Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические, научные, правовые и организационные основы экологической деятельности ФПС России 13
1.1 Методологические и научные основы экологической деятельности ФПС России 13
1.2. Правовые основы экологической деятельности ФПС России 37
1. 3. Организационное обеспечение экологической деятельности ФПС России... 65
Глава 2. Функции, организационно-правовые формы и со держание экологической деятельности ФПС России по охране природных ресурсов территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и пограничной зоны Российской Федерации 85
2.1. Причины возникновения и развитие у ФПС России функций по охране природных ресурсов и ведению государственного контроля за их использованием 85
2.2. Организационно-правовые формы деятельности ФПС России по охране природных ресурсов и среды территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и ведению государственного контроля за их использованием 96
2.3. Организационно-правовые формы деятельности ФПС России по охране природных ресурсов пограничной зоны Российской Федерации и ведению государственного контроля за их использованием 106
2.4. Тенденции совершенствования правового регулирования деятельности ФПС России по охране природных ресурсов Российской Федерации 111
Глава 3. Организационно-правовые формы охраны окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности ФПС России 117
3.1. Причины возникновения и условия развития у ФПС России функций по охране окружающей природной среды в процессе служебно-боевой деятельности 117
3.2. Организационно-правовые формы деятельности ФПС России по охране окружающей природной среды в процессе служебно-боевой деятельности 122
3.3. Организационно-правовые формы деятельности ФПС России по ведению ведомственного экологического контроля 127
3.4. Тенденции развития правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности ФПС России 131
Заключение
Библиография 139
Законы и иные нормативные правовые акты 146
Приложение 1 149
Приложение 2 150
Приложение 3
- Методологические и научные основы экологической деятельности ФПС России
- Правовые основы экологической деятельности ФПС России
- Причины возникновения и развитие у ФПС России функций по охране природных ресурсов и ведению государственного контроля за их использованием
- Причины возникновения и условия развития у ФПС России функций по охране окружающей природной среды в процессе служебно-боевой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что известные, традиционные, накопившиеся экологические проблемы1 усугубляются процессами и явлениями, появившимися в последние годы.
В их ряду и процесс деэкологизации государственной власти, выражающийся в ослаблении внимания государства к учету экологических требований при принятии управленческих решений, сокращении государственной, прежде всего финансовой, поддержки экологической деятельности; изменении (снижении) статуса органов, уполномоченных обеспечивать охрану окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, экологическую безопасность человека и иных объектов. Деэкологизация государственной власти на протяжении последних лет выражается в ряде конкретных действий (решений) государственных органов всех уровней, осознана обществом как одна из угроз устойчивому развитию России2.
В этих условиях одним из инструментов экологической политики Российского государства может стать и фактически становится привлечение к решению экологических проблем тех государственных органов, которые обладают соответствующим необходимым материально-техническим, кадровым и иным потенциалом, но не рассматривались ранее как органы, предназначенные для решения подобных задач.
Одним из таких государственных органов, способных решать конкретные задачи в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов является в настоящее время Федеральная пограничная служба Российской Федерации (далее - ФПС России). Это обусловлено теми обстоятельствами, что ФПС России имеет в своем составе достаточные людские ресурсы, материально-техническое оснащение и организационную структуру, позволяющие наряду с решением главной задачи - охраной государственной границы Российской Федерации - решать и задачи экологические.
Речь, прежде всего, идет об осуществлении ФПС России деятельности, связанной с: а) охраной живых и минеральных ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в том числе объектов животного мира и среды их обитания; б) обеспечением охраны морской среды от загрязнения;
1 См., например: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1997 году». М.: Государственный центр экологических программ. 1998. - 608 с. и предыдущие аналогичные ежегодные доклады.
5 в) осуществлением государственного контроля за использованием перечисленных природных ресурсов и охраной названных природных объектов; д) обеспечением снижения отрицательного воздействия на окружающую природную среду служебно-боевой деятельности частей и органов ФПС России (далее деятельность ФПС России в перечисленных и иных аналогичных формах и видах именуется как экологическая деятельность ФПС России).
Обозначенные проблемы требуют соразмерного правового и организационного обеспечения. Однако до настоящего времени отсутствуют специальные монографические правовые исследования экологической деятельности ФПС России, включая соответствующий понятийный аппарат, ее задачи, формы, виды, методы, финансовое и организационно-правовое обеспечение и др. Не решен вопрос о ФПС России как специально уполномоченном государственном органе в области охраны окружающей природной среды, прежде всего не определены ее статус, место в системе этих государственных органов, вопросы взаимодействия между ними.
Экологическая деятельность ФПС России продолжает оставаться плохо скоординированной, отдельные задачи в рамках экологической деятельности выполняются различными органами ФПС России без представлений о том, что другие органы решают подобные же задачи.
С таким положением дел связаны пробелы в правовом регулировании экологической деятельности ФПС России. Это относится как к установлению в законодательстве необходимых полномочий отдельных органов и должностных лиц ФПС России, так и к организации взаимодействия их с другими государственными органами, осуществляющими деятельность по охране окружающей природной среды.
