Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр .
1. Место и роль экспертизы обеспечения промышленной безопасности и охраны недр в составе экологического права 16
2. Характеристика законодательства, регулирующего отношения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр 43
Глава 2. Объекты и субъекты в экспертных отношениях промышленной безопасности и охраны недр .
1. Объекты экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов 82
2. Субъекты экспертных правоотношений обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов 107
Глава 3. Организация и процедуры проведения экспертизы промышленной безопасности и охраны недр .
1. Организация проведения государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов ... 134
2. Порядок осуществления государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов 151
Заключение 186
Библиография 189
- Место и роль экспертизы обеспечения промышленной безопасности и охраны недр в составе экологического права
- Характеристика законодательства, регулирующего отношения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр
- Объекты экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов
- Организация проведения государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Право безопасной
жизнедеятельности формируется как из необходимости развития хозяйственной деятельности, так и организацией способов защиты населения от негативного воздействия экологически опасных производств и объектов. Все это происходит в рамках закономерности единства и борьбы противоположностей.
Отношения в области использования опасных производств и объектов требуют обеспечения промышленной безопасности. С одной стороны продолжают сохраняться интересы развития промышленного производства. С другой стороны укрепляются общественные требования к обеспечению безопасности при использовании опасных производственных объектов и при производстве горных работ.'
Допущенные ранее просчеты и ошибки в размещении производительных сил не обеспечивают защиту населения от аварий на опасных производственных объектах. Поэтому государство вынуждено затрачивать значительные средства и силы на укрепление защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного характера.2
В условиях капиталистического развития российского общества все больше возрастает роль экономических и организационных методов государственного регулирования обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов, использующихся в мирных и оборонных целях.
К государственным методам охраны окружающей среды от опасных производств и объектов относятся: нормирование, государственный учет и ведение реестров опасных производственных объектов, гарантированный экономический механизм обеспечения промышленной безопасности,
1 См.: Федеральная целевая программа: «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы», утв.
Постановлением Правительства РФ от 07; 12.2001 г. // СЗ РФ 2001.г., № 50; «Экологическая доктрина
Российской Федерации». Распоряжение Правительства РФ 31.08.2002// РГ от 18.09.2002.Г.
2 См.: России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному
Собранию Российской Федерации.// РГ от 19.04.2002г.
надлежащая физическая защита особо- опасных производственных объектов, лицензирование деятельности с опасными производственными объектами.
В системе методов государственного регулирования обеспечения промышленной безопасности Опасных производств и объектов несомненно должен использоваться и развиваться институт государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности и подготовки деклараций этой безопасности на всех стадиях жизненного цикла каждого опасного производственного объекта.
Неукоснительное исполнение экологических и технических требований, установленных норм, правил, критериев безопасности в процедуре принимаемых решений о размещении, строительстве и эксплуатации опасных производств и объектов с составлением деклараций их безопасности на всех стадиях хозяйственной и иной Деятельности, с последующей обязательностью государственной экспертизы материалов и документации, обосновывающих промышленную безопасность, способно нейтрализовать или свести к минимуму риск аварий опасных производств и объектов.
Это повлияет на стабилизацию позитивного общественного отношения к частной собственности и предпринимательской деятельности в области использования опасных производственных объектов и устранит причины обоснованных порой беспокойств о состоянии защищенности людей и компонентов окружающей среды от негативного воздействия аварийных ситуаций, происходящих на опасных производствах и объектах.
В Законе РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяется необходимость организации и проведение государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов. Этот же вид государственной экспертизы предусмотрен в законах РФ: «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О недрах»,
«О безопасности гидротехнических сооружений», «Об энергосбережении» и некоторых других.1
В правовой литературе не проводилось исследований правовой природы
jL этого вида государственной экспертизы, ее места и роли в структуре
kL экологического права. В то же время государственная экспертиза
промышленной безопасности опасных производств и объектов вполне
(А сложилась в организационном единстве с финансовым и правовым
обеспечением. Организация и проведение экспертизы обеспечения
промышленной безопасности является обязательной, организуется и
нормативно регулируется специально уполномоченным органом
государственного регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр и осуществляется специализированными экспертными учреждениями и экспертами, получившими лицензии на этот вид деятельности. Экспертиза промышленной безопасности осуществляется на платной основе, что характерно и для проведения экологической экспертизы, предусмотренной природоохранным законодательством. Государственную экспертизу промышленной безопасности проводят экспертные учреждения, но под контролем и нормативным регулированием их экспертной деятельности и утверждением экспертных заключений Госгортехнадзором России.
