Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика права муниципальной собственности на землю в России 10
1. Основные черты права государственной собственности на землю в СССР 10
2. Конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю в российской федерации 22
3. Проблемы теории права муниципальной собственности на землю 32
Глава II. Законодательство российской федерации, субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления о праве муниципальной собственности на землю 45
1. Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки 45
2. Законодательство субъектов Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки 78
3. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о праве муниципальной собственности на земельные участки 103
Глава III. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки 118
1. Порядок разграничения государственной собственности на землю и возникновения права муниципальной собственности на земельные участки 118
2. Последствия разграничения государственной собственности на землю и возникновения права муниципальной собственности на земельные участки 130
Глава IV. Альтернатива разграничению государственной собственности на землю и формированию права муниципальной собственности на земельные участки 143
Библиографический список литературы, использованной при написании диссертации
- Основные черты права государственной собственности на землю в СССР
- Конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю в российской федерации
- Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки
- Порядок разграничения государственной собственности на землю и возникновения права муниципальной собственности на земельные участки
Введение к работе
Актуальность и состояние разработки темы диссертации
В любом крупном федеративном государстве, таком, как Российская Федерация, с неизбежностью и особой остротой возникает вопрос о публичной земельной собственности, о ее субъектах и объектах. От решения этого вопроса во многом зависит целостность государства, эффективность охраны и использования земельных ресурсов, обеспечение интересов населения муниципальных образований.
В Союзе ССР вся земля в пределах государственной границы составляла единый государственный земельный фонд, находилась в исключительной государственной собственности и была передана в ведение органов советской власти общей компетенции - Советов народных депутатов. Кардинальные изменения в России 90-х годов XX века, в том числе становление местного самоуправления, не могли не коснуться отношений публичной земельной собственности. В качестве замены существовавшего в государстве на протяжении 70 лет земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности, в результате которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны стать самостоятельными и независимыми друг от друга собственниками земельных участков.
Однако до сих пор не определена цель разграничения государственной собственности на землю, не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. Публичная земельная собственность осталась вне сферы пристального и постоянного внимания законодателя, вследствие чего состояние правового регулирования в данной области вызывает серьезную озабоченность.
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предпринимаются активные попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.
В трудах отечественных ученых-юристов, посвященных правовому регулированию земельных отношений, основное внимание уделялось и уделяется вопросам частной собственности на землю, и в то же время крайне малочисленны публикации по вопросам состояния и перспектив развития публичной земельной собственности в современной России.
Особенную актуальность тема диссертации приобретает в связи с тем, что в настоящее время продолжается работа над проектами Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", призванными заложить правовые основы разграничения государственной собственности на землю.
Предметом исследования являются:
- законодательство Союза ССР о праве государственной собственности
на землю;
законодательство Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
проекты федеральных законов, регулирующих указанные отношения;
законодательство субъектов Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления о
разграничении государственной собственности на землю и формировании на
этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
- акты Конституционного Суда Российской Федерации и иных
федеральных судов;
- труды советских и российских ученых-юристов, посвященных
проблемам публичной земельной собственности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является определение современного состояния правового регулирования публичной земельной собственности в России, прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, и, в случае необходимости, предложение оптимального для современных российских условий вида публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Основная цель диссертации достигается путем решения следующих задач:
- определение основных черт права государственной собственности на
землю в СССР;
анализ Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
анализ законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;
юридическое прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки;
- разработка, в случае необходимости, альтернативы разграничению
государственной собственности на землю и формированию на этой основе
права муниципальной собственности на земельные участки.
Методологической основой диссертации явились методы эмпирического и теоретического познания - сбора и изучения единичных фактов, индуктивные методы, системно-структурный подход, сравнительно-правовые, прогностические и иные методы.
