Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие института государственной земельной собственности в России (исторический аспект) 15
1.1. Государственная собственность на землю в дореволюционной России 15
1.2. Право государственной собственности на землю в советский период и начало реформ 90-х гг. XX века 21
1.3. Правовое регулирование государственной собственности на землю в Российской Федерации 26
Глава 2. Понятие и содержание права государственной собственности на землю в России 36
2.1. Соотношение понятий «достояние» и «собственность» 36
2.2. Содержание права государственной собственности на землю 49
2.3. Характеристика отдельных правомочий государственного собственника 70
Глава 3. Субъект и объект права государственной собственности на землю 115
3.1. Субъект права государственной собственности на землю 115
3.2. Понятие объекта права государственной собственности на землю
3.3. Разграничение государственной собственности на землю между Российской Федерацией субъектами РФ 155
Библиография 188
Нормативно-правовые акты 196
Судебная практика...
- Государственная собственность на землю в дореволюционной России
- Право государственной собственности на землю в советский период и начало реформ 90-х гг. XX века
- Соотношение понятий «достояние» и «собственность»
- Субъект права государственной собственности на землю
Введение к работе
В исторической ретроспективе отношения собственности как доминанты экономического строя общества и государства претерпевали неоднократные изменения. На протяжении исторического развития общество периодически трансформировало формы собственности на средства производства и механизм государственного участия в управлении экономикой.
Центральным звеном общественно-экономических отношений всегда выступали отношения земельной собственности. Ведь земля представляет собой уникальный природный ресурс, являясь единственным местом существования человека, основным фактором организации его производительных сил. Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость особого правового регулирования отношений земельной собственности.
Государственная собственность на землю в России традиционно играла особую роль. Более того, до недавнего времени государственная собственность на землю рассматривалась как единственно возможная. В соответствии с этим положением формировалось законодательство, подкреплявшееся теорией земельного права.
Изменения в государственном устройстве и проводимые экономические реформы потребовали пересмотра коренным образом сложившихся за многие десятилетия подходов в решении проблем, связанных с собственностью на землю. Поэтому исходным моментом земельной реформы в России явилось преобразование отношений собственности на землю. В результате государственная собственность утратила свое исключительное положение и получила статус одной из форм собственности.
Прошло уже более десяти лет с момента начала земельной реформы в России, которая была направлена на отмену монополии государственной собственности на землю и установление частной собственности. Эти
процессы - необходимые условия перехода к рыночной экономике и связанных с ним экономических, политических и социальных преобразований. Как справедливо отмечал Б.Н. Чичерин, «Первое явление свободы в окружающем мире есть собственность».1
Принцип многообразия форм собственности получил свое закрепление в Конституции Российской Федерации2 - акте, имеющем высшую юридическую силу. В соответствии с Конституцией РФ устанавливается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю. Объективно получить развитие в законодательстве должны были все указанные формы собственности. Однако законодатель поставил приоритет в разработке норм, регулирующих вопросы частной собственности на землю. В юридической науке также появились исследования, статьи, выступления юристов, посвященные праву частной собственности на землю в современных условиях.3
Бесспорно, закрепление права частной собственности на землю -важная веха в развитии российского законодательства. Однако установление частной собственности на землю имеет обязательное условие - отмену монополии государственной собственности на землю. Это означает необходимость кардинальных изменений, затрагивающих всю систему правового регулирования земельных отношений в целом, в том числе новой роли и положения государственной собственности на землю.
Однако на практике имеет место иная тенденция. Как отмечал В.А. Дозорцев, «еще недавно последнее (право государственной собственности -П.Н.) рассматривалось как определяющее, наиболее важное, теперь - по
принципу маятника - ему уделяется наименьшее внимание, а это никак не соответствует его значимости, общественным потребностям».4
В связи с проводимыми преобразованиями сегодня необходимо пересмотреть подходы к регулированию государственной собственности на землю с тех позиций, что она является не исключительной, а одной из форм собственности. Однако законодатель по-прежнему продолжает рассматривать положение государственного собственника с позиций, актуальных для советской правовой системы. А такой подход в современных условиях не допустим.
Земельное законодательство Союза ССР представляло собой цельную систему, имеющую под собой серьезную теоретическую основу для решения проблем в области земельных отношений. В настоящее время только осуществляются попытки по ее созданию на принципиально новой основе. Перед законодателем стоит задача по формированию эффективно работающей правовой системы актов, регламентирующих статус государственной собственности на землю.