Именно поэтому должна быть вскрыта правовая природа организации и
і проведения государственной экспертизы обеспечения промышленной
^j безопасности и найдено ее общее и особенное в составе различных экспертиз,
проводимых в области охраны окружающей среды и обеспечения безопасности
j жизнедеятельности. Это связано с необходимостью понимания ее места,
Ч значения и применения специальных знании, используемых в этом виде
деятельности, что влияет на организацию и сокращение или увеличение затрат
на проведение экспертиз и несомненно повысит ответственность субъектов
1 См.: Российская газета от 28.07. и 30.07.1997г.
каждого вида экспертных правоотношений. В литературе на эти обстоятельства уже обращалось внимание (В. Круглов, Ю. Храмова).
В диссертации используется сравнительно-правовой метод исследования,
к)-. что объективно помогает выявить признаки общего и особенного в
]А, формировании и развитии экологического законодательства и правовой базы в
области организации экологической экспертизы, экспертизы обеспечения
(А технической безопасности при использовании объектов атомной энергии,
экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов. В структуре экологического права РФ государственная экспертиза обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов организационно сложилась и у нее имеется собственный правовой режим. Это также верно, как и наличие собственных правовых режимов у экологической экспертизы, государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, санитарно-эпидемиологической экспертизы, архитектурно- строительной экспертизы и др. (С. Невейницын).
Объектом исследования является система экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов в сфере охраны окружающей среды и ее правовая база в составе экологического права Российской Федерации.
Предмет исследования- общественные отношения по обеспечению
защиты населения и окружающей природной среды от риска аварий и их
. , последствий на опасных производствах и объектах, регулируемых
4' природоохранным и природоресурсным законодательством РФ.
| j Цель и задачи исследования. Целью исследования является установление
у: эффективности и полноты правового регулирования организации и проведения
государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности
опасных производственных объектов и охраны недр.
1 В этих целях были поставлены следующие задачи:
- систематизировать и проанализировать экологическое и горное законодательство, формирующее институт государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных
объектов и охраны недр;
Ijb - определиться в категориях: «промышленная безопасность опасных
производственных объектов», «охрана недр», «экологическая безопасность»,
'А «техническая безопасность при использовании атомной энергии»,
«безопасность жизнедеятельности». Содержание этих категорий раскрывает и определяет понятия: «экологическая экспертиза», «экспертиза обеспечения технической безопасности», «экспертиза промышленной безопасности» и т.д.;
установить и дать классификацию объектам государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр;
определиться в субъектном составе отношений экспертизы обеспечения промышленной безопасности, их правах, обязанностях и ответственности;
установить требования к организации и порядку проведения экспертизы обеспечения промышленной безопасности на примерах отдельных видов государственных экспертиз опасных производств и объектов и заявляемой деятельности с ними;
исследовать состав, содержание экспертных заключений и
требований к ним по материалам и документации, обосновывающих
, промышленную безопасность и декларации промышленной безопасности
' опасных производственных объектов и охраны недр;
і - обосновать предложения по совершенствованию правовой базы по
\ї? разграничению и интеграции различных видов государственной экспертизы в
области охраны окружающей среды и обеспечения безопасной жизнедеятельности населения.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния промышленной безопасности опасных производств и объектов сложившейся организации проведения государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности и действующего законодательства. Наряду с этим используются и другие общепризнанные методы научных исследований, такие как обобщение, сравнение и др. Исследование основывается на действующем федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и международно- правовых принципах обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории права - А.Б. Венгерова, Н.И. Матузова, М.Н. Перфильева, и анализ научных трудов ученых в области экологического и природоресурсного права: Казанцева Н.Д., Панкратова, И.Ф. Петрова В.В., Дубовик О.Л., Веденина Н.Н., Чубукова Г.В., Духно Н.А., Разгельдеева Н.Т., Бринчука М.М., Серова Г.В., Винокурова Ю.В., Круглова Ю.В., Шестерюка А.Б., а также анализ работ, непосредственно посвященных правовому обеспечению института экологической экспертизы и регулированию отдельных видов безопасности в сфере охраны окружающей среды: Сапрановой О.Н., Попкова В.В., Баимбетова Н.С., Храмовой Ю.Р., Андрейцев В.И., Радчик О.Л., Невейницына СВ. и др.
Диссертация основывается на нормах Конституции РФ, провозгласивших право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (ст.ст. 41-42), об обязанностях каждого гражданина России охранять природу и окружающую среду обитания (ст. 58), общепринятых нормах международного права по обеспечению экологической и промышленной безопасности, на федеральном законодательстве, регулирующего отношения охраны окружающей среды и обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов, нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ и
нормативных документах специально уполномоченного органа
государственного регулирования промышленной безопасности опасных
производств и объектов.