Теоретической основой диссертации послужили труды советских и российских ученых-юристов: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, В.К. Григорьева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, А.В. Карасса, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Н. Осокина, И.Ф. Панкратова, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера Г.В. Чубукова и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящая работа представляет собой первую в отечественной юридической науке попытку комплексного исследования проблем разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки. Обосновывается предложение об оптимальном для современных российских условий виде публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. В Конституции Российской Федерации и некоторых нормативных правовых актах Российской Федерации содержится ряд положений о государственной и муниципальной собственности на землю. Однако комплексный анализ законодательства позволил автору прийти к выводу, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не приобрели в настоящее время право собственности на земельные участки, основанное на разграничении государственной собственности на землю. Вся земля в пределах территории Российской Федерации, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан и юридических лиц, находится в государственной собственности, субъект которой четко не
определен, ею без надлежащих правовых оснований (на "праве ведения") распоряжаются органы местного самоуправления.
2. Разграничение государственной собственности на землю в России, в
случае, если оно будет начато, должно происходить на основе федерального
закона, в котором в наибольшей степени могут быть согласованы интересы
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В этой
связи автор вносит предложение активизировать деятельность судов и иных
правоохранительных органов по признанию недействующими нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, в которых предпринимаются
попытки одностороннего опережающего разграничения государственной
собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной
собственности на земельные участки до принятия соответствующего
федерального закона, поскольку названные акты противоречат Конституции
Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и приводят к
неблагоприятным последствиям.
3. Сформулирован вывод о недостаточной подготовленности
разграничения государственной собственности на землю и формирования
права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований на земельные участки, поскольку до сих пор не определена цель,
не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и
установления права собственности Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки.
Отсутствует концепция правового регулирования земельных отношений после
разграничения государственной собственности на землю.
4. Вывод о том, что разграничение государственной собственности на
землю и формирование права собственности Российской Федерации, ее
субъектов и муниципальных образований на земельные участки в современных
условиях экономического неблагополучия, наличия значительного числа
конфликтов между публичными образованиями, существующей правовой
8 системы может привести к неблагоприятным экономическим, политическим и юридическим последствиям для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и, прежде всего, муниципальных образований.
По мнению автора, альтернативой разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки должно явиться создание системы регулирования земельных отношений, основанной на единстве публичной земельной собственности и объединении усилий публичных образований по управлению и распоряжению земельными ресурсами. В связи с этим предлагаются рекомендации о формировании права общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъекта на земельные участки, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации и не переданные в собственность граждан и юридических лиц, поскольку право публичной земельной собственности в современных российских условиях должно отвечать, как минимум, критериям экономичности, конституционности и бесконфликтности. Руководствуясь Гражданским кодексом Российской Федерации, следует установить ряд особенностей приобретения, прекращения, владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в общей совместной государственной собственности.
Обоснована необходимость существенного упрощения и унификации правового регулирования отношений по переходу земельных участков от государства к гражданам и юридическим лицам путем использования гражданско-правового инструментария с учетом особенностей, обусловленных спецификой земельных участков как объектов права собственности. Это будет полностью соответствовать современным взглядам о юридическом существовании единого права собственности, у которого могут быть лишь различные субъекты с одинаковым для всех собственников перечнем правомочий.
9 7. Положение о преждевременности при отмеченных обстоятельствах установления такого вида публичной земельной собственности, как право муниципальной собственности на земельные участки. Предлагается ряд способов обеспечения прав и законных интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.
Практическое значение диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в правоприменительной деятельности судов и прокуратуры, учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также при преподавании земельного, гражданского и конституционного права в высших учебных заведениях.
Апробация результатов диссертации. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования также использовались автором при участии в разработке проекта Федерального закона "О государственных и муниципальных землях", Концепции Федерального закона "О землях городов и иных поселений", проекта Закона г. Москвы "О регулировании земельных отношений в городе Москве".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов и библиографии.
Основные черты права государственной собственности на землю в СССР
Прежде чем приступить к анализу процессов разграничения государственной собственности на землю и формирования права муниципальной собственности на земельные участки в современной России, нам представляется необходимым установить и кратко охарактеризовать основные черты права государственной собственности на землю в СССР - его субъект, объект, а также роль местных органов власти в управлении и распоряжении единым государственным земельным фондом.