Остаются не исследованными ряд проблем, связанных с осуществлением ФПС России экологической деятельности, регулирование которых может находиться как в сфере публичного, так и частного права, а именно:
а) не определен правовой статус ФПС России, ее органов и воинских частей, что затрудняет
решение вопросов об использовании имущества частей и органов ФПС России и разрешение
споров в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природ
ных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов;
б) не установлена федеральная собственность на все земельные участки и другие при
родные ресурсы, используемые ФПС России для осуществления своей деятельности, в том
числе экологической;
в) не решен вопрос об изменении порядка и способов возмещения вреда, причиненного
деятельностью частей и органов ФПС России окружающей природной среде, природным ре-
2 См., например: Резолюция Второго Всероссийского съезда по охране природы. Саратов, 3-5 июня 1999 г.
сурсам, человеку и иным объектам, экологическая безопасность которых обеспечивается государством.
Все это свидетельствуют о своевременности, насущной необходимости настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - разработать на основе изучения научной юридической и иной специальной литературы, нормативных правовых актов, а также практики деятельности ФПС России и других государственных органов теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования экологической деятельности ФПС России, созданию организационной структуры, соответствующей экологическим функциям ФПС России, по организации взаимодействия ФПС России с иными специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов.
Предмет исследования определяется целью настоящей диссертационной работы. Им является комплекс правовых норм и правоотношений, складывающийся в области правового и организационного обеспечения экологической деятельности ФПС России, практика ее осуществления, а также специальная литература и иные источники.
Методологической основой исследования являются: а) естественнонаучные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы; б) выработанные мировым сообществом принципы экологической деятельности государств, взгляды на пути достижения устойчивого развития и основные направления их реализации; в) конституционные основы экологической деятельности Российского государства и его органов.
В процессе работы над диссертацией использованы сравнительно-правовой, системный, структурно-функциональный, формально-логический и другие общенаучные и частно-научные методы: методы аналогии, наблюдения, поиска закономерностей и т.д.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды в области общей теории права таких ученых как С.С.Алексеев, А.М.Васильев, Л.Н.Завадская, В.Д.Зорькин, А.И.Коваленко, В.В.Лазарев, М.Н.Марченко, А.Ю.Тихомиров, В.К.Хропанюк.
В сочетании с ними используются базовые научные представления, сложившиеся в эколого-правовой науке. К ним относятся, прежде всего, положения о формах взаимодействия общества и природы; об экологическом праве как о самостоятельной комплексной отрасли российского права, регулирующей отношения в сфере охраны окружающей природной
// Зеленый мир. 1999. № 14. С.8.
7 среды, обеспечения экологической безопасности и организации рационального природопользования; о видах, формах и способах экологической деятельности. В связи с этим автором были проанализированы труды основоположников российского экологического права: А.П.Казанцева, О.С.Колбасова, В.В.Петрова, работы А.В.Бесяцкого, А.И.Бобылева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.А.Волкова, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, И.А.Игнатьевой, Б.В.Ерофеева, О.М.Козырь, О.И.Крассова, О.Н.Куприевой, Н.Б.Мухитдинова, Н.Г.Нарышевой, Г.И.Осипова, Т.В.Петровой, А.С.Шестерюка и др.
Использованы также труды ряда зарубежных ученых: В.И.Андрейцева, Ю.С.Шемшученко (Украина).
То обстоятельство, что в данной работе исследуются проблемы правового регулирования экологической деятельности федерального государственного органа, имеющего в своем составе вооруженные формирования, обусловило необходимость изучения автором трудов ученых, разрабатывающих вопросы, связанные с боевым применением сил и средств вооруженной борьбы при выполнении задач по охране государственной границы России, а также природных ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и территориального моря Российской Федерации.
Однако учитывая необходимость сохранения государственной и военной тайны, в работе анализируются только открытые материалы, что, конечно же, сужает предмет исследования и перечень работ, которые могли бы быть привлечены для написания диссертации. Среди авторов, специальные исследования которых были использованы при написании работы, необходимо назвать В.Г.Белоуса, В.И.Борзова, А.А.Владимирова, Ю.В.Высоцкого, В.П.Литвинова, Н.И.Роянова, И.К.Харичкина, В.Е.Чеканова и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое комплексное специальное монографическое исследование правовых и организационных форм экологической деятельности ФПС России. В ней сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, касающиеся понятия экологической деятельности ФПС России; её места и роли в структуре специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов; экологических функций, организационных и правовых форм деятельности ФПС России в этой сфере, а также практические рекомендации по их совершенствованию.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, которые обладают научной новизной:
Экологическая деятельность ФПС России представляет собой комплекс осуществляемых ею правовых, организационных, экономических, технических и иных мероприятий (отношения, возникающие в рамках которых, регулируются правом), направленных на: а) обеспечение охраны окружающей природной среды, рационального использования и охраны природных ресурсов территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и пограничной зоны Российской Федерации; б) минимизацию отрицательного воздействия служеб-но-боевой деятельности ФПС России на состояние окружающей природной среды, природные ресурсы, граждан и иные объекты, экологическая безопасность которых обеспечивается государством; в) обеспечение экологической безопасности сотрудников органов и войск ФПС России в процессе осуществления ими служебно-боевой деятельности.
