согласованного развития земельного законодательства
Российской Федерации и ее субъектов является своевременное издание
федеральных нормативных актов по основным направлениям. При
опережающем издании нормативных правовых актов субъектов Федерации
возникает объективная необходимость их последующего совершенствования,
дополнения и изменения с учетом федерального законодательства.
5.Вывод о наличии существенных противоречий в действующем земельном законодательстве Республики Башкортостан по сравнению с аналогичным федеральным законодательством и путях приведения их во взаимное соответствие. Так, в Конституции Российской Федерации (ст.72) вопросы владения, пользования, распоряжения землей, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а согласно статье 10 Конституции Республики Башкортостан 1993 года и пунктам 5 и 7 Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года земля на территории Республики Башкортостан является собственностью ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики Башкортостан.
На территории Республики Башкортостан имеются находящиеся в федеральной собственности предприятия, воинские части, автомобильные и железные дороги и т.д., а земли федерального значения Земельным кодексом
Республики Башкортостан на территории республики не выделены. Порядок
разрешения этой правовой коллизии не определен. В диссертации сделана
попытка определить пути выхода из этого противоречия.
б.Вывод о необходимости более точного учета правового статуса Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации в дальнейшем развитии и совершенствовании ее земельного законодательства. В частности, имеется настоятельная необходимость в разработке законов «О государственных и муниципальных землях», «Об оценке земель», «О землеустройстве», «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного
использования» и других, а также внесении изменений и дополнений в ранее принятые нормативные акты. Это работа должна проводиться на базе научно-обоснованной концепции, разработанной учеными - юристами и другими специалистами с учетом как региональных особенностей республики, так и правового статуса Республики Башкортостан в качестве субъекта Российской Федерации.
7. Вывод о необходимости уточнения полномочий органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений, охране и организации рационального использования земель. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 17.03.1997 года местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Конституцией Республики Башкортостан (ст.ст.108-110) установлены два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. В развитие положений Конституций приняты законы «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», которыми определены полномочия органов местной власти по регулированию земельных отношений, организации рационального
использования и охраны земель. Согласование земельного законодательства республики с федеральным обусловливает необходимость внесения корректив и в эти нормативные акты.
8. Положение о том, что земельное законодательство Республики Башкортостан должно соответствовать не только федеральному законодательству, но и учитывать опыт развития аналогичного законодательства в СНГ и других зарубежных стран. Прежде всего это касается способов проведения земельной реформы, формирования норм права собственности на землю и неразрывно связанных с нею объектов недвижимости. Необходимо также учитывать опыт создания геоинформационных систем Земельного кадастра, Единой системы
регистрации прав на недвижимость. Но заимствование опыта других стран нуждается во всестороннем научном и правовом осмыслении с учетом особенностей Республики Башкортостан, так как даже во многих западных странах частная собственность на землю в настоящее время перестала быть абсолютным правом.
9.Вывод о необходимости согласования норм земельного законодательства Республики Башкортостан с нормами экологического, гражданского, градостроительного и других отраслей права Российской Федерации. Планирование и использование земель, сельскохозяйственное районирование, зонирование территорий населенных пунктов, плата за земли различного целевого назначения, ведение отраслевых кадастров предусмотрены не только в земельном законодательстве. Однако порядок проведения этих работ на землях разного целевого назначения до сих пор не согласован с нормами смежных отраслей законодательства.
10. Вывод о необходимости единого для всей Российской Федерации организационно-правового обеспечения проводимой земельной реформы. Введение многообразия форм собственности на землю, платности пользования ею и обязательности регистрации прав на земельные участки значительно
повысили требования к достоверности и оперативности сведений земельного
кадастра о правовом положении, природном состоянии и хозяйственном
использовании всех земель, находящихся в ведении Республики Башкортостан.