1. Субъект права государственной собственности на землю в СССР Исследование советского земельного законодательства нельзя не начать с Декрета о земле1 и п. 1 вошедшего в его состав Крестьянского наказа о земле, в соответствии с которым "Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т.д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней".
Такая формулировка дала основание многим ученым справедливо утверждать, что земля вообще перестала быть объектом права собственности. Так, например, по мнению А.Г. Гойхбарга "Земля не только лишилась старых собственников, но и не приобрела новых собственников. Земля перестала быть чьей бы то ни было собственностью. Земля стала ничьей собственностью. Земля не стала даже ни собственностью общества, ни собственностью государства... Следовательно, и сама Советская власть не обладает собственностью на землю"1. Примерно тех же позиций придерживались И.И. Евтихиев, Д.С. Розенблюм, СП. Кавелин, П.Н. Месяцев, И.А. Кириллов.
Однако впоследствии эта позиция была подвергнута ожесточенной критике, и в советской литературе утвердилась точка зрения, согласно которой "Декрет "О земле" вместе с "Крестьянским наказом о земле" явились такими законодательными актами, которые с момента установления советской власти впервые в истории человечества отменили частную собственность на землю и установили на нее государственную собственность, объявив землю всенародным достоянием"2, "государство стало единым и единственным собственником всей земли"3, "единственным источником возникновения права государственной собственности на землю и ее природные богатства в СССР является национализация земли, осуществленная в результате принятия Советским государством 26 октября (8 ноября) 1917 года всемирно-исторического документа - ленинского Декрета "О земле"4, "содержание Декрета о земле убедительно свидетельствует о том, что им устанавливается не просто социалистическая государственная собственность на землю, ее недра, леса и воды, а исключительная социалистическая государственная собственность на эти природные богатства"5 и др.
Представляется, что при анализе Декрета о земле эти авторы не учли в полной мере два важных обстоятельства: 1) Пункт 1 Крестьянского наказа о земле не являлся нормой прямого действия. Разрешение вопроса о земле, во всем его объеме, как указывалось в самом Крестьянском наказе о земле, передавалось только всенародному Учредительному собранию. Как известно, оно было распущено, но даже Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа1, утвержденная III Всероссийским Съездом Советов в январе 1918 года и вошедшая затем в Конституцию РСФСР 1918 г., а также принятый ВЦИК 27 января 1918 года Декрет о социализации земли2 по - прежнему прямо не говорили об установлении права государственной собственности на землю. Пункт 3 "а" Декларации гласил: "в осуществление социализации земли, частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования". 2) Концепция отождествления понятий "всенародное достояние", "общественное достояние" с правом государственной собственности получила право на существование только в 1936 году в результате принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, поэтому придавать ей обратную силу и утверждать, что с объявлением земли всенародным достоянием одновременно произошло установление права государственной собственности на землю, было, по мнению автора, некорректно.
Поэтому речи о субъекте права государственной собственности на землю до 1922 года вообще идти не может, поскольку само право государственной собственности на землю отсутствовало.
Конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю в российской федерации
Россия, провозгласив 12 июня 1990 года государственный суверенитет, получила возможность самостоятельно, по-новому создать земельный строй. За эти 9 лет российское государство по сравнению с Советским Союзом претерпело коренные изменения.
Продолжая по форме государственного устройства оставаться федерацией, Россия, тем не менее, существенно отличается от РСФСР как федеративного государства. Прежде всего, это связано с повышением статуса субъектов Российской Федерации, их большей самостоятельностью во взаимоотношениях с федерацией, большей обособленностью в рамках федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года1 республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область имеет свой устав и законодательство. Субъекты Российской Федерации также имеют собственные органы законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Изменения коснулись и местной власти. На смену местным Советам, являвшимся низовыми звеньями государственной власти, пришли органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Города и районы, представлявшие ранее административно-территориальные единицы, являются теперь муниципальными образованиями.
Обретение определенной самостоятельности было воспринято как необходимость разграничения государственной собственности на землю. Российская Федерация, как федеративное государство в целом, по-видимому, перестанет являться единственным публичным земельным собственником. Каждый из 89 субъектов Российской Федерации, каждое из более чем 12 000 муниципальных образований, вслед за Российской Федерацией, должно стать полноправным и независимым публичным собственником земельных участков.