Наделение ФПС России определенными задачами в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (далее - экологические задачи) является одним из современных организационно-правовых инструментов, направленных на нивелирование процесса деэкологизации государственной власти.
Указанные задачи решаются ФПС России наряду с решением ее основной задачи - охраны государственной границы Российской Федерации.
3. Функции (основные направления) экологической деятельности ФПС могут быть
классифицированы по следующим критериям: а) способу реализации основных функций
права в экологической деятельности ФПС России; б) территориальной сфере осуществления
экологической деятельности ФПС России; в) кругу объектов этой деятельности.
В зависимости от способа реализации основных функций права в экологической деятельности ФПС России, выделяются регулятивные и охранительные функции. В свою очередь регулятивные функции, в зависимости от сферы их реализации, могут быть подразделены на нормотворческую функцию, функцию планирования и функцию координации взаимодействия органов охраны природных ресурсов. Охранительные функции реализуются через функцию экологического контроля, а также функцию по привлечению к юридической ответственности за экологические правонарушения.
В зависимости от того, осуществляет ли свои экологические функции ФПС России как орган государства вне или внутри его границ, как регулятивные, так и охранительные функции подразделяются на внешние и внутренние.
В зависимости от круга объектов, в отношении которых осуществляются экологические функции ФПС России, они подразделяются на надведомственные (межведомственные) и внутриведомственные.
Надведомственными функциями ФПС России наделяется при осуществлении деятельности по охране природных ресурсов территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и пограничной зоны Российской Федерации, а, внутриведомственными - при осуществлении деятельности по охране окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности самой ФПС России.
4. Под организационно-правовыми формами экологической деятельности ФПС России понимаются конкретные организационные и правовые практические мероприятия, осуществляемые ФПС России в целом, её органами и должностными лицами в процессе экологической деятельности.
Они могут быть установлены применительно к экологическим функциям, для выполнения которых используются.
Организационно-правовыми формами экологической деятельности ФПС России являются:
Применительно к её регулятивным экологическим функциям: а) участие в разработке международных договоров; б) участие в разработке Федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов; в) разработка и принятие (утверждение) ведомственных нормативных правовых актов; г) участие в разработке государственных программ использования природных ресурсов; д) разработка и принятие планов охраны окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности ФПС России; е) разработка планов совместного применения сил и средств различными органами охраны природных ресурсов; ж) сбор, анализ и обобщение информации об эффективности применения сил охраны природных ресурсов.
Применительно к её охранительным экологическим функциям: а) учет природопользо-вателей; б) проведение проверок соблюдения условий лицензий на природопользование, природоохранительного законодательства; в) выявление и фиксация экологических правонарушений; г) проведение дознания по фактам экологических правонарушений; д) привлечение к ответственности за экологические правонарушения.
Все земли, леса, водные объекты, предоставленные ФПС России для осуществления её деятельности (в том числе экологической) в постоянное пользование, должны быть закреплены Законом Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" в федеральной собственности. Это необходимо для обеспечения функции «определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации», отнесенной Конституцией Российской Федерации (п. «н» ст. 713) к исключительному ведению Российской Федерации.
В случаях возмещения вреда, причиненного деятельностью ФПС России природной среде в целом или природному объекту, находящемуся в общем пользовании, взыскиваемые суммы должны перечисляться не на счета государственных экологических фондов, а на специальные целевые счета воинских частей и органов ФПС России. Для этих денежных средств должен быть установлен целевой порядок их использования - только на проведение мероприятий по восстановлению нарушенной природной среды.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений, применение которых должно обеспечить организацию и правовое регулирование экологической деятельности ФПС России на уровне, позволяющем ей эффективно выполнять свою экологическую деятельность. Сформулированные теоретические положения могут быть применены для характеристики не только ФПС России, но и иных «силовых» государственных органов, осуществляющих экологическую деятельность.
Практическое значение диссертации выражается в том, что в ней сформулированы конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующие законодательные акты: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральные законы: «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» проекты Федеральных законов «О Пограничной службе Российской Федерации», «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов», а также в проекты постановлений Правительства Российской Федерации и совместных документов ФПС России и других специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в
3 Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. / Российская газета. 1993. 25 дек.
опубликованных автором работах, общим объемом 6,7 п.л. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались автором на ежегодных Научно-практических конференциях по проблемам развития экологического, земельного права и законодательства, в 1996 и в 1998 годах. На основании материалов диссертационного исследования в Московском военном институте ФПС России с 1995 года, а в других военно-учебных заведениях ФПС России с 1996 года в учебные планы курса «Экологическое право» введена тема «Экологические функции Федеральной пограничной службы Российской Федерации».