К. В работах отечественных и зарубежных ученых исследуются
\Uj методологические аспекты правового регулирования обеспечения
промышленной безопасности при размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов (Г.В. Серов, Ю.В. Винокуров, А.В. Круглов, Н.Ф. Ремерс), системно рассматриваются организационные, правовые и экономические способы государственного регулирования безопасности ядерно- и радиационно- опасных производств и объектов (А.Н. Агибалов, А.Ю. Куклычев, Г.Н. Сословщенко), роль и место общественного контроля и общественной экологической экспертизы в сфере охраны окружающей среды (Е.Ф. Петренко и др.), правовое обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов (Н.С. Баимбетов, Д.А. Абакумов), роль и место института экологической экспертизы в структуре экологического права (Ю. Храмова, В Вербицкий, В Виноградов и
ДР-)-
Монографические исследования в области оценки рисков возникновения
аварий на опасных производственных объектах и проведения экспертизы
обеспечения их промышленной безопасности отсутствуют и по настоящее
время.
Из проанализированных и представленных в диссертации научных работ
следует констатировать, что вопросам правового регулирования экспертизы
4 ^ обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов в
\ юриспруденции не уделяется должного внимания. Во всех работах ученые
^Г/ пришли к выводу, что законы РФ: «Об охране окружающей среды» и «Об
экологической экспертизе» в достаточной мере выражают и регулируют экспертные отношения в сфере охраны окружающей среды. Однако эти выводы не соответствуют действующему природоохранному и горному
законодательству РФ и практике их реализации с осуществлением государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов наряду с другими экспертизами, проводимых в сфере
\
-> охраны окружающей среды.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она представляет собой первое и специальное научное исследование правового
/ регулирования организации и проведения государственной экспертизы
материалов и документации, обосновывающих промышленную безопасность опасных производств и объектов и заявляемой к лицензированию деятельности с этими объектами.
До настоящего времени ученые исследовали становление института экологической экспертизы (Сапранова О.Н.). В.В. Попков, исследовав институт экологической экспертизы, пришел к выводу о наличии у него собственного правового режима, основанного на двух законах РФ: «Об охране окружающей природной среды», «Об экологической экспертизе». Ю.Р. Храмова исследовала некоторые проблемы проведения экологической экспертизы за пятилетний период действия Закона «Об экологической экспертизе» \
*>А
Невейницын СВ. в своих работах обосновал самостоятельность института государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр и интегрировал этот вид экспертизы в состав экологической экспертизы. В диссертации Невейницына СВ. выявлялось общее и особенное в правовом регулировании экспертизы обеспечения радиационной безопасности и экологической экспертизы в сфере охраны окружающей среды.2
і В работах других исследователей не выявлялось общее и особенное в
VjT: правовом регулировании экологической экспертизы и экспертизы обеспечения
1 См.: Попков В. В. Правовой режим экологической экспертизы. Автореф. дисс.к.ю.н. Саратов, 1997;
Сапранова О. В. Правовое регулирование экологической экспертизы. Автореф. дисс.к.ю.н. М., 1995; Ю.Р.
Храмова Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России. Автореф. дисс. к.ю.н. М.
2000
2 См.: СВ. Невейницын Правовые основы экспертизы обеспечения радиационной безопасности при
использовании атомной энергии. Автореф. дисс. к.ю.н., Саратов 2002г.
/
промышленной безопасности опасных производств и объектов. Они рассматривали экологическую экспертизу так, как она представлена в законах РФ «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды». Иными словами, оценка риска возникновения аварий на опасных производственных
л-,Ь объектах и их последствий, экспертиза промышленной безопасности опасных
производств и объектов находились за пределами их объектов и предметов
/ исследований.
В отдельных разделах учебников по экологическому праву авторы представляют содержание Закона РФ «Об экологической экспертизе» (В.В. Петров, Н.Н. Веденин, М.М. Бринчук, Г.В.Чубуков, Н.А. Духно и др.)1. При этом авторы учебников полагают, что экспертиза обеспечения промышленной безопасности и экологическая экспертиза основываются на одной законодательной базе и осуществляется одним специально уполномоченным государственным органом управления и контроля в области охраны окружающей среды. Однако это не соответствует действительности и источникам правового регулирования различных видов государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды.
Чт*
Со всеми исследователями института экологической экспертизы можно согласиться в том, что состояние экологической безопасности включает в себя и состояние защищенности населения и природной среды от возможных аварий на опасных производственных объектах и их последствиях, имеющих жизненно важные интересы для личности, общества и государства. Поэтому экологическая экспертиза предполагает оценку соответствия любого объекта хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы.