В то же время создание и обновление планово-картографических материалов
как исходной основы для ведения государственного земельного кадастра,
организации рационального использования, охраны и мониторинга земель
находится в ведении Федеральной службы Роскартографии. Все это
обусловливает настоятельную необходимость разработки и
усовершенствования механизма правового обеспечения работы служб по
ведению государственного земельного кадастра, землеустройству, контролю за
рациональным использованием, охраной и мониторингом земель в республике.
11. Вывод об участии субъектов Российской Федерации в разработке
нового механизма правового обеспечения экономической
заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в рациональном использовании и охране земель в условиях перехода страны на современный земельноправовой строй. Проводимая земельная реформа существенным образом изменила формы хозяйствования на земле, виды прав на землю, размеры платежей, но ни в федеральном, ни в республиканском земельном законодательстве не определен механизм финансового, организационного и экономического стимулирования охраны и рационального использования земель. В этом важном деле должны участвовать и субъекты Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования .
Результаты исследований автора могут найти применение:
при разработке новых и совершенствовании существующих нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений, организации рационального использования и охраны земельных ресурсов Республики Башкортостан;
- в процессе практической деятельности государственных органов
управления земельными ресурсами;
- при подготовке учебно-методических материалов по дисциплине «Земельное право» для студентов и учащихся вузов и колледжей, а также слушателей курсов повышения квалификации при различных вузах республики.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на следующих научных, научно-практических конференциях и международном конгрессе:
«Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие» (Уфа, 1996);
«Актуальные проблемы правового обеспечения аграрной реформы» (Уфа, 1996);
«Проблемы правового регулирования государственной и общественной жизни» (Уфа, 1997);
«Проблемы восстановления деградированных и сохранения мелиорированных земель, обводнения и водоснабжения в Республике Башкортостан» (Уфа, 1998);
«Проблемы правового регулирования государственного протекционизма аграрного сектора экономики в России» (Уфа, 1999);
«Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси и других стран СНГ, государствах Балтии» (Минск, 1999);
«Состояние и перспективы развития экологического законодательства в Республике Башкортостан» (Уфа, 1999).
В процессе научных исследований и на их основе при непосредственном участии автора подготовлены следующие нормативные правовые акты республики: проект закона Республики Башкортостан «Об ответственности за
нарушение земельного законодательства», Земельный кодекс Республики
Башкортостан, Положение «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Республике Башкортостан», утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан №313 от 04.12.1996 года.
Основные выводы и предложения по результатам исследований изложены также в лекциях слушателям Башкирской академии госслужбы и управления при Президенте Республики Башкортостан, Башкирского института повышения квалификации и переподготовки кадров АПК и студентам юридического факультета Башкирского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разбитых на шесть разделов, списка использованных источников и литературы.
Общая характеристика развития земельных правоотношений на территории Башкортостана
Нынешняя земельная реформа не первая на территории Республики Башкортостан, как и в целом в Российской Федерации.1 Поэтому изучение опыта проведения предшествующих земельных преобразований в республике как субъекте Российской Федерации имеет важное научное и практическое значение. Согласно Конституции Российской Федерации (ст.9) земля является материальной основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Российская Федерация характеризуется большим разнообразием природных и экономических условий. На ее территории проживает более ста национальностей и народностей. Все это оказывает большое влияние на характер землепользования и земельных отношений. Неудачи в проведении предшествующих земельных реформ в значительной мере были обусловлены игнорированием этих особенностей. Дело в том, что исторические многовековые корни жизненных традиций народа не могут быть изменены в короткий срок. Это подтверждает история развития земельных правоотношений на территории Республики Башкортостан.
Правовой основой проведения современной земельной реформы в Республике Башкортостан являются нормативные правовые акты Российской Федерации. Тем не менее на всем протяжении исторического развития со времени добровольного вхождения башкир в состав Российского государства земельные отношения на территории Башкортостана имели свои особенности в правовом положении земель и их хозяйственном использовании.
Более тысячи лет тому назад поселились башкиры на стыке Европы и Азии, по Южному Уралу и в степных просторах междуречья Волги, Камы и Тобола. Первые упоминания об обитавших в этих краях башкирах имеются в записках арабского путешественника Ахмед ибн-Федлана 922 года1.