Теоретические положения, выдвинутые автором, получили поддержку в работах ряда авторов, исследующих смежные проблемы. Предложения по проектам нормативно-правовых актов, изменениям и дополнениям в действующие и находящиеся в процессе принятия законы, использовались Управлением правового обеспечения ФПС России, Департаментом Морской охраны ФПС России, а также Инспекторским управлением ФПС России, в процессе работы над соответствующими законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, совместными документами ФПС России и иных государственных органов, а также при разработке ведомственных нормативных правовых актов.
Структура и содержание диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, библиографии и перечня законов и иных нормативных правовых актов.
Во введении рассматривается актуальность выбранной темы исследования, определяется цель и предмет исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
Методологические и научные основы экологической деятельности ФПС России
В эколого-правовой литературе достаточно часто встречается термин «экологическая деятельность». Упоминается об экологической деятельности и экологических функциях государства, экологической деятельности других субъектов экологических отношений, различных видах и формах экологической деятельности. Нельзя сказать, что в настоящее время нет общих представлений о содержании данного понятия, вместе с тем, и общепризнанного понимания его также не существует.
Рассматривая вопрос о понятии и содержании экологической деятельности, мы неизбежно сталкиваемся с необходимостью охарактеризовать представления, положенные в основу дальнейших рассуждений.
В качестве таковых можно рассматривать: во-первых, современные естественнонаучные и философские представления о формах и принципах взаимодействия живых организмов, человека, общества и природы; во-вторых, принципы деятельности Российской Федерации и международного сообщества по использованию природных ресурсов, охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности; в-третьих, тенденции развития деятельности государства в сфере охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.
Современные естественнонаучные и философские представления о формах и принципах взаимодействия живых организмов, человека, общества и природы
Приоритетным в современном естествознании, является представление о биосфере, сформулированной В.И.Вернадским: биосфера - это целостная геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных свойств4. Элементом биосферы является и человек. Качественно обособившись от природы, люди, тем не менее, не только генетически, но и всей своей жизнью, а главное материальным производством, теснейшим образом связаны с биосферой. Общество включается в структуру биосферы и должно прежде всего считаться с закономерностями её развития как целостной системы. Перед людьми встает комплекс задач, сводящихся к одной цели - не допустить, чтобы изменения природной сферы происходили во вред самим же людям и другим формам жизни, придать им разумно направленный характер. Изучая вопрос о взаимодействии общества и природы как единой системе, В.И.Вернадский сформулировал понятие «ноосфера».
Ноосфера - это целостная планетарная оболочка Земли, населенная людьми и рационально преобразованная ими в соответствии с законами сохранения и поддержания жизни для гармоничного сосуществования общества с окружающими природными условиями5.
Основываясь на таком представлении, современные отечественные биологи и философы, занимающиеся методологическими проблемами познания живой природы, на основе современных данных выделяют две формы взаимодействия живых организмов с окружающей их природной средой6.
Первая - соответствует биотической форме жизнедеятельности. Она возникает с появлением жизни на земле и характеризуется «естественным равновесием» биосферы. Такое равновесие обеспечивается действием не только законов, регулирующих физико-химические (геологические, тектонические и другие) процессы, но и, в дополнение к ним, всеобщими законами существования и эволюции органического мира. Эта форма взаимодействия характеризуется следующим: а) воздействие окружающей природной среды на организм является преобладающим; б) реагирование организма на это воздействие (поступающую извне информацию) выражается в приспособлении организма к всеобщим законам существования, в) преобразование организмом окружающей среды производится, но оно производится бессознательно, просто в силу его присутствия; г) получение (использование) необходимых для жизни ресурсов происходит непосредственно из природной среды, одним и тем же способом, предопределенным природными свойствами живого организма.
Вторая форма взаимодействия живого организма с окружающей его природной средой соответствует социальной форме жизнедеятельности. Она связана с появлением человека и человеческого общества и характеризуется угрозой нарушения «естественного равновесия» в силу того, что развитие биосферы стало определяться не только физико-химическими и биотическими, но и социальными законами. Эта форма взаимодействия характеризуется следующим: а) воздействие окружающей природной среды на человека как на живой организм ослабляется; б) реагирование человека на поступающую извне информацию выражается в деятельности по преобразованию природной среды; в) преобразование окружающей среды производится сознательно, целенаправленно для создания условий жизни; г) получение необходимых для жизни природных ресурсов происходит опосредствованно - с применением орудий труда в процессе труда.
Представление о формах взаимодействия общества и природы позволили сформулировать и определенные методологические принципы теории взаимодействия общества и природы7: - Принцип оптимального соответствия общества и природной среды. - Принцип естественного равновесия биосферы. - Принцип компенсации соответственно значениям меры производимых у природы изъятий. - Принцип экологической чистоты человеческой деятельности. - Принцип комплексности и экологической обоснованности принимаемых решений. - Принцип обеспечения приоритета общественного интереса над частным.
В теории экологического права философско-правовые аспекты взаимодействия общества и природы исследовались многими юристами-экологами.