Однако, особенность опасных производств и объектов в сфере природопользований, их реальная способность и потенциальная мощность
1 См.: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Бринчук М. М. Экологическое право. М., 1998; Веденин Н. Н. Экологическая безопасность. М., 2000; Чубуков Г. В., Духно Н. А. Экологическое право России. M., 2000.
возможного разрушения внешней среды обитания человека, социально-
экономические последствия возможных аварий должны учитываться в
обществе и регулироваться законодательством, что сказывается в
,* самостоятельности организации и проведения экспертиз обеспечения
Lb промышленной безопасности опасных производственных объектов в сфере
охраны окружающей среды.
л В работе используется системный метод, позволяющий раскрыть
правовую базу организации и проведении экспертизы обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов, принципы проведения этого вида государственной экспертизы, элементный состав экспертных отношений в области обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов, субъекты и объекты этих отношений, общие условия организации и проведения экспертизы промышленной безопасности и проблемы взаимодействия субъектов различных видов экспертиз в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасности жизнедеятельности населения.
Практическая значимость. Данное исследование отношений
государственной экспертизы обеспечения промышленной безопасности
опасных производств и объектов восполняет существующий пробел в
установлении ее правовой природы, организационной обособленности и
интегрированное с различными видами государственных экспертиз в сфере
охраны окружающей среды. Это устраняет противоречивую оценку о
правомерности ее проведения наряду с проведением экологической экспертизы.
Выявленная правовая база осуществления государственной экспертизы
і промышленной безопасности опасных производств и объектов позволяет
tfly устранить существующие противоречия в действующем экологическом
законодательстве, совершенствовать его и создать эффективную общественную
процедуру активного участия граждан и их общественных объединений во всех
экспертных правоотношениях.
Все это может повлиять на укрепление правового режима организации и
проведения не только государственной экспертизы обеспечения
промышленной безопасности опасных производств и объектов, но и иных экспертиз, проводимых в сфере охраны окружающей среды.
Основные положения, выносимые на защиту:
(L
Организация и проведение государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов основывается на специальном законодательстве в составе экологического права и обеспечивает оценку состояния защищенности жизненно важных интересов личности и обще'ства от аварий на опасных производственных объектах на всех стадиях их жизненного цикла и негативных последствий этих аварий.
Государственная экспертиза обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов относится к одному из организационно-правовых методов государственного регулирования безопасной жизнедеятельности населения и охраны окружающей среды. Этот вид экспертизы обособлен от экологической экспертизы, но взаимодействует с ней и с иными экспертизами, проводимых в сфере охраны окружающей среды. Ее осуществляет специально уполномоченный государственный орган надзора и регулирования - ГосгортехнаДзор России.
3. По закону «Об экологической экспертизе» установлены два вида
экологической экспертизы: а) государственная; б) общественная. В
диссертации наряду с другими авторами обосновывается, что узаконенные
< виды, относятся к формам организации и проведения экологической
Y> экспертизы. В составе государственных экспертиз в сфере охраны окружающей
среды сложились и иные виды экспертиз, требующие реализации специальных знаний с обособленными объектами и субъектами экспертизы, организацией и порядком их проведения. В составе этих экспертиз находятся экспертиза
обеспечения технической безопасности при использовании атомной энергии,
экспертиза промышленной безопасности опасных производств и объектов и др.
В диссертации обосновывается общее и особенное в государственной
(<
экологической экспертизе и экспертизе промышленной безопасности опасных
»
Ju производств и объектов, установлены критерии их разграничения и
>
взаимодействия.
&
4. В научной литературе и нормативных правовых актах даются
определения экологической экспертизы. В диссертации обосновывается связь
этого определения с содержанием экспертизы промышленной безопасности
опасных производств и объектов. Сущность экспертизы промышленной
безопасности опасных производств и объектов проявляется в установлении
объектов экспертизы требованиям промышленной безопасности от риска
аварий на опасных производствах и объектах и их последствий в планируемой
хозяйственной деятельности, и определении допустимости реализации объекта
этой экспертизы. По существу это особый вид деятельности, требующий
специальных знаний и урегулированное форм и способов их реализации. В
диссертации экспертиза обеспечения промышленной безопасности опасных
производств и объектов рассматривается как система, проявляющаяся в
особенных правоотношениях.
5. В составе экспертных правоотношений обеспечения промышленной
безопасности выделены и обоснованы: а) источники правового регулирования
б) субъекты отношений и их правовой статус; в) объекты экспертных
отношений и требования, предъявляемые к их составу и содержанию; г)
организация и процедуры проведения экспертизы промышленной безопасности
опасных производств и объектов; д) результаты этих отношений - экспертные
заключения и требования к их разработке, оформлению и утверждению.