Как и многие славяне, башкиры на протяжении ряда веков находились в зависимости от Золотой орды, после распада которой юго-восточные племена башкир Бурзян, Усерган, Кыпсак, Тамьян и Тангаур создали свой союз и в 1554-1557 годах первыми из соседей добровольно вошли в состав Российского государства. При этом башкиры приняли на себя обязательство верно служить царю и платить ясак, но попросили сохранить за собой право вотчинного пользования занимаемыми землями. Очевидцы так описывали эти события: «По их (т.е. башкирских послов) просьбе, он, великий царь Иван Грозный, своим указом (повелел) эти земли отмерить, то есть определить их границы... Подтверждая это, великий царь вместе со знатными приближенными руки приложили»".
Вотчинное право башкир на занимаемые земли неоднократно подчеркивали и последующие государи. Так, в 1649 году Соборным Уложением государя Алексея Михайловича был натожен запрет на отчуждение башкирских земель. Эти права неоднократно были подтверждены многочисленными указами государей и Правительствующего Сената. В частности, в Указе от 22 февратя 1824 года отмечается, что «башкирцы, перешедшие в подданство Царю Ивану Васильевичу, были пожатованы от Него землями с правом вотчинников, какое право в последствии и приемниками Его было подтверждаемо,... и не имея ни от кого подобных себе вотчинников, по собственному желанию допущали к поселению на своих землях мещеряков, тептярей и бобылей на добровольных меж ними условиях» .
Вотчинное право башкир на землю приравнивалось по своему статусу к дворянскому и купеческому землевладению. Ни один нерусский народ Урала и Поволжья не имел ничего подобного. Татары, мордва, чуваши и марийцы были переведены в положение государственных крестьян, хотя в большинстве они также продолжали жить на своих исконных землях.
Первоначально после присоединения к Российскому государству земли башкир, находясь в их вотчинном пользовании, входили в состав Казанского уезда. В 1774 году территория современного Башкортостана вошла в состав Оренбургской губернии, занимавшей в ту пору более 38 млн. га земли. Из них в так называемых «башкирских дачах» и в других, «на коих имели жительство башкирцы», находилось 15 млн. га (по другим источникам 12)".
В апреле 1755 года Сенат подписал Указ о размежевании башкирских земель и отграничении их от земель других коренных народов и переселенцев -припущенников"5, а десять лет спустя, 19 сентября 1765 года, были утверждены «Манифест о генеральном размежевании земель всей Империи» и «Генеральные правила...», на основе которых была составлена и 13 февраля 1766 года утверждена «Инструкция землемерам, к генеральному всей Империи земель размежеванию». Целью генерального межевания было дальнейшее укрепление общинного пользования землей и крепостной зависимости крестьян. Для этого надлежало «Все земли межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, каждое селение порознь, или всякое владение обводною межою, как то владельцы сами... межевать пожелают...» . При этом не разрешалось ревизовать или уточнять границы владений, а надлежало «единственно только межевать и класть на планы земли каждого владения» .
Споры по меже должны были решать суды, губернские Межевые канцелярии и провинциальные Межевые конторы.
Для устранения «чересполосицы и неопределенности прав общего владения землей» в 1836 году по всей России были начаты и проводились вплоть до отмены крепостного права работы по Специальному размежеванию земель. За этот период были размежеваны владения на площади 46 млн. га2. Согласно Положению о Специальном межевании необходимо было добиваться того, «дабы каждый участок имел пашни и сенокос, чтобы оный не был лишен своих крепостных урочищ или приурочен к ним и имел необходимую к употреблению людям и водопоя скота воду»". К сожалению, это обоснованное требование к организации землепользовании и землевладений не было учтено в нормативных правовых актах и их реализации при современной земельной реформе. Порядок Генерального межевания земель не отвечал интересам башкир, и в 1834 году, т.е. до начала работ по Специальному межеванию в целом, по России была организована специальная башкирская комиссия по межеванию, которая подчинялась непосредственно губернатору и с некоторыми реорганизациями просуществовала до 1905 года. В пределах Уфимской губернии в многоземельных местностях башкирам отводили по 40 десятин на душу, а припущенникам - по 30. В малоземельных местностях башкирам отводили по 15 десятин на душу, а припущенникам - что придется, но не более чем башкирам.