Федеративное устройство Российской Федерации предполагает необходимость разграничения собственности РФ и собственности субъектов РФ. Государство в современных условиях не должно в одностороннем порядке реализовывать полномочия собственника в отношении всех земель, относящихся к государственной собственности в качестве единого субъекта, как это имело место в СССР. В соответствии с положениями законодательства Российская Федерация и субъекты РФ признаются собственниками земли. Однако значительное число земель находится в неразграниченной государственной собственности. В настоящее время полномочия государства-собственника в отношении неразграниченных земель осуществляют органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.
Необходимо учитывать, что государство призвано обеспечивать и гарантировать публичные, общественные интересы, для осуществления которых оно наделено как статусом собственника, так и носителя суверенной власти. Исходя из публичных интересов, должна определяться политика в отношении государственных земель. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что значительные земельные ресурсы находятся в государственной собственности и это не препятствует эффективному экономическому развитию государств. Государственные земли могут быть переданы отдельным частным лицам или же быть полностью исключенными из гражданского оборота, что диктуется как особой ценностью отдельных категорий земель, так и особой ролью государства как субъекта, призванного обеспечивать и защищать публичные интересы как государства в целом, так и каждого гражданина в отдельности.
Осуществление государством правомочий собственника в отношении принадлежащих ему земель продолжает рассматриваться как.. одна из функций государства в области управления. Это представление было актуальным для советской системы. Но в настоящее время, когда на высшем законодательном уровне закреплен принцип многообразия и равной защиты всех форм собственности, а государство является одним из участников гражданских правоотношений, такой подход является весьма спорным. Таким образом, как справедливо отмечает П.Н. Павлов, «государственная собственность на землю в новых политических и социально-экономических условиях уже не может рассматриваться с тех же позиций, с которых она оценивалась в теории советского земельного права и в советском земельном законодательстве»5.
Зачастую проблемные вопросы возникают вследствие небрежности законодателя. Пример тому - ныне действующий Земельный кодекс РФ, который не только не явился «прорывом вперед в упорядочении
многострадальных земельных правоотношений», но и привнес по некоторым вопросам «элемент бессистемности и сумбурности».6 Не избежал этой участи и подход к регулированию государственной собственности на землю.
Вопросы, рассматриваемые в настоящей диссертационной работе, относятся к предмету исследований не только земельно-правовой, но и гражданско-правовой науки, что объясняется спецификой изучаемого объекта. Вместе с тем необходимо отметить, что заявленные вопросы регулируются различными отраслями законодательства не всегда согласованно и единообразно, что порождает определенные сложности как в научном плане, так и в правоприменительной деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данной диссертационной работы является анализ правового регулирования государственной собственности на землю и формулирование на основе выводов от проведенных исследований предложений по совершенствованию Земельного кодекса РФ и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере.
Постановка указанных целей обусловила необходимость решения следующих задач:
1. Проанализировать федеральные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов РФ, судебную практику, юридическую литературу, публикации в периодической печати и иные источники по теме настоящего исследования.
2. Исследовать правовую сущность государственной собственности на землю в условиях многообразия форм собственности.
3. Установить понятие и содержание права государственной собственности на землю в Российской Федерации, раскрыть содержание отдельных правомочий субъекта права государственной собственности.
4. Определить правовой статус субъекта права государственной собственности на землю.
5. Определить объектный состав государственных земель.
6. Обосновать выводы и предложения, выработать научные рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере государственной собственности на землю. На основе теоретических выводов сформулировать предложения по совершенствованию земельного законодательства, в частности, Земельного кодекса РФ, федерального законодательства о разграничении государственной собственности на землю и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения, связанные с институтом государственной собственности на землю.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является система законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих право государственной собственности на землю, его содержание, определение субъекта и объекта этого права, а также правоприменительная деятельность в данной сфере общественных отношений.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением правомочий собственника субъектом права государственной собственности на землю, определением статуса субъекта и объекта данного права.
Теоретические основы исследования.
К вопросам, рассматриваемым в настоящей работе, обращались многие ученые. Так, право государственной собственности на землю было предметом исследования в трудах Г.А. Аксененка, В.К. Григорьева, Л.И. Дембо, А.В. Карасса, A.M. Турубинера, и др. Государство как субъект гражданско-правовых отношений рассматривался С.Н. Братусем, М.И. Брагинским, П.П. Виткявичусом, А.А. Пушкиным и др. учеными.