Формирование права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (в дальнейшем именуемых вместе публичными образованиями) на земельные участки должно произойти в результате разграничения государственной собственности на землю: каждый земельный участок, не принадлежащий на праве собственности гражданам и юридическим лицам, должен быть отнесен к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Ниже будут исследованы пройденные этапы разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе муниципальной собственности на земельные участки, проблемы правового регулирования этого процесса на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако процесс формирования муниципальной собственности на землю еще не завершен, право собственности муниципальных образований на земельные участки, имеющее в своей основе разграничение государственной собственности на землю, пока не возникло. И, в конце концов, проведенное исследование позволит нам спрогнозировать те экономические, политические и правовые последствия, к которым приведет дифференциация публичной земельной собственности, а также установить, имеется ли альтернатива разграничению государственной собственности на землю и формированию муниципальной собственности на земельные участки.
Общую характеристику права муниципальной собственности на землю в России следует начать с рассмотрения конституционных норм, которые значительно менялись за прошедшие 10 лет. С момента провозглашения независимости России 12 июня 1990 года можно выделить три этапа конституционно-правового регулирования права собственности на природные ресурсы и, в частности, права муниципальной собственности на землю.
1. Напомним, что Конституция СССР в редакции Закона СССР от 14 марта 1990 г. и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. отказались от любой формы собственности на землю. Анализ Конституции (Основного закона) РСФСР в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-12 показывает, что российский законодатель в 1990 году воспринял эту концепцию. Согласно ч. 3 ст. 11, формы собственности на землю и ее недра, воды, растительный и животный мир устанавливаются Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом). В самой Конституции Съездом народных депутатов РСФСР косвенно была предусмотрена лишь собственность фаждан на земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции (ст. 12). Тем самым Конституция РСФСР в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. не предусматривала право публичной (государственной и муниципальной) собственности на землю. Было установлено, что провозглашение самой возможности права собственности на землю в различных ее формах находилось исключительно в компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и референдума.
В мае 1991 года в России начинается реформа местного самоуправления. Статья 138 Конституции (Основного закона) РСФСР в редакции Закона РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 гласила: "Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, порядок образования, владения, пользования и распоряжения которой регулируется законом" (ч. 3). Редакция указанной статьи на первый взгляд позволяет сделать вывод о том, что вопрос о возможности муниципальной собственности на землю может быть решен не только в Конституции, но и в Законе, принятом Верховным Советом РСФСР.
Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки
Итак, выше нами была исследована конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю. Рассмотрим, каким образом конституционные нормы, регулирующие отношения по разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, получили свое развитие в текущем законодательстве Российской Федерации.
1. Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки в период с 15 декабря 1990 года по 9 декабря 1992 года
Впервые в нормативных правовых актах указание на земельные участки как возможные объекты муниципальной собственности появилось в п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР"1. В нем было установлено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию.
Сразу же отметим внутреннюю противоречивость и непоследовательность данного закона: в перечнях объектов права государственной и муниципальной собственности (ст.ст. 21, 23) отсутствует указание на земельные участки, тогда как в перечне объектов права собственности гражданина земельные участки находятся на первом месте. Нетрудно заметить также, что п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР", принятого Верховным Советом РСФСР и провозгласившего возможность нахождения земельных участков в муниципальной собственности, принят с превышением компетенции и противоречил Конституции РСФСР в редакции Закона от 15 декабря 1990 года, не предусматривавшей право публичной (государственной и муниципальной) собственности на землю. Напомним, что провозглашение самой возможности права собственности на землю в различных ее формах находилось исключительно в компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и референдума.
Хотелось бы отметить явную непоследовательность законодателя по данному важнейшему вопросу: народные депутаты 15 декабря 1990 г., будучи участниками Съезда народных депутатов, внесли изменения в Конституцию РСФСР, отрицающие возможность нахождения земли в публичной собственности, а через 9 дней, уже в качестве членов Верховного Совета РСФСР, приняли Закон "О собственности в РСФСР", провозглашавший различные формы собственности на землю.