Таким образом, государственная экспертиза обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов это сложившийся особый вид отношений, урегулированный законами и подзаконными актами по поводу
материалов и документации, обосновывающих состояние защищенности
населения и окружающей среды от аварий на опасных производственных
объектах и их воздействия на возникновение чрезвычайных ситуаций
» техногенного характера.
ih Государственная экспертиза обеспечения промышленной безопасности
опасных производств и объектов является профессиональной оценкой
4,
представляемых материалов и документации, установленным требованиям промышленной, технической безопасности особо опасных объектов хозяйственной деятельности и обращения с ними на всех этапах их жизненного цикла.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в опубликованных и находящихся в печати работах, в выступлениях на различных научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах. Авторские разработки используются в учебном процессе и законопроектной деятельности Поволжского регионального института законотворческой деятельности, Саратовской государственной академии права, Краснодарского государственного университета, Московского государственного социального университета, в деятельности общественных организаций Саратовской области.
Место и роль экспертизы обеспечения промышленной безопасности и охраны недр в составе экологического права
Принятые федеральные законы: «О недрах» (1991 г.); «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.); «Об экологической экспертизе» (1995 г.); «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1995 г.); «Об использовании атомной энергии» (1995 г.); «О радиационной безопасности населения» (1995г.) и другие природоохранные и природоресурсные законы, в которых предусматривалось обязательное проведение различных видов государственных экспертиз обеспечения безопасности в сфере охраны окружающей среды. Это приводит к необходимости разъяснения содержания понятий: «экологическая экспертиза», «экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов», «экспертиза технической безопасности в области использования атомной энергии», «экспертиза декларации промышленной безопасности», «экспертиза безопасности при использовании и охране недр». Однако, прежде всего, следует разобраться в содержании понятий: «экологическая безопасность», «промышленная безопасность опасных производств и объектов», «техническая безопасность ядерйо- и радиационно- опасных производств и объектов», «пожарная безопасность», «ядерная и радиационная безопасность», которые, по нашему мнению, и определяют правовую природу отпочкования различных видов государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасной жизнедеятельности населения.
В новом законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды» (2001г.)2 раскрыто содержание важнейших правовых категорий (понятий) используемых в сфере экологических отношений. Впервые узаконено понятие «экологическая безопасность». Под экологической безопасностью понимается: «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Исходя из указанного содержания экологической безопасности институт экологической экспертизы нашел свое закрепление в главе 6 данного закона-«Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза». И это правильно, так как, на правовом поле действует специальный федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995г.), который сохранил свой статус и требует лишь своего совершенствования, на что указывается и в ряде научных работ1. Однако здесь не установлена организация экспертизы промышленной безопасности.
Статья 32 названного закона определяет необходимость и порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду. При этом под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается специальный вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Вряд ли стоит поддерживать высказывание СВ. Невейницына, когда он предлагает расширить данную статью словами: «в процессе подготовки документов по технико-экономическому обоснованию и иному обоснованию хозяйственной и иной деятельности». Эти слова нисколько не влияют на содержательное отличие ОВОС от экспертных оценок в процессе проведения экологических экспертиз.
Статья 33 названного закона посвящена сохранению института экологической экспертизы. И этот вид деятельности представлен как «...проведение в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды». Здесь было бы правильно дополнить эту статью словами: «по материалам и документам оценки воздействия на окружающую среду». Тем самым была бы установлена связь между OBOG и ее материалов, оцениваемых в проводимой экологической экспертизе. В понятии экологической экспертизы следовало бы восстановить и такой вид утраченной оценки, как «определение допустимости реализации объектов экспертизы с целью предупреждения возможных неблагоприятных экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий вредного характера». Это тем более важно, что в заключениях государственной экологической экспертизы должна констатироваться допустимость или недопустимость реализации объекта экспертизы. Поэтому в новом законе РФ «Об охране окружающей среды» следовало бы воспроизвести содержание понятия экологической экспертизы, которое дается в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».
В новом законе «Об охране окружающей среды» указывается на то, что требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, а порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе». С такой позицией законодателя следует частично согласиться, поскольку ОВОС нормативно регулируется Министерством- природных ресурсов РФ, а проводится заказчиком и исполнителем работ в стадии формирования технико-экономических материалов и документов всех видов хозяйственной деятельности. Однако порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется в настоящее время не законом, а нормативными актами Правительства РФ либо в соответствии со своими установленными полномочиями, специально уполномоченными органами государственного регулирования безопасности, управления, контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды.