Социально-экономические условия, определившие особенности проведения земельной реформы в Республике Башкортостан
Земельная реформа является составной частью проводимой в стране аграрной реформы. По мнению ученых Аграрного института РАСХН, ее «следует рассматривать как процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования, включая: преобразование земельной собственности и перераспределение земли; освоение экономического механизма земельных отношений; разработку и овладение прогрессивными методами землеустройства; создание экологически безопасного земледелия.
Земельная реформа предполагает введение института частной собственности на землю; наделение собственников правами самостоятельного использования земли, ее купли - продажи, аренды, залога, обмена, наследования, дарения; перераспределение земель между пользователями; формирование государственных, административных и экономических регуляторов земельных отношений»1.
Преобразование земельных отношений в стране было начато в условиях, когда основными пользователями земель сельскохозяйственного назначения являлись колхозы и совхозы и их доля в общем земельном фонде страны постоянно возрастала. Вся хозяйственная деятельность колхозов и совхозов строго регламентировалась постановлениями партии и Правительства. На всех этапах развития колхозов и совхозов государство ограничивало свободу деятельности этих предприятий, право собственности и предпринимательства.
Проведение земельных преобразований в стране, по мнению профессора Ю.Г.Жарикова", было обусловлено необходимостью: - расширения полномочий местных органов власти в части планирования использования земли и распоряжение ею; - легализации частной собственности на землю; - предания земле легальной денежной оценки и внедрения арендных отношений при использовании земли; - повышения эффективности государственного земельного кадастра и контроля за правильным использованием , охраной и улучшением земель; - усиления значения экологических критериев при оценке вредных производств и использования земли.
В период монопольной собственности государства на землю права органов местной власти по организации рационального использования земли были очень ограничены. Так, согласно Земельному кодексу РСФСР 1970 года местные органы государственной власти могли предоставлять только из земель запаса земельные участки площадью до 10 га, а Советы Министров АССР из земель запаса независимо от размера земельного участка, из земель государственных предприятий - до 50 га, из земель колхозов - до 25 га.
В 1990 году в Конституцию РСФСР были внесены изменения и дополнения о праве частной собственности граждан на землю, а Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 года отменил монополию частной собственности государства на землю. Однако это положение федеральных законов получило развитие не во всех субъектах Федерации. В частности, согласно Земельному кодексу Республики Башкортостан 1991 года (ст.З) частная собственность на землю в республике не допускалась. Соответственно этому (ст. 163) купля-продажа, дарение, залог, самовольный обмен земельных участков признавались недействительными. Это вносило существенные различия в земельные правоотношения в республике и Федерации в целом. Дальнейшие изменения в экономической системе общества и преобразования в аграрной сфере обусловили неизбежность внесения изменений в земельное законодательство республики. В связи с этим Указом Президента Республики Башкортостан от 12 декабря 1995 года было введено право частной собственности граждан на землю для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства индивидуальных жилых домов и гаражей. Затем эти изменения и дополнения были внесены в Земельный кодекс Республики Башкортостан 5 августа 1996 года и нашли отражение в Земельном кодексе Республики Башкортостан в редакции 25 февраля 1999 года. В действующем Земельном кодексе Республики Башкортостан (ст.47) предусмотрено право государственной, муниципальной и частной собственности на землю. При этом допускается передача земли в собственность крестьянским (фермерским) хозяйствам (ст. 103).
В основу существующего Земельного кодекса Республики Башкортостан положен проект Земельного кодекса Российской Федерации, принятый Государственной Думой Российской Федерации и отклоненный Советом Федерации Российской Федерации как противоречащий конституционным нормам Российской Федерации. Этот проект вызывает справедливое нарекание многих ученых - правоведов.
