Введение к работе
з
Актуальность исследования. Переход Казахстана к рыночной экономике и глубокие преобразования в' политической системе общества потребовали адекватных изменений в правовой надстройке, что, в свою очередь, привело к утверждению Президентом "Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан". Подготовка нового Кодекса об административных правонарушениях составляет важную часть законодательных работ, осуществляемых во исполнение этой программы. Как отмечал Президент Казахстана Н.А. Назарбаев, "если не будет качественных законои, придется постоянно вносить в них поправки и изменения"1. Поэтому одна из задач казахстанской юридической науки состоит в подготовке проекта такого Кодекса, который отвечал бы современным требованиям. Настоящее диссертационное исследование ' являетс51 весьма актуальным, так как оно охватывает почти все вопросы, регулируемые Общей частью КоАП, и содержит ряд предложений по их нормативной регламентации.
Кроме того, новая экономическая и политическая реальность, изменение взаимоотношений между государственными органами, общественными объединениями, администрацией предприятий и гражданами требуют переоценки традиционных институтов административного принуждения и решительного избавления от наследия старой правовой идеологии. А это, в свою очередь, предполагает глубокий научный анализ указанных проблем.
Актуальность диссертации значительно повышается в связи с принятием референдумом новой Конституции Республики Казахстан. В настигшее время многие статьи принятого еще в 1984 г. Кодекса Казахскбй ССР об административных правонарушениях вошли в противоречие с конституционными нормами. Реализация норм Конституции Республики Казахстан и Государственной программы правовой реформы требует установления режима конституционной законности. Настоящее диссертационное исследование
І Назарбаег Н.А. Идейная консолидация общества — как условие прогресса 'Казахстана. — Алматы, 1993.— С. 19.
является попыткой решения этой важной задачи применительно к институту административной ответственности.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема административных взысканий была достаточно разработана в административно-правовой науке бывшего Союза ССР. Ей уделено большое внимание в докторских диссертациях Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеен-ко, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, О.М. Якуба, посвященных исследованию мер административного принуждения и эффективности административных санкций. Позднее отдельные аспекты этих проблем стали объектами самостоятельных научных исследований.
Так, М.Я. Саввиным' была издана монография о такой мере взыскания, как штраф . Альтернативы административной ответственности и замена ее мерами дисциплинарного взыскания и общественного воздействия исследовались в работах Н.В. Коваля, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колмаковой, В.В. Курникова, А.В. Мура-шева. Значительный вклад в изучение административной ответственности должностных лиц и других специальных субъектов внесли М.Ф. Забалуева, П.И. Кононов, Е.И. Маркова, СВ. Матвеев, В.Г. Чмутов.
Разграничение преступлений и административных проступков стало темой диссертационного исследования А.И. Мурзинова. В.М. Тумановым была подготовлена представляющая несомненный интерес работа о новом субъекте административной ответственности, каковым является частный предприниматель, а В.И. Дымченко защитил кандидатскую диссертацию ; по очень актуальной в настоящее время проблеме административной ответственности юридических лиц .
1 См.: Саввин М.Я. Административный штраф. — М., 1985.
2 ' См.: Туманов В.М. Административная ответственность предііринимателя:Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. — Одесса, 1993; Дымченко В.И. Административная ответственность организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Свердловск, 1983.
Неоднократно привлекали внимание ученых вопросы индивиду-алйзации административных взысканий и факторов, учитываемых при их наложении. Так, Н.М.Жданов написал монографию, посвященную смягчающим обстоятельствам, С.С. Кужугет. проанализировал- обстоятельства, отягчающие ответственность за административные правонарушения, а темой кандидатской диссертации СМ. Скворцова стали принципы наложения административного взыскания . Кроме того, проблемы индивидуализации административных санкций затрагивались t в научных трудах, посвященных ответственности за отдельные виды деликтов, а также в Комментариях; к общесоюзным Основам законодательства об административных правонарушениях и к республиканским кодексам Украины, и РСФСР.
В целом можно отметить большую активность в исследовании перечисленных выше вопросов прежде всего представителей ведомственной науки, работавших в учебных заведениях и научных учреждениях системы МВД СССР. При этом свой вклад в их разработку внесли такие казахстанские ученые, как СБ. Абулгазин, Т.С. Интыков, Р.Ж. Мукашев, Е.А. Онгарбаев, В.Г. Татарян и др.
Однако, характеризуя степень научной разработанности проблемы, следует отметить три обстоятельства. Во-первых, отсутствует комплексное научное исследование, охватывающее все меры административного взыскания и весь механизм их индивидуализации. Во-вторых, фактически не исследовались общие начала наложения административного взыскания и ответственность при кумуляции правонарушений. Статьи Л Я. Околович и Б.Б. Хангельдыева, а также фрагменты учебного пособия Д.Н. Бахраха далеко не в полной мере восполняют этот пробел . В-третьих, многие теоретические положения, высказанные в литературе советского периода, не могут быть использованы в экономических и политических условиях
і См.: Жданов Н.М. Обстоятельства, смягчающие ответственность за административные правонарушения. — Омск, 1987; Кужугет С.С: Обстоятельства,-отягчающие ответственность, и их значение в юрисдикциошюй деятельности органов внутренних дел. — Хабаровск, 1987; Скворцов СМ. Принципы наложения административных взысканий и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук."— М., 1981.
2 См.: Бахрах Д.Н. Состав административного проступка.—Свердловск, 1987.
. 6
суверенного Казахстана и требуют своего переосмысления как на законодательном, так и на правоприменительном уровне.