Земельный кодекс РСФСР1, принятый спустя 4 месяца и сменивший Земельный кодекс РСФСР 1970 года, не содержал даже упоминания о муниципальной собственности на землю. Справедливости ради следует отметить, что ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса РСФСР в части установления государственной собственности на землю также противоречила Конституции РСФСР.
Вслед за Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 иО земельной реформе" и Республиканской программой проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 года № ЗО1, в Земельном кодексе РСФСР предусматривалась передача земли в ведение местных Советов народных депутатов, которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве собственности, бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Следует подчеркнуть, что передача земли в ведение Советов народных депутатов ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муниципальную собственность. Местные Советы, являясь звеньями государственной власти, распоряжались землей от имени государства. Нельзя забывать также, что на таких принципах был построен советский земельно-правовой строй (см. 1 настоящей Главы), поэтому "прогрессивная" норма п. 2 ст. 6 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", не была воспринята Земельным кодексом РСФСР 1991 года.
Реформа местного самоуправления, начатая в мае 1991 года внесением в Конституцию РСФСР изменений и дополнений, получила свое развитие в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. №1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"2 (в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 22 октября 1992 г. № 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", слово "РСФСР" в названии и тексте Закона заменены словами "Российской Федерации", поэтому в дальнейшем в тексте настоящей работы будет использоваться наименование: Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации").
При анализе данного закона, прежде всего, обращают на себя внимание нормы о том, что земли находятся в ведении местных (поселковых, сельских, районных, городских) администраций Советов, а соответствующие местные администрации из этих земель предоставляют земельные участки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передают их в собственность и сдают в аренду (ст.ст. 49, 51, 55, 60, 66, 71). Иначе говоря, Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" воспринял и развил положения Земельного кодекса РСФСР по вопросу об отношении местных Советов народных депутатов к земле.
Более того, в соответствии со ст. 36 указанного Закона, экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность ... . Прежде всего отсюда вытекает, что законодатель четко разделял природные ресурсы, в том числе землю, и муниципальную собственность. Иначе говоря, земля являлась экономической основой местного самоуправления, не будучи объектом права муниципальной собственности, что обеспечивалось поступлением в местные бюджеты платежей за землю -земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли.
Поэтому нелогичным, внутренне противоречивым представляется включение в Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" нормы п. 3 ст. 37, в соответствии с которым "в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое) ... ". Очевидно, попытки провозгласить муниципальную собственность на землю несмотря на четкую позицию Земельного кодекса РСФСР могут объясняться только на счет недостаточно высокого уровня нормотворчества первых лет российских реформ.
Порядок разграничения государственной собственности на землю и возникновения права муниципальной собственности на земельные участки
Итак, выше нами была исследована конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю. Рассмотрим, каким образом конституционные нормы, регулирующие отношения по разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, получили свое развитие в текущем законодательстве Российской Федерации. 1. Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки в период с 15 декабря 1990 года по 9 декабря 1992 года Впервые в нормативных правовых актах указание на земельные участки как возможные объекты муниципальной собственности появилось в п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР"1. В нем было установлено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию.
Сразу же отметим внутреннюю противоречивость и непоследовательность данного закона: в перечнях объектов права государственной и муниципальной собственности (ст.ст. 21, 23) отсутствует указание на земельные участки, тогда как в перечне объектов права собственности гражданина земельные участки находятся на первом месте. Нетрудно заметить также, что п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР", принятого Верховным Советом РСФСР и провозгласившего возможность нахождения земельных участков в муниципальной собственности, принят с превышением компетенции и противоречил Конституции РСФСР в редакции Закона от 15 декабря 1990 года, не предусматривавшей право публичной (государственной и муниципальной) собственности на землю. Напомним, что провозглашение самой возможности права собственности на землю в различных ее формах находилось исключительно в компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и референдума.