Одной из самых острых проблем земельного законодательства является вопрос о формах собственности на сельскохозяйственные угодья. Он имеет не только общетеоретическое и правовое значение. Без преувеличения можно сказать, что он затрагивает коренные интересы всех граждан страны, всех отраслей производства. Правильность выбора форм собственности на землю зависит от комплекса различных условий: исторического опыта, общетеоретических принципов и политической ситуации в стране, региональных социально-экономических и природных условий, юридического аспекта. В Российской Федерации, как ни в одной стране мира, накоплен богатейший опыт проведения земельных реформ. Имеется специфика их проведения на территории Республики Башкортостан. Игнорирование этого опыта, как и слепое заимствование международного, не всегда оправдано.
Вопрос о соотношении форм собственности на землю возник не сегодня. Он имеет давнюю историю и присущ не только нашей стране. Его разрешение должно опираться на прочную теоретическую основу. «Собственность» понятие экономическое. Она реализуется в процессе присвоения и отчуждения результатов труда. Различают частную (граждан и юридических лиц), государственную (федеральную и субъектов Российской Федерации), муниципальную и иные (общая совместная, общая долевая) формы собственности. Для всех форм собственности характерен единый набор правомочий - владение, пользование и распоряжение. Нигде в мире нет абсолютной земельной собственности, так как права отдельных землевладельцев законодательно ограничиваются в интересах собственников других участников и всех людей вместе взятых, т.е. всего общества. Все функции собственника на землю подразделяются на общие и специальные. Кроме того, необходимо учитывать правовой статус собственников земли (кооперативы, акционерные общества), ограниченные вещные права, сервитуты, обременения и т.д. Без учета этих и других элементов земельного права невозможно обоснованно регулировать правоотношения собственности. Республика Башкортостан, как и в целом Российская Федерация, отличается большим разнообразием природных и социально-экономических условий. Обеспечить правовое регулирование использования и охраны земель без учета этих особенностей невозможно.
Особенности источников земельных правоотношений в Республике Башкортостан
Нормативные правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые нормы, регулирующие земельные отношения, принято называть источниками земельного права . Профессор С.А.Боголюбов выделяет следующие виды источников права: "правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи, идеи и доктрины, религиозные тексты"". В разных странах не все они действуют одновременно и с одинаковой силой. Для России характерно главенствование нормативных актов. По мнению С.А.Боголюбова, в России с ее разнообразием природно-климатических условий и федеративным государственным устройством нормативные правовые акты по вопросам земельных отношений должны приниматься главным образом по крупным направлениям и проблемам. Решение конкретных деталей рекомендуется передавать субъектам Федерации в пределах их компетенции. Это нашло свое конкретное воплощение в Договорах и Соглашениях федеральных органов власти с субъектами Федерации.
Профессор Б.В.Ерофеев" выделяет следующие уровни иерархии земельно-правовых нормативных актов: международно-правовые договоры, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, руководящие постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации и решения Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, имеющие обязательную силу только для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел, а также вспомогательные нормативные правовые акты в виде стандартов и технических указаний. В приведенной системе источников земельного права недостаточно четко определено соотношение федеральных правовых норм, норм субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Несколько иную точку зрения на соотношение норм различных источников права высказал профессор Ю.Г.Жариков. Он подразделяет источники земельного права на законы и подзаконные акты. При этом различает законы конституционные и обыкновенные. Причем к первым относит Конституцию Российской Федерации и конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, а также законы, изменяющие и дополняющие те или иные положения конституций. Остальные законы издаются на основе и в развитие конституционных. К ним отнесены Земельный кодекс Российской Федерации, земельные кодексы республик в составе Российской Федерации, закон о плате за землю, закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве и другие. Все остальные нормативные правовые акты по регулированию земельных правоотношений, охране и рациональному использованию земель отнесены к подзаконным. Отмечается, что источником земельного права могут быть также некоторые земельно-правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах других отраслей законодательства - гражданского, административного, трудового, финансового. Непременным юридическим признаком источника права является его нормативность .