Гражданско-правовые аспекты можно выделить в трудах С.С. Алексеева, А.В. Бенедиктова, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича и др.
Земельно-правовые аспекты разрабатывались З.С. Беляевой, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, Г.Е. Быстровым, Г.А. Волковым, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченковым, Б.В. Ерофеевым, Ю.Г. Жариковым, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкиным, О.С. Колбасовым, Н.И. Красновым, О.И. Крассовым, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоевым, В.В. Устюковой, Л.П. Фоминой, Г.В. Чубуковым, Ю.С. Шемшученко и др.
Историковедческая база диссертации.
Обширность поставленных вопросов обусловила необходимость привлечения широкого круга источников. Во-первых, теоретические разработки по земельному, гражданскому праву ученых дореволюционного периода, советского времени, современности. Во-вторых, использовался исторический материал, касающийся земельных преобразований в России. В-третьих, исследовался большой объем нормативно-правовых актов федерального уровня, субъектов РФ, а также судебная практика. В-четвертых, изучались материалы периодической печати, публицистика.
Методологическая основа исследования.
В ходе диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания: анализ, синтез, диалектико-материалистический, исторический, формально-логический, так и специальные научные методы: коллизионный, сравнительный, метод системно-структурного анализа. Использование этих методов позволило раскрыть тему диссертации в процессе эволюции земельного и гражданского законодательства, исследовать связи этих отраслей законодательства, выявить правовые проблемы и высказать ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства в исследуемой области.
Научно-практическая значимость и новизна диссертационного исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой по существу первую в юридической науке постреформенного периода попытку комплексного анализа института права государственной собственности на землю в Российской Федерации в условиях многообразия форм собственности на землю. Исследуются положения, характеризующие право государственной собственности на землю, проблемы содержания, субъекта и объекта права государственной собственности на землю в Российской Федерации на основе положений конституционного, земельного и гражданского права.
На основе проведенного анализа действующего законодательства в соответствии с поставленными целями и задачами сформулированы направленные на совершенствование законодательства в исследуемой области теоретические выводы и практические предложения, которые могут послужить исходной базой для дальнейших научных исследований в этой сфере и могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также при изучении курса земельного права в юридических вузах.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Для характеристики принадлежности земли Российской Федерации и субъектам РФ в условиях многообразия форм собственности на землю в законодательстве и юридической литературе используются такие понятия как «достояние» или «общественная собственность». В диссертации обосновывается положение о том, что по своей природе эти понятия несут политическую, социальную нагрузку, но не определяют сущность самого права, которое подразумевает наличие не только определенного содержания, объекта, но и субъекта - конкретного носителя прав и обязанностей. Ни народ, ни общество не могут быть субъектами вещных прав.
Тезис о том, что природа и ее богатства являются народным (национальным) достоянием, не затрагивает вопроса о праве собственности на природные богатства, а лишь означает, что они служат источником для развития производительных сил страны, увеличения ее экономического потенциала и решения социальных проблем России. Поэтому необходимо использовать титул права собственности как наиболее полного вещного права государства на землю.
2.0босновывая использование понятия «право собственности» в качестве единого для всех собственников, автор предлагает различать, по меньшей мере, два института: право государственной собственности и право частной собственности в силу того, что между ними существуют определенные отличия. Так, в отношении государственной собственности не применяется конфискация, реквизиция и т.п. В собственности государства могут находиться любые земельные участки, в том числе изъятые из оборота. Из государственных земель предоставляются участки в постоянное (бессрочное) пользование. Государство определяет для себя пределы и порядок распоряжения государственной собственностью. В некоторых случаях права государства ограничены по сравнению с частным собственником (например, в арендных правоотношениях). Таким образом, понятие права собственности единое, а реализация правомочий государством-собственником, правовой режим отдельных объектов права государственной собственности на землю во многом имеет свою специфику.
3. В действующем российском законодательстве и в современной юридической литературе7 наблюдается включение дополнительного правомочия управления в содержание права государственной собственности на землю. Так, в ст. 9, 10 ЗК РФ прямо указывается, что Российская Федерация и субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Под правомочием
управления в современной литературе предлагается понимать осуществление учета государственных земель, контроля за их использованием, а также организации их рационального использования и охраны со стороны
о
собственника. В Указе Президента РФ от 09 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под управлением понимается «осуществление полномочий собственника» в отношении имущества.