Хотелось бы отметить явную непоследовательность законодателя по данному важнейшему вопросу: народные депутаты 15 декабря 1990 г., будучи участниками Съезда народных депутатов, внесли изменения в Конституцию РСФСР, отрицающие возможность нахождения земли в публичной собственности, а через 9 дней, уже в качестве членов Верховного Совета РСФСР, приняли Закон "О собственности в РСФСР", провозглашавший различные формы собственности на землю.
Земельный кодекс РСФСР1, принятый спустя 4 месяца и сменивший Земельный кодекс РСФСР 1970 года, не содержал даже упоминания о муниципальной собственности на землю. Справедливости ради следует отметить, что ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса РСФСР в части установления государственной собственности на землю также противоречила Конституции РСФСР.
Вслед за Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 иО земельной реформе" и Республиканской программой проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 года № ЗО1, в Земельном кодексе РСФСР предусматривалась передача земли в ведение местных Советов народных депутатов, которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве собственности, бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Следует подчеркнуть, что передача земли в ведение Советов народных депутатов ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муниципальную собственность. Местные Советы, являясь звеньями государственной власти, распоряжались землей от имени государства. Нельзя забывать также, что на таких принципах был построен советский земельно-правовой строй (см. 1 настоящей Главы), поэтому "прогрессивная" норма п. 2 ст. 6 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", не была воспринята Земельным кодексом РСФСР 1991 года.
Реформа местного самоуправления, начатая в мае 1991 года внесением в Конституцию РСФСР изменений и дополнений, получила свое развитие в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. №1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"2 (в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 22 октября 1992 г. № 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", слово "РСФСР" в названии и тексте Закона заменены словами "Российской Федерации", поэтому в дальнейшем в тексте настоящей работы будет использоваться наименование: Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации").
При анализе данного закона, прежде всего, обращают на себя внимание нормы о том, что земли находятся в ведении местных (поселковых, сельских, районных, городских) администраций Советов, а соответствующие местные администрации из этих земель предоставляют земельные участки в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передают их в собственность и сдают в аренду (ст.ст. 49, 51, 55, 60, 66, 71). Иначе говоря, Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" воспринял и развил положения Земельного кодекса РСФСР по вопросу об отношении местных Советов народных депутатов к земле.
Более того, в соответствии со ст. 36 указанного Закона, экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность ... . Прежде всего отсюда вытекает, что законодатель четко разделял природные ресурсы, в том числе землю, и муниципальную собственность. Иначе говоря, земля являлась экономической основой местного самоуправления, не будучи объектом права муниципальной собственности, что обеспечивалось поступлением в местные бюджеты платежей за землю -земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли.
Поэтому нелогичным, внутренне противоречивым представляется включение в Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" нормы п. 3 ст. 37, в соответствии с которым "в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое) ... ". Очевидно, попытки провозгласить муниципальную собственность на землю несмотря на четкую позицию Земельного кодекса РСФСР могут объясняться только на счет недостаточно высокого уровня нормотворчества первых лет российских реформ.
Итак, выше нами была исследована конституционно-правовая основа права муниципальной собственности на землю. Рассмотрим, каким образом конституционные нормы, регулирующие отношения по разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, получили свое развитие в текущем законодательстве Российской Федерации. 1. Законодательство Российской Федерации о праве муниципальной собственности на земельные участки в период с 15 декабря 1990 года по 9 декабря 1992 года Впервые в нормативных правовых актах указание на земельные участки как возможные объекты муниципальной собственности появилось в п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР"1. В нем было установлено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию.
Сразу же отметим внутреннюю противоречивость и непоследовательность данного закона: в перечнях объектов права государственной и муниципальной собственности (ст.ст. 21, 23) отсутствует указание на земельные участки, тогда как в перечне объектов права собственности гражданина земельные участки находятся на первом месте. Нетрудно заметить также, что п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 "О собственности в РСФСР", принятого Верховным Советом РСФСР и провозгласившего возможность нахождения земельных участков в муниципальной собственности, принят с превышением компетенции и противоречил Конституции РСФСР в редакции Закона от 15 декабря 1990 года, не предусматривавшей право публичной (государственной и муниципальной) собственности на землю. Напомним, что провозглашение самой возможности права собственности на землю в различных ее формах находилось исключительно в компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и референдума.