В данном исследовании мы также делим источники земельного права по их юридической силе на конституционные законы, обыкновенные законы и подзаконные акты.
К конституционным законам отнесены Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Башкортостан и законы, изменяющие и дополняющие их отдельные положения.
К обыкновенным законам отнесены законы, принятые на основе и в развитие соответствующих конституций с учетом Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года. Статьей 7 Договора предусмотрено, что "Российская Федерация и Республика Башкортостан не могут издавать правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению. Законы Российской Федерации, принятые по вопросам компетенции Российской Федерации, и по вопросам, переданным Республикой Башкортостан в введение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан". Так как согласно Договору решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, а также создание системы законодательства Республики Башкортостан отнесено к ведению органов государственной власти Республики Башкортостан, то источниками земельного права Республики Башкортостан являются республиканские нормативные правовые акты, принятые с учетом соответствующих федеральных нормативных правовых актов. В частности, Земельный кодекс Республики Башкортостан и республиканские законы о земельной реформе, о плате за землю, о крестьлкских (фермерских) хозяйствах и другие разработаны на основе соответствующих федеральных законов с учетом исторических, социально-экономических и природных условий республики.
К подзаконным актам отнесены постановления представительных органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, указы Президентов Российской Федерации и Республики Башкортостан, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и Кабинета Министров Республики Башкортостан, положения, указания, инструкции, приказы и решения министерств и ведомств, а также постановления, распоряжения и решения органов местной власти, изданные в пределах их полномочий на основе и во исполнение законов с соблюдением строгой правовой иерархии.
За годы реформы в республике принято более 70 нормативных правовых актов по регулированию земельных отношений, в том числе более 20 законов и указов Президента Республики Башкортостан. Некоторые из них разработаны впервые в Российской Федерации. В их числе законы «Об ответственности за нарушение земельного законодательства», «Об аренде земли», «О личном подсобном хозяйстве граждан Республики Башкортостан» и др.
Особенность земли как природного ресурса, средства производства и объекта недвижимости обусловливает наличие норм, регулирующих земельные отношения, в других отраслях права (экологический, градостроительный, водный, лесной кодексы и другие). Поэтому источником земельного права могут быть также земельно-правовые нормы, содержащиеся в нормативных актах гражданского, жилищного, административного и других отраслей законодательства.
Особое место среди источников земельного права занимают международные договоры, соглашения федеральных органов власти с субъектами Федерации, руководящие постановления пленумов верховных судов Российской Федерации и Республики Башкортостан, типовые договоры, различные санитарные нормы и правила, а также государственные стандарты, определяющие требования к охране и использованию земель. Сами по себе они не имеют юридической силы, но приобретают ее после утверждения в установленном порядке правомочными органами. Сюда же отнесены решения высших арбитражных судов Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеющие обязательную силу только для судов указанной системы при решении ими конкретных дел по земельным вопросам.
В то же время нормативные акты о предоставлении земельных участков, об устранении нарушений земельного законодательства не являются источниками земельного права, так как они не устанавливают правовых норм, а лишь применяют уже существующие нормы и не рассчитаны на многократное применение.
Основополагающим нормативным правовым актом, давшим импульс развитию всего земельного законодательства страны, в том числе и Республики Башкортостан, послужили "Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о земле" от 28 февраля 1990 года, которыми была ликвидирована исключительная собственность государства на землю. Субъектами права собственности на землю стали союзные и автономные республики, автономные области и округа.