Организация и общие условия проведения государственной и общественной экологических экспертиз установлены в Федеральном законе Российской Федерации «Об экологической экспертизе», принятом Государственной Думой 19 июля 1995 года. Этот закон задумывался разработчиками как системообразующий, комплексно регулирующий все виды экспертиз, осуществляющихся в сфере охраны окружающей среды. Однако, право безопасной жизнедеятельности населения оказывается более содержательным понятием и вбирает в себя экологическую безопасность. Поэтому указанный закон, хотя и распространяет свои требования на организацию и проведение всех видов экспертиз обеспечения безопасности населения, но, в тоже время, регулирует только экологическую государственную и общественную экспертизу.
Характеристика законодательства, регулирующего отношения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов и охраны недр
Граждане РФ и их общественные объединения могут и должны принимать участие в проведении оценки воздействия на окружающую среду при размещении и сооружении опасных производств и объектов, материалы которых являются неотъемлемой составляющей как в государственной экспертизе деклараций промышленной безопасности, так и при государственной экспертизе иных объектов промышленной безопасности.
В этой связи следует согласиться с позицией О.Н. Сапрановой о несвоевременности законодательного закрепления общественной экологической экспертизы как самостоятельного, однопорядкового с государственной, вида деятельности, так как подобное ограничение не идет в разрез с конституционным правом граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Общественная оценка воздействия на окружающую среду опасных производств и объектов проводиться в отношении тех же объектов, что и общественная и государственная экологическая экспертиза. ОВОС не есть идентификация ОПО и установление риска аварий опасных производственных объектов, поэтому действующим законодательством и не предусмотрен в сфере обеспечения промышленной безопасности. Однако, граждане и их общественные объединения, заинтересованные лица, органы власти и управления субъекта РФ и органы местного самоуправления могут принимать участие в оценке разработанных деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов. В последующем, декларация промышленной безопасности вместе с заключениями по ней о степени экологической опасности проходит обязательную государственную экспертизу. На наш взгляд, представители общественных организаций и объединений имеют право на участие в государственной экспертизе обеспечения безопасности опасных производств и объектов в качестве наблюдателей или приглашаться в качестве специалистов на общественных началах в экспертные предприятия или экспертные комиссии. Это предусмотрено Законом «Об экологической экспертизе». Аналогию этого закона необходимо распространить и на общественное участие в проведении государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов. Действующим законодательством предусмотрена процедура организации и проведения общественной экологической экспертизы. Так, в ст.ст. 19-25 закона «Об экологической экспертизе» она может осуществляться только при условии государственной регистрации заявления общественных организаций и объединений о ее проведении в органах местного самоуправления. В противном случае заключение общественной экологической экспертизы может быть не принято к рассмотрению государственными органами управления и надзора в сфере обеспечения промышленной безопасности и охраны недр. В сфере обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов исполнительные органы всех уровней вправе рекомендовать общественным объединениям государственную регистрацию заявления не о проведении общественной экологической экспертизы, а о проведении общественной оценки воздействия на окружающую среду риска аварий опасных производств и объектов. В перечне оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной оценки воздействия на окружающую среду опасных производственных объектов могут быть лишь те ограничения, которые изложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе»: общественная экологическая экспертиза была ранее дважды проведена в отношении одного и того же объекта; общественная экологическая экспертиза намечается в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; порядок государственной регистрации общественной организации или объединения не соответствует установленному порядку; основным направлением деятельности общественной организации или объединения, организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, в соответствии с ее уставом не является охрана окружающей природной среды; нарушены предусмотренные законом требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы. После государственной регистрации заявления о проведении общественной оценки воздействия на окружающую среду конкретного опасного производственного объекта общественные организации, ее инициирующие, обязаны известить об этом население, проживающее на данной территории, а в последующем обнародовать результаты ее проведения1. Здесь следует отметить, что общественная оценка воздействия на окружающую среду опасных производственных объектов носит рекомендательный характер и предоставляется для изучения и анализа всем заинтересованным лицам, в том числе и экспертным учреждениям и специально уполномоченным органам государственного регулирования, управления и контроля в области промышленной и экологической безопасности2. В области обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии достаточно и того, что граждане и общественные объединения также как и заинтересованные юридические лица, независимо от организационно-правовой формы, органы местного самоуправления и даже субъекты Российской Федерации имеют право направлять своих представителей в качестве наблюдателей в состав государственных экологических экспертиз обеспечения радиационной безопасности.
Объекты экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов
В литературе по общей теории права сложились два подхода к определению объекта правоотношения: а) как «то, по поводу чего устанавливаются правоотношения» , б) как «то, на что воздействует субъект правоотношения». Оба похода постоянно подвергаются критике, что показывает на слишком высокую степень абстрагирования этого элемента правоотношения.