С точки зрения В.В.Петрова система «общество-природа» состоит из двух подсистем, соответствующих двум формам взаимодействия общества и природы - использования и ох-рячьі природной среды. Первая подсистема - экономическая. Она направлена на использование, потребление, преобразование природы человеком. Её задача: обеспечить удовлетворение экономических интересов общества. Другая подсистема - экологическая. Она выражает экологические интересы человека, а, следовательно, и всего общества в чистой, здоровой, продуктивной и многообразной окружающей природной среде8. При этом необходимо отметить, что взгляды В.В.Петрова претерпевали в последние годы некоторые изменения. Ранее он высказывал суждение о наличии еще одной формы взаимодействия общества и природы -эколого-экономической.9 В настоящее же время, в отличие от предшествующих форм взаимодействия, где непосредственным объектом охраны являлись природные объекты и их ресурсы, в качестве непосредственного объекта выдвигается человек, его жизнь, его здоровье, его генетическое будущее.10 Через призму охраны, прежде всего, здоровья человека, решаются проблемы охраны всей окружающей природной среды (в отличие от охраны природы, когда человек, его здоровье, охранялись как результат защиты всей экологической цепочки, в конце которой находился человек. )
А.К.Голиченков считает, что к определению форм взаимодействия общества и природы в рамках социального типа их взаимодействия возможен несколько иной подход12. В его основе тезис о том, что формы взаимодействия предопределяются потребностями (интересами людей). Эти интересы с достаточной долей условности можно подразделить на социальные, экономические и экологические. Естественно, что их набор, содержание и приоритеты менялись и меняются на протяжении человеческой истории.
На современном этапе взаимодействие общества и природы приобрело ряд особенностей, связанных, прежде всего, с интенсивностью, масштабами и последствиями преобразования природы. К ним относятся: 1. Резкое усиление темпов целенаправленного преобразования природы в среду обитания человека - окружающую природную среду. 2. Интенсификация всех видов деятельности человека на основе автоматизации производства, широкого применения ЭВМ, внедрения новых технологий. 3. Рост народонаселения, расширение ареала обитания человека, выход человека в космос.
Правовые основы экологической деятельности ФПС России
Правовая характеристика экологических функций ФПС России Общее понятие экологической функции государства и государственного органа было уже исследовано в диссертации74. Приняв его в качестве исходного, мы можем перейти и к определению экологических функций Федеральной пограничной службы Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти Российской Федерации.
Статья 1 Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации уста-навливает, что ФПС России является федеральным органом исполнительной власти.
Но присущи ли ФПС России экологические функции? Наличие, каких оснований свидетельствует о том, что тот или иной государственный орган имеет экологические функции? Возможно, что речь необходимо вести лишь об определенном виде деятельности пограничной службы по выполнению экологических задач, а ее главной и единственной функцией остается охрана государственной границы Российской Федерации?
По мнению профессора Ю.С.Шемшученко,76 о важности того или иного вида деятельности государства или государственного органа (а значит и о наличии либо отсутствии у него соответствующей функции) можно судить по наличию определенных признаков.
Главными из них являются: обусловленность конкретной функции важностью соответствующей государственной задачи, постоянство функции, то есть ее существование на протяжении сравнительно продолжительного периода, собирательность функции в смысле охвата ею определенного количества отдельных направлений деятельности.
Анализ экологической деятельности ФПС России с точки зрения соответствия данным критериям, то можно с полным основанием утверждать, что пограничной службе экологическая функция присуща.
В действующем законодательстве в области охраны окружающей природной среды и охраны государственной границы Российской Федерации перед ФПС России поставлены следующие экологические задачи: - охрана морских биологических и минеральных ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также морской среды от загрязнения77; - осуществление государственного контроля за правомерным и рациональным использованием морских биологических и минеральных ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации78; - охрана окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности органов и войск ФПС России79; - осуществление контроля за промысловой, хозяйственной деятельностью в пределах пограничной зоны Российской Федерации80; - - осуществление экологического воспитания и образования военнослужащих, рабочих и служащих Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Из изложенного материала ясно, что при выполнении экологических задач, с одной стороны, ФПС России выступает как орган, который выполняет задачи по охране отдельных природных объектов и некоторых видов природных ресурсов, осуществляет, как уже указывалось, государственный контроль в этой сфере. При этом действует на основании норм, установленных в законах Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, имеет необходимую организацию, включающую в себя органы, обладающие соответствующими полномочиями.
С другой стороны, ФПС России как природопользователь при осуществлении служеб-но-боевой деятельности оказывает воздействие на природную среду, жизнь и здоровье человека, причем воздействие зачастую негативное. Это требует принятия соответствующих мер, начиная с экологического воспитания и образования и заканчивая проведением мероприятий по восстановлению нарушенной природной среды. Ниже мы увидим, что в ФПС России для этого создана и определенная правовая база и соответствующие организационные структуры.
Таким образом, государственные задачи в области охраны окружающей природной среды и обеспечении правомерного рационального использования природных ресурсов, выполняемые ФПС России, являются актуальными и необходимыми, занимая важное место среди других задач, решаемых этим государственным органом.