В диссертации обосновывается положение о том, что содержание права собственности едино для частных и публичных собственников. Наделение государства-собственника каким-либо дополнительным правомочием нецелесообразно. Используемое в законодательстве в качестве одного из правомочий «управление», осуществляемое государством-собственником, излишне в характеристике права государственной собственности на землю, т.к. не несет в себе содержания, определяющего специфику права государственной собственности на землю по сравнению с правом частной собственности.
4. Земельный кодекс РФ в некоторой степени ограничил права государства-собственника в роли арендодателя. Так, Земельный кодекс (п. 9 ст. 22) при аренде земельного участка на срок более пяти лет предусматривает возможность для арендатора распоряжаться в определенных пределах земельным участком без согласия собственника земли лишь при условии его уведомления. Предлагается дополнить эту норму правилом, что иное может быть предусмотрено договором, а также указать требования, относящиеся к форме и порядку такого уведомления и последствия его неисполнения.
Закрепленное в ЗК РФ правовое регулирование изменения и прекращения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, ограничивает права государства
арендодателя. Предлагается исключить из Земельного кодекса РФ (п. 9 ст. 22) нормы, регламентирующие изменение и прекращение договора аренды, сделав ссылку на регулирование данных отношений Гражданским кодексом РФ.
5. В диссертации формулируется вывод о том, что государство, являясь собственником земель, выступает не как носитель суверенной власти, а как выразитель публичного интереса. Обосновывается, что в теоретическом и практическом аспектах необходимо четко разграничивать статус государства как носителя политической власти, и статус государства как собственника, участника гражданско-правовых отношений, основанных на равенстве субъектов данных отношений.
6. В диссертации содержится вывод о том, что в законе четко не регламентируется вопрос о субъекте права государственной собственности на земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности. Представляется целесообразным закрепить в законодательстве положение о том, что до завершения разграничения государственной собственности на землю все земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, относятся к собственности Российской Федерации. Такой вывод позволяет сделать тот факт, что Россия стала собственником всех земель на своей территории в результате правопреемства. Диссертант полагает, что таким положением было бы логично дополнить Федеральный закон от 17 апреля 2006г. №53-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»9.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется его актуальностью, новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научное представление о правовом регулировании государственной собственности на землю в Российской Федерации в современных условиях. Они могут послужить методологической и теоретической предпосылками для дальнейших исследований в юридической науке, направленных на совершенствование земельного и гражданского законодательства.
Исследования, проведенные в рамках диссертационной работы, должны способствовать более эффективной реализации государством своих правомочий собственника, более четкого определения субъектов и объектов права государственной собственности на землю, включая проблему разграничения государственной собственности на землю.
Государственная собственность на землю в дореволюционной России
До недавнего времени государственная собственность на землю признавалась исключительной, единой и неделимой. Теперь, когда частная собственность на землю получила законодательное закрепление, а государственная собственность стала одной из форм собственности на землю, ее место и значение подлежит переосмыслению и всестороннему анализу. С момента закрепления юридической возможности существования частной собственности на землю в России прошло уже более пятнадцати лет, но по-прежнему государственная собственность занимает особое положение, а доля частной собственности не значительна. Чтобы понять, почему государственная собственность не уступает главенствующих позиций, представляется уместным обратиться к истории вопроса публичной собственности на землю в России.
Публичная собственность на землю в России традиционно играла особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к их расширению. Как писал Г.Ф. Шершеневич, в целом развитие института права собственности в России можно охарактеризовать словами профессора Буданова: «История собственности развивается в соответствии с историей гражданских прав лица: право собственности растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее».10
Публичная собственность на землю в России всегда имела важное значение. Так, в Киевской Руси (X-XI вв.), как писал Л. Черепнин, преобладала верховная государственная собственность на общинные земли, реализовавшаяся путем взимания дани.11 Вся русская земля считалась «отчиной и дединой» всего княжеского рода, который был коллективным носителем верховной власти в ней, а отдельные князья, участники этой собирательной власти, являлись временными владетелями своих княжений. Правя своими княжениями по очереди или по уговору между собой и с волостными городами, князья осуществляли в них верховные права, но ни все они в совокупности, ни каждый из них в отдельности не применяли к ним способов распоряжения, вытекающих из права собственности: не продавали их, не закладывали, не отдавали в приданое и т.п.12
Одну из причин родовой неразделенности княжеского владения можно увидеть в географических особенностях. Киевская Русь представляла собой цельную страну, части которой были тесно связаны между собой различными факторами - географическими, экономическими, юридическими и церковно-нравственными.