Объяснение объекта экспертных правоотношений наталкивается на ряд общих трудностей. Во- первых, в теории государства и права структурному составу правоотношений не уделяется должного внимания, а структурный состав правоотношений представляется усеченным, в виде субъекта, объекта и содержания (прав и обязанностей субъекта). Во- вторых, объект экспертных правоотношений исследуется с недавнего времени и несет в себе оценочно-прикладной характер, а не выводится из природы особенного правоотношения. При этом следует иметь ввиду, что и экспертное правоотношение как самостоятельный специальный процесс, регулируемый правом, во многих своих чертах отражает все те достоинства и недостатки, которые присущи уровню исследований иных правоотношений. В- третьих, объект экспертных правоотношений, также как и его другие структурные элементы, в литературе не исследовались. Поэтому прежде чем показать объект экспертных правоотношений, следует проанализировать имеющиеся исследования по аналогичным правоотношениям и обосновать доказательства существования объекта экспертных правоотношений.
В философской литературе объект исследуется в соотношении с категорией субъект. При этом под объектом понимается все то, «что противостоит субъекту, на что направлена предметно- практическая и познавательная деятельность субъекта». На этой основе утвердилось представление, что система «субъект- объект» охватывает как отношения человека к природе, так и отношения между людьми. А.В. Дроздов, в частности, находит два рода системы волевых отношений: человек- природа и человек- человек. По его мнению в волевом отношении человек- природа или человек- вещь, природа и вещь выступают объективной реальностью, внешней средой. Однако как природа и ее элементы, так и вещи могут использоваться и используются в разных целях и побуждают к становлению и развитию разных способов действий у людей.
В поведении, деятельности людей любая реальная действительность опосредуется общественными отношениями, которые сами не зависят от индивидов и выступают внешними условиями. Это не учитывается в некоторых философских исследованиях объекта. В волевом отношении человек- человек оба они одновременно выступают и в качестве субъектов и в качестве объектов.3 С этим трудно согласиться. Во- первых, в отношениях между людьми объектом выступает какой- либо внешний признак объективной реальности, в виде действия или результата действий, носителями которых являются люди и природные элементы. При этом они опосредуются определенными формами общественных отношений.
Объект, как внутренний структурный элемент общественного отношения, испытывает на себе активность субъектов особенного и конкретного правоотношения. В общей теории права объект правоотношения показывается с различных точек зрения. Определяющим является представление объекта как того по поводу чего устанавливаются правоотношения.1 Противопоставляется ему следующий взгляд на объект: объектом является то, на что направлено или на что воздействует правоотношение. Здесь автор рассматривает объект правоотношения вне правоотношений. Тогда следует сделать вывод о существовании правоотношений без его важнейшего внутреннего элемента. И еще следует признать, что объект правоотношения функционирует сам по себе, в отрыве и независимо от других структурных элементов правоотношений. Такой взгляд на объект противоречит признакам системных или органически целостных образований и подвергается справедливой критике. Правоотношение как системное образование предполагает внутренний структурный состав, обязательным элементом которого выступает объект правоотношения, т.е. то по поводу чего возникают конкретные правоотношения. В правовой литературе сложилась обобщенная классификация предметов, могущих выступать в качестве объектов правоотношений: вещи (материальные блага); о продукты духовного творчества; в личные нематериальные блага; действия (воздержание от действий) субъектов правоотношения; о результаты действий субъектов правоотношений; о моральный и правовой статус лица.3 Данная классификация объектов правоотношений относится к наиболее распространенным и признается учеными- правоведами. В то же время следует отметить отсутствие единого классификационного критерия отбора объектов правоотношения. Объекты не могут быть поняты из самих себя, поскольку они занимают определенное место в правоотношениях. И только анализ отдельного или конкретного правоотношения может показать место и особенность его объекта. В литературе не случайно возникли теории об общем, специальном (особенном) и единичном объекте правоотношений, поскольку они вытекают из представлений об общих правоотношениях (регулятивных, охранительных), отраслевых и конкретных. Объекты правоотношений следует рассматривать в такой иерархии: объекты отрасли права; объекты внутриотраслевых подвидов правоотношений; объекты конкретных правоотношений. На уровне отрасли права объекты составляются из особенного и конкретного, отсюда и их множественность. Объекты особенных правоотношений можно найти в общих отраслевых институтах. Эти объекты отношений определяют «лицо» и отраслевого объекта правоотношений. В этом их двойственность. Объекты конкретных правоотношений проявляют себя в реальных отношениях и их образ выражен в нормативных актах. В этом их конкретность, определенность и многообразие. Например, объект природоохранительного правоотношения составляется из различных природных экосистем, качественная характеристика которых влияет на общественные отношения. Объекты природоохранительного правоотношения могут соотноситься с объектами других отраслевых правоотношений не как субъект- объект, а как равноправные структурные элементы правоотношения, содержанием которых выступают разнокачественные материальные и нематериальные блага, действия, результат действий, социально- профессиональный и правовой статус.