Рассматривая деятельность ФПС России по обеспечению рационального природопользования, охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности с точки зрения ее постоянства, продолжительности существования, необходимо отметить, что отдельные задачи по охране природных объектов и природных ресурсов возлагались на пограничные органы России начиная с ХУ века. В советский период, 28 мая 1918 года, Совнарком РСФСР принял Декрет "Об учреждении погранохраны"82, В нем устанавливалось, что погранохрана учреждается при Наркомате по делам финансов и ее главными задачами являются: а) воспрепятствование тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики; б) защита от расхищения водных богатств в наших пограничных и территориальных водах (выделено мною); в) надзор за соблюдением на пограничных реках правил международного судоходства.
В современном виде эта задача была поставлена Пограничным войскам КГБ СССР в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 года «О континентальном шельфе СССР»83. Указ определял, что в районах выполнения задач, Пограничные войска оказывают содействие органам рыбоохраны в охране живых ресурсов континентального шельфа. В законе СССР «О государственной границе СССР»84 войскам предписывалось принимать меры по пресечению незаконного вылова живых ресурсов морей, пограничных рек и озер в пределах территориальных вод СССР. Далее эти задачи были распространены и на экономическую зону Советского Союза. Будучи же в настоящее время закрепленными в Положении о ФПС России, ряде законов Российской Федерации, Указов Президента России и постановлений Правительства Российской Федерации они, вне всякого сомнения, рассчитаны на длительные сроки реализации, сопоставимые по своей продолжительности со сроками существования самой пограничной службы.
Экологическая деятельность ФПС России, связанная с обеспечением охраны окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности её органов, частей и подразделений, впервые бьша организована на основании совместного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов.»
В соответствии с этим постановлением, в войсках были созданы специальные органы по охране окружающей природной среды, начали проводиться мероприятия, направленные на минимизацию воздействия органов и войск на природную среду, стала планироваться деятельность по восстановлению нарушенной природной среды.
В настоящее время, правовое регулирование охраны природной среды в процессе служебно-боевой деятельности, осуществляется в соответствии с общими требованиями, сформулированными в ст. ст. 40-57, 71, 73-76 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»85, Уставе Внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, в котором закреплены общие обязанности военнослужащих и отдельных должностных лиц по охране окружающей среды, иными общевоинскими уставами, а также в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами.
Причины возникновения и развитие у ФПС России функций по охране природных ресурсов и ведению государственного контроля за их использованием
Воинские формирования, задачей которых была охрана рубежей государства, появились практически одновременно с оформлением самой государственности на Руси. Тогда же были сделаны попытки и законодательного регулирования их деятельности. Так, например, в царствование Ивана 1У в 1571 году был принят "Боярский приговор о станичной и стороже-вой службе" . В то время главная задача пограничной стражи состояла в непрерывном слежении за противником на рубежах государства и оповещение о нем пограничных воевод и государя.
С развитием государства, его экономики и связей с другими странами, менялись и органы пограничной службы, и их функции. В середине XIX века в России создается централизованная система охраны границы, направленная, прежде всего, на обеспечение экономической независимости страны. При этом главную, стержневую роль в ней играли таможенные учреждения, а пограничная стража являлась вспомогательным элементом. Именно в этот период активное развитие получили функции, которые (при использовании современной терминологии) можно признать экологическими. Они заключались, прежде всего, в пресечении контрабандного вывоза с территории или ввоза на территорию России товаров, в том числе и ценных природных ресурсов. В "Выписке из правил об Отдельном корпусе пограничной стражи"128 указывалось, что на обязанности чинов отдельного корпуса пограничной стражи лежит: 1) не допускать водворения товаров или иных предметов из-за границы незаконными путями и способами...
С созданием в России советского государства, оно также предприняло меры, направленные на обеспечение защиты своих военных, политических и экономических интересов на государственной границе. Для этого перед пограничными органами были поставлены задачи по охране природных ресурсов. 28 мая 1918 года Совнарком РСФСР принял Декрет "Об учреждении погранохраны"129. В нем устанавливалось, что погранохрана учреждается при Наркомате по делам финансов и ее главными задачами являются: а)... воспрепятствование тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики; б) зашита от расхищения водных богатств в наших пограничных и территориальных водах (выделено мною); в) надзор за соблюдением на пограничных реках правил международного судоходства...
В современном виде задача по охране отдельных видов природных ресурсов возникла у пограничных органов с вступлением в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР «О континентальном шельфе СССР» от 6 февраля 1968 г.130 В нем перед Пограничными войсками КГБ СССР была поставлена задача по оказанию содействия органам рыболовного надзора в их деятельности по охране естественных богатств континентального шельфа СССР (ст. 8).
Принятое в развитии Указа, Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1969 г. № 564131 определяло, что «Пограничные войска в районах несения ими службы сообщают органам рыбоохраны обо всех обнаруженных судах, занимающихся какими-либо работами на шельфе, и в случае необходимости оказывают органам рыбоохраны содействие в задержании нарушителей, уклоняющихся от выполнения требований рыбоохраны или оказывающих им сопротивление»132.