В XIII-XV вв. в области Верхней Волги образовались удельные княжества, территории которых стали считаться личной и наследственной собственностью владельцев, правивших свободным населением своих княжеств как государи и владевших их территориями как частные собственники со всеми правами распоряжения. Вотчина княжеского рода разделялась на удельные княжества между отдельными князьями. В итоге носителем власти становится лицо, а не княжеский род, а княжеское владение становится раздельным и, не теряя своих верховных прав, соединяется с правами частной личной собственности.13
Как скоро утвердилась мысль о принадлежности удела князю на праве собственности, его «суверенная власть», как пишет О.В. Ключевский, «оперлась на это право и слилась с ним». Право собственности на удел стало политической основой суверенной власти удельного князя. Удельный князь-вотчинник XIV в., потеряв свою вотчину, терял вместе с ней и всякое державное право. Безудельному князю оставалось только поступить на службу к другому князю.14
Княжеская вотчина состояла из земель трех видов: дворцовые, черные и боярские. Дворцовые земли в княжеском хозяйстве эксплуатировались обязательным трудом несвободных людей князя или отдавались в пользование вольным людям, крестьянам с обязательством поставлять во дворец определенное количество урожая и произведенной продукции. Черные земли сдавались в аренду или на оброк отдельным крестьянам, целым крестьянским обществам или иногда людям других сословий.
Наиболее сложными являлись отношения князя к боярским землям в его уделе. Весь удел был наследственной собственностью князя. Но он разделял действительное владение с другими частными вотчинниками. Князь сам уступал земли в своем уделе лицам и церковным учреждениям, отказываясь от прав распоряжения вотчинами частных владельцев и удерживая за собой только верховные права на них. Но так как эти верховные права считались владельческими и наравне с другими входили в юридический состав удельной княжеской собственности, то появление в уделе князя земли, принадлежащей частному владельцу, не мешало князю считать себя собственником всего удела. Так в смешанном составе удельной княжеской собственности вырабатывалось понятие об общем верховном собственнике удела по отношению к частным владельцам.15
С середины XV в. формируется система условного землевладения в виде поместий - неотчуждаемой земельной собственности, предоставляемой благодаря службе. В Судебнике 1497 г. поместные земли прямо рассматриваются как великокняжеские,16 то есть подлежащие ведению центральной княжеской власти. Верховенство центральной власти и условность поместного землевладения сводились к запретам продавать и дарить землю, но права наследования не запрещались. В обязанности помещиков входили организация аграрного производства на переданных землях и попечение о работающих на них крестьянах, уплата в казну податей. Условием получения поместья было также несение тягот государственной службы (прежде всего военной). Тем самым началось создание слоя служилых землевладельцев.
При этом государство не ставило цель создать класс земельных собственников, а использовало свои земли для привлечения людей на государственную службу, передавая ее в качестве платы. В отношении частных лиц применялось производное пользование землей в форме поместного или вотчинного права. Поместьем назывался участок казенной или церковной земли, передаваемый государем или церковным учреждением в личное владение лицу под условием службы, т.е. как вознаграждение за службу и вместе с тем как средство для службы. Это владение было временным, обыкновенно пожизненным. Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, «по существу своему, это было жалование, только не деньгами, а натурою. С юридической точки зрения, оно было правом пользования под условием отправления службы».
Право государственной собственности на землю в советский период и начало реформ 90-х гг. XX века
Радикальные изменения в регулировании земельных отношений произошли в 1917 году. В результате буржуазной революции Россия была провозглашена Республикой. Временное правительство в марте 1917г. объявило государственной собственностью удельные и кабинетские земли, остальные земли оставило в руках прежних собственников.
После прихода большевиков к власти в октябре 1917г. отношения земельной собственности претерпели кардинальные изменения. Декрет Второго Всероссийского съезда советов «О земле» от 26 октября 1917г. установил новый правопорядок, при котором помещичья собственность на землю отменялась немедленно и без всякого выкупа и передавалась в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Крестьянский наказ, являющийся составной частью Декрета «О земле», содержал более развернутую формулировку отмены частной собственности на землю: «право частной собственности отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду или залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д. отчуждается безвозмездно. Обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней.. .»23
Декрет «О социализации», утвержденный ВЦИК РСФСР от 19 февраля 1918г.,24 указал, что «всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Советской Федеративной Республики отменяется навсегда» (ст.1). Конечно же, имелась в виду отмена не всех форм собственности на землю, в том числе и государственной. Эта формулировка впоследствии была изменена, получив закрепление в Конституции РСФСР 1918г.: «частная собственность на землю отменяется, и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования».25 В последующем акте советской власти -Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» указывалось, что все земли, в чьем бы пользовании они не находились, составляют единый земельный фонд.