Цель работы — теоретический анализ действующей системы мер административного взыскания в целом и каждого входящего в нее вида в отдельности, исследование альтернатив административной ответственности, правового механизма индивидуализации взыскания и выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования перечисленных вопросов.
Для достижения указанной цели автором были - поставлены следующие задачи:
оценка конституционности и эффективности замены административного взыскания мерами дисциплинарной ответственности и общественного воздействия;
обоснование необходимости введения института административной ответственности юридических лиц и определение особенностей применения соответствующих санкций к хозяйствующим субъектам;
конституционно-правовой анализ полномочий государственных органов по установлению административной ответственности;
мотивация необходимости признания общественной опасности в качестве признака административного правонарушения и главного критерия индивидуализации взыскания;
оценка эффективности действующей системы мер административного взыскания, разработка предложений по ее дальнейшему совершенствованию;
определение факторов, индивидуализирующих административное взыскание, их императивности и возможности расширительного толкования;
-— выявление особенностей индивидуализации административного взыскания в условиях множественности деликтов и разработка принципов наложения взыскания по совокупности административных правонарушений;
- — анализ обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, и подготовка предложений по совершенствованию их нормативной регламентации.
7 .
Научная новизна исследования состоит:
в комплексном анализе системы мер административного взыскания с учетом потребностей и тенденций развития экономики и современной политической жизни Казахстана;
в сопоставлении функциональной роли и процедуры применения таких новых административных взысканий, как установление надзора за предпринимательской деятельностью и лишение лицензии (патента), с другими мерами административного принуждения;
в исследовании института замены административного взыскания мерами дисциплинарной ответственности или общественного воздействия с точки зрения его конституционности и соответствия идеологии правового государства;
в обосновании включения юридических лиц в число субъектов административного правонарушения, расширения объектов конфискации и введения условного назначения административного взыскания;
в разработке правовых средств, обеспечивающих соблюдение режима административного ареста и исполнение постановлений о наложении штрафа;
в новой аргументации признания всех административных деликтов общественно опасными;
в конституционно-правовом анализе проблемы перераспределения компетенции высших и местных государственных органов по установлению административной ответственности и правил, влекущих применение штрафных санкций;
в определении основного критерия индивидуализации административного взыскания и уточнении факторов, учитываемых при его наложении;
в придании принципам наложения административных взысканий инструментальных качеств, используемых в ходе правоприменительной деятельности;
в разраоотке новых правил наложения взыскании по совокупности совершенных административных деликтов, а также при рецидиве правонарушений;
в расширении нормативного перечня смягчзющих и отягчающих административную ответственность обстоятельств за счет факторов, заимствованных из казахстанского и российского уголовного законодательства;
— в попытке переоценки императивности отягчающих обстоятельств и исчерпывающего характера их перечня, закрепленного в Кодексе об административных правонарушениях.
Методика исследования основывается на системном методе. Из частной научной методики наиболее широкое применение нашел формально-логический метод. Наряду с ним использовались такие методы, как статистический, позволяющий собрать и обработать количественную информацию, и сравнительно-правовой, с помощью которого осуществлено сопоставление исследуемых административно-правовых институтов с нормами уголовного, гражданского и трудового законодательства Казахстана и России. Широко примет нялся исторический метод, позволяющий сравнить исторические условия принятия правовых норм и экономическую, политическую и правовую реальность, в которой они действуют к современный период.
Кроме того, активно использован метод социологического опроса. Так, в Павлодарской, Кзыл-Ординской и Южно-Казахстанской областях были проанкетированы 1150 работников органов внутренних дел, осуществляющих по роду своей деятельности административную юрисдикцию.
, Специальному изучению подвергалась статистическая отчетность МВД, Министерства юстиции и УВД перечисленных- выше областей. Эмпирическую базу исследования составили также материалы более 1500 дел об административных правонарушениях, рассмотренные органами внутренних дел и народными судами ряда регионов республики.
Теоретическое значение работы. В диссертации нашли развитие вопросы теории административной ответственности, сделана попытка объединить все факторы, индивидуализирующие административное взыскание, в цельную систему на основе единого критерия их оценки. Содержащиеся в ней выводы и теоретические концепции могут использоваться для последующих научных разработок проблем административной ответственности за совершение отдельных видов деликтов и вопросов производства по делам об административных правонарушениях.
Практическое значение диссертации состоит, прежде всего, в возможности использования ее результатов при подготовке проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Кроме того, отдельные предложения целесообразно принять во внимание при дополнении и разработке таких ведомственных нормативных актов МВД, как Положение о медицинских вытрезвителях, Положение о специальных приемниках для содержания лиц. подвергнутых административному аресту, Инструкция о работе изоляторов временного содержания (ПВО.
Некоторые рекомендации организационного характера можно реализовать в правоприменительной деятельности органов внутренних дел и других органов, осуществляющих административную юрисдикцию.
Кроме того, основные Положения диссертации могут использо
ваться при преподавании в юридических вузах "Административного
права Республики Казахстан", а также специальной учебной
дисциплины "Административная деятельность органов внутренних
дел". ' '
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на научных конференциях, проводившихся в 1994— 1995 гг. в Карагандинской и Алматинской ВШ МВД, а также в Карагандинском государственном университете. Предложения по совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных актов направлены соответственно в Министерство юстиции и в МВД Республики Казахстан, а также внедрялись диссертантом непосредственно в ходе его работы в составе рабочей группы по подготовке проекта Кодекса об административных правонарушениях.