Проблемы правового обеспечения охраны и рационального использования земель в период проведения земельной реформы в Республике Башкортостан
Под охраной земель в широкое смысле слова понимают систему правовых, экономических, организационно-технических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, выбытия продуктивных угодий, восстановление, нарушенных земель.1 Важное место здесь принадлежит правовой охране, которая представляет систему нормативных актов, направленных на реализацию перечисленных мероприятий. Однако в земельном законодательстве содержание рационального использования земель не нашло должного отражения. Частично этот пробел ликвидирован статьей 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, где выделено три критерия нерационального использования земель: 1. Нецелевое использование земель. 2. Использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных угодий. 3. Использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки. Выделенные критерии не исчерпывают всего содержания нерационального использования земель. По мнению профессора Б.В.Ерофеева, «рациональное использование земель имеет две основные стороны: с количественной стороны оно выражается в экономии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной стороны предполагает обеспечение плодородия земель, неухудшения его и т.д.
Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения...»1.
В рациональном использовании нуждаются все земли. Однако рациональное использование земель других категорий имеет свои специфические особенности. Так, например, важнейшим условием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения является защита их от сокращения площадей и всех видов деградации. Для земель населенных пунктов - соблюдение санитарно-гигиенических нормативов при отводе и застройке земельного участка, для земель несельскохозяйственного назначения - защита окружающей среды от неблагоприятных антропогенных воздействий (загрязнение, подтопление и т.д.).
Правовое обеспечение рационального использования земель выражается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использование всех земельных участков рационально. Комплекс правовых мер рационального использования земель включает: - стимулирование целевого использования земельного участка путем платности, применением льгот и санкций; - устранение причин и условий, способствующих нерациональному использованию земель; - установление правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и оперативного пресечения нерационального использования земельных участков и др. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к их использованию как сложным природным образованиям (экосистемам) с учетом зональных и региональных особенностей. Целью охраны земель является предотвращение от сокращения и деградации площади продуктивных угодий в результате хозяйственной деятельности человека. Для достижения этой цели Земельный кодекс Республики Башкортостан возлагает на землепользователей, владельцев и собственников земли следующие задачи: - рациональная организация территории; - восстановление и повышение плодородия почв; - защита земель от эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, загрязнения производственными и жилищно-коммунальными отходами; - рекультивация нарушенных земель и восстановление их плодородия; - снятие, сохранение и использование плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова; - улучшение мелиоративного и культурно-технического состояния сельскохозяйственных угодий; - консервация деградированных сельскохозяйственных угодий.
Расширение прав субъектов земельных отношений обусловливает необходимость разработки и применения мер экономического стимулирования собственников земли и землепользователей к рациональному использованию и сохранению предоставленных им земельных участков. Такое стимулирование может выступать как побуждение к активным действиям и как поощрение за достигнутый результат.
Земельным законодательством Республики Башкортостан установлены следующие виды экономического стимулирования охраны и рационального использования земель: - выделение средств на проведение почвозащитных мероприятий в соответствии с республиканскими и региональными программами повышения плодородия почв (Земельный кодекс Республики Башкортостан ст.41, п.2а); - компенсация из средств республиканского и местных бюджетов убытков собственников, владельцев и пользователей земельных участков, вызванных снижением доходов в результате стихийных бедствий (Земельный кодекс Республики Башкортостан ст.41, п.2 б); - возмещение собственникам, владельцам, пользователям земельных участков в полном объеме (включая упущенную выгоду) убытков, связанных с изъятием или временным изъятием земельных участков (Земельный кодекс Республики Башкортостан ст. 122, п.5, Закон Республики Башкортостан «О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Башкирской ССР» ст. 10, пп.1 ж, 2 д,е ); - полное освобождение от уплаты земельного налога граждан и юридических лиц на первые 10 лет получивших нарушенные земли для сельскохозяйственных нужд пользования, а также за участки, на которых они выполняют за счет собственных средств работы по лесоразведению, лесовосстановлению и облесению сельскохозяйственных угодий с целью охраны земель и повышения плодородия (Закон Республики Башкортостан «О плате за землю», ст. 12, пп. 4, 9). Однако перечисленные меры дают лишь общеправовую основу для экономического стимулирования рационального использования охраны земель. Назрела объективная необходимость разработать механизм реализации этих правовых норм.