Впервые четко об исключительной государственной собственности на землю было сказано в Земельном кодексе РСФСР, утвержденном ВЦИК 30 октября 1922 г., который установил, что «Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства (ст. 2). Таким образом, государство стало единственным, исключительным собственником земли. То, что земля является достоянием государства и не может быть предметом частного оборота, подчеркивалось в ст. 21 Гражданского кодекса РСФСР 1922г. До образования СССР собственником земли являлась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. С образованием СССР субъектом права собственности стал Союз ССР.
Конституция СССР 1936г. также признала землю, ее недра, воды и леса в СССР государственной собственностью, всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование - навечно. Последующие нормативные акты, в частности, Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, принятые 13 декабря 1968г., исходили из признания исключительной государственной собственности на землю и производного титула - права пользования землей.
Таким образом, принимаемые в разные годы Конституции СССР и общесоюзные законодательные акты исходили из того, что собственником земли является Союз ССР, а не составляющие его республики, хотя в указанных актах прямо не говорилось о государственной собственности Союза ССР. Более семидесяти лет в СССР просуществовала исключительная государственная собственность на землю, что являлось базисом экономического и политического строя государства.
Начало нового этапа развития земельных отношений относится к 1990 году. В последние годы существования Советского Союза законодательство пыталось трактовать государственную собственность по-новому.
В ст. 3 Закона «О собственности в СССР» от 6 марта 1990г. указывалось, что к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). В числе объектов права собственности Законом назывались земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, но ничего не говорилось о государственной собственности на данные объекты. В Законе лишь указывалось, что «земля является достоянием народов, проживающих на данной территории» (ст. 3). Конструкция «достояние народов» уязвима с юридической точки зрения. Понятие «достояние» несет в себе социальную нагрузку, декларативную, и его использование в нормативном акте не может служить целью характеристики правового положения земли как объекта собственности.30
В этом же Законе СССР «О собственности в СССР» союзным республикам, автономным образованиям предоставили право владеть, пользоваться и распоряжаться землями на своей территории. Во владение и пользование Союза ССР предоставлялись земельные участки для определенных нужд. При этом краям и областям не было предоставлено возможности осуществлять какие-либо правомочия собственника. Таким образом, Закон обошел вопрос о том, кто является субъектом права государственной собственности на землю, распределив правомочия собственника между Союзом ССР, союзными республиками и автономными образованиями.
Шаги по разрушению монополии государственной собственности на землю были сделаны законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990г. , «О земельной реформе» от 23 ноября 1990г.,32 которые нашли отражение в поправках от 15 декабря 1990г. к Конституции РСФСР 1978г.33 В новой редакции статья 12 Конституции РСФСР предусматривала предоставление земельных участков в частную собственность для производства сельскохозяйственной продукции.
Закон РСФСР от 24 декабря 1990г. «О собственности в РСФСР»34 также говорил о возможности нахождения земельного участка в частной собственности. Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991г.,35 содержал ряд статей, посвященных праву собственности на землю, указывал, что в РСФСР устанавливаются государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая) (ст.3).
Соотношение понятий «достояние» и «собственность»
Как в теории права, так и общественном сознании не существует единой точки зрения о том, могут ли природные ресурсы в целом, и земля в частности, находиться на праве собственности как таковом. По мнению последовательных противников права собственности, земля и все ее произведения принадлежат не отдельным людям и даже не народам, а всему человечеству. «Землю не должно продавать навсегда, ибо Моя земля: вы пришельцы и поселенцы и Меня.. .».49
С другой стороны, высказываются и иные суждения. «Когда говорят, это Бог дал землю всему человечеству, то это не более как фантастическое утверждение или, вернее, пустая фраза. Доказательства действительности -подобного дара никто, конечно же, никогда не представлял. Человечество как целое не способно даже иметь какие-либо имущественные права».50
Эта проблематика получила свое развитие в конце 1980-х гг. в связи с подготовкой проекта Закона о собственности, который и ознаменовал начало реформ. Тогда С.С. Алексеевым была высказана мысль, «само применение понятия «собственности» в отношении земли, других природных объектов, если и возможно, то в каком-то условном смысле или в смысле чего-то вторичного после того, как использовано понятие «народное достояние»...Применение понятия «собственность»...к природным объектам явно противоречит их естественной сущности и нравственному смыслу».51
Однако с таким утверждением сложно согласиться. Во-первых, неясно, какой может быть «условный смысл» вполне конкретной экономической и юридической категории «собственность». Во-вторых, признание природных объектов, в том числе земли, «народным достоянием» не решает вопрос о наличии прав, обязанностей у субъектов права. Понятия «народное достояние» и «собственность» обозначают совершенно различные характеристики природных объектов, в том числе земли. «Народное достояние» несет в себе политическую, социальную нагрузку, тогда как «собственность» предполагает определенный правовой режим объекта с конкретным субъектом - обладателем прав и обязанностей.