Организация проведения государственной экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов
Организация и проведение экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов и охраны недр являются необходимыми элементами в правоотношениях экспертизы. В научных работах на эти элементы уже стали обращать необходимое внимание, в тоже время эти элементы продолжают рассматривать либо при исследовании субъектного состава экологической экспертизы, либо при объяснении объектов экспертизы.1 Отдельные процедурные вопросы осуществления экологической экспертизы рассмотрены в работе Ю. Храмовой, а самостоятельно эти элементы исследованы СВ. Невейницыным 2.
В учебниках по экологическому праву организация экологической экспертизы излагается по содержанию Закона «Об экологической экспертизе» или в границах установленных полномочий для органов Министерства природных ресурсов (М. Бринчук, В. Петров, Н. Веденин)1.
В работах Г.В. Чубукова и Н.А. Духно указывается на организационные аспекты проведения экологической экспертизы, но сама организация и порядок проведения этой экспертизы не рассматривается.2
Если экспертизу обеспечения промышленной безопасности ОПО и охраны недр представлять особенным правоотношением (что и есть на самом деле), то подтверждением этому может быть не только наличие в этих отношениях субъектно-объектного состава, но и сложившейся организации и процесса проведения (осуществления) этих отношений. Тем более, что результаты этих отношений - экспертная оценка в виде заключения, требует доверия в процессе его утверждения. Это возможно при соответствии формы и содержания в процедуре экспертной деятельности.
Организация и проведение экспертизы материалов и документации, обосновывающих безопасность опасных производств и объектов или заявленной деятельности в области промышленной безопасности, осуществляется по каждому конкретному объекту. Поэтому они многочисленны, повторяющиеся, но всегда с элементами (признаками) своих особенностей и склонны к обобщению и распространению.3
Организация проведения отдельных видов экспертизы промышленной безопасности и охраны недр должна основываться на общих началах, характерных для каждого вида организации экспертизы. Началом организации проведения экспертизы положено в федеральном законодательстве, устанавливающем обязательность проведения экспертизы промышленной безопасности и формирующем основы для организации экспертиз. Как ранее указывалось, к этим законам относятся: «О недрах» «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений» и др. В них установлены обязательность проведения экспертизы безопасности промышленных объектов, деклараций безопасности ОПО, безопасности горных работ и охраны недр, а также все виды лицензируемой деятельности.
, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» установил виды хозяйственной и иной деятельности, которые должны осуществляться только на основе выданных разрешений (лицензий). В этом законе установлены виды деятельности в сфере обеспечения промышленной безопасности и безопасности горных работ, на которые должны выдаваться лицензии Госгортехнадзором России. Организация выдачи лицензий и порядок лицензирования установленных в законе видов деятельности переведены (находятся) в полномочиях Правительства РФ.1
Правительство РФ в 2002г. утвердило перечень федеральных органов исполнительной власти на осуществление лицензирования и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это постановление Правительства РФ направлено на реализацию не только Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», но и федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Согласно требованиям указанных законов Правительство РФ утвердило положения о лицензировании различных видов деятельности в области природопользования и обеспечения промышленной безопасности, в т.ч. и о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. В 2002г. Правительство РФ утвердило «Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности».1 Этот нормативный правовой акт направляет организацию экспертизы промышленной безопасности и предусматривает субъектный состав, объекты, подлежащие обязательной государственной экспертизе, условия и порядок получения разрешения (лицензий) на проведение экспертиз промышленной безопасности по различным объектам и отраслям экспертной деятельности. В этом нормативном акте указываются требования по составу и содержанию документов, которые должны представляться соискателями лицензий на право осуществления экспертной деятельности в области промышленной безопасности.
Общие требования к организации самой экспертизы промышленной безопасности опасных производств и объектов изложены в нормативных актах и руководящих документах Госгортехнадзора России. В этой группе нормативных документов, основываясь на Положении о федеральном горном и промышленном надзоре России, утвержденного постановлением Правительства РФ 03.12.2001 № 841 следует учитывать: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России, утверждено Госгортехнадзором России 26.04.2000г. №50; Положение о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств, объектов и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, утверждено Госгортехнадзором России 03.07.93г. № 20; Положение о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утверждено.