Значительно расширили обязанности Пограничных войск по охране окружающей природной среды и природных ресурсов экономической зоны СССР, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Советского Союза, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 года «Об экономической зоне СССР»133 и Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1984 г. № 372134. Постановлением Совета Министров, охрана экономической зоны СССР возлагалась на пограничные войска Комитета Государственной Безопасности СССР, органы рыбоохраны Министерства рыбного хозяйства СССР и органы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР.
Эти органы обязывались обеспечить суверенные права СССР на разведку, разработку и сохранение живых и неживых ресурсов экономической зоны135, а также предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды136.
Развитие функций по охране и осуществлению контроля за рациональным использованием природных ресурсов у ФПС России в современных условиях
Сложившаяся в стране ситуация с охраной окружающей природной среды и обеспечением рационального использования природных ресурсов требует привлечения к деятельности данного вида всех государственных органов, обладающих организационными, людскими и материальными ресурсами для осуществления этой деятельности. Особенно важным это становится тогда, когда в силу совмещения контрольных функций и функций по управлению использованием природных ресурсов отдельные государственные органы оказываются неспособными реализовать закрепленный в законе об охране окружающей природной среды принцип приоритета экологических интересов общества над экономическими.
Именно такое положение дел сложилось к началу 1996 года с охраной и организацией использования морских биологических ресурсов. По данным ФПС России (согласованным с МВД) за последние семь лет официально выявленный ущерб, нанесенный России от нарушения промысла морских биологических ресурсов, составил более 35 миллиардов долларов США, а реальный - в несколько раз выше.
Данные только по Дальневосточному региону таковы: по учету японской стороны в 1995 году россияне ввезли в Японию 56 тыс. тонн крабов на сумму 622 миллиона долларов, а по официальным данным Сахалинского таможенного комитета - 7 тыс. тонн на сумму 85 млн. долларов. В 1996 году данные Японии - 62 тыс. тонн, а по нашим - около 7 тыс. тонн. По сведениям МВД РФ складывается следующая картина правонарушений в сфере организации использования рыбных запасов России:138
Анализ приведенных данных позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, большая часть добываемой морепродукции не попадает на внутренний рынок страны. Во-вторых, значительный объем реализованной продукции не облагается налогами и таможенными пошлинами, что не позволяет пополнять государственный бюджет и способствует обогащению криминальных структур. В-третьих, происходит быстрое истощение запасов морских биоресурсов в результате хищнического промысла. В этой ситуации насущным стал вопрос об изменении установленного порядка использования и охраны морских биологических ресурсов. И прежде всего о передаче функций охраны и государственного контроля в этой сфере от Госкомрыболовства другим государственным органам. Так, например, А. К. Яблоков в свое время выступая категорически против того, что в России Госкомрыболовство осуществляет деятельность и по добыче и по охране морских биоресурсов, предлагал передать функции контроля в этой сфере либо Госкомэкологии, либо Федеральной пограничной службе.139 В пользу последней имеется ряд аргументов. Во-первых, Федеральная пограничная служба имеет опыт охраны морских биологических ресурсов, эти задачи выполнялись ею и ранее, начиная с двадцатых годов нашего века.
Причины возникновения и условия развития у ФПС России функций по охране окружающей природной среды в процессе служебно-боевой деятельности
Как уже было отмечено выше, внутриведомственные экологические функции возложены на Федеральную пограничную службу в связи с тем, что ФПС России является природо-пользователем и в ходе осуществления служебно-боевой деятельности использует природные объекты, оказывает воздействие на окружающую среду.
Хотя у пограничной службы и нет каких-то крупных промышленных объектов, она не причастна к испытаниям новейших систем оружия большой разрушительной мощности, не имеет в своем пользовании морских и лесных угодий (за исключением земельных участков, на которых располагаются подразделения, части, учреждения пограничных войск, а также технические средства охраны границы), тем не менее, воздействие, оказываемое ею на природную среду, следует признать достаточно серьезным и зачастую негативным.
Источниками загрязнения водоемов и почвы нефтепродуктами являются парки вооружения и техники, пункты заправки, склады и базы горючего, котельные, работающие на жидком топливе, корабли морской охраны. На территории многих частей и подразделений можно встретить лужи отработанных масел, бензина, дизельного топлива, мазута, которые вместе с дождем и талыми водами стекают в реки, озера, пруды и на почву.
Большинство котельных, расположенных в местах дислокации погранвойск, не оборудованы современными средствами очистки газов. В некоторых местах они есть, но военные строители, разработчики, эксплуатационные службы не используют их должным образом.
Серьезному загрязнению подвергается атмосферный воздух выхлопными газами автомобильной и бронетанковой техники. В их составе содержится до 200 химических элементов, загрязняющих атмосферный воздух и другие природные объекты.
В частях же контроль за исправностью двигателей автобронетанковой техники зачастую отсутствует. И не только из-за нерасторопности или халатности руководителей. Очень слаба материальная база: нет газоанализаторов и дымомеров.