При этом тот факт, что «собственность»... «работает «тогда, когда она индивидуализирована» справедливо отмечает и сам С.С. Алексеев: «за каждым имущественным объектом должно стоять «имя» - конкретный субъект, имеющий в отношении его права и несущий за его использование ответственность». Безусловно, с необходимостью определения субъекта права следует согласиться, однако представляется некорректным утверждение ученого, что «такое определение может быть сделано и самым общим образом, применительно к народу, обществу».53 Народ (общество в целом) не может быть субъектом права собственности именно в силу его неопределенности как субъекта права собственности.
Осознавая, вероятно, непрочность данной правовой конструкции, С.С. Алексеев предлагает кроме субъекта права (народа, общества) определить «точного, поименно обозначенного субъекта». Таким образом, в этой конструкции государственной собственности присутствуют два субъекта права с присущим каждому из них набором функций собственника: народ (общество), который выступает в роли субъекта, за которым закреплено имущество «в качестве его достояния»,54 и «поименно обозначенный субъект», который, по мнению автора, будет осуществлять «функции собственности, носящие активный, побудительный характер»,55 как то: использование имущества и несение бремени собственности. Исходя из заявленной концепции, за «собственником-народом» фактически не закреплены правомочия собственника, тогда как именно государство использует имущество и несет бремя собственности. Таким образом, объявление народа сособственником земельных ресурсов в качестве его достояния на практике превращается в декларативную норму.56
В настоящее время формулировки «достояние народов» или «национальное достояние», широко использовавшиеся в дореформенном законодательстве, не имеют такого широкого закрепления в современном законодательстве.
Так, в Конституции 1978 г. было применено довольно расплывчатое положение: земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на данной территории (ст. 11),57 по сути дела не выражающее отношения собственности к объекту регулирования, и не устанавливающее каких-либо правовых последствий. Данная формулировка использовалась в других нормативно-правовых актах. Так, Статья 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. № 1251-І,59 указывала, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории. В преамбуле к Закону РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (в ред. от 30 декабря 2001 г.)60 отмечалось, что природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. Статья 3 Закона РСФСР «Об охране и использовании животного мира» от 14 июля 1982 г. (в ред. от 18 января 1985 г.)61 называлась «Государственная (общенародная) собственность на животный мир в СССР», в соответствии с которой животный мир в Союзе ССР является государственной собственностью - общим достоянием всего советского народа. Таким образом, на законодательном уровне фактически ставился знак равенства между понятиями «государственная собственность» и «достояние народов».
В теории же не было однозначной оценки данного положения. Так, в комментарии к пункту 1 ст. 6 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. о том, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории», Е.А. Суханов указывал, что «объявление природных ресурсов достоянием народов не составляет особого правового режима данных объектов, а является социально-экономической декларацией».62Правда, далее в комментарии к пункту 1 ст. 20 того же Закона, согласно которому «государственная собственность РСФСР является достоянием-многонационального народа РСФСР», ученый противоречит сам себе. По его мнению, «правило о принадлежности государственной собственности народу предопределяет решение вопроса о субъекте права государственной собственности. Поскольку имущество государства является достоянием народов (народа), а не тех или иных государственных органов (ср. ч. 1 ст. 11 Конституции РФ), постольку и субъектом права государственной собственности выступают не те или иные органы государства, ... а непосредственно население (народ), проживающее на соответствующей территории».63Таким образом, указывая, с одной стороны, что режим «достояния народов» не несет правовой нагрузки, с другой стороны, Е.А. Суханов придает равное правовое значение терминам «государственная собственность» и «достояние народов».
Субъект права государственной собственности на землю
В теории права государство традиционно относится к субъектам правоотношений различных отраслей права. Государство также признается участником и гражданско-правовых отношений. При этом непременно отмечается, что государство является особым субъектом наряду с гражданами и юридическими лицами, неотъемлемым признаком которого являются наличие политической власти, суверенитета.
Факт наличия у государства политической власти и возможности участия такого субъекта в гражданских правоотношениях, основной характеристикой которых является признание равенства участников, послужил поводом для появления точки зрения, что публично-правовые образования «созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер».172 Более того, высказывается мнение, что «само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений».173
Представляется, что такая позиция является слишком радикальной. Безусловно, государство является, прежде всего, политической организацией общества. Однако государство выступает и субъектом права собственности (собственником), что представляет собой его неотъемлемую черту.
Сохранение в собственности государства земли, значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется главным образом двумя факторами. Во-первых, каждое государство должно заботиться о своей безопасности и стабильности, причем не только военной, но и экономической, продовольственной, экологической и т.п. Во-вторых, государство выполняет широкий ряд функций, осуществление которых возможно только при наличии определенной материально-технической базы, особое место в которой занимают земельные ресурсы.
Многовековая практика свидетельствует о том, что одними из главных источников жизнеспособности и процветания государства являются принадлежащие ему земельные ресурсы. Их эффективное и рациональное использование на благо всего общества представляет собой важную задачу государства. Вопрос о том, каково должно быть соотношение частной и государственной собственности на землю, имеет давнюю историю. В пользу сторонников государственной собственности на землю можно привести тот аргумент, что «государственные земли составляют достояние не одного, а многих поколений...поэтому их нужно беречь для будущего, с тем чтобы постепенно распределять их между нуждающимися в земле»174.
Это вызывает необходимость принадлежности земли всему обществу. Но одновременно каждый земельный участок должен иметь конкретного хозяина, который бы осуществлял на нем деятельность в качестве рачительного и заботливого хозяина. По мнению П.Ф. Лойко, «эти два понятия совместимы не только через форму собственности, но и через аренду земли. Проблему земельных преобразований в России стратегически следует решать не в сфере земельной собственности, а в сфере прав на способы и результаты использования земельных ресурсов как объекта хозяйствования. На этом важном принципе и должна базироваться современная земельная политика».
С подобной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. История дает нам примеры, когда государству, как землевладельцу, «недостает личного интереса, недостает и хозяйственности».176 Поэтому, вероятно, главная задача современного законодателя определить, в какой части следует сохранить земли в руках государства, чтобы обеспечить публичные интересы государства и общества в целом, а в какой - передать ее частному собственнику. Однако эта передача земли в частные руки, как справедливо отмечал Б.Н. Чичерин, должна осуществляться «не иначе как постепенно, по мере нужды, улучшая время и сохраняя, по возможности, запас для будущего...».177
Таким образом, государственная собственность на землю является необходимым условием развития государства и общества. На каком бы историческом этапе развития ни находилось бы человеческое общество, государство в той или иной мере всегда было и будет субъектом права собственности на землю. Ведь вряд ли можно поспорить с тем фактом, что частная собственность преследует частный интерес отдельных лиц, тогда как государственная собственность в силу присущих государству функций призвана служить интересам общества в целом. Особая важность вопроса подчеркивается и тем фактом, что Российская Федерация по-прежнему является крупнейшим собственником земельных ресурсов. От того, как распоряжается собственностью государство, зависит не только деятельность субъектов гражданского права, но и весь комплекс экономических и, как следствие, социальных и политических отношений в целом.
В вопросе о правовом положении государства в имущественных отношениях и о том, какими же нормами права должно регулироваться его участие в этих правоотношениях, существовали разногласия как между римскими юристами, так и зарубежными и отечественными цивилистами Х1Х-ХХв.в.
Историк римского права И.А.. Покровский отмечал, что огромное значение в хозяйственной жизни уже в старом Риме имело имущество государственное и, конечно же, государственные земли. Но все эти государственные земли, по воззрениям классических юристов, находились вне обычных гражданских отношений: государственное имущество принадлежит всем вообще и никому в частности. Не существовало чьих-либо субъективных прав на это имущество, но было управление им в интересах римского народа. «Последнее осуществляют представители власти - сначала цари, затем республиканские магистраты и совершается это управление не на началах квиритского права, а по началам права публичного».