Существенный ущерб земельным и водным ресурсам наносится деятельностью подсобных хозяйств частей и подразделений. Зачастую их местоположение определяется без учета требований охраны окружающей природной среды, поэтому есть случаи, когда они строятся в водоохранных зонах рек и озер или в пределах особо охраняемых природных территорий. Сооружаемые, как правило, хозспособом, без проектов, такие объекты не оборудуются навозосборниками, системами очистки сточных вод.
Общие требования к охране окружающей природной среды от негативного воздействия служебно-боевой деятельности ФПС России
Охрана окружающей природной среды при осуществлении служебно-боевой деятельности ФПС России, как и любой иной оборонной и военной деятельности, осуществляется в соответствии с общими экологическими требованиями, предъявляемыми к проектированию, размещению, строительству и эксплуатации предприятий и иных объектов.165
Вместе с тем, особенности этой деятельности, необходимость сохранения военной и государственной тайны обусловливают некоторую специфику природоохранительной деятельности, наличие специальных правовых норм, устанавливающих порядок её организации и ведения.
Проекты объектов, связанных с обеспечением охраны государственной границы, планы проведения учений и других видов военной деятельности должны отвечать требованиям экологической безопасности, предусматривать меры по снижению уровня вредного воздействия на природную среду, проходить государственную экологическую экспертизу, а в необходимых случаях и оценку воздействия на окружающую среду.166
Выбор места размещения таких объектов также должен осуществляться с учетом требований по охране окружающей природной среды при приоритете охраны здоровья человека.1 7
Однако интересы обороны обусловливают некоторые особенности реализации этих требований применительно к данному виду деятельности.
В частности, предварительное согласование мест строительства объектов Федеральной пограничной службы подчиняется требованиям сохранения государственной тайны. Поэтому такие гарантии законности, как участие общественности, проведение референдумов и тому подобных мероприятий, здесь исключается. Установленные Федеральным законом Российской Федерации «Об экологической экспертизе»168 гарантии граждан и общественных организаций на получение информации о результатах проведения государственной экологической экспертизы конкретных объектов, применительно к объектам оборонного и военного назначения также осуществляется с учетом необходимости соблюдения государственной и военной тайны.169 К сведениям, отнесенным к государственной тайне, относятся сведения о дислокации, назначении, степени готовности или защищенности режимных объектов, не подпадающие под обязательства Российской Федерации по международным договорам, о выборе, отводе земельных участков, недр или акваторий для строительства указанных объектов, а также планируемых или проводимых изыскательских проектных и иных работах по созданию этих объектов.
В равной мере к военным и оборонным объектам относятся требования, сформулированные в законе об охране окружающей природной среды к стадии эксплуатации объектов: обязанность соблюдать технологический режим, обеспечивать надежную и эффективную работу очистных сооружений, осуществлять выбросы и сбросы вредных веществ на основании разрешения специально уполномоченных на то государственных органов, не превышать установленные предельно допустимые уровни вредных воздействий на здоровье человека и окружающую природную среду, производить складирование и захоронение отходов в соответствии с установленными правилами.
Организация этой работы возложена на командиров воинских частей, начальников военных учреждений, руководителей предприятий оборонной промышленности. Для осуществления научного, методического, технологического обеспечения охраны природной среды в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и органах, а также в оборонной промышленности созданы специальные органы, действующие на основании ведомственных положений о них, согласованных со специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
Выполнение задач по снижению уровня вредного воздействия военной и оборонной деятельности осуществляется в соответствии с государственными целевыми программами и планами мероприятий.
Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации в 1996 году утверждены «Первоочередные мероприятия по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации на 1997- 2000 годы».172 Оно содержит обширный перечень правовых, организационных, научных и технических мероприятий, которые должны проводиться для снижения уровня экологической опасности военных объектов.
Предусмотрено финансирование мероприятий на общую сумму 1290. 289 млр. руб., в том числе в 1997 году- 134.85 млр., в 1998 году- 405.065 млр. руб в ценах 1996 года. Однако общее снижение уровня финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации обусловило невыполнение планов по перечислению средств на эту программу в 1997 году.173
При этом необходимо отметить, что сравнивать воздействие на природную среду деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации и Федеральной пограничной службы России, конечно же, трудно, так как вторая имеет значительно меньшее количество личного состава, не содержит на вооружении многих типов современного оружия и боевой техники, в том числе, ядерного, химического, ракетного и т. д.
Однако стремиться к созданию подобных программ, в том числе и правовому обоснованию необходимости их принятия, ФПС России, конечно же, должна.
Одним из важнейших направлений охраны окружающей природной среды в процессе эксплуатации оборонных предприятий и военных объектов является проведение сертификации их экологической безопасности.174 Для её организации создана Система сертификации, включающая в себя орган по сертификации и филиал аккредитующего органа системы. Установлен перечень объектов обязательной сертификации и показатели экологической безопасности предприятий оборонных отраслей промышленности.
